CC BY
338
ПРАВО
УДК 342.9
Г. В. Артамонов, М. А. Храмцова
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК
Рассмотрены некоторые проблемы реализации правовых норм в сфере осуществления закупок товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных (муниципальных) нужд в Российской Федерации, связанные с изменением федерального законодательства.
Ключевые слова: государственные закупки, государственный контракт, государственный заказ, коррупция, конкурс, аукцион.
Несовершенство законодательства является одной из серьезнейших причин существования коррупции. Принятие правовых норм, которые изначально предполагаются неприменимыми или неосуществимыми на практике, отсутствие необходимого правового регулирования социальных и экономических отношений, ослабление контроля над экономической деятельностью приводят к усилению коррупционных проявлений во всех сферах общественной жизни. Существование же коррупции в органах исполнительной власти — показатель того, насколько обдуманны, адекватны и эффективны действия государства по управлению частной, общественной и экономической жизнью общества.
Одной из сфер государственного присутствия в экономике, в которой изобилует коррупция, является исполнение бюджета и распределение бюджетных средств.
С 01 января 2014 года вступил в силу Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — закон № 44-ФЗ). Пояснительная записка к нему гласила, что целями его принятия являются повышение качества обеспечения государственных (муниципальных) нужд за счет реализации системного подхода к формированию, размещению и исполнению заключаемых контрактов, а также обеспечение прозрачности всего цикла закупок от планирования до приемки и анализа результатов, предотвращение коррупции и иных злоупотреблений в сфере обеспечения государственных и муниципальных нужд. При этом указывалось, что разработка принципиально нового закона была необходима прежде всего потому, что существующие проблемы в российском госзаказе решить в рамках внесения изменений в действующее законодательство было невозможно. Поэтому, как следствие, с той же даты утратил силу Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — закон № 94-ФЗ) и все законы и подзаконные нормативные акты, вносившие в него изменения [4].
Закон № 94-ФЗ состоял из 9 глав, 65 статей и регулировал вопросы размещения государственных и муниципальных заказов путем проведения конкурсов, аукционов (в т. ч. в электронной форме), запросов котировок; размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), а также порядок обжалования действий (бездействия) заказчика, комиссии, уполномоченного органа, специализированной организации, оператора электронной площадки [1, 5].
Практика реализации указанного закона свидетельствовала о ежегодно возрастающем числе нарушений законодательства о государственных и муниципальных закупках, многочисленных злоупотреблениях при размещении заказов, влекущих за собой неэффективное, нецелевое расходование бюджетных средств. Как ранее нами отмечалось, подобные факты требовали активизации прокурорского надзора и модернизации законодательства в рассматриваемой сфере [6, с. 96].
Сфера регулирования закона № 44-ФЗ шире, чем у предшественника. Он содержит 8 глав, 114 статей, устанавливает возможность регулирования отдельных вопросов в сфере закупок на уровне субъекта Российской Федерации и на муниципальном уровне, вводит новые способы определения поставщиков (конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, запрос предложений). Также ввод нового закона требовал и принятия как минимум 60 подзаконных нормативных актов на федеральном уровне [2, 5]. Правда, полностью данное требование законодателем не выполнено до сих пор.
Центральными элементами и в том, и другом законе являются «определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей)» и «заключение гражданско-правового договора» [4].
В соответствии со ст. 5 ч. 4 ст. 9 закона № 94-ФЗ под размещением заказа понимаются действия заказчиков, а также уполномоченных органов, осуществляемые в порядке, предусмотренном Законом, по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) с целью заключения с ними государственных или муниципальных контрактов (по сути гражданско-правовых договоров). Согласно п. 2 ст. 3 закона № 44-ФЗ, «определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей)» — это «совокупность действий, осуществляемых заказчиками в порядке, установленном Законом, начиная с размещения извещения об осуществлении закупки товара, работы, услуги... либо в установленных законом случаях с направления приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершаемых заключением контракта». То есть, несмотря на серьезные изменения в терминологии, главный элемент регулирования остался фактически прежним. Однако, согласно ч. 1 ст. 1 закона № 94-ФЗ, он регулировал отношения, связанные только с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, а не вопросы исполнения и расторжения государственных и муниципальных контрактов, или, скажем, нормирования закупки (ст. 19 закона № 44-ФЗ) либо ее планирования на три года вперед. То есть, то, что формально было определено предметом регулирования закона № 94-ФЗ, стало лишь частью предмета регулирования нового закона. В связи с чем появился новый термин «закупка» — совокупность действий, осуществляемых заказчиком в установленном законом № 44-ФЗ порядке и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд, начинающихся с определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершающихся исполнением обязательств сторонами контракта (п. 3 ст. 3 закона № 44-ФЗ) [2, 4].
В законе № 44-ФЗ законодатель более детально прописал, что должно входить в содержание контракта. Как и закон № 94-ФЗ, закон № 44-ФЗ предусматривает обязательное включение в текст контракта условий и размеров ответственности заказчика и поставщика (подрядчика, исполнителя). Правила определения размера штрафа, начисляемого в случае ненадлежащего исполнения сторонами своих обязательств по контракту (за исключением просрочки исполнения таких обязательств), и размера пени, начисляемой за каждый день просрочки исполнения обязательства, утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 ноября 2013 г. № 1063 [3]. Также сохранены и жесткие ограничения на внесение изменений в заключенные контракты. Новеллами являются обязательные условия о порядке и сроках оплаты товара, работы или услуги, о порядке и сроках осуществления заказчиком приемки товара, работы или услуги на соответствие их количеству, комплектности, объему требованиям, установленным контрактом, а также о порядке и сроках оформления результатов такой приемки. Для проверки предоставленных поставщиком (подрядчиком, исполнителем) результатов, предусмотренных контрактом, на соответствие их условиям контракта заказчику вменена обязанность провести экспертизу. При этом экспертиза может проводиться заказчиком как своими силами, так к ее проведению могут привлекаться эксперты, либо экспертные организации. В некоторых случаях заключения контрактов с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) проведение внешней экспертизы исполнения контракта является обязательным. Помимо этого, в контракт вносится обязательное условие о сроках возврата заказчиком контрагенту денежных средств, которые были внесены им в качестве обеспечения исполнения контракта [5]. При этом ч. 15 ст. 34 закона № 44-ФЗ гласит, что при заключении контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в случаях, предусмотренных пунктами 1, 4, 5, 8, 15, 20, 21, 23, 26, 28, 29, 40, 41, 44, 45 и 46 части 1 статьи 93 вышеуказанные требования могут в него не включаться, а контракт заключается в любой форме, предусмотренной Гражданским кодексом Российской Федерации для совершения сделок [2].
Новым в закупочном законодательстве является и то, что результаты отдельного этапа исполнения контракта, либо информация о поставленном товаре, выполненной работе или оказанной услуге должны отражаться заказчиком в обязательном отчете, размещаемом в единой информационной системе [2, 5].
Согласно нормам отмененного закона № 94-ФЗ вся информация о размещении заказов вносилась на официальный сайт www.zakupki.gov.ru. Закон № 44-ФЗ установил требование о создании единой информационной системы в сфере закупок, которая должна была представлять собой совокупность информации о закупках (включая планы, реестры, отчеты, библиотеку типовых контрактов, справочную и необходимую нормативную информацию), содержащейся в базах данных, технических средств и информационных технологий, обеспечивающих формирование, обработку, хранение такой информации, а также ее предоставление с использованием официального сайта единой информационной системы в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» [5]. Причем, эта система должна выполнять не только контрольно-информационные функции, но и с 01 января 2016 г. обеспечивать электронный документооборот, включая подачу заявок в электронной форме и подписания контрактов посредством электронной подписи [2, 5]. Данный срок в очередной раз законодатель перенес — теперь уже на 01 января 2017 года.
Еще одним нововведением закона № 44-ФЗ является возможное создание контрактной службы, которое зависит от совокупного годового объема закупок и от желания заказчика. Согласно чч. 1, 2 ст. 38 закона видно, что создание контрактной службы является обязанностью заказчика только в том случае, если совокупный годовой объем его закупок в соответствии с планом-графиком превышает 100 миллионов рублей. При меньшем объеме заказчик обязан назначить контрактного управляющего — должностное лицо, ответственное за весь цикл осуществления закупок, начиная с ее планирования, заключения контрактов (включая их исполнение) и оканчивая подготовкой материалов для выполнения претензионной работы вплоть до участия в рассмотрении дел об обжаловании результатов определения контрагентов. Согласно ч. 1 ст. 38 закона № 44-ФЗ контрактная служба не обязательно должна являться отдельным структурным подразделением заказчика. При этом она обязательно должна действовать на основании положения (регламента), разработанного и утвержденного в соответствии с типовым положением (регламентом), утвержденным федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок (ч. 3 ст. 38 закона № 44-ФЗ). Но при этом закон ничего не говорит о том, что работники контрактной службы, контрактный управляющий не могут не входить в состав создаваемых заказчиком конкурсных, аукционных, котировочных комиссий, комиссий по рассмотрению заявок на участие в запросе предложений и окончательных предложений либо единых комиссий, осуществляющих функции по рассмотрению заявок участников закупок за исключением закупки у единого контрагента (ч. 6 ст. 39 закона № 44-ФЗ). Тогда возникает вопрос об объективности решений таких комиссий. Зато при отсутствии образовательных стандартов в данной области, а отсюда и не предоставлением учебными заведениями услуг по обучению (только курсы повышения квалификации), закон № 44-ФЗ устанавливает, что работники контрактной службы, либо контрактный управляющий должны иметь высшее образование или дополнительное профессиональное образование в сфере закупок [2, 4].
Таким образом, даже из анализа некоторых статей видно, что введение нового закона в сфере государственного заказа и, следовательно, в сфере исполнения бюджета, не привело к ожидаемым законодателем результатам.
Сложности при осуществлении закупки возникают на всех стадиях ее проведения и у всех ее участников. Взять хотя бы сложности, связанные с излишними временными и финансовыми издержками заказчиков при осуществлении закупок. При осуществлении закупки у единственного контрагента по п.п. 1, 8, 29 ст. 93 закона № 44-ФЗ (у естественных монополий) на сегодняшний день заказчик обязан за 10 календарных дней внести сведения о данной закупке в план-график, затем за 5 рабочих дней до даты заключения контракта создать извещение об осуществлении закупки в единой информационной системе в соответствии с требованием ст. 42 закона и только по истечении этого срока заключить контракт. Или, например, сложности при проведении заказчиками экспертизы своими силами, осуществляемой для проверки предоставленных поставщиком (подрядчиком, исполнителем) результатов, предусмотренных контрактом, в части их соответствия условиям контракта, связанные с неоднозначным урегулированием порядка оформления ее результатов.
А о возможности неоднозначного толкования отдельных положений закона № 44-ФЗ и отсутствия единообразной правоприменительной практики вообще говорить не приходится.
О недоработках закона о контрактной системе говорят и громкие уголовные дела о злоупотреблениях при исполнении бюджета и хищениях бюджетных средств, например, при реставрации объектов культурного наследия (Новодевичий монастырь, Иоанно-Предтеченский ставропигиальный женский монастырь в Москве, Эрмитаж, Псковский драмтеатр, Изборская крепость).
Литература
1. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ (утратил силу) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 30 (Ч. 1). Ст. 3105.
2. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 14. Ст. 1652.
3. Об утверждении Правил определения размера штрафа, начисляемого в случае ненадлежащего исполнения заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом (за исключением просрочки исполнения обязательств заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем), и размера пени, начисляемой за каждый день просрочки исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательства, предусмотренного контрактом: Постановление Правительства Российской Федерации от 25 ноября 2013 г. № 1063// Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 48. Ст. 6266.
4. От заказов — к закупкам: сравнительный анализ законов № 94-ФЗ и № 44-ФЗ (подготовлен экспертами компании «Гарант»). Специально для системы ГАРАНТ, 2013 г. [Электронный ресурс]: URL: http://base.garant.ru/57741320/#ixzz438YT1qlf
5. 44-ФЗ О контрактной системе: отличия от 94-ФЗ. Основные изменения в правовом регулировании государственных и муниципальных закупок по законам № 44-ФЗ и № 94-ФЗ. [Электронный ресурс]: URL: http://www.fcaudit.ru/blog/44-fz-otlichiya-ot-94-fz/
6. Артамонов Г. В., Погоняйлова Н. Н. О правовом обеспечении прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере осуществления закупок товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд // Закон и право. 2013. № 3. С. 96-97.
Об авторах
Артамонов Георгий Васильевич — кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры правового и организационного обеспечения судопроизводства, юридический факультет, Псковский государственный университет, Россия.
E-mail: art-georgij@yandex.ru
Храмцова Мария Александровна — студентка юридического факультета, магистратура, Псковский государственный университет, Россия.
E-mail: art-georgij@yandex.ru
Вестник Псковского государственного университета
G. V. Artamonov, M. A. Khramtsova
ACTUAL PROBLEMS OF IMPLEMENTATION OF FEDERAL LEGISLATION IN THE FIELD OF PUBLIC PROCUREMENT
Considered some problems of realization of legal norms in the sphere ofprocurement of goods, performance of works, rendering of services for public (municipal) needs in the Russian Federation, associated with the use of Federal law.
Key words: public procurement, government contract, government contracts, corruption, competition, auction.
About the authors
Аrtamonov Georgiy Vasilievich, Candidate of Juridical Sciences, Associate Professor, Associate Professor of the Department of legal and organizational support of court proceedings, Faculty of Law, Pskov State University, Russia.
E-mail: art-georgij@yandex.ru
Khramtsova Maria Aleksandrovna, Student ofFaculty of Law, Pskov State University, Russia.
E-mail: art-georgij@yandex.ru
