CC BY
302
Вопросы конституционного права
УДК 342.815
ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЕ ИЗБИРАТЕЛЬНЫМИ ПРАВАМИ: ОСНОВНЫЕ ПОДХОДЫ НАУЧНОГО ОПРЕДЕЛЕНИЯ
© Куликов М. Ю., 2014
Иркутский юридический институт (филиал)
Российской правовой академии Министерства юстиции РФ, г. Иркутск
Анализируются научные подходы к определению понятия злоупотребления избирательными правами и его правовая природа. Автор предлагает собственную дефиницию злоупотреблений избирательными правами, а также варианты профилактики этого явления.
Ключевые слова: избирательное право; злоупотребление правом; злоупотребления избирательными правами.
Злоупотребление избирательными правами является острой юридической проблемой, но, несмотря на это, она по-прежнему относится к числу недостаточно исследованных. В то же время следует отметить, что отдельные ее аспекты получили должное рассмотрение. Это касается прежде всего дефиниции исследуемого понятия, его признаков и конкретных примеров.
Однако многие выдвинутые положения порождают вопросы.
М. С. Матейкович полагает, что злоупотребление избирательными правами проявляется в превышении управомоченным субъектом избирательного процесса меры возможного поведения, т. е. использовании в рамках дозволенного ему общего типа поведения (возможности избирать и быть избранным, участвовать в иных избирательных действиях) таких вариантов поведения, которые препятствуют реализации прав других субъектов избирательного процесса и противоречат интересам избирательного корпуса в целом [1]. При этом указанный автор, рассматривая злоупотребление избирательными правами как вид нарушения избирательных прав граждан, располагает его в главе о конституционно-правовой ответственности своей монографии «Защита избирательных прав граждан в Российской Федерации». Но из этого возникает ряд вопросов. Во-первых, является ли злоупотребление противоправным? Во-вторых,
почему в таком случае автор использует термин «превышение меры возможного поведения в рамках дозволенного ему общего типа поведения»?
Некоторые авторы непоследовательны в рассмотрении вопроса о злоупотреблении правом в избирательном процессе. Так, в одном случае определяют злоупотребление правом как деяние лица, формально не выходящее за рамки осуществления субъективного права, однако прямо противоречащее той цели, ради достижения которой такое право устанавливается, и объективно ущемляющее права, свободы или интересы других лиц (злоупотребление правом в иных формах) [2]. В другом случае под злоупотреблением правом понимают уже только умышленные действия уполномоченного лица по реализации его субъективных прав, формально не составляющие правонарушения, но направленные на причинение вреда правам или интересам других лиц [3]. В этом определении злоупотребление правом рассматривается как умышленные действия, причиняющие вред независимо от того, использовались ли они в соответствии с их назначением или нет. В соответствии с первой дефиницией злоупотребление правом определяется как умышленные, так и неосторожные деяния лица, противоречащие их целевому назначению и ущемляющие права, свободы и интересы других лиц. Отсюда следует, что под злоупотреблением правом в изби-
рательном процессе подразумевают умышленные действия кандидатов, избирательных объединений, их доверенных лиц и уполномоченных представителей, средств массовой информации, избирателей, избирательных комиссий и иных лиц по реализации их субъективных прав, формально не составляющие правонарушения, но направленные на причинение вреда избирательным правам граждан [4]. Исходя из этого, можно прийти к выводу, что злоупотребление правом в избирательном процессе может состоять не только в ненадлежащем осуществлении избирательных прав субъектами избирательного процесса, но и в недобросовестной реализации других (неизбирательных) прав всеми субъектами права, если при этом они нарушают избирательные права граждан. На основании изложенного выше можно сделать вывод, что злоупотребление правом в избирательном процессе может пониматься в широком и узком смысле. В широком смысле — это недобросовестные действия всех субъектов права по осуществлению своих прав, которые нарушают избирательные права граждан. В узком смысле — это недобросовестные действия субъектов избирательного права по осуществлению своих избирательных прав, которые нарушают избирательные права других субъектов избирательного права.
Отдельные авторы, например Д. В. Орлов, считают, что «злоупотребление избирательным правом — конституционное правонарушение, суть которого состоит в умышленном или неосторожном осуществлении участниками выборов своих субъективных избирательных прав в противоречии с их назначением, влекущим неправомерное ограничение прав и законных интересов других участников выборов, а также причинение вреда иным лицам» [5].
Согласно его точке зрения, «злоупотребление избирательными правами проявляется в превышении уполномоченным субъектом избирательного процесса мер возможного поведения, которое препятствует реализации прав других субъектов избирательного процесса и противоречит интересам избирательного корпуса в целом».
По мнению Д. В. Орлова, «под субъективным избирательным правом следует понимать не только различные права, свободы, но и властные и должностные полномочия, недобросовестное использование
которых наиболее часто встречается в избирательной практике. При этом субъектами, которые могут злоупотреблять своими правами, являются:
1) субъекты, имеющие целью организацию и проведение выборов в строгом соответствии с действующим законодательством (избирательные комиссии всех уровней и члены избирательных комиссий);
2) субъекты, имеющие целью свое избрание на должность либо избрание представляемого им субъекта (кандидаты, их доверенные лица, наблюдатели, а также избирательные объединения);
3) субъекты, имеющие целью реализацию своего права на участие в управлении делами государства посредством выборных представителей (все избиратели);
4) субъекты, имеющие целью создание условий для реализации избирательных правоотношений субъектами первых трех групп (редакции средств массовой информации, должностные лица органов государственной власти)».
Д. В. Орлов также утверждает, что «анализ избирательного законодательства, регламентирующего поведение и деятельность вышеуказанных субъектов, дает возможность классифицировать злоупотребления избирательным правом на правомерные и противоправные.
На наш взгляд, избирательное законодательство предусматривает злоупотребление избирательными правами применительно только к одному виду субъективных избирательных прав — праву на проведение предвыборной агитации. Нормы о злоупотреблении правом на проведение агитации построены как запретительные. Их нарушение влечет применение мер различных видов юридической ответственности. Такого рода предписания представляют собой фиксирование случаев противоправного злоупотребления соответствующими избирательными правами. Злоупотребление рядом субъективных избирательных прав не запрещено законодательством, но по своему характеру приносит вред личности, обществу, государству.
Д. В. Орлов полагает, что признаками злоупотребления избирательными правами являются:
«1) осуществление избирательного права в противоречии с его назначением;
2) ограничение избирательных прав других лиц при осуществлении субъективного права;
3) причинение вреда другим субъектам избирательного процесса при осуществлении своего права;
4) причинная связь между осуществлением субъективного избирательного права и ограничением субъективных избирательных прав других лиц;
5) вина лица» [6].
Что касается определения злоупотребления избирательными правами как конституционного правонарушения, данного этим автором, то вряд ли с ним можно согласиться, поскольку в нем отсутствуют такие обязательные признаки правонарушения, как прямая противоправность и наказуемость.
Положение о том, что злоупотребление избирательными правами может быть и правомерным, и противоправным, также нельзя признать верным. Любое осуществление права либо правомерно, либо неправомерно.
Отнесение к числу субъектов злоупотребления избирательными правами избирательных комиссий, их членов и должностных лиц органов государственной власти также является, на наш взгляд, не вполне правильным, поскольку все эти лица обладают не правами, а полномочиями, и их деятельность и ответственность регламентированы, и за злоупотребления, совершенные ими, установлена юридическая ответственность.
А. А. Макарцев полагает, что «злоупотребление избирательным правом означает умышленное действие субъекта избирательного права, являющееся следствием возникшей в ходе избирательного процесса правовой неопределенности и заключающееся в использовании права без явного нарушения закона, влекущее нарушение прав иных субъектов избирательного процесса и противоречащее интересам избирательного корпуса, принципам избирательного права, направленным на проведение справедливых выборов» [7].
С содержанием этого определения вряд ли можно согласиться. По мнению указанного выше автора, злоупотребление избирательным правом заключается в использовании права без явного нарушения закона, т. е. является формально правомерным. Думается, что злоупотребление избирательным правом ни в коем случае нельзя признавать правомерным в силу его социальной вредности, хотя, как и А. А. Макар-цев, можно говорить о наличии правовой неопределенности в конкретном случае.
Кроме того, злоупотребление избирательными правами приносит вред не только субъектам избирательного процесса, но и другим лицам. Например, одним из видов злоупотребления избирательными правами является подача кандидатами заявлений о снятии своих кандидатур с целью признания выборов несостоявшимися. Сущность этого злоупотребления состоит в том, что зарегистрированные кандидаты с целью не дать другому зарегистрированному кандидату возможности быть избранным примерно за неделю до дня голосования направляют в соответствующую избирательную комиссию заявления о снятии своих кандидатур, в результате чего в силу законодательного принципа альтернативности выборов избирательная комиссия соответствующего уровня откладывает голосование на выборах для дополнительного выдвижения кандидатов, чем причиняется вред не только субъектам избирательного права, но и государству, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, поскольку они в этом случае должны будут осуществить расходование дополнительных средств из соответствующего бюджета, что опосредованно нанесет вред всем налогоплательщикам.
Одним из примеров отложения голосования по вине кандидатов, отказавшихся от участия в выборах, являются выборы депутатов Законодательного собрания Иркутской области в 2004 г.
Так, постановлением Избирательной комиссии Иркутской области от 15 июля 2004 г. № 33/303 были назначены выборы депутатов Законодательного собрания Иркутской области четвертого созыва на 10 октября 2004 г., указанное постановление было опубликовано в газете «ВосточноСибирская правда» от 20 июля 2004 г. Решениями окружной избирательной комиссии одномандатного избирательного округа № 6 по выборам депутатов Законодательного собрания Иркутской области (далее — окружная избирательная комиссия) от 2 сентября 2004 г. за № 9/1 и № 9/2 зарегистрированы кандидатами по одномандатному округу № 6 В. А. Пыхалов и А. Р. Дубынин. Постановлением Избирательной комиссии Иркутской области от 7 октября 2004 г. № 47/457 регистрация кандидатов в депутаты Законодательного собрания Иркутской области четвертого созыва по одномандатному избирательному
округу № 6 В. А. Пыхалова и А. Р. Дубы-нина была аннулирована. Основаниями к аннулированию регистрации указанных кандидатов послужили поданные В. А. Пыхало-вым и А. Р. Дубыниным одновременно, 5 октября 2004 г. в 11 часов 40 минут, заявления о снятии кандидатур в окружную избирательную комиссию. В результате аннулирования регистрации кандидатов В. А. Пыхалова и А. Р. Дубынина ко дню голосования (10 октября 2004 г.) в одномандатном избирательном округе № 6 остался только один зарегистрированный кандидат. По этой причине в соответствии с п. 11 ст. 52 Закона Иркутской области «О выборах депутатов Законодательного собрания Иркутской области» проведение голосования в одномандатном избирательном округе № 6 было отложено решением окружной избирательной комиссии от 13 октября 2004 г. № 20/1 для дополнительного выдвижения кандидатов и осуществления последующих избирательных действий, был назначен день голосования в одномандатном избирательном округе № 6 на 19 декабря 2004 г. Указанное решение было опубликовано в газете «Вся неделя. Ангарск» от 14 октября 2004 г.
В соответствии с п. 34 ст. 38 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав и п. 12 ст. 52 Закона Иркутской области «О выборах депутатов Законодательного собрания Иркутской области» предусматривается обязанность возмещения расходов, понесенных избирательной комиссией при подготовке и проведению выборов, при возникновении обстоятельств, когда выборы откладываются для дополнительного выдвижения кандидатов. Эти расходы возмещаются за счет кандидата, снявшего без вынуждающих к тому обстоятельств свою кандидатуру.
В связи с тем что у кандидатов отсутствовали предусмотренные законодательством вынуждающие обстоятельства для снятия кандидатур, окружной избирательной комиссией одномандатного избирательного округа № 6 по выборам депутатов Законодательного собрания Иркутской области четвертого созыва было принято решение от 14 декабря 2004 г. № 30/1 «О возмещении расходов областного бюджета, связанных с отложением дня голосования на выборах депутатов Законодательного собрания Иркутской области четвертого созыва 10 октября 2004 г. по одномандатному избирательному округу № 6» [8].
Для того чтобы сформулировать общую дефиницию злоупотребления избирательным правом, необходимо, во-первых, проанализировать сущность понятий, входящих в его состав, во-вторых, проанализировать законодательство Российской Федерации.
В русском языке глагол «злоупотребить» понимается в следующих значениях:
1) употребить во зло или недобросовестно, например злоупотребить властью, злоупотребить доверием;
2) употребить что-нибудь во вред себе, например злоупотребить сладким, злоупотребить спиртным [9].
Само понятие отглагольного существительного «злоупотребление» в словаре определяется значением глагола «злоупотребить» и дополняется комментарием, что обычно злоупотребление — это проступок, состоящий в незаконном, преступном использовании своих прав, возможностей [10], т. е. злоупотребление есть использование чего-либо для причинения зла.
Понятие зла настолько сложно и оценочно, что его сущность в правовом плане определить весьма сложно. В толковых словарях зло определяют как что-то, противоположное добру [11]. По мнению А. А. Малиновского, в юриспруденции под злом в зависимости от правовой системы страны и конкретной отрасли права понимается вред (ущерб) или убытки [12]. Думается, что с позицией данного автора следует согласиться, потому что именно категория вреда в праве показывает нарушение тех или иных общественных отношений, охраняемых государством, а действия (бездействие), причинившие вред, признаются неправомерными, а в социально-философском смысле являются не чем иным, как внешним выражением зла.
Право как второй элемент рассматриваемого термина традиционно понимается как общеобязательные правила поведения, санкционированные государством и охраняемые его силой. При этом право подразделяется на объективное и субъективное. Право в объективном смысле представляет собой систему юридических норм, выраженных (объективированных) в соответствующих нормативных актах (законах, указах, кодексах, конституциях) и не зависящих от каждого отдельного индивида. Право в субъективном смысле есть система наличных прав и свобод субъектов, их конкретные правомочия, зависящие в извест-
ных пределах от их воли и сознания [13]. Как видно из вышесказанного, употреблять во зло можно только субъективное право, выбирая такие варианты его осуществления, которые причиняют вред (несут зло); немыслимо одному субъекту использовать во зло все право в целом.
Таким образом, злоупотребление правом, исходя из языкового толкования, является осуществлением субъективного права, которое приносит зло (причиняет вред).
С целью рассмотрения вопроса об определении понятия злоупотребления избирательными правами также необходимо проанализировать содержание правовых норм законодательства Российской Федерации. Статья 56 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [14] в первой редакции закона носила название «Недопустимость злоупотребления правом на проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума» и закрепляла перечень действий, являющихся, как вытекало из текста этого закона, злоупотреблением свободой слова в различных формах и запрещение определенного закрытого перечня действий: вручение подарков лицами, осуществляющими агитацию, избирателям и участникам референдума, в том числе их подкуп, проведение игр и пари в период избирательной кампании, объектом которых являются результаты выборов и референдума, запрет оплаты кандидатами на выборные должности рекламы своей коммерческой деятельности помимо избирательного фонда, недопущение участия лиц, связанных с кандидатами, в благотворительной деятельности, запрещение средствам массовой информации публиковать сведения, могущие нанести ущерб чести, достоинству или деловой репутации кандидата, если они не могут предоставить кандидату возможность бесплатно обнародовать (опубликовать) опровержение или иное разъяснение в защиту его чести, достоинства или деловой репутации до окончания агитационного периода.
Отсюда следует, что в этом законе злоупотребление предусмотрено, но только одной группой избирательных прав (на предвыборную агитацию и агитацию по вопросам референдума). Причем норма была построена как запретительная. В слу-
чае ее нарушения предусматривалась ответственность (конституционно-правовая [15], гражданско-правовая [16], административная [17], дисциплинарная [18]). Но, по сути, данная норма, запрещая злоупотребление правом, трансформировала его в правонарушение. Однако с принятием Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» из норм законов о выборах исчезло понятие «злоупотребление». Так, статья 56 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» с изменениями от 21 февраля 2014 г. № 18-ФЗ (далее, если не требуется уточнение, — Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации») носит теперь название «Ограничения при проведении предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума», но между тем запрещает почти идентичные действия субъектов избирательного права. Теперь в законодательстве о выборах вообще отсутствует термин «злоупотребление правом», что вряд ли можно признать правильным. Однако само изменение наименования ст. 56 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» отвечает сущности содержащихся в ней запретительных правовых предписаний.
Тем не менее в избирательном законодательстве, как и в гражданском, невозможно предусмотреть все варианты социально вредного поведения и для защиты избирательных прав граждан необходимо введение в законодательство общей нормы, устанавливающей принцип недопустимости злоупотребления любыми избирательными правами и закрепление механизма для его реализации, в качестве которого можно рассматривать отказ суда защищать избирательные права, которыми злоупотребляют.
Для обеспечения понимания сущности злоупотреблений избирательными правами необходимо дать его легальное определение как вида неправомерного поведения, суть которого состоит в умышленном осуществлении участниками выборов своих субъективных избирательных прав в противоре-
чии с их назначением, влекущим неправомерное нарушение прав и законных интересов других участников выборов, а также причинение вреда иным лицам. ^
1. Матейкович М. С. Защита избирательных прав граждан в Российской Федерации. М., 2003. С. 137.
2. Советников И. В. Злоупотребление правом в избирательном процессе // Журн. о выборах. 2005. № 2. С. 13.
3. Советников И. Злоупотребление пассивным избирательным правом // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. № 2. С. 139.
4. Там же. С. 139.
5. Орлов Д. В. Институт юридической ответственности за избирательные правонарушения в современной России : автореф. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2007. С. 10.
6. Орлов Д. В. Указ. соч. С. 27—28.
7. Макарцев А. А. Институционально-правовая эффективность норм российского избирательного права: от цели к результату : монография. Новосибирск, 2011. С. 99—100.
8. Решение Иркутского областного суда от 5 мая 2005 г. по заявлению В. А. Пыхалова // Архив Избирательной комиссии Иркутской области за 2005 г.
9. Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка : 80 тыс. слов и фразеологических выражений. М., 1995. С. 226.
10. Там же. С. 226.
11. Там же. С. 220.
12. Малиновский А. А. Злоупотребление правом. М., 2002. С. 34.
13. Матейкович М. С. Указ. соч. С. 34.
14. См.: ст. 56 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (Собр. законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253); ст. 64 Федерального закона от 25 дек. 2002 г. № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (Там же. 2002. № 51. Ст. 4982); ст. 56 Федерального закона от 10 янв. 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» (Там же. 2003. № 2. Ст. 171).
15. См.: ст. 76, 77 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
16. См.: ст. 150, 151, 152 Части первой Гражданского кодекса Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (Собр. законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301).
17. См.: ст. 5.5, 5.8, 5.9, 5.10, 5.11, 5.13, 5.16, 5.49 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 дек. 2001 г. № 195-ФЗ (Собр. законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1).
18. См.: ст. 81 Трудового кодекса Российской Федерации от 30 дек. 2001 г. № 197-ФЗ (Собр. законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3).
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 дек. 2001 г. № 195-ФЗ // Собр. законодательства РФ. — 2002. — № 1 (ч. 1). — Ст. 1.
Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 дек. 2001 г. № 197-ФЗ // Собр. законодательства РФ. - 2002. - № 1 (ч. 1). - Ст. 3.
Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая от 30 нояб. 1994 г. № 51-ФЗ // Собр. законодательства РФ. — 1994. — № 32. — Ст. 3301.
О выборах Президента Российской Федерации : федер. закон от 10 янв. 2003 г. № 19-ФЗ // Собр. законодательства РФ. — 2003. — № 2. — Ст. 171.
О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации : федер. закон от 25 дек. 2002 г. № 175-ФЗ // Собр. законодательства РФ. — 2002. — № 51. — Ст. 4982.
Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации : федер. закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ // Собр. законодательства РФ. — 2002. — № 24. — Ст. 2253.
Решение Иркутского областного суда от 5 мая 2005 г. по заявлению В. А. Пыхалова // Архив Избирательной комиссии Иркутской области за 2005 г.
Макарцев А. А. Институционально-правовая эффективность норм российского избирательного права: от цели к результату : монография / А. А. Макарцев. — Новосибирск : Изд-во НГТУ, 2011. — 199 с.
Малиновский А. А. Злоупотребление правом / А. А. Малиновский. — М. : МЗ-Пресс, 2002. — 128 с.
Матейкович М. С. Защита избирательных прав граждан в Российской Федерации / М. С. Ма-тейкович. — М. : Изд-во МГУ, 2003. — 424 с.
Ожегов С. И. Толковый словарь русского языка : 80 тыс. слов и фразеологических выражений / С. И. Ожегов, Н. Ю. Шведова ; РАН, Рос. фонд культуры. — 2-е изд., испр. и доп. — М. : АЗЪ, 1995. — 950 с.
Орлов Д. В. Институт юридической ответственности за избирательные правонарушения в современной России : автореф. ... канд. юрид. наук / Д. В. Орлов. — Н. Новгород, 2007. — 22 с.
Советников И. Злоупотребление пассивным избирательным правом // Сравнительное конституционное обозрение. — 2005. — № 2. — С. 139—143.
Советников И. В. Злоупотребление правом в избирательном процессе // Журн. о выборах. — 2005. — № 2. — С. 13—19.
Abuse of Electoral Rights:
Basic Approaches Scientific Definitions
© Kulikov M., 2014
Analyzes the scientific approaches to the definition of abuse of election rights and legal nature. The author offers his own definition of abuse of election rights, as well as ways to prevent this phenomenon.
Key words: electoral law; abuse of rights; abuse of the electoral rights.
