CC BY
69
Проблема снижения трансакционных издержек гораздо ленности среды за счет устойчивых и эффективных социальных
сложнее, если учесть, что увеличение таких издержек сопровож- институтов, которые с позиций неоинституционализма являются
дает развитие различных форм предпринимательских отноше- экзогенными ограничениями предпринимательской деятельнос-
ний, происходящих в рамках общественного прогресса. Главный ти, с одной стороны, а, с другой стороны, создают условия для путь к их снижению, на наш взгляд, это уменьшение неопреде- эффективной предпринимательской деятельности.
Литература
1. Алчиан А., Демсец Г Производство, информационные издержки и экономическая организация. Истоки: Экономика в контексте истории и культуры / Редкол.: Я.И. Кузьминов (гл. ред.), В.С. Автономов, О.И. Ананьин и др. — М.: ГУ ВШЭ, 2004.
2. Капелюшников Р.И. Экономическая теория прав собственности. — М., 1990.
3. Коуз Р. Фирма, рынок и право: Пер. с англ. — М.: «Дело ЛТД» при участии изд-ва «Catallaxy», 1993.
4. Милгром П., Робертс Дж. Экономика, организация и менеджмент: В 2 т. Т.1. СПб.: Экономическая школа, 1999.
5. Нестеренко А.Н. Экономика и институциональная теория /Отв. ред. акад. Л.И. Абалкин. — М.: Эдиториал УРСС, 2002.
6. Норт Дуглас. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики /Пер. с англ. А.Н. Нестеренко; Науч. ред. Б.З. Мильнера. Фонд экономической книги «НАЧАЛА». — М., 1997.
7. Романова А.И. Методологические проблемы экономического развития инвестиционно-строительного комплекса в условиях конкурентной среды на примере приволжского федерального округа: Дис. ... д-ра экон. наук: 08.00.05. — М.: РБГ, 2003.
8. Уильямсон О.И. Экономические институты капитализма: Фирмы, рынки, «отношенческая» контрактация / Науч. ред. и вступ. статья В.С. Катькало. — СПб.: Лениздат; CEV Press, 1996.
9. Фуруботн Э.Г., Рихтер Р. Институты и экономическая теория: Достижения новой институциональной экономической теории / Пер. с англ. под ред. В.С. Катькало, Н.П. Дроздовой. — СПб.: Изд. дом Санкт-Петерб. гос. ун-та, 2005.
10. Эггертссон Т. Экономическое поведение и институты. — М.: Дело, 2001.
11. Cheung S. The Transaction Costs Paradigm: 1998, Presidential Address, Western Economic Association // Economic Inquiry. —
1998. — Vol. 36. — N 4. — P. 514-521.
12. Commons J. Institutional Economics //American Economic Review. — 1931. — Vol.21. — P. 648-657.
жилищные и коммунальные отношения как ОБЪЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
А.В. Курячий,
аспирант кафедры управления и планирования социально-экономических систем Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов
В статье проводится анализ системы государственного регулирования жилищно-коммунального хозяйства как сектора экономики. На основании исследования определения объекта регулирования, его состава и границ, нормативно-правовых актов, федерального бюджета на 2012 год и зарубежной литературы автор пришел к заключению, что объективных предпосылок для выделения такого сектора экономики как «ЖКХ» не существует. Первопричиной неэффективности регулирования указанной группы отраслей является непонимание властвующими субъектами объекта воздействия, что влечет неправильный выбор методов регулирования.
Ключевые слова: ЖКХ, коммунальная инфраструктура, отраслевой состав экономики, система государственного регулирования, бюджетная классификация.
УДК 338.24 ББК 65.050
Такой фундаментальный вопрос как определение конкретного объекта государственного регулирования в сфере жилищно-коммунальных отношений возник совершенно случайно. Осуществляя попытки поиска зарубежной литературы на эту тему, автор постоянно терпел неудачу, хотя употреблял все возможные термины, предложенные авторитетным словарем1. Крупнейшая международная база научной литературы и периодики2 выдала лишь несколько публикаций, где встречаются указанные термины, и так получилось, что все эти работы являются не зарубежными источниками, а работами российских авторов, переведенными на английский язык. На основе сложившейся ситуации возникло предположение о том, что в экономической науке других стран вообще не выделяется такой сектор экономики, как жилищно-коммунальное хозяйство (далее — ЖКХ). Вопросы, затрагивающие коммунальные проблемы, обычно публикуются под ключевыми словами: urban/utilities/communal infrastructure/services, которые мы объединили понятием «коммунальная инфраструктура», так как оно в отличие от переводов остальных комбинаций изредка, но все же встречается как в литературе, так и нормативно-правовых актах.
Затрагивая же темы коммунальных проблем в России, преимущественно предпочитают использовать всем известный термин «ЖКХ». Так, в электронном фонде и электронном каталоге Российской национальной библиотеки3, работ, названия которых содержат термин «коммунальная инфраструктура» найдено всего 3, в то время как «ЖКХ» и «жилищно-коммунальное хозяйство» встречаются в названиях нескольких сотен публикаций. Аналогично обстоит ситуация с нормативно-правовой базой. Помимо этого, можно найти немалое количество источников, посвященных естественным монополиям в коммунальной среде, но единым сектором такие естественные монополии в России не объединены, а смешивать понятия коммунальной инфраструктуры и естественных монополий некорректно. При этом по нашему мнению, дать исчерпывающее определение жилищно-коммунального хозяйства как сектора экономики или хотя бы перечислить систему его признаков невозможно, так как не существует общих значимых черт функционирования отраслей, входящих в него. Сложившаяся ситуация заставляет задуматься: «А существуют ли объективные причины, по крайне мере в условиях российской
29 1
действительности, выделять такой сектор экономики, как жилищно-коммунальное хозяйство?»
Так как речь идет о государственном регулировании, которое по своей природе является системой управления, необходимо исчерпывающе определить основные структурные элементы этой системы: объект управления, субъекта управления, воздействие субъекта на объект. Наиболее логичной последовательностью идентификации таких элементов является указанный порядок: сначала определяется проблемная область социально-экономических отношений (объект управления), далее назначаются лица, ответственные за решение обнаруженных проблем (субъект управления), данные лица выбирают систему средств, с помощью которой они будут работать, получают соответствующие административные и финансовые полномочия (воздействие субъекта на объект).
Предвосхищая некоторые выводы, заметим, что вопрос определения границ элемента вызывает только объект. Так, если рассмотреть субъект по уровням публичной власти (федеральная, региональная, муниципальная), рассмотреть их полномочия, то создается вполне конкретная картина системы публичного (государственного и муниципального) регулирования сектора. Рассмотреть субъект можно также в зависимости от функциональной структуры, но особых системных конфликтов мы не обнаружим, можем четко определить какие функции у каких органов исполнительной или законодательной власти представлены. Отметим лишь основных регуляторов на федеральном уровне: стратегическим развитием сектора занимается Министерство регионального развития РФ; ценовую политику проводит Федеральная служба по тарифам; Росстат занимается мониторингом и прогнозированием; Минфин осуществляет учетную функцию; Фонд содействия развитию жилищно-коммунального хозяйства (далее — Фонд ЖКХ) осуществляет фискальную функцию; Государственная дума определяет объем воздействия. С середины июля 2012 года в структуре Минрегионразвития РФ функционирует Федеральное агентство по строительству и жилищнокоммунальному хозяйству (Росстрой), которое призвано стать институциональным регулятором. Вопросы, затрагивающие проблемы регионального и муниципального управления сектором в данной статье рассматриваться не будут, так как требуют отдельного освещения. Как бы то ни было, на данном этапе политико-правового развития позиции регионов и муниципалитетов не так интересны, так как серьезных полномочий они не имеют, а лишь проводят федеральную политику на местах.
Элемент воздействия субъекта на объект регулирования не отличается от воздействия государства на любую другую систему. В данном случае речь идет о фискальном воздействии (выделение субсидий, субвенций, дотаций, льгот, взыскание налогов и сборов). Исследуется данный метод путем анализа бюджета соответствующего уровня или соответствующего регулятора. Нормативно-правовое регулирование заключается в установлении правил поведения, обязательных для всех участников отношений. Метод администрирования заключается в предписании элементам объекта определенного поведения. Эффективным в странах со значительным участием государства в экономике является и метод непосредственного управления предприятиями. Можно выделить и другие методы, но перечисленные являются основополагающими для данного элемента.
Проблемы же воздействия регуляторов на ЖКХ, по нашему мнению, начинаются именно тогда, когда властвующие субъекты, переступая этап определения объекта или границ его регулирования, сразу же начинают решать «проблемы». Вообще, то, что ЖКХ является проблемным сектором экономики, очевидно. Однако следует отметить, что автор производил попытки поиска мониторинга отношения населения к этому сектору, но потерпел неудачу. А изучение настроения граждан в отношении реформируемого объекта является важной предпосылкой адекватности результатов реформ. Ведь конечная цель таких реформ — это создание полноценного прибыльного хозяйства, которое будет удовлетворять потребности клиентов, ведь речь идет о коммерческой сфере отношений. Так, развитие физических и финансовых показателей эффективности деятельности хозяйства не обязательно должно в соответствующей степени сопровождаться уровнем удовлетворенности потребителей. Кто-то может возразить, основываясь на том, что данный сектор не подчиняется правилам конкурентной борьбы, поэтому и такое видение, используемое на конкурентных рынках (лидерство пу-
тем удовлетворения потребностей клиентов), в данном случае не применимо. Но ведь политики и государственные служащие, на которых зачастую возлагают ответственность за функционирование сектора, не менее заинтересованы в удовлетворенности потребителей, так как их судьба напрямую зависит от настроения последних, что вполне соответствует экономической теории бюрократии. Призыв регуляторам изучать настроения потребителей был бы безосновательным, если бы данный вопрос не был исследован авторами Дейчман и Лол [1], которые доказали, что эффективность развития городских сервисов выше в условиях наличия «обратной связи», которая формируется путем мониторинга настроений потребителей. Более того, недостаточно осознавать, что объект является проблемным. Уровень, динамику и локализацию отношения потребителей к этой «проблемности» необходимо непрерывно изучать, чтобы изначально понимать, что и в каком объекте является проблемным.
Вначале необходимо уточнить потребительское понимание термина «ЖКХ». Ведь с одной стороны, именно на их удовлетворенность должна быть направлена государственная политика в этой области, а с другой — какие бы инструменты финансирования не внедряла власть, главным создателем большинства выручки остаются бытовые и промышленные абоненты. С этой целью обратимся к ненаучному, популярному и наиболее распространенному источнику — интернет-энциклопедии «Википедия»4. Под ЖКХ она понимает комплекс подотраслей, обеспечивающий функционирование инженерной инфраструктуры различных зданий населенных пунктов, создающий удобства и комфортность проживания и нахождения в них граждан путем предоставления им широкого спектра жилищно-коммунальных услуг (водопровод, канализация, теплоснабжение, капитальный и текущий ремонт, вывоз мусора, уборка и содержания общих территорий, электроснабжение). В свою очередь, жилищнокоммунальные услуги (далее — ЖКУ) — это услуги, доводимые до потребителя, проживающего в жилищном фонде, для обеспечения комфортных условий жизни. Очевидно, что такое определение не выдерживает никакой критики, так как под ЖКУ можно тогда понимать и доставку еды на дом, и почту, и подключение к интернету и услугу по установке бытовой техники и многое другое. Далее составители перечислили те отрасли, которые, по их мнению, входят в ЖКХ: водоснабжение и отведение, тепло-, электро-, и газо- снабжение, текущий и капитальный ремонт, уборка и содержание территорий, утилизация бытовых отходов. Учитывая статус источника, способ выбора информации, можно предположить, что такой позиции придерживается и среднестатистический россиянин. Обратим внимание, что группировка отраслей в таком понимании делается на основе свойств потребителя, а именно проживание в жилищном фонде и стремление к комфортным условиям. Признак отраслей один — они обеспечивают функционирование инженерной инфраструктуры зданий, хотя и это легко оспоримо.
Не вдаваясь в историю термина ЖКХ, заметим, что «легализован» он был в 1976 году, в связи с принятием Общесоюзного классификатора «Отрасли народного хозяйства»5 (далее — ОКОНХ). Этот термин употреблялся и раньше, но формализация наблюдений, а также исчерпывающее определение объекта конкретного регулирования связаны именно с этим актом. Вместе с тем, справедливо заметить, что в СССР статистика по сектору ЖКХ не велась, по крайне мере, в статистических ежегодниках такая информация отсутствует6. Показатели ЖКХ были разбросаны между бытовыми услугами, капитальным строительством, топливно-энергетическим комплексом и многими другими группировками.
ОКОНХ разделил всю экономику на сферу материального производства и непроизводственную сферу. К сфере материального производства были отнесены все виды деятельности, создающие материальные блага в форме продуктов, энергии, в форме перемещения грузов, хранения продуктов, сортировки, упаковки и других функций, являющихся продолжением производства в сфере обращения. Остальные виды деятельности, в процессе которых материальные блага не создаются, образуют в своей совокупности непроизводственную сферу деятельности. ЖКХ было отнесено к непроизводственной сфере и делилось на два комплекса: жилищное хозяйство и коммунальное хозяйство. Жилищное хозяйство включило эксплуатацию жилищного фонда, а также хозяйственное управление фондом, то есть объединило исключительно предприятия управления
жилищным фондом. Коммунальное хозяйство включило в себя внешнее благоустройство, наружное освещение, водо-, газо-, тепло- снабжение, гостиничное хозяйство, эксплуатацию служебных зданий, хозяйственное управление коммунальным хозяйством. На что необходимо особо обратить внимание: сама генерация (тепла, электричества, газа) и сети были включены в группу «промышленность», в коммунальное хозяйство отошли учреждения, эксплуатирующие сети. В действительности же, в городах одни и те же организации управляли как генерацией, так и дистрибуцией. Водоканалы и теплосети вообще не были хозяйственно разделены на генерацию и эксплуатацию сетей.
В 2003 году ОКОНХ был отменен и вступил в силу «Общероссийский классификатор видов экономической деятельности»7 (ОКВЭД), который построен на основе гармонизации с официальной версией на русском языке Статистической классификации видов экономической деятельности в Европейском экономическом сообществе. В этой классификации сектора ЖКХ мы уже не найдем. В корневой группировке выделена важная группа отраслей в разделе «Е», куда включены производство, передача и распределение электроэнергии, газа, пара и горячей воды, а также сбор, очистка и распределение воды. То, что в советский период было разбросано между коммунальным хозяйством, энергогенерацией и многими другими элементами, было объединено в единую группу. Предприятия, входящие в данный сектор, характеризуются специфичным состоянием рынка — естественной монополией, и всегда имеют определенный уровень вертикальной интеграции между генерацией и дистрибуцией благ. В мировой экономической науке давно признано, что генерация и дистрибуция воды, газа, электрической и тепловой энергии — это особая разновидность естественных монополий, которые требуют регулирования с помощью уникальных методов. Этот сектор являлся наиболее проблемным с точки зрения регулирования в большинстве развитых [2] и развивающихся [3] стран в разные исторические периоды, в связи с чем важно изучать зарубежный опыт регулирования коммунальной инфраструктуры.
Относительно группы «жилищное хозяйство» в ОКВЭД произошло следующее. Управление недвижимостью и некоторые другие виды деятельности были отнесены в раздел «К: операции с недвижимым имуществом, аренда и предоставление услуг». Деятельность по удалению бытовых отходов и некоторая другая отнесена к разделу «О: предоставление прочих коммунальных, социальных, персональных услуг». Капитальный и текущий ремонт отнесены к разделу «Р: Строительство». Эксплуатация лифтового хозяйства вообще находится в разделе <ЮК: Производство машин и оборудования». То есть в данном случае логика заключается в том, что лифты проходят постпродажное и гарантийное обслуживание, как, например, автомобили, которые перевозят пассажиров, проходят техническое обслуживании и находятся под государственным контролем (у лифтового ремонтно-строительного предприятия намного больше сходств с автодилерами, нежели с организациями, занимающимися вывозом мусора или мытьем подъездов).
Зарубежными разработчиками были выбраны вполне понятные и объективные экономические признаки при классификации всех видов экономической деятельности, не зависимо от того каким образом, как и когда, потребляют результаты такой деятельности домохозяйства (как это было сделано, по мнению автора, в случае с ЖКХ). Таким образом, при определении конкретного объекта управления, субъект группирует отрасли или подотрасли по тем признакам, которые являются существенными и общими для них.
Заметим, вместе с тем, что хотя в основных статистических сборниках сектор ЖКХ отсутствует, в центральной базе статистических данных8 (далее — ЦБСД) группировка ЖКХ установлена. В данную группу включены показатели жилищного фонда, капитального ремонта и способов управления им, приватизации, социальной поддержки, показатели водоканалов, тепловых сетей, и благоустройства населенных пунктов. На каком основании она сделана не понятно, так как в очередной раз не понятен квалификационный признак. Также интересно и то, что в аппарате Росстата присутствует отдел статистики жилья и коммунальных услуг, который находится при управлении статистики строительства, инвестиций и жилищно-коммунального хозяйства. Этот отдел выпускает сборник «Жилищное хозяйство и бытовое обслуживание населения России».
Вышеуказанное видение системы отраслей все же нельзя исчерпывающе назвать государственным, так как оно используется преимущественно в процессе мониторинга. На этапе планирования, главным актом, отражающим стратегические ориентиры социально-экономического развития страны на данный момент, является Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года9 (Концепция). Относительно данной концепции мы поддерживает точку зрения [4], что она носит декларативный характер и претендовать на роль стратегического плана не может, прежде всего, ввиду отсутствия выраженной системы управления (объекта и субъекта управления). Во всяком случае, в этом документе должны быть четко определены самые проблемные сектора экономики и пути их развития. В разделе «направления перехода к инновационному социально ориентированному типу экономического развития» упомянуто, что к 2020 году будет созданы комфортная городская среда для человека и эффективное ЖКХ. Далее указано, что одним из основных приоритетов инновационного развития является модернизация ЖКХ. Также упоминается об институциональном развитии Фонда ЖКХ. Очень важной, по мнению правительства, является реализация специальных мер по повышению энергетической эффективности жилищно-коммунального комплекса, в том числе путем внедрения тарифного метода доходности инвестированного капитала (ИАВ), адаптация концессионных договоров для передачи в управление комплексов жилищнокоммунального хозяйства. Утвержден прогноз опережающего роста тарифов на услуги жилищно-коммунального хозяйства по сравнению с инфляцией (в данном контексте — это все-таки план, а не прогноз). На 25% энергосбережение должно быть обеспечено ЖКХ. То есть в текстовой части Концепции стратегические ориентиры относительно ЖКХ ясны, хотя их стратегический характер, безусловно, оспорим. Несмотря на это, в приложенных к концепции таблицах какие-либо целевые индикаторы развития ЖКХ отсутствуют, хотя большинство секторов и отраслей экономики в них отражены. Исследование концепции создает впечатление, что ее авторы считают определенность термина и отраслевой состав ЖКХ резюмируемыми, а значит, должно существовать правовое пояснение этого термина, ведь с 2003 года государственная статистика перестала наблюдать за этим сектором экономики.
Так как главным регулятором назначен в Концепции Фонд ЖКХ, определение объекта должно лежать в его учредительных документах. Таким документом является закон «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хо-зяйства»10. Определение «ЖКХ» в законе отсутствует, в отличие от таких терминов как «капитальный ремонт», «аварийный жилищный фонд», «переселение граждан из аварийного жилищного фонда», «предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда». Видимо, понимание объекта регулирования должно следовать из цели, отраженной в статье 4 закона: «целями деятельности Фонда ... являются создание безопасных и благоприятных условий проживания граждан и стимулирование реформирования жилищно-коммунального хозяйства, формирования эффективных механизмов управления жилищным фондом, внедрения ресурсосберегающих технологий путем предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда». Определенности относительно объекта регулирования эта цель не внесла. Возможно, необходимо исследовать деятельность фонда и установив, куда направляются денежные средства, определить объект регулирования Фонда. Заметим, что согласно текущей редакции закона фонд будет ликвидирован 01.01.2013 года. Очень странное расхождение с Концепцией, принятой до 2020 года, возлагающей на него институциональную ответственность за функционирование сектора.
Исходя из норм закона, финансирование должно идти по двум направлениям: капитальный ремонт жилищного фонда и переселение из аварийного жилищного фонда. Вместе с тем, данный перечень целей не является исчерпывающим, поэтому обратим внимание на отчет фонда за 2011 год11. Из данного отчета однозначно следует, что средства Фонда за все время его существования идут на финансирование капитального ремонта, переселения аварийного фонда и малоэтажное строительство. Исследовав далее сайт Фонда12 и сайт реформы ЖКХ13, заметим: «... Закон установил правовые и организационные основы предоставления финансовой поддержки субъектам Российской
Федерации и муниципальным образованиям на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, переселения граждан из аварийного жилищного фонда ...» — гласит домашняя страница первого сайта. На втором сайте указаны ключевые показатели реформы ЖКХ: установка счетчиков, приватизация жилищного фонда, развитие частных форм управления жилищным фондом. Подытоживая данную цепочку, можно сделать вывод, что ключевой регулятор представляет себе ЖКХ как жилищный фонд, а точнее его характеристики: степень износа, энергоэффективность, точность учета потребляемых ресурсов, эффективность управления. Это похоже на то, что согласно ОКОНХ называлось жилищным хозяйством, но никак не жилищно-коммунальным. В понимании ОКВЭД, объектом регулирования в данном случае является сектор, включенный в подраздел 70 «Операции с недвижимым имуществом» и подраздел 45 «Строительство».
Так как изучение указанной нормативно-правовой базы не дало желаемых результатов, исследуем те акты, посредством которых государство реализует фискальные методы регулирования. Речь идет о бюджетном законодательстве, а именно о бюджетной классификации14, которая в части группировки бюджета по расходам должна быть тем же ОКВЭД, но по непонятной причине она имеет больше сходств с ОКОНХ. В итоге получается странная ситуация: правительство отслеживает состояние экономики согласно одной отраслевой группировке, согласно ей же строит прогнозы, на основе которых строит бюджет, а выделяет средства, при разработке бюджета, согласно другой.
Итак, бюджетная классификация содержит раздел 0500 «Жилищно-коммунальное хозяйство», которое состоит из разделов:
«Жилищное хозяйство» — расходы на управление услугами в области жилищного хозяйства, строительство и реконструкцию жилищного фонда.. ;
«Коммунальное хозяйство» — расходы, связанные с вопросами коммунального развития.., утилизации и переработки бытовых отходов.. ;
«Благоустройство» — расходы на благоустройство муниципальных образований.. ;
«Прикладные научные исследования в области жилищнокоммунального хозяйства».. ;
«Другие вопросы в области жилищно-коммунального хозяйства» — расходы на обеспечение деятельности органов исполнительной власти...
Помимо разделов, существуют целевые статьи, которые могут быть отнесены к любой группе расходов, так как они финансируют иной объект, целиком не попадающий в определенный раздел. В таких статьях, например, отражены группировки расходов на предоставление субсидий Фонду ЖКХ.
Перед тем, как сделать определенные выводы, следует сопоставить такую группировку с принятым бюджетом на 2012 год15, а именно с его перечнем расходов по разделу 0500, на который выделено более 120 млрд рублей (примерно 10% бюджета). Сложилась такая ситуация, что практически по всем пяти разделам «жилищно-коммунального хозяйства» указаны одни и те же целевые статьи на финансирование десятков программ, большинство из которых имеют не связанные с ЖКХ объекты регулирования, некоторые элементы которых, по описанию вошли в состав раздела «0500». То есть бюджетная классификация становится абсолютно условной, так как объектом бюджетного регулирования становятся преимущественно федеральные целевые программы, а не сектор экономики. С точки зрения теории прогнозирования и планирования такую иерархию вряд ли можно признать эффективной: у прогноза один объект, у плана — второй, а у программ — третий. Причем все они накладываются друг на друга. С такими предпосылками не стоит делать больших выводов относительно ЖКХ как объекта регулирования, так как раздел «0500» бюджетной классификации явно создан для учетных целей, но никак не для целей государственного регулирования экономики, поэтому сомнительно, что,
проводя политику, субъект понимает под ЖКХ именно раздел «0500», так как в таком понимании его рамки необоснованно расширены. Хочется подчеркнуть отсутствие всякой системности и последовательности в регулировании исследуемых отношений, и стоит заметить, что раздел «ЖКХ» вообще не входит в раздел «Национальная экономика». В качестве примера удачной последовательности регулирования можно привести сектор экономики «Связь», который занимает отдельный подраздел в ОКВЭД и ежегодных статистических сборниках, бюджетной классификации и бюджете на 2012 год, и в каждой группировке схожим образом поделен на составные части.
Как следует из вышеуказанного, финансирование государственного регулирования проводится не по «разделам — секторам экономики», а по целевым статьям, которые могут быть как конкретными программами, там и группировкой каких-либо видов профессиональной деятельности.
Вычленим наиболее затратные целевые статьи по разделу «ЖКХ» на 2012 год. Около 50% средств, направляемых в 2012 году в ЖКХ, выделено на строительство жилья для военнослужащих, около 15% — на целевые программы по развитию проблемных территорий (например, Северный Кавказ, Заполярье и т.п.) и иные, около 10% — на программы «Жилище» и «Чистая вода», а все остальное (около 25%) на финансирование государственного и муниципального (не связанного с военным) жилого и нежилого фонда. Если исследовать доли раздела «0500» в указанных целевых программах и исключить «узкоспециализированные» статьи на финансирование строительства жилья для военных, прокуроров, судей, учителей и прочих получателей бюджетных средств, то программами, чье финансирование посвящено исключительно ЖКХ (объект регулирования), являются подпрограмма «Модернизации объектов коммунальной инфраструктуры» программы «Жилище»16 и программа «Чистая вода»17. В первой программе речь идет о 19 объектах коммунальной инфраструктуры и, судя по целевым показателям, речь идет о водоканале, обслуживающим город с населением не более 1 млн человек. Объект регулирования второй программы такой же, как и в первой. Если взглянуть на объект регулирования программы «Жилище», то мы увидим исключительно цели, связанные со строительством нового жилья. В иных программах, ведя речь о затратах на ЖКХ имеются ввиду инвестиции на капитальный ремонт трубопроводов и прочих сетей. Помимо указанных, существуют также программы, принятые правительством, но не профинансированные в бюджете 2012 года. Объекты таких программ схожи с объектами регулирования Фонда ЖКХ.
Проанализировав практически все значимые акты государственной власти, в которых упоминается ЖКХ в целом, сделать вывод относительно границ и признаков объекта государственного регулирования представляется невозможным. Более того, у различных частей субъекта регулирования понимание ЖКХ разнится от объединения нескольких до нескольких десятков отраслей. Литературы, относительно выделения ЖКХ в самостоятельный сектор экономики после 2003 года автором не найдено. Усмотреть экономическую логику, при которой можно объединить крайне разнородные отрасли в единый сектор, основываясь только на том, что его потребителем является граждане, живущие в недвижимом имуществе — невозможно. Все вышеописанное и отсутствие в зарубежной научной и профессиональной литературе аналога такой группировки дают серьезное основание считать, что ЖКХ не существует, ни с точки зрения системы государственного регулирования, ни с точки зрения экономической науки.
Регулятору необходимо кардинально изменить видение объекта и привести бюджетную классификацию и иные нормативно-правовые акты в соответствие с ОКВЭД. Необходимо также создать институт стратегического, а не фискального регулирования сектора коммунальной инфраструктуры и запретить, всем возможным ответственным лицам, объединять не связанные друг с другом отрасли экономики, в том числе при взаимодействии со средствами массовой информации.
Литература
1. Deichmann U., Lall S. Are You Satisfied? Citizen Feedback and Delivery of Urban Services. World Bank Policy Research Working Paper 3070, June 2003.
2. Jacobson C., Tarr J. Ownership and Financing of Infrastructure. Historical Perspectives // Background paper for World Development Report 1994. The World Bank Office of the Vice President Development Economics. June 1995.
3. Alexander I., Estache A. Infrastructure Restructuring and Regulation — Building a base for sustainable growth // Background Notes Prepared for the IDRC/TIPS conference presentation: The Role of Regulatory Reform and Growth: Lessons from Latin America. September
1999.
4. Креативный класс и унылая Россия / А. Ивантер и др. // Эксперт. — 2011. — №34. — С. 13.
1 Он-лайн словарь Мультитран // URL: http://multitran.ru
2 EBSCO // URL: http://search.ebscohost.com
3 Официальный портал Российской национальной библиотеки // URL: http://nlr.ru
4 Интернет-энциклопедия «Википедия» // URL: http://ru.wikipedia.org/
5 «Общесоюзный классификатор «Отрасли народного хозяйства» (ОКОНХ) (утв. Госкомстатом СССР, Госпланом СССР, Госстандартом СССР 01.01.1976) // СПС «Консультант+»
6 Народное хозяйство СССР (Статистический ежегодник)1978-1980 гг. — Москва: Статистика; Финансы и статистика, 1981-1990 гг.
7 Постановление Госстандарта РФ от 06.11.2001 № 454-ст «О принятии и введении в действие ОКВЭД» // СПС «Консультант+»
8 Портал Росстат // URL: http://gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat/rosstatsite/main/database/cbsd/
9 Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» // СПС «Консультант+»
10 Федеральный закон от 21.07.2007 № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» // СПС «Консуль-тант+»
11 Годовой отчет государственной корпорации — Фонда содействию реформирования жилищно-коммунального хозяйства за 2011 год. Утвержден протоколом Наблюдательного совета от 28.04.2012 № 31 // URL: http:// http://www.fondgkh.ru/data/2012/06/20/1234641894
12 Портал Государственной корпорации — Фонд содействия развитию ЖКХ // URL: http://www.fondgkh.ru
13 Портал реформы ЖКХ // URL: http://www.reformagkh.ru/
14 Приказ Минфина РФ от 21.12.2011 № 180н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации» // СПС «Консультант+»
15 Федеральный закон от 30.11.2011 № 371-ФЗ «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» // СПС «Консуль-тант+»
16 Постановление Правительства РФ от 17.12.2010 № 1050 «О федеральной целевой программе «Жилище» на 2011-2015 годы» // СПС «Консуль-тант+»
17 Постановление Правительства РФ от 22.12.2010 № 1092 «О федеральной целевой программе «Чистая вода» на 2011-2017 годы» // СПС «Кон-сультант+»
ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ РАЗВИТИЯ жИЛИЩНОКОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА РЕГИОНА
Н.Д. Бублик,
профессор кафедры экономики, менеджмента и маркетинга Уфимского филиала
Финансового университета при Правительстве РФ, доктор экономических наук [email protected]
Л.К. Шарипова,
преподаватель кафедры финансов и кредита Уфимского филиала Финансового университета при Правительстве РФ [email protected]
Д. В. Чувилин,
старший преподаватель кафедры финансов и кредита Уфимского филиала Финансового университета при Правительстве РФ, кандидат экономических наук [email protected]
В статье рассмотрены основные факторы, сдерживающие процессы инновационного развития системы жилищно-коммунального хозяйства. Предложены основные направления решений этой проблемы: повышение самоорганизации потребителей жилищно-коммунальных услуг, совершенствование процессов разработки целевых программ развития жилищно-коммунального хозяйства и тарифного регулирования, а также кадрового обеспечения процессов инновационного развития комплекса.
Ключевые слова: жилищно-коммунальное хозяйство, инновационное развитие, программы модернизации, тарифное регулирование, самоорганизация, кадровое обеспечение.
УДК 338.26 ББК 65.05
Постановка проблемы необходимости инновационного развития системы жилищно-коммунального хозяйства.
Высокий уровень износа жилищного фонда и технических систем его обеспечения, низкий уровень собираемости платежей, рост тарифов и недовольство населения — вот далеко не
полный перечень проблем, с которыми сегодня ассоциируется жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ). При этом наиболее значимой проблемой на сегодня, безусловно, является рост стоимости услуг в сфере ЖКХ (рис. 1).
В период 2002-2010 гг. по данным Госкомстата РФ индекс роста стоимости коммунальных услуг более чем в 3 раза пре-
