CC BY
220
Жилищное законодательство и развитие рынка недвижимости
А.С. Пузанов
генеральный директор Фонда «Институт экономики города»
В начале 1990-х годов в России произошли социально-экономические и правовые изменения, связанные с переходом страны к рыночным отношениям. С введением в действие в январе 1993 года Закона Российской Федерации от 24.12.1992 № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики» жилищные отношения стали регулироваться с учетом активизации в жилищной сфере процесса образования различных форм собственности на недвижимость, начало которому было положено принятием закона о приватизации жилья в конце 1980-х - начале 1990-х годов. Именно эти процессы создали основы для становления рынка жилой недвижимости в Российской Федерации.
Значительной вехой в развитии жилищного законодательства стало принятие новой редакции Гражданского кодекса Российской Федерации. В Гражданском процессуальном кодексе РСФСР отношения найма практически не оговаривались. Гражданский кодекс Российской Федерации (глава 35) однозначно относит договор найма к гражданско-правовым договорам. Наиболее важные нормы о найме жилых помещений1 являются базовыми и для социального найма.
К главным итогам развития российского жилищного законодательства необходимо отнести:
• возникновение права пользования жилыми помещениями, расположенными в многоквартирных домах на основании частной собственности на них (на равных основаниях с государственной и муниципальной формами собственности), «обретение» права полноценного пользования жилыми помещениями в «домах ЖСК» членами кооперативов, полностью выплатившими паевые взносы;
• приватизация государственного и муниципального жилищного фонда, а также переход к рынку жилья главным образом путем строительства и приобретения гражданами собственных жилищ;
• устранение правовых ограничений на возможность индивидуального жилищного строительства на территории городов и количество жилья, находящегося в собственности;
• создание правовых предпосылок применения института найма жилых помещений как основного способа извлечения прибыли их собственниками (аналог «доходных домов»);
• законодательное расширение перечня категорий лиц, имеющих право на льготы по оплате жилья и коммунальных услуг;
• создание правовых условий для новых форм самоуправления домовладельцами недвижимым имуществом в кондоминиумах;
• постепенный отказ от произвольного лишения граждан права пользования жилищем;
• создание системы обеспечения социальных гарантий в области жилищных прав граждан в рыночных условиях (система субсидий на строительство и приобретение жилья, а также на оплату жилья и коммунальных услуг;
• развитие демонополизации жилищного хозяйства, разделение функций управления и обслуживания жилищного фонда.
За 1991-2002 годы была в основном сформирована нормативная правовая база проводимых реформ: разработано и принято более 250 законов и иных нормативных правовых актов, касающихся обеспечения прав собственности в жилищной сфере, жилищного строительства, жилищно-комму-
1 Гражданский кодекс Российской Федерации, п. 3 ст. 672.
нального хозяйства и сделок в жилищной сфере.
Проведенные реформы обеспечили поворот от планово-административных методов регулирования жилищной сферы к рыночным механизмам при соблюдении принципов социальных гарантий в области жилищных прав малоимущих граждан и иных установленных российским законодательством категорий населения.
Вместе с тем в ряде случаев складывается парадоксальная ситуация, когда старое и новое законодательства существуют параллельно, если угодно - в параллельных мирах.
Достаточно сказать, что в настоящее время Жилищным кодексом Российской Федерации предусматривается право всех граждан, признанных нуждающимися в улучшении жилищных условий, на получение жилья бесплатно по договору найма. В то же время статьей 40 Конституции Российской Федерации предложено принципиально новое решение вопросов реализации права граждан на жилище, т. е. жилыми помещениями бесплатно или за доступную плату подлежат обеспечению малоимущие, а также иные категории граждан, определенные российским законодательством.
Таким образом, уже около десяти лет мы живем в ситуации, когда два основополагающих документа, регулирующих отношения в жилищной сфере, исходят из различных концепций, и, похоже, такая ситуация не вызывает сколько-нибудь серьезной обеспокоенности у общественности. Здесь вряд ли можно будет согласиться с возможными аргументами, что подобное расхождение пока не имеет видимых практических последствий, поскольку а) объем распределяемого государственного и муниципального жилья резко уменьшился и б) закон обратной силы не имеет, а очередь, которую мы унаследовали от советских времен, еще будет тянуться не одно десятилетие.
Во-первых, это не совсем так: по линии первоочередного и внеочередного предоставления жилья, а также предоставления служебного жилья за прошедший период доступ к социальному жилью получили тысячи семей, которых никак нельзя отнести ни к малоимущим, ни к иным, установленным российским законодательством категориям граждан. А во-вторых, и это глав-
ное, неопределенность в исходных позициях государственной жилищной политики на федеральном и региональном уровнях сама по себе является существенным фактором риска пусть не явно, но весьма ощутимо влияющим на развитие рынка жилой недвижимости в России.
Так, согласно п. 3 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации землепользователи, землевладельцы и арендаторы «могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования». Это же положение в законодательном акте субъекта Российской Федерации, как правило, трактуется следующим образом: «Виды разрешенного использования земельных участков и объектов недвижимости... устанавливаются правительством Москвы» (Закон города Москвы от 09.12.1998 № 28 «О градостроительном зонировании территории города Москвы»). Есть все основания полагать, что указанное концептуальное расхождение между двумя основополагающими документами сохранится на многие годы. Также не соответствуют Конституции Российской Федерации и нормам Гражданского кодекса Российской Федерации положения Жилищного кодекса РСФСР, ограничивающие права собственников жилищного фонда по пользованию и распоряжению жильем. Так, в частности, согласно Жилищному кодексу РСФСР порядок обеспечения граждан жилыми помещениями и заключения договора найма устанавливается Российской Федерацией для всех видов жилищного фонда, включая фонд субъектов Российской Федерации и муниципальный фонд.
В процессе приватизации жилья не была достигнута цель передачи в реальное управление собственникам отдельных помещений многоквартирного здания в целом и прилегающих земельных участков, механизм реализации которой предусмотрен Федеральным законом «О товариществах собственников жилья». Практика показала, что этот механизм не явился достаточным стимулом для развития новых форм управления жильем (в настоящее время в России создано лишь немногим около 4000 товариществ собственников жилья).
В результате права нанимателей остаются практически равными существующим правам собственников жилых помещений, что подтверждается резким замедлением темпов приватизации в последние годы. Ведь если практически все решения по управлению и обслуживанию жилья по-прежнему принимаются местными властями и жилищными организациями, то на практике реальная разница между нанимателем и собственником выражается в возможности продать жилье или необходимости участвовать в операциях по обмену жилья.
Отсутствие осознания реального бремени содержания собственности и реальной ответственности искажает поведение собственников на рынке.
Не в полной мере осуществлено внедрение такого рыночного начала, как всеохватывающее договорное регулирование. Нередко на местах продолжается практика администрирования там, где должны эффективно действовать договор, гражданско-правовая ответственность и экономические стимулы. Таким образом, отсутствие реальных договорных отношений и механизмов исполнения вытекающих из них обязательств препятствуют реализации прав как нанимателей, так и наймодателей.
Основные принципы, цели, задачи, принципиальные позиции представленного на обсуждение проекта Жилищного кодекса Российской Федерации Проект Жилищного кодекса Российской Федерации исходит из необходимости установления единых оснований признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий при содействии органов государственной власти и местного самоуправления, основанные на установлении социального стандарта жилищных условий. Этот стандарт должен иметь стоимостное выражение и в перспективе устанавливаться на уровне рыночной арендной платы за жилье. В зависимости от своих доходов и материального положения граждане будут иметь возможность воспользоваться различными формами поддержки со стороны государства и органов местного самоуправления.
Ключевыми аспектами целостной системы содействия улучшению жилищных условий граждан являются:
1) изменение роли и содержания института социального найма государственного и муниципального жилья.
Сужение сферы действия социального найма должно быть обеспечено, в первую очередь, введением критерия дохода (материального положения) при определении права граждан на предоставление жилья в домах государственного и муниципального фонда.
Граждане, имеющие доходы, позволяющие им нанимать (арендовать) лучшее жилье, не должны пользоваться правом получения жилья по договору социального найма.
Для реализации муниципальных интересов местные органы власти должны иметь возможность формировать долгосрочную политику развития и содержания фонда социального жилья. В связи с этим следует установить определенный срок действия существующего единого порядка бесплатной приватизации жилья;
2) содействие гражданам, имеющим возможность использовать собственные и привлеченные средства для решения жилищной проблемы.
Необходимо сформировать единую нормативную базу предоставления бюджетных субсидий непосредственно получателям на цели приобретения жилья или строительства индивидуального жилья для различных категорий граждан, имеющих на это право в соответствии с российским законодательством. Это обеспечит:
• право свободного выбора гражданами региона расположения жилья и его типа на первичном и вторичном рынках жилья;
• сокращение сроков обеспечения жильем нуждающихся граждан в связи с возможностью приобретать квартиры на рынке готового жилья;
• эффективное использование бюджетных средств, в том числе за счет их целевого использования, во избежании их замораживания в незавершенном строительстве;
• возможность привлечения внебюджетных средств (собственных средств граждан и ипотечных кредитов банков) для приобретения жилья;
3) широкое развитие найма (аренды) муниципального и государственного жилья.
Жилье по договору найма (аренды) может предоставляться категориям очередников, не соответствующих критериям, имею-
щим право получать жилье по договору социального найма.
Такие институты пользования жильем, как служебное жилье, общежития должны прекратить самостоятельное существование, превратившись в разновидности найма или аренды жилья в государственном или муниципальном жилищном фонде;
4) предоставление субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг.
Неотъемлемой составляющей жилищных прав граждан являются гарантии возможности оплачивать содержание и ремонт жилья, а также предоставление коммунальных услуг. В этих целях будет развиваться система адресной социальной защиты населения исходя из единых стандартов субсидирования в зависимости от доходов (материального положения) граждан.
Семьи с низким доходом должны иметь возможность пользоваться субсидиями для оплаты жилья в государственном муниципальном фонде (в том числе при оплате жилищно-коммунальных услуг по договорам социального найма), в частном арендном фонде, а также жилья, находящегося в их собственности (при условии, что это жилье является для них единственным).
Должна быть пересмотрена система льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг, не связанных с уровнем доходов (материального положения) получателей. Перечень категорий граждан, пользующихся этими льготами, должен быть жестко ограничен. Высвободившиеся бюджетные средства должны быть направлены на увеличение размеров адресной социальной помощи семьям с низкими доходами.
Государство должно защищать жилищные права граждан как потребителей в части потребления жилищно-коммунальных услуг, а также обеспечивать единые минимальные стандарты качества строительства и содержания жилищного фонда.
Необходимо на законодательном уровне установить границу компетенции органов местного самоуправления по управлению жилищным фондом смешанной формы собственности (дома - кондоминиумы, одним из владельцев которых является публичное образования, т. е. в которых не образовано товарищество собственников жилья) и процедуру учета мнения и интересов иных собственников.
К числу важнейших новаций представленного законопроекта, по которым, как представляется, в основном достигнуто согласие, можно отнести следующие.
1. Определение предмета правового регулирования жилищного законодательства, разграничение предметов жилищного и гражданского законодательства. Законопроектом предусматривается регламентация, главным образом, вопросов пользования жилыми помещениями как в государственном и муниципальном, так и в частном жилищном фонде. Вопросы распоряжения жилыми помещениями в частном жилищном фонде законопроектом не рассматриваются - они решаются в рамках гражданского законодательств. Вопросы общей собственности в жилых домах, в том числе вопросы общей собственности на земельный участок, регулируются в рамках законодательства о товариществах собственников жилья.
2. Новая концепция участия государства в реализации гражданами права на жилище. Вводится разнообразие форм содействия государства гражданам, признанным нуждающимися в улучшении жилищных условий:
• для граждан, которым получаемые доходы не позволяют накапливать средства для улучшения жилищных условий, либо перед которыми государство несет установленные законодательством обязательства - предоставление жилья по договору социального найма;
• для отдельных установленных рассматриваемым кодексом категорий граждан -предоставление жилья в государственном и муниципальном жилищном фонде по договорам найма;
• для прочих граждан - предоставление субсидий на покупку жилья. Размер субсидии зависит от числа лет нахождения в очереди на улучшение жилищных условий, а также от уровня дохода заявителя.
3. Регламентация договора социального найма. Права нанимателей по договору социального найма сужены по сравнению с действующим Жилищным кодексом. Например, совершеннолетний член семьи нанимателя не будет иметь права требовать заключения с ним отдельного договора социального найма.
4. Правовое регулирование найма жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищного фонда. Новым Жилищным кодексом предусматривается регламентация вопросов найма жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищного фонда. По договору найма подлежат обеспечению жильем лица, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, которые не подпадают под категории граждан, обеспечиваемых жилыми помещениями по договору социального найма.
Основные дискуссионные положения
Вместе с тем в процессе обсуждения проекта Жилищного кодекса Российской Федерации по ряду концептуально важных вопросов выявились различия подходов федеральных ведомств, экспертов и специалистов, не нашедшие компромиссного разрешения в представленной редакции законопроекта. По многим вопросам отсутствует и полное общественное согласие. Возможно, это связано с тем, что, как уже отмечалось, около десяти лет мы жили в условиях «разорванного» законодательства в сфере жилья и недвижимости, а ключевые вопросы развития правового поля не были предметом оживленной дискуссии. Когда же в ходе подготовки новой редакции Жилищного кодекса возникла необходимость отвечать на эти вопросы, оказалось, что ни эксперты, ни общество в целом к этому не готовы. Безусловно, не все рассматриваемые в нашей статье проблемы могут быть решены в рамках нового Жилищного кодекса. Для решения целого ряда вопросов потребуется пересмотр норм гражданского законодательства. Однако работа над Жилищным кодексом послужила катализатором обсуждения этих проблем.
К числу нерешенных проблем необходимо отнести следующие:
1. Судьба бесплатной приватизации. Распространено мнение, что процесс приватизации жилищного фонда должен и впредь осуществляться на бесплатной и бессрочной основе, в противном случае права граждан будут ущемлены. Более того, право на бесплатную приватизацию все чаще рассматривается как одна из социальных гарантий. Несмотря на то, что законодательное регулирование приватизации
жилищного фонда не является предметом Жилищного кодекса, концептуальное решение этого вопроса во многом определит структуру законопроекта. В настоящее время муниципальные образования не имеют возможности прогнозировать объем муниципального жилищного фонда и формировать долгосрочную политику его использования.
Постановка отдельными субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями вопроса об окончании сроков бесплатной передачи жилья в собственность граждан продиктована их стремлением строить полноценную долгосрочную политику в отношении принадлежащего им жилищного фонда. Определение срока окончания бесплатной приватизации даст возможность лицам, имеющим намерение приватизировать занимаемые ими жилые помещения, осуществить свое намерение.
Этот вопрос чрезвычайно важен и с точки зрения перспектив развития рынка недвижимости. Свободное «перетекание» жилья из муниципального (социального) в приватизированное и обратно (а вопрос о безусловном праве на «деприватизацию» также активно обсуждается и имеет немало сторонников) создает огромную «серую» зону в структуре российского жилищного фонда, и будет непонятно, каким законам она подчиняется: рыночным или социальным. Естественно, это не будет способствовать снижению рисков на рынке жилой недвижимости.
2. Регулирование и защита прав членов семьи собственника. Существуют разные точки зрения на то, в какой степени необходимо защищать права и интересы несовершеннолетних, недееспособных или ограниченно дееспособных членов семьи собственника при распоряжении им жилым помещением, в котором проживают указанные лица.
В настоящее время действует правило, согласно которому отчуждение жилого помещения, в котором проживают несовершеннолетние члены семьи собственника, допускается только с согласия органа опеки и попечительства. Органами опеки и попечительства очень часто не одобряются сделки, при которых производится покупка квартиры в рассрочку при одновременной продаже имеющихся в собственности жи-
лых помещений, а также совершение сделок по залогу жилых помещений.
Это служит серьезным препятствием для развития рынка жилья, ипотечного кредитования. Необходимо совершенствование механизмов государственных гарантий прав собственников жилья, включая права свободной купли-продажи, найма, аренды и залога жилья. Создание неоправданных препятствий для свободного распоряжения собственником принадлежащим ему имуществом не только является препятствием для развития рынка жилья, а значит негативно воздействуют на улучшении жилищных условий, но и стимулирует иждивенческое поведение членов семей собственников.
Защита жилищных прав несовершеннолетних членов семьи собственника является основной обязанностью родителей или опекунов. Деятельность органов опеки и попечительства должна быть нацелена на тех несовершеннолетних граждан, права или охраняемые законом интересы которых ущемлены.
Пункт 4 статьи 292 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) требует непременного вмешательства органа опеки и попечительства (получения его согласия) независимо от наличия (отсутствия) противоречий интересов родителей и их несовершеннолетних детей, а также недееспособных или ограниченно дееспособных членов семьи при отчуждении жилого помещения, где они проживают. Мотивами появления этого ограничения являлось опасение, что сделка может оставить указанных лиц без постоянного места жительства или ухудшит условия их проживания. Фактически законодатель поставил под сомнение добросовестность всех членов семей, в которых проживают недееспособные или ограниченно дееспособные лица, имеющие намерение совершить сделку по отчуждению принадлежащего им жилого помещения.
В соответствии с Семейным кодексом Российской Федерации (далее - СК РФ) защита прав и интересов детей возлагается на их родителей (п. 1 ст. 64). Согласно СК РФ родители не вправе представлять интересы своих детей, если органом опеки и попечительства установлено, что между интересами родителей и детей имеются
противоречия. Однако статья 292 ГК РФ определяет иную роль органов опеки и попечительства: они управомочены давать согласие на осуществление сделки независимо от того, существует конфликт интересов родителей и детей или нет.
В результате органами опеки и попечительства очень часто не одобряются сделки, при которых производится покупка квартиры в рассрочку при одновременной продаже имеющихся в собственности гражданина жилых помещений, а также совершение сделок по залогу жилых помещений. Это также служит серьезным препятствием для развития рынка жилья, ипотечного кредитования, что в конечном счете нарушает права и интересы не только собственников жилых помещений (родителей), но и их детей и иждивенцев. Неоправданные препятствия для свободного распоряжения собственником принадлежащим ему имуществом не только мешают развитию рынка жилья, но и препятствуют улучшению жилищных условий всех членов семьи. Оспаривание решения органа опеки и попечительства в судах занимает много времени и требует значительных средств.
Изменение положения пункта 4 статьи
292 ГК РФ об обязательном согласии органа опеки и попечительства на отчуждение жилого помещения, в котором проживают несовершеннолетние, недееспособные или ограниченно дееспособные члены семьи собственника, на обязательное предварительное извещение о сделке будет способствовать совершенствованию механизмов государственных гарантий прав собственников жилья при одновременной надежной защите прав или охраняемых законом интересов членов семьи собственника.
Сведения о лицах, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными, больных хроническим алкоголизмом или наркоманией, ограниченных в родительских правах, о лицах, которые по состоянию здоровья не могут осуществлять родительские права и обязанности по воспитанию ребенка (п. 1 ст. 127 СК РФ), не имеют дохода, обеспечивающего членам семьи прожиточный минимум, установленный в субъекте Российской Федерации, о лицах, имеющих на момент осуществления сделки судимость за умышленное преступление против жизни или здоровья граждан,
и другие сведения, свидетельствующие о возможной принадлежности собственника жилого помещения, в котором проживают несовершеннолетние, недееспособные или ограниченно дееспособные члены его семьи, к «группе риска», должны быть доступны для получения органами опеки и попечительства.
В случае, если при отчуждении жилого помещения затрагиваются права или охраняемые законом интересы несовершеннолетних детей и иждивенцев, орган опеки и попечительства в течение установленного для него срока со дня поступления извещения собственника об отчуждении жилого помещения может осуществить проверку соответствующих данных и принять решение, подтверждающее или опровергающее факт нарушения сделкой прав или охраняемых законом интересов этих лиц. При необходимости орган опеки и попечительства может направить в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним предложение приостановить государственную регистрацию сделки и прав на жилое помещение.
Случаи, в которых права и интересы несовершеннолетних, недееспособных и ограниченно дееспособных членов семьи собственника считаются затронутыми или нарушенными, должны быть четко определены российским законодательством, а правомочия органов опеки и попечительства по отказу собственнику в праве распоряжаться принадлежащим ему жилым помещением должны быть предельно конкретизированы.
3. Договор социального найма в новых экономических условиях. Статья 40 Конституции Российской Федерации устанавливает, что жилище предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов лишь малоимущим и иным указанным в законе гражданам.
Представляется справедливым и соответствующим Конституции Российской Федерации, предусмотреть в законопроекте возможность переоформления договора социального найма в договор найма в случае прекращения обстоятельств, послуживших основанием для получения жилья по договору социального найма и отсутствия у нанимателя или членов его семьи иных ос-
нований для получения жилья по договору социального найма. Также представляется обоснованным расторжение договора социального найма при приобретении нанимателем или членами его семьи жилого помещения в собственность. В противном случае может сложиться ситуация, когда жилищный фонд, предоставленный по договору социального найма, будет использоваться гражданами, не имеющими права на получения такого жилья.
В то же время многие эксперты настаивают на сохранении положения о бессрочном договоре социального найма. На наш взгляд, это приведет к неопределенности обязательств государства в жилищной сфере, еще более «размоет» границу между рыночным и социальным сегментами в жилищной сфере.
4. Установление пределов использования жилых помещений. Общеизвестно, что жилое помещение предназначено для проживания граждан, и создание в них промышленных производств не допускается. Однако между этими крайними полюсами существует значительный промежуток, который законодателями интерпретируется по-разному. Существует точка зрения, что гражданин не вправе осуществлять какую-либо предпринимательскую деятельность в своем жилище. Так, если формально подходить к требованиям жилищного законодательства, то любой сосед может через суд потребовать запретить гражданину систематически работать дома, например, на компьютере, и суд должен будет этот иск удовлетворить. Это является в какой-то мере миной замедленного действия, заложенной именно под рынок жилья. Напомним, что нормы, регламентирующие использование жилья строго по назначению, были сформулированы в условиях преобладания государственного жилищного фонда. В ситуации, когда большая часть жилищного фонда находится в частной собственности, эти нормы целесообразно рассматривать в основном с точки зрения ограничения прав собственности. Существующее положение не соответствует современному социально-экономическому уровню развития общества. Уже сегодня большие группы граждан, осуществляющие предпринимательскую деятельность в домашних условиях, не нарушают прав и
интересов соседей, не причиняют вреда дому и его инженерному оборудованию. К их числу можно отнести научных работников, писателей, адвокатов, интернет-брокеров, педагогов-репетиторов, надомных работников и других граждан. Естественно, что с развитием информационных технологий жилище все чаще будет использоваться как место работы. С другой стороны, некоторые виды деятельности, «традиционно» осуществляемые в домашних условиях, могут нарушать права и законные интересы соседей, причем это зависит не только от вида деятельности, но и от типа жилищного фонда и ряда других факторов. Представляется правильным установление в российском законодательстве критериев, ограничивающих пределы осуществления предпринимательской деятельности в жилых помещениях, на основании которых органы местного самоуправления могли бы утверждать перечни разрешенных (запрещенных) видов деятельности с учетом местных условий. При этом главными критериями должны стать соблюдение прав соседей, выполнение требований по пользованию коммунальными инженерными сетями и оборудованием в соответствии с техническими параметрами здания, уровня шума, излучения и других стандартов.
5. Сохранение института служебного жилья. Содержание договоров найма служебных жилых помещений и найма жилых помещений по принципиальным позициям совпадают. Существенным (в части совпадений) является ограничение срока в договоре найма служебного жилого помещения (на время работы, службы) и в договоре найма жилого помещения (не превышающий 5 лет). Таким образом, целесообразность сохранения служебных жилых помещений как самостоятельного вида жилья и отнесение их к специализированным представляется сомнительной и лица, имеющие право на служебное жилье, должны быть включены в перечень категорий граждан, подлежащих обеспечению по договору найма.
6. Возможность прекращения права собственности на жилье. Возможность прекращения права собственности на жилое помещение в случае невнесения платы за жилье (ст. 34 законопроекта) основана на статье
293 ГК РФ, предусматривающей изъятие жилья в определяемых этой статьей случаях, условиях и порядке и только на основании судебного решения, поскольку статьей 35 Конституции Российской Федерации установлено, что гражданин не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда.
Мы считаем, что в Жилищный кодекс Российской Федерации также должно войти положение, предусматривающее возможность прекращения права собственности на заложенное жилое помещение, в том числе в случае невозможности заемщика выполнить свои обязательства по договору ипотеки.
Количество ограничений, которыми предлагается обусловить возможность прекращения права на заложенное жилое помещение делает это фактически невозможным. Тем самым наносится ущерб развитию долгосрочного жилищного кредитования в Российской Федерации.
7. Развитие институтов найма и аренды жилья. Защита прав нанимателя и наймодателя. Для договоров найма любого типа действует правило их неизменности при перемене собственника помещения, который занимает место прежнего наймодателя (ст. 675 ГК РФ). Это положение необходимо сохранить в жилищном законодательстве как базовый принцип стабильности договорных отношений, обеспечивающий защиту жилищных прав добросовестного нанимателя.
Согласно статье 684 ГК РФ наниматель имеет преимущественное право на заключение договора найма жилого помещения на новый срок по истечении срока договора найма жилого помещения. Действующим жилищным законодательством установлена бессрочность договора социального найма. При таком подходе отпадает необходимость в установлении преимущественного права на заключение договора найма жилого помещения на новый срок. Статья 684 ГК РФ не может применяться к договору социального найма в порядке, установленном пунктом 3 статьи 672 ГК РФ. В случае введения срочности договора социального найма целесообразно установить преимущественное право нанимателя перед другими лицами на заключение на новый срок договора социального най-
ма путем распространения действия положений статьи 684 ГК РФ (в их нынешней редакции). Для этого необходимо внести дополнение в пункт 2 статьи 672 ГК РФ. При этом преимущественное право на заключение договора социального найма жилого помещения на новый срок по истечении срока договора социального найма должно принадлежать лишь тому нанимателю, который лично или члены семьи которого имеют право на социальное жилье в соответствии с законодательством. При утрате такого права договор социального найма подлежит переоформлению в договор найма.
Статью 684 ГК РФ целесообразно дополнить положением об установлении преимущественного перед другими лицами права заключения договора найма на новый срок по истечении срока договора только для тех нанимателей, которые надлежащим образом исполняли свои обязанности по договору. В практике значительное число наймодателей вообще не заключает договоров найма, что значительно снижает уровень защищенности нанимателей и членов их семей. При наличии договоров найма не все наймодатели инициируют расторжение договора найма с недобросовестными нанимателями с соблюдением процедуры, установленной главой 29 ГК РФ, и ждут окончания срока договора. Отсутствие у наймодателя возможности отказа в заключении договора найма жилого помещения на новый срок по истечении срока договора найма с недобросовестным нанимателем ограничивает собственников жилых помещений в пользовании и распоряжении ими своим недвижимым имуществом, способствует сохранению «серого» найма, при котором отношения с нанимателями не оформляются договором найма.
Основанием признания исполнения нанимателем своих обязанностей ненадлежащим образом служит статья 620 ГК РФ, в которой указаны подобные случаи. Например, когда пользование имуществом осуществляется с существенным нарушением условий договора или назначения имущества либо с неоднократными нарушениями (существенно ухудшается имущество, плата не вносится по истечении установленного договором срока платежа более двух раз подряд, не производится капитальный ре-
монт имущества в установленные договором сроки, а при отсутствии их в договоре в разумные сроки в тех случаях, когда в соответствии с законом, иными правовыми актами или договором производство капитального ремонта является обязанностью нанимателя).
Гражданский кодекс Российской Федерации предусматривает еще одну разновидность договора найма - краткосрочный наем на срок до одного года (ст. 683). При использовании этого договора найма объем жилищных прав и обязанностей нанимателя и проживающих совместно с ним лиц уменьшен по сравнению с нанимателями по договору найма.
Осуществление структурной перестройки экономики во многом связано с повышением мобильности трудовых ресурсов, а, следовательно, с усилением миграционных процессов. Развитие жилищного фонда, сдаваемого внаем гражданами и в аренду юридическими лицами в целях извлечения прибыли, является ключевым моментом повышения мобильности рабочей силы, что крайне важно для социально-экономического развития Российской Федерации. Важное значение в решении этой задачи имеет проведение такой жилищной политики, которая способствовала бы миграции населения в пределах страны.
Современное законодательство в жилищной сфере (см. таблицу) не способствует этому. Более того, законодательство трактует «частный арендный жилищный фонд» как ущербный, социально несправедливый, исключительно «коммерческий». Действующий Жилищный кодекс трактует частный жилищный фонд, сдаваемый в наем гражданам, как «жилье временного пребывания». Сегодня проживание в таком жилье служит основанием для признания нуждающимися в улучшении жилищных условий независимо от размера и качества занимаемых жилых помещений. В ситуации, когда любой гражданин, проживающий в частном жилищном фонде, имеет право претендовать на социальное жилье, трудно ожидать, что власти как на муниципальном, так и на других уровнях, всерьез озаботятся созданием условий для формирования этого чрезвычайно важного сегмента рынка.
норм, регулирующ Сравнительная таблица их разновидности договоров найма и договора аренды1
Договор найма Договор социального найма Договор краткосрочного найма Договор аренды
Нормативное регулирование Глава 35 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ), Федеральный закон «Об основах федеральной жилищной политики»; Жилищный кодекс РСФСР (ЖК РСФСР) Договор социального найма жилого помещения заключается по основаниям, на условиях и в порядке, предусмотренных жилищным законодательством. К такому договору применяются правила статей 674, 675, 678, 680, 681, пунктов 1-3 статьи 685 ГК РФ. Другие положения указанного кодекса применяются к договору социального найма жилого помещения, если иное не предусмотрено жилищным законодательством. (п.З ст.672 ГК РФ) К договору найма жилого помещения, заключенному на срок до одного года (краткосрочный наем), не применяются правила, предусмотренные пунктом 2 статьи 677, статьями 680, 684-686, абзацем четвертым пункта 2 статьи 687 ГК РФ, если договором не предусмотрено иное (п. 2 ст. 683 ГК РФ) § 1 и § 4 главы 34, п. 2 ст. 671 ГК РФ
Предмет договора Предоставление наймодателем нанимателю жилого помещения за плату во владение и пользование для проживания в нем. (п. 1 ст. 671 ГК РФ) Предоставление наймодателем нанимателю жилого помещения в государственном и муниципальном жилищном фонде социального использования за плату во владение и пользование для проживания в нем (п. 1 ст. 672 ГК РФ) Предоставление наймодателем нанимателю жилого помещения за плату во владение и пользование для проживания в нем. (п. 1 ст. 671 ГК РФ) Передача арендодателем жилого помещения за плату во временное владение и пользование или во временное пользование арендатору (статьи 650, 654, 614 ГК РФ)
Объект договора Изолированное жилое помещение, пригодное для постоянного проживания: квартира, жилой дом, часть квартиры или жилого дома (ст. 673, § 4 гл. 34 ГК РФ, ст. 52 ЖК РСФСР)
Назначение жилого помещения Только для проживания граждан. Пригодность жилого помещения для проживания определяется в порядке, предусмотренном жилищным законодательством (статьи 288, 671-673, 676 ГК РФ)
1 В подготовке таблицы принимал участие Д.П. Гордеев.
Субъекты договора Наниматель-гражданин; наймодатель-собственник жилого помещения или управомоченное им лицо (статьи 677, 672 ГК РФ) Арендатор - юридическое (п.2 ст. 671 ГК РФ) или физическое лицо. Арендодатель - собственник или управомоченное им лица (ст. 608 ГК РФ)
Замена нанимателя (арендатора) Возможна (ст. 686 ГК РФ) Возможна (статьи 87, 88 ЖК РСФСР) Не возможна, если иное не предусмотрено договором (ст. 683 ГК РФ) Возможен перенаем (п. 2 ст. 615 ГК РФ)
Форма договора Всегда письменная (статьи 161, 674 ГК РФ, ст. 51 ЖК РСФСР) Независимо от срока договор аренды должен быть заключен в письменной форме. Договор аренды недвижимого имущества на срок не менее одного года подлежит государственной регистрации (ст. 651 ГК РФ)
Права нанимателя Наниматель жилого помещения в многоквартирном доме наряду с пользованием жилым помещением имеет право пользоваться имуществом, указанным в статье 290 ГК РФ
Граждане, постоянно проживающие совместно с нанимателем, имеют равные с ним права по пользованию жилым помещением. Отношения между нанимателем и такими гражданами определяются законодательством (п. 2 ст. 677 ч. 2 ГК РФ) Супруга, дети, родители, другие родственники, нетрудоспособные иждивенцы и иные лица, вселенные в жилое помещение в соответствии с ЖК РСФСР, приобретают равное с нанимателем и остальными членами его семьи право пользования жилым помещением, если эти граждане являются или признаются членами его семьи (статья 53 ЖК РСФСР) и если при вселении между этими гражданами, нанимателем и проживающими с ним членами его семьи не было иного соглашения о порядке пользования жилым помещением (ст. 54 ЖК РСФСР) Граждане, постоянно проживающие совместно с нанимателем, не имеют равных с ним прав по пользованию жилым помещением, если иное не предусмотрено договором (ст. 683 ГК РФ). Отношения между нанимателем и такими гражданами определяются законом (п. 2 ст. 677 ч. 2 ГК РФ)
N28(13), 2002 ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
Ответственность Наниматель несет ответственность перед наймодателем за действия граждан, постоянно проживающих совместно с ним, которые нарушают условия договора найма жилого помещения (п. 3 ст. 677 ГК РФ). Граждане, постоянно проживающие вместе с нанимателем, могут, известив наймодателя, заключить с нанимателем договор о том, что все граждане, постоянно проживающие в жилом помещении, несут совместно с нанимателем солидарную ответственность перед наймодателем. В этом случае такие граждане являются сонанимателями (п. 4 ст. 677 ГК РФ) Члены семьи нанимателя, проживающие совместно с ним, пользуются наравне с нанимателем всеми правами и несут все обязанности, вытекающие из договора найма жилого помещения. Совершеннолетние члены семьи несут солидарную с нанимателем имущественную ответственность по обязательствам, вытекающим из указанного договора (ст. 53 ЖК РСФСР) Наниматель несет ответственность перед наймодателем за действия граждан, постоянно проживающих совместно с ним, которые нарушают условия договора найма жилого помещения. Граждане, постоянно проживающие вместе с нанимателем, могут, известив наймодателя, заключить с нанимателем договор о том, что все граждане, постоянно проживающие в жилом помещении, несут совместно с нанимателем солидарную ответственность перед наймодателем. В этом случае такие граждане являются сонанимателями (п.3-4 ст. 677, ст. 683 ГК РФ) Арендодатель отвечает за недостатки сданного в аренду имущества, полностью или частично препятствующие пользованию им, даже если во время заключения договора аренды он не знал об этих недостатках. При обнаружении таких недостатков арендатор вправе по своему выбору: - потребовать от арендодателя либо безвозмездного устранения недостатков имущества, либо соразмерного уменьшения арендной платы, либо возмещения своих расходов на устранение недостатков имущества; - непосредственно удержать сумму понесенных им расходов на устранение данных недостатков из арендной платы, предварительно уведомив об этом арендодателя; - потребовать досрочного расторжения договора (ст. 612 ГК РФ)
Обязанности нанимателя Наниматель обязан использовать жилое помещение только для проживания, обеспечивать сохранность жилого помещения и поддерживать его в надлежащем состоянии. Наниматель не вправе производить переустройство и реконструкцию жилого помещения без согласия наймодателя. Наниматель обязан своевременно вносить плату за жилое помещение. Если договором не установлено иное, наниматель обязан самостоятельно вносить коммунальные платежи (ст. 678 ГК РФ). Текущий ремонт сданного внаем жилого помещения является обязанностью нанимателя, если иное не установлено договором найма жилого помещения (п. 1 ст. 681 ГК РФ) Арендодатель обязан производить за свой счет капитальный ремонт переданного в аренду имущества, если иное не предусмотрено законодательством, иными правовыми актами или договором аренды. Арендатор обязан поддерживать имущество в исправном состоянии, производить за свой счет текущий ремонт и нести расходы на содержание имуще-
со
АКТУАЛЬНАЯ
ства, если иное не установлено законодательством или договором аренды (ст. 616 ГК РФ)
Обязанности наймодателя (арендодателя) Наймодатель обязан передать нанимателю свободное жилое помещение в состоянии, пригодном для проживания. Наймодатель обязан осуществлять надлежащую эксплуатацию жилого дома, в котором находится сданное внаем жилое помещение, предоставлять или обеспечивать предоставление нанимателю за плату необходимых коммунальных услуг, обеспечивать проведение ремонта общего имущества многоквартирного дома и устройств для оказания коммунальных услуг, находящихся в жилом помещении (ст. 676, п. 3 ст. 672 ГК РФ). Капитальный ремонт сданного внаем жилого помещения является обязанностью наймодателя, если иное не установлено договором найма жилого помещения (п. 2 ст. 681 ГК РФ) Арендодатель обязан предоставить арендатору имущество в состоянии, соответствующем условиям договора аренды и назначению имущества (ст. 611 ГК РФ)
Срок действия договора Договор найма жилого помещения заключается на срок, не превышающий пяти лет. Если в договоре срок не определен, договор считается заключенным на пять лет (ст. 683 ГК РФ) Бессрочный (ст. 10 ч. 2 ЖК РСФСР, п. 3 ст. 672 ГК РФ) До одного года (п. 2 ст. 683 ГК РФ) Определяется договором. Если срок не указан, то договор считается заключенным на неопределенный срок (ст. 610 ГК РФ)
Преимущ. право заключения договора на новый срок Есть (ст. 684 ГК РФ) Нет, поскольку договор бессрочный Нет, если иное не предусмотрено договором (ст. 683 ГК РФ) Есть (ст. 621 ГК РФ)
Оплата жилья и коммунальных услуг Устанавливается по соглашению сторон в договоре найма жилого помещения. В случае, если в соответствии с законодательством установлен максимальный размер платы за жилое помещение, плата, установленная в договоре, не должна превышать этот размер. Одностороннее изменение размера платы за жилое помещение не допускается за исключением случаев, предусмотренных законодательством или Устанавливается в размере, обеспечивающем возмещение издержек на содержание и ремонт жилья, а также на коммунальные услуги. Этапы и порядок перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг определяются Правительством Российской Федерации совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Устанавливается дифференцированно в зависимости от каче- Устанавливается по соглашению сторон в договоре найма жилого помещения. В случае, если в соответствии с законодательством установлен максимальный размер платы за жилое помещение, плата, установленная в договоре, не должна превышать этот размер. Одностороннее изменение размера платы за жилое помещение не допускается за исключением случаев, предусмотренных Порядок, условия и сроки определяются договором (ст. 614 ГК РФ)
N28(13), 2002 ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
договором (ст. 682 ГК РФ) ства и местоположения жилья, (ст. 15 Федерального закона «Об основах федеральной жилищной политики») законодательством или договором (статьи 682 и 683 ГК РФ)
Вселение других лиц Допускается при условии соблюдения требований законодательства о норме жилой площади на одного человека, кроме случая вселения несовершеннолетних детей (ст. 679 ГК РФ). Допускается безвозмездное вселение временных жильцов (ст. 680 ГК РФ) Наниматель вправе в установленном порядке вселить в занимаемое им жилое помещение своего супруга, детей, родителей, других родственников, нетрудоспособных иждивенцев и иных лиц, получив на это письменное согласие всех совершеннолетних членов своей семьи. На вселение к родителям их детей, не достигших совершеннолетия, не требуется согласия остальных членов семьи (ст. 54 ЖК РСФСР) Допускается при условии соблюдения требований законодательства о норме жилой площади на одного человека, кроме случая вселения несовершеннолетних детей (статьи 679 и 683 ГК РФ). Вселение временных жильцов, если иное не предусмотрено договором, не допускается (ст. 683 ГК РФ)
Возможность сдачи в поднаем Есть (ст. 685 ГК РФ) Есть (п.1-3 ст. 685, п. 3 ст. 672 ГК РФ) Нет, если иное не предусмотрено договором (ст. 683 ГК РФ) Возможны субаренда (поднаем) с согласия арендодателя, предоставление арендованного имущества в безвозмездное пользование, а также передача арендных прав в залог и внесение их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных товариществ и обществ или паевого взноса в производственный кооператив, если иное не установлено ГК РФ, другим законом или иными правовыми актами (ст. 615 ГК РФ)
Сохранение договора при смене собственника Переход права собственности на занимаемое по договору найма жилое помещение не влечет расторжения или изменения договора найма жилого помещения. При этом новый собственник становится наймодателем на условиях ранее заключенного договора найма (ст. 675, п. 2 ст. 672, ст. 683 ГК РФ) Переход права собственности (хозяйственного ведения, оперативного управления, пожизненного наследуемого владе-
4^
СП
АКТУАЛЬНАЯ
ния) на сданное в аренду имущество к другому лицу не является основанием для изменения или расторжения договора аренды (ст. 617 ГК РФ)
Прекращение договора Наниматель жилого помещения вправе с согласия других граждан, постоянно проживающих с ним, в любое время расторгнуть договор найма с письменным предупреждением наймодателя за три месяца (ст. 687 ГК РФ) Наниматель жилого помещения вправе с согласия членов семьи в любое время расторгнуть договор найма (ст. 89 ЖК РСФСР) Наниматель жилого помещения вправе с согласия других граждан, постоянно проживающих с ним, в любое время расторгнуть договор найма с письменным предупреждением наймодателя за три месяца (ст. 687 ГК РФ)
Расторжение договора В судебном порядке по требованию наймодателя в случаях: • невнесения нанимателем платы за жилое помещение за шесть месяцев, если договором не установлен более длительный срок; • разрушения или порчи жилого помещения нанимателем или другими гражданами, за действия которых он отвечает. Договор найма жилого помещения может быть расторгнут в судебном порядке по требованию любой из сторон в договоре: • если помещение перестает быть пригодным для постоянного проживания, а также в случае его аварийного состояния; • в других случаях, предусмотренных жилищным законодательством. В судебном порядке, если оплата жилья и коммунальных услуг не производится в течение шести месяцев, граждане подлежат выселению в судебном порядке с предоставлением жилого помещения, отвечающего санитарным и техническим требованиям, по нормам общежития. Законодательными и правовыми актами субъектов Российской Федерации этот срок может быть изменен с учетом особых обстоятельств (ст. 15 Федерального закона «Об основах федеральной жилищной политики») В судебном порядке по требованию наймодателя в случаях: • невнесения платы более двух раз по истечении установленного договором срока платежа; • разрушения или порчи жилого помещения нанимателем или другими гражданами, за действия которых он отвечает. Договор найма жилого помещения может быть расторгнут в судебном порядке по требованию любой из сторон в договоре: • если помещение перестает быть пригодным для постоянного проживания, а также в случае его аварийного состояния; • в других случаях, предусмотренных жилищным законодательством. Возможно досрочное расторжение договора по требованию арендодателя в случаях, указанных в статье 619 ГК РФ. Возможно досрочное расторжение договора по требованию арендатора в случаях, указанных в статье 620 ГК РФ
N28(13), 2002 ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
Если наниматель жилого помещения или другие граждане, за действия которых он отвечает, используют жилое помещение не по назначению либо систематически нарушают права и интересы соседей, наймодатель может предупредить нанимателя о необходимости устранения нарушения. Если наниматель или другие граждане, за действия которых он отвечает, после предупреждения продолжают использовать жилое помещение не по назначению или нарушать права и интересы соседей, наймодатель вправе в судебном порядке расторгнуть договор найма жилого помещения. В этом случае применяются правила, предусмотренные абзацем четвертым пункта 2 статьи 687 ГК РФ Если наниматель жилого помещения или другие граждане, за действия которых он отвечает, используют жилое помещение не по назначению либо систематически нарушают права и интересы соседей, наймодатель может предупредить нанимателя о необходимости устранения нарушения. Если наниматель или другие граждане, за действия которых он отвечает, после предупреждения продолжают использовать жилое помещение не по назначению или нарушать права и интересы соседей, наймодатель вправе в судебном порядке расторгнуть договор найма жилого помещения. В этом случае применяются правила, предусмотренные абзацем четвертым пункта 2 статьи 687, ст. 683 ГК РФ
Последствия прекращения договора Наниматель и другие граждане, проживающие в жилом помещении к моменту расторжения договора, подлежат выселению из жилого помещения на основании решения суда без предоставления другого жилого помещения (ст. 688 ГК РФ) Выселение с предоставлением жилого помещения, отвечающего санитарным и техническим требованиям, по нормам общежития (ст. 15 ч. 6 Федерального закона «Об основах федеральной жилищной политики») Наниматель и другие граждане, проживающие в жилом помещении к моменту расторжения договора, подлежат выселению из жилого помещения на основании решения суда без предоставления другого жилого помещения (ст. 688 ГК РФ) Жилое помещение возвращается арендатором арендодателю (ст. 622 ГК РФ)
АКТУАЛЬНАЯ
В настоящее время права как наймодателей, так и нанимателей в таком жилищном фонде защищены недостаточно. Отсутствие реального «легального, открытого» частного арендного (наемного) жилищного фонда в перспективе может оказать серьезное ограничительное воздействие на миграционные процессы и реструктурирование производства, формирование фонда жилых помещений для временного проживания отдельных категорий граждан.
Развитие современного частного арендного жилищного фонда, предоставляемого гражданам на условиях найма, идет очень медленно. С учетом значительного снижения жилищного строительства для целей формирования жилищного фонда социального использования целесообразно расширить возможности заключения экономически выгодных и приемлемых для сторон договоров «полусоциального» найма или аренды жилых помещений в частном жилищном фонде. Такие договоры должны заменить институт служебного жилья, заключаться со специалистами, проживающими в общежитиях, студентами, прибывающими в населенные пункты на учебу на сравнительно непродолжительный срок, и т. п.
Сегодня правовые предпосылки применения и совершенствования института найма и аренды жилых помещений как основного способа извлечения прибыли их собст-
венниками используются не полностью. Законодательное регулирование отношений найма и аренды жилых помещений должно обеспечить, с одной стороны, наиболее выгодный баланс интересов наймодателей и арендодателей и, с другой стороны, - нанимателей и арендаторов. Эти интересы необходимо исследовать и обеспечивать благоприятные условия для реализации наиболее общественно полезных.
Основные выводы
1. Установление четких границ ответственности государства (власти), с одной стороны, и рынка, с другой стороны, имеет ключевое значение для определения долгосрочных перспектив и параметров развития российского рынка жилой недвижимости.
2. Снижение рисков всех участников рынка жилой недвижимости является условием расширения масштабов рынка и повышения его зрелости. Размытость границ между рыночной сферой и сферой административного регулирования сама по себе является серьезным фактором риска.
3. Невозможно серьезное общественное обсуждение основополагающих вопросов развития жилищной сферы без серьезных аргументов, основанных, в том числе, на количественном знании происходящих процессов. В связи с этим необходимо проведение широкомасштабных исследований.
