CC BY
15ЗНАЧЕНИЕ ПРАВОВЫХ ПОЗИЦИЙ КОНСТИТУЦИОННЫХ (УСТАВНЫХ) СУДОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В МЕХАНИЗМЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ
Иванова Е.Л.
Роль правовых позиций конституционных (уставных) судов субъектов РФ в обеспечении соответствия региональных правовых актов конституциям (уставам) субъектов РФ, в совершенствовании и развитии регионального законодательства сегодня достаточно часто обсуждается в науке конституционного права. Значительное внимание уделяется в том числе и правовым позициям органов региональной конституционной (уставной) юстиции, выработанным по вопросам избирательного права. Однако практика конституционных (уставных) судов субъектов РФ используется в основном в качестве иллюстраций при обозначении необходимости обеспечения реализации активного и пассивного избирательных прав граждан на региональных и муниципальных выборах, урегулирования порядка и сроков формирования и осуществления полномочий выборных органов. Одновременно с этим практически не находят в литературе отражения позиции органов конституционного (уставного) контроля по вопросам формирования и деятельности избирательных комиссий, правового статуса их членов. В то же время избирательные комиссии, являясь одними из важнейших участников избирательного процесса, во многом способствуют практической реализации избирательных прав граждан и права на участие в референдуме: формируют избирательные участки (участки референдума) и списки избирателей (участников референдума), регистрируют кандидатов на выборные должности (инициативную группу по проведению референдума), осуществляют проверку собранных в поддержку того или иного кандидата на выборную должность (в поддержку инициативы проведения референдума) подписей, осуществляют подсчет голосов избирате-
лей (участников референдума), определяют итоги голосования (референдума) и осуществляют ряд иных важнейших полномочий. Таким образом, легитимность регионального законодательства, регулирующего порядок организации и деятельности избирательных комиссий, под которой в первую очередь понимается соответствие законов субъекта РФ его конституции (уставу), выступает непосредственным условием реализации конституционных прав граждан избирать и быть избранными.
Наиболее активно в практике конституционных (уставных) судов, сформированной по исследуемой тематике, отражены отдельные вопросы формирования избирательных комиссий.
Так, в 2004 г. Уставным судом Свердловской области на предмет соответствия Уставу области было рассмотрено положение Закона Свердловской области «О введении в действие Избирательного кодекса Свердловской области», которым установлено, что «избирательные комиссии муниципальных образований формируются в течение шести месяцев со дня введения в действие Избирательного кодекса Свердловской области, за исключением муниципальных образований, в которых решением Избирательной комиссии Свердловской области полномочия избирательной комиссии муниципального образования возложены на соответствующую территориальную избирательную комиссию» [1]. Рассмотрев доводы заявителя о том, что данное нормативное положение привело к вмешательству в деятельность органов местного самоуправления, чем нарушаются его права как гражданина на местное самоуправление, которые гарантированы соответствующими статьями Устава Свердловской области, суд отметил: «Право-
ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО
вое регулирование порядка формирования избирательных комиссий муниципальных образований осуществляется федеральными и областными законами с учетом разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами РФ. К общим условиям формирования избирательных комиссий относится установление сроков их создания. Причем сроки могут быть установлены только законом». Подтвердив полномочие областного законодателя по урегулированию порядка формирования избирательных комиссий муниципальных образований, суд также обосновал целесообразность закрепленного законодателем шестимесячного срока для формирования избирательных комиссий муниципальных образований представительным органом местного самоуправления и другими участвующими в формировании избирательных комиссий муниципальных образований субъектами. Сформулированные судом по данному делу критерии оценки установленного законодателем субъекта РФ правила не только подтвердили отсутствие нарушений прав граждан, гарантированных Уставом области, но и обосновали необходимость его установления в целях предотвращения ситуации, когда по различного рода причинам как объективного, так и субъективного характера избирательные комиссии муниципального образования не будут сформированы, что может повлечь массовое нарушение избирательных прав граждан.
Возможность наделения органов местного самоуправления полномочиями по формированию избирательных комиссий муниципальных образований, территориальных и участковых избирательных комиссий при организации первых выборов глав муниципальных образований явилась предметом рассмотрения в Конституционном суде Республики Саха (Якутия) [2]. В соответствии с положениями ст. 19 Закона Республики «О выборах глав муниципальных образований в Республике Саха (Якутия)» формирование избирательных комиссий муниципальных образований осуществляется представительным органом местного самоуправления на основе предложений управомоченных субъектов избирательного процесса. В случае если представительный орган не назначает состав избирательной комиссии
либо если нет представительного органа местного самоуправления, формирование избирательных комиссий производится вышестоящей избирательной комиссией с учетом условий, установленных законом. В то же время ч. 3 ст. 77 названного Закона устанавливает иной порядок образования избирательных комиссий, предназначенный только для первых выборов глав муниципальных образований в Республике, который предусматривает образование избирательных комиссий улусными, городскими собраниями, т.е. местными представительными органами государственной власти. Принятие такого порядка было обусловлено отсутствием представительных органов местного самоуправления, на которых законом возлагается функция формирования избирательных комиссий. Обосновывая свою позицию, суд указал, что, несмотря на существующий в Республике общий порядок формирования избирательных комиссий, оспариваемая норма закона носит временный характер и призвана обеспечить в первую очередь реализацию избирательных прав граждан, проживающих на территории Республики Саха (Якутия), во время проведения первых выборов глав муниципальных образований. В мотивировочной части своего решения суд также подчеркнул, что установленный порядок формирования избирательных комиссий не противоречит Конституции Республики Саха (Якутия), поскольку не отменяет и не изменяет прямое действие Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Установление этого порядка соответствует Конституции Республики Саха (Якутия), поскольку не является вмешательством органов государственной власти в самостоятельную деятельность местного самоуправления.
В практике органов регионального конституционного (уставного) контроля исследовался вопрос о полномочиях по принятию закона об избирательной комиссии субъекта РФ в целом. Спор между палатами Законодательного Собрания Республики Карелия по этому вопросу был разрешен Конституционным Судом Республики Карелия [3]. Возникшие между Палатой представителей и Палатой Республики Законодатель- 27
№1/2012
28
ного собрания Республики Карелия противоречие о принадлежности данного полномочия с позиции суда является «результатом применения ими компетенционных норм Конституции Республики Карелия в процессе юридической деятельности парламента». Развивая эту мысль, суд также отмечает, что «спор о компетенции возник не из-за принятия концептуально нового закона, а по вопросу принятия законопроекта в первом чтении о внесении изменений в уже действующий нормативный акт» [4]. Ссылаясь на содержание конкретных статей Конституции Республики, указывающих на принадлежность полномочия по принятию законов о выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления к полномочиям Палаты Представителей, суд подтвердил правомерность законотворческих действий Палаты Представителей.
На противоречивость положений закона, порождающего благоприятные условия для злоупотребления предоставленным правом избирательной комиссией, Конституционный суд Республики Карелия обращал внимание и в другом своем решении [5]. Проверяя конституционность положений Закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Карелия «О выборах депутатов Законодательного Собрания Республики Карелия», согласно которому, «если кандидат для ведения предвыборной агитации помимо средств, поступивших в избирательный фонд, использовал иные денежные средства, окружная (территориальная) избирательная комиссия вправе обратиться в суд с предложением об отмене решения о регистрации кандидат», суд пришел к выводу о несоответствии данной нормы Конституции Республики Карелия. В обоснование своего решения судом было отмечено, что «оспариваемая норма не содержит определенно установленных предписаний о том, что избирательная комиссия вправе сама за указанные нарушения принимать решения об отмене регистрации кандидатов либо о том, что она не вправе принимать подобные решения. В этой норме отсутствуют указания на ее взаимосвязь с нормативными предписаниями других положений рассматриваемого республиканского закона либо федерального закона, которые предоставляют право комиссии отменить
свое решение о регистрации кандидата». Суд также указал, что употребление в данном случае диспозитивной формулировки «комиссия вправе обратиться в суд» лишь усугубляет неопределенность юридического содержания данной статьи Закона. Это повлекло неоднозначное толкование правоприменителями указанной нормы и различную реализацию ими ее предписаний. В качестве возможных негативных последствий существующего противоречия судом были обозначены: нарушения гарантий активного и пассивного избирательного права граждан, соблюдающих избирательное законодательство, конституционного принципа равенства всех граждан перед законом [6].
На недопустимость нарушения активного и пассивного избирательного права граждан при регламентации порядка организации работы избирательных комиссий указывал Конституционный Суд Республики Бурятия, который признал не соответствующим Конституции Республики положение Закона «О выборах депутатов Народного Хурала Республики Бурятия», согласно которому участковым избирательным комиссиям разрешалось прекратить голосование ранее установленного времени окончания голосования, если по избирательному участку проголосовали все избиратели, зарегистрированные в списках участников голосования. Это решение Конституционного суда Республики Бурятия позволило гарантировать реализацию активного избирательного права тех граждан, которые по каким-либо причинам не были включены в список избирателей [7]. Также в данном решении было указано на недопустимость установления особого правового статуса членов избирательной комиссии с правом решающего голоса на период проведения выборов, выразившегося в закреплении в Законе «О выборах депутатов Народного Хурала Республики Бурятия» правила следующего содержания: «Член избирательной комиссии с правом решающего голоса не может быть привлечен без согласия соответствующего прокурора к уголовной ответственности или подвергнут мерам административного взыскания, налагаемого в судебном порядке». В мотивировочной части решения суд детально аргументировал принадлежность данных полно-
И З Б И Р А Т Е Л Ь Н О Е П Р А В О
мочий к ведению РФ, что исключает какое-либо самостоятельное решение Республикой Бурятией этих вопросов. В дальнейшем данная правовая позиция подтвердилась в решении Конституционного суда Республики Бурятия при рассмотрении на соответствие Конституции Республики Закона «Об Избирательной комиссии Республики Бурятия» [8].
Проведенный анализ практики конституционных (уставных) судов субъектов РФ по важнейшим вопросам организации и деятельности избирательных комиссий свидетельствует о ключевой роли органов конституционного (уставного) контроля в обеспечении конституционности (уставности) как отдельных норм, регулирующих частные вопросы порядка организации и деятельности избирательных комиссий, так и в целом законов, посвященных регулированию правового статуса избирательных комиссий.
Выработанные органами региональной конституционной юстиции правовые позиции не только должны развиваться в принимаемых в дальнейшем решениях органов конституционного (уставного) контроля, но и, являясь объективно необходимым элементом в механизме обеспечения легитимности регионального избирательного законодательства, должны учитываться в деятельности органов государственной власти как того субъекта РФ, на территории которого было принято данное решение, так и в качестве правового ориентира на территории других субъектов РФ. Особенно, на наш взгляд, регионами должны отслеживаться те решения конституционных (уставных) судов субъектов РФ, которые выявляли неправомерное урегулирование субъектом РФ вопроса (группы вопросов), относящегося к исключительному ведению РФ, поскольку именно такие правовые акты в силу схожести моделей конституционного (уставного) регулирования нередко бывают идентичными во многих субъектах РФ. В целях обеспечения эффективной реализации конкретных решений органов региональной конституционной (уставной) юстиции по вопросам организации и деятельности избирательных комиссий в первую
очередь самим конституционным (уставным) судам субъектов РФ следует по возможности более подробно конкретизировать порядок их исполнения в резолютивной части своих решений. Подобная детализация будет способствовать однозначному пониманию порядка исполнения решения как непосредственно обязанными субъектами, в отношении которых оно было принято, так и теми, кто реализует в процессе своей деятельности нормы, аналогичные предмету соответствующего судебного разбирательства. Также это облегчит и ускорит применение мер конституционно-правовой ответственности за неисполнение решений органов конституционной (уставной) юстиции, что особенно важно в сфере электоральных отношений, складывающихся в жестко определенные сроки.
1. Постановление Уставного суда Свердловской области от 28 мая 2004 г. по делу о соответствии Уставу Свердловской области ст. 3 Закона Свердловской области от 29 апреля 2003 г. № 11-ОЗ «О введении в действие Избирательного кодекса Свердловской области» // Собрание законодательства Свердловской области. 2004. № 5. Ст. 297.
2. Постановление Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от 16 июня 2005 г. № 5-П по делу о проверке конституционности ч. 3 ст. 77 Закона Республики Саха (Якутия) от 7 июля 1999 г. «О выборах глав муниципальных образований в Республике Саха (Якутия)» // Якутские ведомости. 2005. № 33.
3. Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 18 июня 1999 г. // Собрание законодательства Республики Карелия. 1999. № 6.
4. Пункт 4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Республики Карелия от 18 июня 1999 г. № 6.
5. Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 28 декабря 1998 г. // Собрание законодательства Республики Карелия. 1999. № 5.
6. Пункт 5 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Республики Карелия от 28 декабря 1998 г.
7. Постановление Конституционного Суда Республики Бурятия от 14 марта 1997 г. по делу о проверке конституционности ст. 3, 5, 8, 10, 18 и 33 Закона Республики Бурятия «О выборах депутатов Народного Хурала Республики Бурятия» // Бурятия. 1997. № 51.
8. Постановление Конституционного Суда Республики Бурятия от 1 апреля 1997 г. по делу о проверке конституционности ч. 4 ст. 16 Закона Республики Бурятия «Об Избирательной комиссии Республики Бурятия» // Бурятия. 1997. № 66.
29
№1/2012
