CC BY
23дательное регулирование муниципальных выборов представлено положениями не только Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, который является рамочным актом, возглавляющим систему законодательства о выборах, но и Федерального закона о местном самоуправлении. Последний, как указано в его преамбуле, в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также определяет государственные гарантии его осуществления. К числу таких принципов, безусловно, могут относиться и положения, касающиеся механизмов формирования органов местного самоуправления, в том числе и выборов. По этой причине некоторое «пересечение» предметов регулирования названных федеральных законов является неизбежным. Однако данное обстоятельство, на наш взгляд, как раз требует особо тщательной работы законодателя, направленной на недопущение появления в правовой основе муници-
пальных выборов различных коллизий и нестыковок.
1. Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 6. Ст. 627.
2.Там же. № 25. Ст. 2515.
3. Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1994. № 12.
4. Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 52 (ч. 2). Ст. 6433.
5. Там же. 2002. № 24. Ст. 2253; 2004. № 35. Ст. 3607; 2005. № 30 (ч. I). Ст. 3104; 2006. № 31 (ч. I). Ст. 3427; 2007. № 6. Ст. 681; № 10. Ст. 1151; № 17. Ст. 1938; № 31. Ст. 4011; 2008. № 52 (ч. I). Ст. 6229; 6236; 2009. № 20. Ст. 2391; № 29. Ст. 3640; № 52 (ч. II). Ст. 6433; 2010. № 17. Ст. 1986; № 23. Ст. 2799; № 27. Ст. 3417; 2011. № 1. Ст. 16.
6. Там же. 2003. № 40. Ст. 3822; 2005. № 30 (ч. I). Ст. 3104.
7. Ведомости Законодательного собрания Иркутской области. 2003. № 32 (т. 2); 2004. № 36 (т. 1); № 3 (т. 1); 2005. № 7 (т. 1); № 14 (т. 1); 2006. № 24. (т. 2); № 25; 2007. № 31; № 33 (т. 1); № 36 (т. 2); 2008. № 42; № 45 (т. 2); 2009. № 7 (т. 1); № 11; № 16 (т. 1); Областная. 2010. 9 июля.
8. Ведомости Законодательного собрания Иркутской области. 2008. № 42.
9. Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2010. № 6.
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИЯ
МУНИЦИПАЛЬНЫХ ВЫБОРОВ В РЕШЕНИЯХ КОНСТИТУЦИОННЫХ (УСТАВНЫХ) СУДОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Е.Л. Иванова
В соответствии с ч. 3 ст. 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1] порядок назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения результатов муниципальных выборов устанавливается федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации. Законом субъекта Российской Федерации также устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения. При этом региональные законодательные акты, как правило, конкретизируют, детализируют, развивают установленные федеральным законодательством принципы и нормы, создавая дополнительные гарантии и обеспечивая реализацию федеральных избирательных 24 стандартов [2].
В таких условиях особенно важно, чтобы в процессе конкретизации не был искажен истинный смысл федеральных норм и был отлажен механизм развития регионального законодательства в полном соответствии с конституцией (уставом) соответствующего субъекта Российской Федерации. Одним из важнейших элементов в этом механизме является деятельность органов конституционного (уставного) контроля субъектов Российской Федерации. За период с 1997 по 2009 г. этим органами именно по вопросам муниципальных выборов было выработано 18 решений. При этом большая часть из них посвящена самым острым вопросам организации и проведения выборов этого уровня. В рамках данной статьи представляется возможным остановиться только на некоторых, но, по мнению автора, одних из самых ярких правовых позициях органов конституционного (уставного) правосудия по исследуемой тематике.
Наибольшее развитие вопросы назначения и проведения региональных и муниципальных выборов получили в практике Конституционного суда Республики Саха (Якутия), которым первая правовая позиция по данной группе вопросов была сформулирована еще в 1995 г. [3]. Указывая на необходимость соблюдения принципа альтернативности выборов как на одно из важнейших условий их объективности и законности, Конституционный суд Республики признал норму, предусматривающую откладывание выборов для дополнительного выдвижения кандидатов, если в избирательном округе остается менее двух кандидатов, неконституционной. Развитие эта правовая позиция получила и в последующих постановлениях Конституционного суда Республики [4].
В марте 2000 г Конституционный Суд Республики Саха (Якутия) не допустил неконституционного вмешательства Президента Республики в полномочия Центральной избирательной комиссии республики по назначению выборов органов местного самоуправления на территории республики [5]. Правовая позиция суда при этом заключалась в следующем: «Президент Республики, назначив выборы в органы местного самоуправления и определив порядок их проведения, осуществил полномочия, не предусмотренные Конституцией и законами Республики. В силу конституционного принципа разделения властей и разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти никакие органы государственной власти не вправе осуществлять не принадлежащие им полномочия».
Исследовалась легальность процедуры назначения выборов органами конституционного (уставного) контроля и других субъектов Российской Федерации. Так, Конституционным Судом Республики Карелия было выявлено, что отдельные положения республиканского законодательства, регламентирующие порядок регистрации кандидатов на муниципальных выборах, не соответствуют Конституции Республики Карелия [6]. В частности, заявителем оспаривались положения Закона Республики Карелия «О выборах депутатов представительных органов и глав местного самоуправления в Республике Карелия», устанавливающие, что при равном числе полученных голосов избранным считается кандидат, зарегистрированный ранее. Конституционный Суд Республики Карелии подчеркивал, что при регламентации избирательных процедур в це-
лом, а также порядка регистрации кандидатов в частности, законодателю необходимо создавать такие правила, которые бы исключали необоснованные и несовместимые с конституционными установлениями преимущества одних граждан по сравнению с другими, были бы соразмерными конституционно защищаемым целям и ценностям, исключали возможность их произвольного толкования и применения [7].
Необходимость обеспечения конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления при проведении первых муниципальных выборов в субъектах Российской Федерации заставляла регионального законодателя прибегать к применению временных конструкций организации муниципальных избирательных комиссий. Однако такая изобретательность законодателя не всегда находила понимание среди граждан.
Так, в Свердловской области, оспаривая положения Закона «О введение в действие Избирательного Кодекса Свердловской области» [8], заявитель просил проверить на соответствие Уставу области положение указанного закона о том, что избирательные комиссии муниципальных образований формируются в течение шести месяцев со дня введения в действие Избирательного кодекса Свердловской области, за исключением муниципальных образований, в которых решением Избирательной комиссии Свердловской области полномочия избирательной комиссии муниципального образования возложены на соответствующую территориальную избирательную комиссию. Развеивая сомнения заявителя, Уставный суд пояснил, что на органах государственной власти, в том числе региональных, лежит обязанность обеспечения демократических свободных и периодических выборов в органы местного самоуправления. Учитывая, что при осуществлении правового регулирования по установлению срока формирования избирательных комиссий муниципальных образований, законодатель должен исходить из его достаточности и разумности с тем, чтобы была обеспечена возможность исполнения обязанности, определенной правовой нормой, установление срока формирования комиссий в шесть месяцев законом области не является нарушением самостоятельности местного самоуправления.
Годом позже Конституционный суд Республики Саха (Якутия) анализировал конституционность положений Закона «О выборах ¿0
№2/2011
26
глав муниципальных образований в Республике Саха (Якутия)» [9], допускающих возможность особого порядка формирования избирательной комиссии муниципального образования «Город Якутск» при назначении первых выборов глав муниципальных образований. Согласно установленному порядку, если на соответствующей территории отсутствует орган местного самоуправления, а избирательная комиссия муниципального образования не сформирована, состав или часть ее состава назначается избирательной комиссией субъекта Российской Федерации с соблюдением требований, установленных законодательством. При выявлении конституционно-правового смысла оспариваемой нормы Конституционный суд Республики учел сложившуюся правоприменительную практику, в частности, решения Верховного суда Республики Саха (Якутия), которыми оспариваемая норма была признана не противоречащей федеральному законодательству. В мотивировочной части решения было указано на обоснованность введения региональным законодателем такой временной процедуры, как дополнительной гарантии, обеспечивающей проведение выборов в переходный период, и подчеркивалось, что по своей природе оспариваемые положения Закона являются нормой временного характера, предназначенной для переходного периода.
В заключение стоит также отметить, что органы региональной конституционной юстиции осуществляют контроль за соответствие основному закону субъекта Российской Федерации не только содержания правовых актов, регулирующих вопросы муниципальных выборов, но и их формы [10].
Выводы, сделанные органами конституционного (уставного) правосудия, не только просто обеспечивают уверенность населения муниципальных образований в легитимности принимаемых законодательной и исполнительной властью решений по вопросам организации и проведении местных выборов, но и позволяют в некотором роде снять социальную напряженность в непростой период становления системы муниципального управления в регионах.
1. Об обшдх принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 (с изм. и доп., вступившими в силу с 1 янв. 2011 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
2. Турищев С.В. Федеральные стандарты и региональные нормы проведения муниципальных выборов: необходимость совершенствования законодательной регламентации // Государство и право. 2009. № 10. С. 91-95.
3. По делу о проверке конституционности ч. 5, 10 ст. 7, ч. 5 ст. 14, ч. 4, 5 ст. 15, ч. 2 ст. 16 Закона «О выборах народных депутатов Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)» : постановление Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от 8 декабря 1995 г. // Саха сирэ. 1995. № 236.
4. См., например: По делу о проверке конституционности ст. 4 Закона Республики Саха (Якутия) «О Президенте Республики Саха (Якутия)» : Постановление Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от 24 декабря 1996 г. № 8-П // Саха сирэ. 1996. № 204.
5. По делу о проверке конституционности постановлений Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), Указа Президента Республики Саха (Якутия) о назначении выборов в органы местной власти, положений Конституционного закона «О местных органах государственной власти в Республике Саха (Якутия)» : Постановление Конституционного суда Республики Саха (Якутия) от 17 марта 2000 г. № 3-П // Якутия. 2000. № 60.
6. По делу о проверке на соответствие Конституции Республики Карелия некоторых положений п. 5 ст. 50 Закона республики Карелия «О выборах депутатов представительных органов и глав местного самоуправления в республике Карелия» : постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 12 мая 2003 г. // Собрание законодательства Республики Карелия. 2003. № 5.
7. В решении суда также указывалось, что последую-шее признание кандидата неизбранным в связи с его более поздней регистрацией, несмотря на ее совершение в установленный законом срок, носит характер меры ответственности, возлагаемой на кандидата при отсутствии с его стороны действий, свидетельствуюших хотя бы о незначительном нарушении избирательного законодательства, тогда как меры юридической ответственности могут устанавливаться законодателем лишь за нарушение избирательного законодательства участниками избирательного процесса, должны быть соразмерны деянию, с которым закон связывает их применение, и не должны приводить к неправомерному ограничению прав и свобод граждан.
8. По делу о соответствии Уставу Свердловской области ст. 3 Закона Свердловской области от 29 апреля 2003 г. № 11-ОЗ «О введении в действие Избирательного кодекса Свердловской области» : постановление Уставного Суда Свердловской области от 28 мая 2004 г. // Собрание законодательства Свердловской области. 2004. № 5. Ст. 297.
9. По делу о проверке конституционности ч. 3 ст. 77 Закона Республики Саха (Якутия) от 7 июля 1999 г. «О выборах глав муниципальных образований в Республике Саха (Якутия)» (в ред. от 10 июля 2002 г.) : постановление Конституционного суда Республики Саха (Якутия) от 16 июня 2005 г. № 6-П // Саха сирэ. 2005. № 8.
10. Конституционным Судом Республики Саха (Якутия) в постановлении от 10 октября 1994 г. не соответствующим Конституции Республики было признано постановление Палаты Республики Государственного Собрания «Об изменениях в статьях расходов бюджета Республики Саха
(Якутия), в части расходов на проведение выборов депутатов местных представительных органов государственной власти и глав местных администраций в Республике Саха (Якутия)», которым были внесены изменения в соответствующий пункт бюджета республики в части расходов на проведение выборов и референдумов и соответствующую сумму отнесла на увеличение дефицита. Апеллируя к ст. 130 Конституции Республики Саха (Якутия) Конституционный Суд Республики указывал, что Закон о Государственном бюджете — это юридическая форма взаимо-
отношений между законодательной и исполнительной властью в сфере управления народным хозяйством. Выраженное в законе веление законодателя обладает особой силой и подлежит неукоснительному соблюдению требований Конституции об изменении бюджета только законом повышает ответственность его автора. Оспариваемое постановление Палаты Республики Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) было принято не в соответствии с порядком, установленным ст. 130 Основного Закона Республики Саха (Якутия).
О ДОПОЛНИТЕЛЬНЫХ УСЛОВИЯХ РЕАЛИЗАЦИИ ПАССИВНОГО ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА НА ВЫБОРАХ ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
В.В. Онохова, кандидат юридических наук
Происходящие демократические процессы в России напрямую связаны с выборами, которые являются реальной формой участия народа в формировании представительных органов государственной и муниципальной власти. В погоне за расширением демократии забыты такие базовые положения, имеющие существенное значение для эффективного осуществления управления, как компетентность, умение и способность принимать оптимальные решения, обладание навыками управления. Законами о выборах закрепляются условия и ограничения реализации пассивного избирательного права, относящиеся к возрасту, гражданской правоспособности лица [1], некоторым его моральным качествам [2], а также к наличию устойчивой правовой связи лица с Российской Федерации (гражданству). Они распространяются не только на кандидатов в депутаты представительных органов муниципальных образований, но и на высших должностных лиц муниципальных образований, являющихся одновременно главами местных администраций, осуществляющих управленческую деятельность, принимающих оперативные решения по вопросам местного значения [3].
Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав допускает установление уставом муниципального образования дополнительных условий реализации гражданином пассивного избирательного права, не позволяющих «одному и тому же лицу занимать должность главы муниципального образования более установленного количества сроков подряд» (ч. 6 ст. 4). Конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации также могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином пассивного
избирательного права, связанные с достижением им определенного возраста. Но при этом предусматривается, что установленный минимальный возраст кандидата не может превышать 21 год на день голосования на выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и в органы местного самоуправления (ч. 8 ст. 4 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав). Отсюда следует, что высшим должностным лицом муниципального образования, возглавляющим местную администрацию - исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, может быть лицо, отвечающее тем требованиям, которые предъявляются к кандидатам в депутаты представительного органа муниципального образования.
Однако депутатская деятельность существенно отличается от деятельности высшего должностного лица муниципального образования, возглавляющего местную администрацию. Во-первых, коллегиальность в рассмотрении вопросов депутатами позволяет более взвешенно подойти к решению вопросов. Во-вторых, депутаты не осуществляют оперативное управление муниципальным образованием. На них не возлагается повседневное решение вопросов местного значения, которые требуют порой безотлагательных мер. В-третьих, депутатская деятельность не в такой степени влияет на эффективность управленческой деятельности в отличие от деятельности главы муниципального образования, возглавляющего местную администрацию. В-четвертых, права и обязанности депутатов представительного органа существенно отличаются от полномочий главы муниципального образо- 27
№2/2011
