CC BY
125
УДК 342
Н. Т. Леоненко
Сибирский институт управления — филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (Новосибирск, Россия)
НЕЗАВИСИМАЯ АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ИХ ПРОЕКТОВ: ОСМЫСЛЕНИЕ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
В статье дается комплексный анализ теории и практики института независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Исследуются методика проведения антикоррупционной экспертизы, утвержденная действующим законодательством Российской Федерации, квалификационные требования, предъявляемые к независимым экспертам антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Рассматриваются достоинства и недостатки современного состояния правового регулирования независимой антикоррупционной экспертизы, факторы, затрудняющие проведение независимой антикоррупционной экспертизы.
Ключевые слова: аккредитация, институты гражданского общества, коррупциогенный фактор, методика, независимая антикоррупционная экспертиза, независимый эксперт, нормативный правовой акт, правовая определенность, правовой пробел, прокуратура.
Хотелось бы отметить, что автор не в первый раз обращается к теме противодействия коррупции. В рамках исследования института антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов и по итогам участия в научно-практическом семинаре «Актуальные вопросы проведения антикоррупционной экспертизы региональных нормативных правовых актов и их проектов», организованном Сибирским институтом управления и Главным управлением министерства юстиции Российской Федерации по Новосибирской области в октябре 2015 г., в V Всероссийской научно-практической конференции с международным участием, прошедшей 20 ноября 2015 г. в г. Казани, опубликована статья «Правовые пробелы в правовом регулировании независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов»1. Однако актуальность проблемы противодействия коррупции, нерешенность ряда вопросов в регламентации участия институтов гражданского общества в антикоррупционных механизмах заставляют вновь обращаться к анализу антикоррупционного законодательства, оценке его полноты и практики реализации.
Как известно, правовые и организационные основы организации антикоррупционной экспер-
ISSN 2412-8945. Развитие территорий. 2016. № 3/4 (6).
© Н. Т. Леоненко, 2016
1 См.: Леоненко Н. Т. Правовые пробелы в правовом регулировании независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов // Диалектика противодействия коррупции : материалы V Всерос. науч.-практич. конф. с междунар. участием, 20 нояб. 2015 г. Казань : Изд-во «Познание» Ин-та экономики, управления и права, 2015. С. 87—90.
тизы нормативных правовых актов и их проектов установлены:
— Конституцией Российской Федерации (ч. 1 ст. 1, ст. 2, ст. 18, ч. 1 ст. 19, ч. 1 ст. 32, ст. 33)2;
— Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии корруп-ции»3, закрепившем в числе прочих мер по профилактике коррупции антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов (п. 2 ст. 6);
— Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»4, закрепившем подлежащие выявлению коррупциогенные факторы, принципы организации антикоррупционной экспертизы, перечень органов, уполномоченных на ее проведение, документы, в которых отражаются выявленные коррупциогенные факторы, возможность проведения независимой антикоррупционной экспертизы институтами гражданского общества и гражданами;
— Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460, утвердившим Национальную стратегию противодействия кор-рупции5, одним из основных направлений реализации которой является совершенствование организационных основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, повышение ее результативности;
— Указом Президента Российской Федерации от 1 апреля 2016 г. № 147 «О Национальном
2 Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. N° 31. Ст. 4398.
3 Там же. 2008. № 52 (ч. I). Cr. 6228.
4 Там же. 2009. № 29. Ст. 3609.
5 Там же. 2010. № 16. Ст. 1875.
плане противодействия коррупции на 2016— 2017 годы»1, в котором сформулирована задача повышения эффективности информационно-пропагандистских и просветительских мер, направленных на создание в обществе атмосферы нетерпимости к коррупционным проявлениям;
— постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»2, утвердившим Правила и методику проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов;
— постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. № 851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения»3, утвердившим Правила раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения;
— распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 января 2014 г. № 93-р, утвердившим Концепцию открытости федераль-
~ 4 ~
ных органов исполнительной власти4, в которой закреплена система стратегических ориентиров в области обеспечения открытости и прозрачности государственного управления, формирования эффективного диалога федеральных властей с гражданами, общественными объединениями и предпринимательским сообществом;
— приказом Минюста России от 27 июля 2012 г. № 146 «Об утверждении Административного регламента Министерства юстиции Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по осуществлению аккредитации юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации»5.
Исходя из положений п. «а», «в» ст. 71, п. «а» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации противодействие коррупции относится как к ведению Российской Федерации, так и к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По информации Главного управления Минюста России по Новосибирской области по состоянию на 30 июня 2016 г. на территории округа действуют 2054 нормативных правовых акта, направленных на противодействие коррупции, в
1 Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 14. Ст. 1985.
2 Там же. 2010. № 10. Ст. 1084.
3 Там же. 2012. № 36. Ст. 4902.
4 Там же. 2014. № 5. Ст. 547.
5 РГ. 2012. 29 авг.
том числе: в Забайкальском крае — 59, в Кемеровской области — 64, в Республике Бурятия — 80, в Новосибирской области —97, в Красноярском крае — 127, в Иркутской области — 164, в Томской области — 164, в Алтайском крае — 178, в Республике Тыва — 180, в Омской области — 182, в Республике Алтай — 232, в Республике Хакасия — 527. Мониторинг законодательства субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Сибирского федерального округа, показал, что в них в основном сформирована необходимая правовая основа противодействия коррупции: это и законы о противодействии коррупции6, и антикоррупционные про-граммы7, и нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов8, и вопросы организации антикоррупционного просвещения9. Процесс формирования законодательной базы в сфере противодействия коррупции продолжается.
Анализ источников правового регулирования института независимой антикоррупционной экспертизы как на федеральном, так и региональном уровнях позволяет прийти к выводу о наличии
6 См. например: О противодействии коррупции в Республике Алтай : закон Республики Алтай от 5 марта 2009 г. № 1-РЗ (в ред. от 24 июня 2016 г.) // Алтайдын Чолмоны. 2009. 17 марта ; О противодействии коррупции в Забайкальском крае : закон Забайкальского края от 25 июля 2008 г. № 18-ЗЗК (в ред. от 9 марта 2016 г.) // Забайкал. рабочий. 2008. 4 авг. ; О противодействии коррупции в Томской области : закон Томской области от 7 июля 2009 г. N° 110-0З (в ред. от 13 апр. 2016 г.) // Том. новости. 2009. 16 июля.
7 См., например: Об утверждении Антикоррупционной программы Республики Бурятия на 2016—2017 годы : указ Главы Республики Бурятия от 27 мая 2016 г. № 97 (в ред. от 23 авг. 2016 г.) // Офиц. интернет-портал правительства Республики Бурятия. URL: www.egov-buryatia.ru (дата обращения: 30.05.2016) ; Об утверждении государственной антикоррупционной программы Красноярского края на 2015— 2017 годы : указ Губернатора Красноярского края от 23 апр. 2015 г. № 90-уг (в ред. от 8 июля 2016 г.) // Ведомости высших органов государств. власти Краснояр. края. 2015. 1 мая ; Об утверждении программы «Противодействие коррупции в Новосибирской области на 2016—2017 годы» : постановление Губернатора Новосибирской области от 1 июня 2016 г. № 126 // Сов. Сибирь. 2016. 8 июня.
8 См., например: Об утверждении Порядка проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции в Республике Тыва : постановление Правительства Республики Тыва от 8 июня 2009 г. № 251 (в ред. от 18 сент. 2012 г.) // Тувинская правда. 2009. 16 июля ; Об организации правотворческой деятельности Губернатора Алтайского края, Администрации края и иных органов исполнительной власти Алтайского края : постановление Администрации Алтайского края от 15 июля 2015 г. № 292 (в ред. от 6 окт. 2016 г.) // Офиц. интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 16.07.2015) ; Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Иркутской области и их проектов : постановление Правительства Иркутской области от 12 янв. 2015 г. № 3-пп (в ред. от 18 апр. 2016 г.) // Областная. 2015. 11 февр.
9 См., например: Об утверждении программы «Антикоррупционное просвещение в Новосибирской области на 2015—2016 годы» : постановление Правительства Новосибирской области от 28 янв. 2015 г. № 26-п // Сов. Сибирь. 2015. 21 февр.
правовых пробелов в правовом регулировании независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Так, до настоящего времени Правительством Российской Федерации не определен порядок разрешения разногласий, возникающих при оценке указанных в заключении коррупциогенных факторов, предусмотренный Федеральным законом «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (ч. 6 ст. 4). Необходимость такого порядка подтверждается, например, тем обстоятельством, что в рамках опережающего нормотворчества отдельные федеральные исполнительные органы государственной власти, например Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации1 , Федеральное агентство свя-зи2, закрепляют его в своих актах.
Другим пробелом антикоррупционного законодательства является недостаточная проработанность понятийного аппарата. Как известно, Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (ст. 5) наделяет правом проведения независимой экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов институты гражданского общества и граждан. Однако если понятие «граждане Российской Федерации» определено действующим законодательством3, то содержание термина «институт гражданского общества» в действующем законодательстве не закреплено. В вышеназванных правовых актах используются и ряд других понятий, например «антикоррупционная экспертиза», «компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов)», «независимая антикоррупционная экспертиза», «независимый эксперт», «эксперт по проведению независимой антикоррупционной экспертизы», «нормативный правовой акт», «способ устранения выявленных коррупциогенных факторов», нормативное содержание которых до настоящего времени не определено. Таким образом, нарушается общеправовой критерий формальной определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы (формальной определенности закона), обусловленный природой нормативного регулирования в правовых системах, основанных на верховенстве права. Неопределенность содержания правовых норм, как неодно-
1 См.: О мерах по профилактике коррупции в Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации : приказ Судебного департамента при Верховном Суде Рос. Федерации от 1 июня 2012 г. № 117 (в ред. от 10 марта
2015 г.) // Бюл. актов по судебной системе. 2013. № 6.
2 См.: Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Федерального агентства связи : приказ Россвязи от 28 окт. 2009 г. № 265 // РГ. 2009. № 244.
3 См., например: О гражданстве Российской Федерации : федер. закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ (в ред. от 1 мая
2016 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 22. Ст. 2031.
кратно подчеркивалось в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации, влечет неоднозначное их понимание и, следовательно, неоднозначное применение, создает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит, к нарушению конституционных принципов юридического равенства (ч. 1, 2 ст. 19 Конституции РФ), верховенства Конституции Российской Федерации и основанных на ней федеральных законов (ч. 2 ст. 4, ч. 1, 2 ст. 15 Конституции РФ), реализация которых не может быть обеспечена без единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями4.
Государством установлен механизм реализации ст. 5 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» через наделение правом проведения независимой антикоррупционной экспертизы аккредитованных физических и юридических лиц. Полномочие осуществлять аккредитацию экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, а также определять условия их аккредитации возложено на Минюст России.
Критериями для аккредитации физического лица в качестве эксперта являются наличие высшего профессионального образования и стажа работы по специальности не менее пяти лет. Для юридического лица — наличие в штате не менее 3 работников, удовлетворяющих вышеуказанным требованиям. Уровень квалификации независимых экспертов подтверждается свидетельством об аккредитации, которое можно рассматривать как гарантию качества проводимых экспертиз. Вместе с тем наличие высшего образования по любой специальности и необходимого стажа еще не являются достаточными основаниями, под-
4 См., например: По делу о проверке конституционности частей первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданки Л. Н. Ситаловой : постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 25 апр. 1995 г. № 3-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 18. Ст. 1708 ; По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР «О Государственной налоговой службе РСФСР» и Законов Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и «О федеральных органах налоговой полиции» : постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 15 июля 1999 г. № 11-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 30. Ст. 3988 ; По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области» в связи с запросом Челябинского областного суда : постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 11 нояб. 2003 г. № 16-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 46 (ч. II). Ст. 4509 ; По делу о проверке конституционности положений части 4 статьи 170, пункта 1 статьи 311 и части 1 статьи 312 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами закрытого акционерного общества «Производственное объединение "Берег"», открытых акционерных обществ «Карболит», «Завод "Микропровод"» и «Научно-производственное предприятие "Респиратор"» : постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 21 янв. 2010 г. № 1-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 6. Ст. 699.
тверждающими способность независимого эксперта провести антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов с высоким качеством. Например, одним из кор-рупциогенных факторов, содержащим неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающим условия для проявления коррупции, является наличие юридико-лингвис-тической неопределенности, создающей возможность различных толкований, неоднозначность в понимании терминологии, оценочных суждений. Для того чтобы выявить наличие данного коррупциогенного фактора в нормативном правовом акте либо проекте нормативного правового акта, эксперту необходимы соответствующие лингвистические знания. Наличие таких знаний может быть подтверждено научной либо практической специализацией в данной сфере. В случае ее отсутствия подобные знания могут быть приобретены в ходе прохождения специального обучения по программам, разработанным Минюстом России. Наличие возможности за счет государственных обучающих программ повысить свою квалификацию, овладеть методиками составления экспертных заключений могло бы способствовать более активному участию независимых экспертов в осуществлении экспертной деятельности, направленной на противодействие коррупции.
Таким образом, по мнению автора, компетенция независимого эксперта нуждается в подтверждении «специальными знаниями», полученными в результате профессиональной подготовки или опыта в сфере экспертирования нормативных правовых актов и их проектов.
На сегодняшний день в Государственном реестре независимых экспертов, получивших аккредитацию на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, в числе юридических лиц зарегистрированы различные хозяйствующие субъекты (закрытое акционерное общество, открытое акционерное общество, общество с ограниченной ответственностью, федеральные казенные и муниципальные учреждения), территориальные органы федеральных исполнительных органов государственной власти, органы администраций муниципальных образований, уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации. Насколько правомерна регистрация названных субъектов в качестве экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, исходя из современного понимания гражданского общества, которое связано с самодеятельностью общественных и некоммерческих организаций, направленной на решение социально значимых проблем населения?
Как отмечалось выше, несмотря на то что в настоящее время не сложилось единого понимания относительно того, что представляют со-
бой политико-правовые категории «гражданское общество», «институты гражданского общества», на основании анализа различных точек зрения1, можно заключить, что гражданское общество — совокупность гражданских институтов, отличающихся от институтов политического общества или государства своим невластным характером, оно находится между государством и экономической сферой производства. Институты гражданского общества — добровольные общественные объединения, некоммерческие и негосударственные организации, деятельность которых направлена на защиту своих прав и свобод от необоснованного вмешательства государства и служение общему благу. Исходя из такого понимания сущности рассматриваемых категорий, хозяйствующие субъекты, органы государственной власти и местного самоуправления не могут быть отнесены к институтам гражданского общества, а следовательно, не могут получить статус независимых экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.
Что касается института уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации, то в соответствии со ст. 16.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Феде-рации»2 данный публично-правовой институт учреждается конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, а не гражданским обществом. Уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации назначается (избирается) на должность и освобождается от должности законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, замещает государственную должность. Его деятельность финансируется из бюджета субъекта Российской Федерации, а следовательно, данный институт также не может быть отнесен к институтам гражданского общества и иметь возможность получать статус независимого эксперта по проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.
В числе физических лиц, аккредитованных в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нор-
1 См., например: Аберкромби Н., Хилл С., Тернер Б. С. Социологический словарь : пер. с англ. / под ред. С. А. Ерофеева. 2-е изд., перераб., и доп. М. : Изд-во «Экономика», 2004. С. 99 ; Грудцына Л. Ю. Государство и гражданское общество : моногр. / под ред. докт. юрид. наук, проф. С. М. Петрова. М. : ЮРКОМПАНИ, 2010. С. 62—63 ; Джин Л. Коэн, Эндрю Ара-то. Гражданское общество и политическая теория : пер. с англ. / под общ. ред. И. И. Мюрберг. М. : Изд-во «Весь Мир». 2003. С. 7 ; Новая Российская энциклопедия : в 12 т. / ред. кол.: А. Д. Некипелов, В. И. Данилов-Данильян и др. М. : Изд-во «Энциклопедия» : ИД «ИНФРА-М». 2003. Том. V (1). С. 160—161.
2 Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005.
мативных правовых актов, аккредитуются государственные служащие, работники органов юстиции. Представляется, что их регистрация в качестве независимых экспертов нарушает принцип объективности и независимости экспертов. Анализ регионального законодательства свидетельствует, что в большинстве субъектов Российской Федерации независимыми экспертами признаются общественные организации и физические лица, аккредитованные Минюстом России.
Результатом независимой антикоррупционной экспертизы является заключение, в котором должны быть указаны выявленные в нормативном правовом акте (проекте нормативного правового акта) коррупциогенные факторы и предложены способы их устранения. Способами устранения коррупциогенных факторов могут быть внесение изменений в нормативный правовой акт (проект), признание действующего акта утратившим силу полностью или в части, отмена не вступившего в силу нормативного правового акта. Однако возникает вопрос: «Должно ли заключение независимого эксперта содержать и конкретный способ устранения коррупциогенных факторов, и конкретные антикоррупционные формулировки норм?». Представляется, что вменение независимым экспертам обязанности формулирования конкретного способа устранения выявленных коррупциогенных факторов, а также конкретных антикоррупционных формулировок ведет к смешению нормотворческих полномочий органа, организации или должностного лица, издавших акт, разработчика проекта нормативного правового акта и функций эксперта.
Несмотря на то что, как известно, заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы носит рекомендательный характер, Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» установил обязательность рассмотрения заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено. По результатам рассмотрения гражданину или организации, проводившим независимую экспертизу, направляется мотивированный ответ, за исключением случаев, когда в заключении отсутствует предложение о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов. Таким образом, заключение, содержащее информацию о выявленных коррупциогенных факторах, подлежит рассмотрению, однако эксперту об этом не сообщается, т. е. эксперт не видит конечного результата своего труда, что, без сомнения, не может не снижать его мотивацию на продолжение экспертной деятельности. Кроме того, данное положение, как представляется, противоречит ст. 33 Конституции Российской Федерации, наделяющей граждан правом обращения в органы государственной власти и местного самоуправления и Федеральному закону от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской
Федерации»1. В связи с изложенным представляется целесообразным в Федеральном законе «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» установить обязанность соответствующего субъекта направлять эксперту мотивированный ответ о результатах рассмотрения заключения независимо от того, содержится в нем предложение о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов или не содержится.
Другими пробелами действующего антикоррупционного законодательства является отсутствие юридических последствий для органов, организаций или должностных лиц за нерассмотрение поступивших заключений. Не установлены также обязанность и процедура проведения мониторинга действий (бездействий) должностных лиц по рассмотрению направленных в их адрес заключений, подготовленных независимыми экспертами.
Утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, которой обязаны руководствоваться в том числе и независимые эксперты, получившие аккредитацию на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, не содержит методов выявления коррупционных факторов, на что неоднократно указывалось в юридической лите-ратуре2. Как известно, Методика ограничивается приведением перечня коррупциогенных факторов и общей рекомендацией «проводить экспертизу каждой нормы нормативного правового акта или положения проекта нормативного правового акта», что явно недостаточно.
В названной Методике содержится закрытый перечень коррупциогенных факторов и их характерные признаки. Не вызывает сомнений, что данный перечень должен быть единым и исчерпывающим. Вместе с тем в научной литературе неоднократно высказывались предложения о необходимости его расширения путем введения таких, например, коррупциогенных факторов, как «избыточность правового регулирования», «пробел правового регулирования», «реализация негосударственных интересов». В связи с перманентной эволюцией коррупционных проявлений
1 Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 19. Ст. 2060.
2 См., напр.: ГребинюкМ. В. Реализация законодательства о независимой антикоррупционной экспертизе и опыт работы интернет-портала «Независимая антикоррупционная экспертиза» : сб. материалов по итогам проведения I Всерос. науч.-практ. конф. «Реализация законодательства о независимой антикоррупционной экспертизе: проблемы и перспективы» (г. Москва, 27 марта 2012 г.) / под ред. М. Р. Юсупова, А. П. Вихряна. Воронеж, 2012. С. 50 ; Мамитова Н. В. Правовая экспертиза российского законодательства : учеб-практ. пособие. М. : Норма : ИНФРА-М, 2013. С. 73 ; Россинская Е. Р., Галяшина Е. И. Экспертиза коррупциогенности законодательства: проблемы и пути совершенствования // Законы России: опыт, анализ, практика. 2012. № 7. С. 76.
необходима постоянная модернизация антикоррупционного законодательства.
Другим вопросом, требующим своего решения, является необходимость создания механизма контроля качества экспертиз, проводимых независимыми экспертами, для оценки уровня знаний независимых экспертов антикоррупционного законодательства, решения вопросов о необходимости проведения их обучения, о приостановлении аккредитации или об отказе в аккредитации и др.
Институт независимой антикоррупционной экспертизы призван способствовать реализации принципа публичности и открытости деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по предупреждению коррупции. В целях реализации данного принципа разработчики проектов нормативных правых актов должны размещать их на своих официальных сайтах в разделе «Независимая экспертиза на корруп-циогенность» в сети Интернет, указав дату начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы. Вместе с тем, как свидетельствует практика, обязанность по размещению органами государственной власти в сети Интернет текстов проектов нормативных правовых актов реализуется небезупречно. Имеют место случаи, когда на сайте размещается текст проекта без соответствующих приложений или когда в качестве приложения к проекту размещается совершенно посторонний файл, а также когда проект размещается в виде архивного файла, однако при попытке его открыть выдается сообщение об ошибке. Подобная ситуация может объясняться только отсутствием заинтересованности органов государственной власти, местного самоуправления в сотрудничестве с независимыми экспертами. В связи с этим заслуживает внимания распространение опыта Красноярского края, в котором создан единый интернет-портал «Проекты нормативных правовых актов исполнительных органов края», на котором размещаются проекты, разработанные всеми исполнительными органами государственной власти края. Подобная практика нашла закрепление в уже упоминавшимся Национальном плане по противодействию коррупции на 2016—2017 годы, в котором высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации предписано в пределах своих полномочий издать нормативные правовые акты, устанавливающие дополнительные гарантии обеспечения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе предусматривающие создание единых региональных интернет-порталов для размещения проектов указанных актов в целях их общественного обсуждения и проведения независимой антикоррупционной экспертизы.
На законодательном уровне необходимо установить минимально необходимые сроки для
проведения независимой экспертизы проектов нормативных правовых актов. В настоящее время исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации определяют их по своему усмотрению. Представляется целесообразной постановка вопроса о необходимости принятия административного регламента, определяющего процедуру размещения проектов нормативных правовых актов на региональном интернет-портале.
Свое заключение независимый эксперт может направлять в орган, принявший нормативный правовой акт либо разработавший проект нормативного правового акта, как почтой России, так и через официальный сайт органа по указанному адресу. В целях информирования эксперта представляется целесообразным вменить в обязанность органа или должностного лица, получившего экспертное заключение, информирование эксперта о получения его заключения.
Как отмечалось выше, по окончании рассмотрения заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы гражданину или организации, проводившим независимую экспертизу, направляется мотивированный ответ. В случае несогласия эксперта с полученным ответом представляется целесообразным установить возможность его обращения в органы прокуратуры, которые в соответствии со ст. 9.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федера-ции»1 уполномочены на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. В случае подтверждения факта наличия в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор направляет в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.
В настоящее время независимые эксперты могут направлять свои предложения, основанные на результатах независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, в органы прокуратуры в соответствии с Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», регулирующим правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливающим порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Однако в данном случае эти обращения не обладают статусом экспертного заключения.
1 Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 47. Ст. 4472.
Названные правовые пробелы негативно влияют на эффективность действия антикоррупционного законодательства, регулирующего осуществление независимой антикоррупционной экспертизы, создают дополнительные трудности в правоприменительной деятельности. Таким образом, потенциал института независимой антикоррупционной экспертизы реализуется не в полной мере. Антикоррупционное законодательство должно быть более динамичным, чтобы адекватно отражать объективную реальность, а для этого
необходимо использовать более универсальные конструкции. В этой связи хотелось бы завершить цитатой из Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции:
«Каждое Государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней1».
N. T. Leonenko
INDEPENDENT ANTICORRUPTION EXPERTISE OF LEGAL ACTS AND THEIR PROJECTS: REFLECTION ON THEORY AND PRACTICE
In article is comprehending analyzed theory and practice of independent anticorruption expertise of legal acts and their projects. Methodic of independent anticorruption expertise, which has vindicated by the current legislation, and qualified requirements for experts of independent anticorruption expertise of legal acts and their projects are investigated. Merits and demerits of modern condition of the legal regulation of the independent anticorruption expertise and factors that impedes it are considered.
Keywords: accreditation, institutes of civil society, corruptogenic factor, methodic, independent anticorruption expertise, legal act, legal certainty, legal gap, the Prosecutor's Office.
1 Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 26. Ст. 2780.
