CC BY
12
ЗЕС НА ПОРОГЕ СВОЕГО 50-ЛЕТИЯ WEU at fifty / Ed. By Lenzi G. - P.: Inst. For security studies of WEU, 1998. - X, 135 p.
В книге, написанной и изданной сотрудниками Института исследований проблем безопасности при Западноевропейском союзе (ЗЕС), анализируются последние достижения, современное состояние и перспективы ЗЕС. Обращаясь к разнообразным аспектам темы1, авторы видят свою задачу в том, чтобы показать многоплановость стоящих перед организацией проблем и привлечь внимание к дискуссионным вопросам, требующим дальнейшего обсуждения.
М.Ортега, исследуя правовые аспекты эволюции ЗЕС2, останавливается на четырех ключевых моментах. Первым из них является чрезвычайное усложнение конституциональной базы организации, которая сегодня включает помимо Брюссельского договора 1948 г. и протоколов 1954 г. постоянно растущее число документов не только самого Западноевропейского союза, но и НАТО, а также Маастрихтский и Амстердамский договоры Европейского союза (ЕС). Причем общие перемены в европейской политике последнего десятилетия сказались на ЗЕС даже в большей степени, чем на других международных институтах Европы.
1 За рамками книги остались лишь политика ЗЕС в отношении России, которой было посвящено отдельное издание, и отношения Союза со странами Средиземноморья, также требующие, по мнению авторов, отдельного рассмотрения.
2 Ortega M. Some questions on legal aspects. - P. 1-13.
Несмотря на неофициальный характер трансформации ЗЕС, она настолько глубоко затрагивает ключевые принципы этой организации, что можно говорить о фактическом прекращении действия самого Брюссельского договора.
Как минимум три радикальные новации заслуживают внимания. Во-первых, организация, учрежденная главным образом в целях коллективной самообороны, практически отказалась от выполнения этой задачи. В соответствии с Петерсбергским коммюнике 1992 г. главной целью государств-участников отныне является подготовка к действиям за пределами их территории в рамках различных операций по урегулированию кризисов и поддержанию мира. Во-вторых, в состав ЗЕС теперь входят кроме полноправных членов также страны, имеющие статусы ассоциированных членов, наблюдателей и ассоциированных партнеров, что не предполагалось Брюссельским договором и протоколами к нему. В-третьих, как следует из Амстердамского договора. Европейский совет — орган иной организации — может дать ЗЕС мандат на проведение военных операций из числа перечисленных в Петерсбергском коммюнике.
Эти три новшества свидетельствуют о большой гибкости и приспосабливаемое™ Западноевропейского союза к новому международному контексту. Первоначально, в 1988-1991 гг., Совет ЗЕС изучал возможности официального пересмотра основополагающих документов организации, который предполагал бы необходимость последующей ратификации в парламентах стран-участниц. Однако начиная с 1992-1993 гг. был избран путь неформального, опосредованного реформирования посредством двух различных инструментов — коммюнике, принимаемых на уровне министров, и межправительственных конференций по проблемам Европейского союза. Такой подход оказался оправданным и удобным, позволив избежать скороспелого пересмотра Брюссельского договора, обеспечить эволюцию организации и найти творческие решения в сложной ситуации с непредсказуемыми перспективами. При этом неофициальные изменения в ЗЕС, по оценке ряда экспертов, достаточно легитимны и имеют юридическую силу. Вместе с тем в последнее время такой метод реформирования встречает все больше возражений. Когда речь идет о структуре в сфере безопасности, уполномоченной проводить военные операции, правовые основы ее деятельности должны быть очерчены
максимально четко, а неопределенность допустима лишь в ограниченных пределах. Поэтому, по мнению М.Ортеги, если не произойдет полного слияния ЗЕС с Европейским союзом, проблема пересмотра Брюссельского договора и Парижских соглашений встанет весьма остро, так что для ее рассмотрения следует уже в ближайшем будущем созвать межправительственную конференцию.
Вторым важным вопросом является политико-правовой статус Брюссельской декларации от 22 июля 1997 г., принятой в качестве приложения к Амстердамскому договору. В отличие от Маастрихтской декларации ЗЕС 1991 г., которая представляла лишь политическое волеизъявление, Брюссельская декларация содержит более обязывающие формулировки, влекущие за собой юридические последствия и призванные "произвести де-факто изменение учредительного договора ЗЕС" (с.4). Во-первых, в ней Западноевропейский союз подтвердил, что будет "разрабатывать и осуществлять" решения и акции ЕС, затрагивающие область обороны. Во-вторых, при этом он собирается следовать директивам Европейского совета. В-третьих, в тех случаях, когда ЕС "воспользуется" таким образом структурой ЗЕС, он должен уполномочить страны, не являющиеся членами Западноевропейского союза, участвовать в полной мере и на равных основаниях в планировании, принятии решений и операциях ЗЕС.
Имеются жесткий и мягкий варианты интерпретации этих положений. Согласно первому, они означают юридическое подчинение ЗЕС Европейскому союзу. В период кризиса лета 1998 г. отношения между ЕС и ЗЕС строились именно в этом ключе. В пользу данного подхода говорит неоспоримый политический факт: в то время как ЗЕС превратился в структуру с одной узкой оборонительной задачей, ЕС является организацией общеполитического характера, которая нуждается в военной составляющей для поддержки своей внешней политики. Идея лидерства ЕС проводилась и в Эрфуртском коммюнике 1997 г. После заключения Амстердамского договора политическая субординация между ЕС и ЗЕС часто рассматривается как проявление возросшей взаимодополняемости, "синергии" европейских институтов.
Сторонники другой, мягкой интерпретации не склонны оперировать понятием "субординация", признавая лишь, что в случае проведения операций по урегулированию кризисов, предусмотренных Петерсбергской декларацией, страны ЗЕС предпочтут действовать на основании политического мандата ЕС.
Практический опыт подобных операций последнего времени показывает, что в реальности до тех пор пока статус ЗЕС по отношению к Европейскому союзу четко не определен, возможны различные варианты. Но превалирующая тенденция все же состоит в укреплении связи между ЕС и ЗЕС, которое вероятнее всего приведет к превращению Европейского совета в высший орган, руководящий ЗЕС, и радикальному пересмотру Брюссельского договора.
Третьей спорной проблемой, на которую существуют две взаимоисключающие точки зрения, является сама жизнеспособность Западноевропейского союза. В соответствии с одной позицией его следует сохранить в качестве отдельной структуры, согласно другой полностью слить с системой ЕС. Первый подход характерен прежде всего для государств "атлантистской" группы, таких как Великобритания и в меньшей степени Дания и Португалия. С ним в той или иной мере согласны также входящие в ЕС "бывшие нейтральные" страны, хотя в последнее время в их позициях стала наблюдаться большая готовность участвовать в операциях по урегулированию кризисов, предпринимаемых ЗЕС по мандату Европейского союза. Наиболее решительными сторонниками второго подхода являются Франция и Германия, которые неоднократно предлагали рассматривать ЗЕС в качестве "неотъемлемой части процесса европейского объединения" (цит. по: с. 8). В 1997 г. они совместно с Бельгией, Италией, Испанией и Люксембургом предложили детальный план постадийной интеграции ЗЕС в ЕС. Австрия и Финляндия не исключили возможности слияния в отдаленном будущем. Хотя в настоящее время точный прогноз отношений между ЗЕС и ЕС дать трудно, прагматический подход к этой проблеме предполагает "интеграцию де-факто в среднесрочной перспективе" (с. 9).
Четвертый вопрос, рассматриваемый М.Ортегой, — возможности европейского объединения в военной сфере, включая гарантии коллективной самообороны. Из-за разногласий как внутри ЕС, так и ЗЕС этим организациям не удалось пойти в своих документах дальше упоминания абстрактной задачи становления коммунитарной оборонной политики и хотя бы обозначить соответствующую концепцию. Начиная с 1997 г. появились признаки новой линии в этом вопросе — "общая европейская политика в сфере обороны рассматривается теперь не как умозрительная ступень,
которую необходимо достичь, а скорее как комплекс различных элементов", развитие которых будет неравномерным и потребует прагматизма и селективности (с. 10-11). Амстердамский договор и Брюссельская декларация не содержат существенных концептуальных новшеств.
Проблема коллективных гарантий безопасности — центральный элемент общей системы обороны — не обсуждалась всерьез на межправительственных конференциях ЕС. Но уже есть признаки того, что в будущем она вновь займет одно из первых мест в повестке дня коммунитарной политики. В Амстердамском договоре появились упоминания о "внешних границах" и о защите "целостности" в качестве одной из целей коммунитарной внешней политики и политики безопасности. Проект слияния ЗЕС с ЕС также подразумевает перенесение статьи о взаимных гарантиях в Договор о Европейском союзе. Несмотря на многочисленные и острые разногласия, которые вызывает эта клея, у нее есть шансы быть реализованной, однако, по собственному мнению М.Ортеги, положения о европейской самообороне следовало бы юридически увязать с обязательствами в рамках НАТО.
С. Де Спигелере1 анализирует расширение возможностей ЗЕС в области предупреждения и регулирования международных кризисов и конфликтов. Вопреки мнению о неспособности европейских стран эффективно справляться с задачами такого рода "многие предпосылки для ведущей роли Европы в сфере безопасности в настоящее время уже имеются" (с. 15). К ним относятся мощные политические и экономические рычаги влияния, широко распространенное чувство международной ответственности и немалые военные возможности. В то же время, как показало развитие событий вокруг югославского конфликта еще в 1992 г., Европе недостает двух ключевых условий — политической воли и организационной эффективности. Что касается второго фактора, то в течение последних пяти лет в рамках ЗЕС была проведена серьезная работа по оптимизации институциональной структуры управления кризисами. В результате "европейские страны теперь имеют в своем распоряжении действительно широкий набор военно-политических
1 De Spiegeleire S. From mutually assured debilitation to flexible response: A new menu of options for Europ. crisis management. - P. 16-34.
процедур и механизмов для использования в различных кризисных ситуациях, которые обозначаются термином "петерсбергские задачи" и которые охватывают обширный спектр действий... от гуманитарных и спасательных акций и традиционных операций по поддержанию мира до более жестких и существенных мер по прекращению конфликтов" (с.17). В наиболее масштабном сценарии речь идет о переброске экспедиционного корпуса численностью около 85 тыс. человек на расстояние до 6 тыс. км на срок до одного года для силового разделения воюющих сторон (с.22).
Эта деятельность ЗЕС получила поддержку со стороны НАТО, которая в своей Берлинской декларации от июня 1996 г. высказалась за возможность военных операций под европейским контролем и командованием, но с использованием инфраструктуры атлантической организации. В свою очередь, европейские государства исходят из того, что в случае любого кризиса, в котором США пожелают играть активную роль, главным форумом для принятия военно-политических решений и мер останется НАТО. Новые модели собственных военных акций, раз-работанные Западноевропейским союзом, были переданы в инстанции НАТО для изучения и оценки. В настоящее время обе организации ра-ботают над созданием соответствующей общей системы планирования.
Автор останавливается на разнообразных вариантах операций, изученных ЗЕС, которые различаются с точки зрения состава участников, политического контроля и командования и каждый из которых имеет свою сферу применения, а также достоинства и недостатки. К их числу относятся односторонние операции отдельных европейских государств; действия классических многонациональных коалиций; коллективные акции по мандату ЗЕС, в которых одной из стран поручена лидирующая роль; операции под непосредственным руководством органов ЗЕС и, наконец, варианты, когда "стратегическое руководство и политический контроль" принадлежат ЗЕС, а оперативное командование, силы и средства предоставляет НАТО.
Проделанная ЗЕС в этой сфере работа сравнима по смыслу и значению с эволюцией ядерной стратегии НАТО в 50-60-е годы от потерявшей убедительность доктрины гарантированного взаимного уничтожения к доктрине гибкого реагирования. Многообразие разработанных вариантов действий придает формирующейся европейской стратегии регулирования кризисов гибкость и,
следовательно, большую реализуемость и эффективность. Издержками этих достижений являются возросшая сложность соответствующей системы принятия решений и определенная вероятность ослабления трансатлантической солидарности. В целом, однако, рассмотренная деятельность ЗЕС имеет еще один важный и, по мнению автора, положительный аспект. Она лишает дебаты о европейской политике безопасности политизированного и эмоционального характера полемики между "атлантистами" и "европеистами", переводя их в плоскость конкретных прагматических решений, больше соответствующих потребностям мира после окончания холодной войны.
Общепризнанно, что внешняя политика и безопасность, называемые "второй опорой" Европейского союза ("первой" является торгово-экономическая политика), остаются той областью, где и после подписания Амстердамского договора "не удается добиться возникнове-ния европейской общности" и пойти дальше межправительственной координации (с. 35). Та же проблема стоит и перед Западноевропейским союзом. В этой связи некоторые эксперты и политики выдвинули идею "расширенного" и "гибкого" сотрудничества в рамках всей сети Европейских институтов как средства, способного сдвинуть с мертвой точки строительство "второй опоры" Европы. Данная концепция и открывае-мые ею возможности рассматриваются в главе, автором которой является А.Миссироли1.
Идеи "различных скоростей", "изменчивой геометрии" и т.п., выдвинутые еще в докладе Тиндеманса в 1975 г., получили в 90-х годах новое развитие, концептуальное оформление и практическое применение в качестве общих принципов интеграционного процесса. В ходе подготовки Амстердамского договора немалое внимание уделялось дебатам вокруг институциональных инструментов, призванных обеспечить гибкость коммунитарной политики. Потребность в подобных механизмах дополнительно возросла в связи с расширением ЕС за счет нейтральных стран с их особенностями, традициями и интересами, которые также получили статус наблюдателей в ЗЕС. Однако в результате острых разногласий многие предложения были отвергнуты, само понятие "гибкость" было изъято
1 Missiroli A. Enhanced cooperation and flexibility in the second pillar: An obstructed path? - P. 35-50.
из окончательного текста договора, а для "второй опоры" был предусмотрен лишь один механизм, позволяющий избежать блокирования решений при отсутствии единогласия в этой области. Это положение о "конструктивном отказе от голосования", в соответствии с которым государство-член, воздерживаясь от голосования, может официально заявить, что, не собираясь само участвовать в выполнении вотируемого решения, оно готово признать его обязательность для Европейского союза в целом. Вводится, таким образом, принцип "консенсуса минус X", действующий при условии, что X (число воздерживающихся) составляет не более трети стран-участниц. Это новшество, однако, может иметь не только положительные, но и отрицательные последствия для международной роли Европы. Оно способно стимулировать "конструктивный отказ" по финансовым соображениям. Главное же в зависимости от влиятельности воздерживающихся участников состоит в том, что значимость и выполнимость принимаемых решений могут заметно варьироваться или даже быть сведены к нулю. Поэтому следовало бы предусмотреть определенное соответствие между голосованием данной страны и ее реальной причастностью к рассматриваемому вопросу.
Перенесение аналогичного механизма в практику и документы ЗЕС, на чем настаивали Франция и некоторые другие страны, разумеется, не было бы бесполезным, но и здесь оно создало бы сходные проблемы. Структура этой организации все больше эволюционирует в направлении двухъярусной системы. Ее внутренний круг образуют десять полноправных государств-членов, одновременно входящих в НАТО и ЕС и жестко связанных взаимными гарантиями безопасности, а внеш-ний — все 28 участников, включая трех ассоциированных членов, пять наблюдателей и десять ассоциированных партнеров, которые могли бы участвовать в проведении операций "петерсбергского типа". Очевидно, что правило "конструктивного" неучастия было бы логично применить лишь ко второму, широкому составу ЗЕС.
Статья 17 Договора о Европейском союзе формально предусматривает функциональную связь и более тесное взаимодействие с ЗЕС, который назван "интегральной частью развития союза" в том смысле, что он "оказывает поддержку ЕС в обеспечении оборонных аспектов общей внешней политики и политики безопасности" и может быть "использован" ЕС "для
разработки и осуществления" соответствующих решений (с.46-47). Все это должно относиться, в частности, к "петерсбергским задачам", т.е. операциям по урегулированию кризисов, которые включены в сферу "второй опоры" коммунитарной политики. Но в реальности решение проблемы связано с большими сложностями. С одной стороны, в рамках ЕС образование лидирующей группы, готовой пойти дальше других в области внешней политики к политики безопасности, не правомочно, а значит его инициативы вряд ли будут многочисленными и масштабными, при этом они потребуют единогласного одобрения со стороны ЗЕС (и, возможно, НАТО). С другой стороны, ЗЕС, который юридически вправе принимать решения по вопросам безопасности автономно, теперь меньше, чем когда-либо, захочет действовать в одиночку, поскольку и узкий, и широкий состав его участников ориентируется больше на ЕС и/или НАТО, а также на ООН и ОБСЕ. Поэтому маловероятно, что коммунитарная Европа как таковая, в лице своих институтов, окажется способной к реальным действиям в этой сфере, пока не произойдет существенного изменения политических условий.
Показателен пример операции АЛБА — интервенции в Албании, которую группа европейских государств, возглавляемая Италией, провела по мандату ООН и ОБСЕ после того, как ЕС не смог достичь консенсуса по этому вопросу, а Совет ЗЕС не захотел рассматривать возможность независимой от ЕС акции. Эта операция создала также "полезный прецедент, на основании которого имеет смысл строить" дальнейшую стратегию (с.49). Концепция "изменчивой геометрии" должна относиться как раз к подобным инициативам, т.е. тем, которые, во-первых, проводятся за рамками положений существующих договоров, во-вторых, не противоречат духу интеграционного процесса, в-третьих, касаются проблемы, пространственно и содержательной ограниченной, в-четвертых, открыты для новых участников. Амстердамский договор также "не запрещает развития более тесного сотрудничества между двумя или несколькими государствами-членами на двусторонней основе, в рамках ЗЕС и Атлантического союза при условии, что такое сотрудничество не будет противоречить или тормозить" общую внешнюю политику и политику безопасности (цит. по: с.49). Именно "расширенное" сотрудничество" вне жестких институциональных рамок может оказаться сейчас наиболее перспективным направлением и необходимым предварительным условием
становления внешне- и военно-политической опоры интегрированной Европы.
Г.Вилсон в главе "Оперативные возможности ЗЕС: иллюзия или реальность?1" напоминает, что, согласно статье IV Брюссельского договора в редакции 1954 г., Западноевропейский союз отказался от создания какой-либо собственной военной структуры, заявив о намерении полностью полагаться в этих вопросах на НАТО, и это обрекло его на десятилетия фактического бездействия. После того как в 1984 г. началась активизация ЗЕС, его политический механизм был впервые использован при проведении реальных операций — военно-морских миссий ряда западноевропейских государств в Персидском заливе в 1987-1988 и 1990-1991 гг. и гуманитарной акции по защите курдских беженцев в 1991 г. С принятием в 1992 г. Петерсбергской декларации ЗЕС официально получил полный спектр военных задач, включающий всевозможные операции по урегулированию кризисов, и собственный орган военного планирования; начался отбор военных подразделений, подлежащих при необходимости передаче в распоряжение ЗЕС. В последующие годы были осуществлены три успешные гражданские миссии: на Дунае (1993-1996), в Мостаре (1994-1996), где ЗЕС впервые действовал по мандату ЕС, и в Албании (с 1997 г.). Более масштабная военная операция — участие наряду с НАТО в морской и воздушной блокаде Сербии и Черногории — выявила многочисленные оперативные проблемы, которые вынудили ЗЕС уже после развертывания своих контингентов пойти на слияние с силами НАТО. Без подчинения оперативному командованию и использования инфраструктуры атлантической организации "вооруженные силы ЗЕС явно не смогли бы действовать на том уровне, которого им в итоге удалось достичь" (с.57).
В свете полученного опыта были произведены некоторые усовершенствования: укрепление группы планирования, создание "ситуационного центра" и центра спутникового наблюдения, (который, однако, не обеспечивает все потребности организации) и, наконец, учреждение постоянно действующего военного комитета ЗЕС. К 1998 г. в национальных вооруженных силах стран-участниц, было отобрано более 2700 подразделений, которые по требованию
1 Wilson G. WEU's operational capability - delusion or reality? - P. 51-66.
ЗЕС должны поступать в его распоряжение. Хотя эта система аналогична практике НАТО, ей не хватает гибкой классификации, принятой в атлантической организации. Операциям многонациональных сил ЗЕС предстоит столкнуться с большими трудностями, если не будет применяться концепция "руководящей нации", используемая в НАТО, ОБСЕ и ООН. "Эта концепция, в соответствии с которой основные органы управления войсками формируются одним государством, а подчиненные элементы — остальными участвующими странами, является существенным фактором боеготовности многонациональных войск" (59-60).
Изменения в ЗЕС происходили на фоне эволюции американской политики в отношении этой организации. Отказавшись от первоначально настороженной позиции, США перешли к концепции "разделения ответственности", которая в отличие от прежней атлантической концепции "разделения бремени" предполагает более значительную роль Европы в самом принятии решений. В 1996 г. на Берлинской сессии Совета НАТО получила одобрение не только деятельность ЗЕС, но и идея военных операций под его командованием с использованием потенциала НАТО. Этот вариант стал частью разрабатываемого сейчас в НАТО проекта "совместных объединенных оперативно-тактических групп (СООТГ)"1.
Принятые меры и планы далеко не разрешают всех проблем, стоящих перед Европой. Политическим преимуществом ЗЕС над НАТО является возможность "объединения стран различных категорий и вовлечения их всех... в планирование миссий, отвечающих так называемым "петерсбергским критериям" (с.62). И в случае небольших операций ЗЕС просто не нуждается в помощи со стороны НАТО. Однако способность ЗЕС планировать более крупномасштабные операции, обеспечивать при этом слаженность и эффективность действий многонациональных сил и обходиться без помощи США весьма сомнительна. В подобных условиях предпочтительнее непосредственное вовлечение НАТО. Сфера же применения промежуточного варианта — МОС под командованием ЗЕС, использующих инфраструктуру НАТО, — в реальности не очень
1 В русском варианте - Многонациональных оперативных сил(МОС). -Прим. ред.
ясна. Например, если речь зайдет о миссии по поддержанию мира в пределах территории бывшего СССР, любая ассоциация с НАТО сделает такую операцию просто невозможной. Сложнейшие политические проблемы встали бы и в том случае, если бы операция ЗЕС, поддерживаемая НАТО, проводилась по мандату ЕС. Со своей стороны, НАТО затягивает переговоры с ЗЕС по созданию МОС.
Помимо всего прочего, способность Европы обеспечить военную эффективность операций подрывается ее "структурными, политическими и институциональными слабостями" (с.62), к которым относятся, в частности, неясность политической роли ЗЕС и его отношений с Европейским союзом, специфика проблем и интересов главных западноевропейских держав, недостаток политической воли. Нет простых путей для того, чтобы решить задачу становления европейской общности в области безопасности и обороны, будь то в рамках НАТО или других институтов, и замена "стабилизационных сил" "европейскими силами" пока нереальна. Но существование ЗЕС будет оправдано лишь в том случае, если он (а также ЕС) будет развивать эффективный, политически гибкий механизм, способный принять решение и применить силу в пределах своих военно-оперативных возможностей.
А.Полити в главе "Будущее европейской оборонной промышленности"1 излагает нестандартное, по его словам, видение темы. Пересмотра, прежде всего, требует сам список влиятельных производителей оружия, который сегодня включает, помимо США, Западной Европы, России и Японии, также группу центральноевропейских кандидатов в НАТО, Украину, Белоруссию, ряд ближневосточных стран, Индию, Пакистан, ведущие государства АСЕАН, Китай, Тайвань и Северную Корею. В условиях глобализации мира нужен соответствующий взгляд, держащий в поле зрения как минимум полушарие и оперирующий не только краткосрочными промышленными, финансовыми и коммерческими факторами, но и главным образом политико-стратегическими категориями.
Имеются три общие концепции, или модели, на основе которых можно подходить к проблемам участников мирового военного производства. Первая, состоящая в идее американского
1 Politi A. The ftmire of the European defence industry. - P. 67-78.
лидерства, несостоятельна уже потому, что любая единоличная гегемония в конечном итоге обречена. Неубедительна и вторая концепция, делающая акцент на распространении западных принципов и институтов, поскольку даже общность самого Запада как некоего целого становится менее очевидной, "взаимодействие многих факторов уже начинает вызывать радикальную трансформацию традиционных демократий и хозяйств", а глобализация явно не ведет к утверждению модификаций западной модели в остальном мире (с.68). Третий подход — концепция "технологического развития", которая отдает предпочтение количественным критериям, — "упускает из виду тот факт, что технология есть продукт культуры и что разные материальные и политические условия могут сильно влиять на направление научных исследований" (там же).
Прогноз перспектив в военной промышленности осложняется особым отношением власти и общественного мнения к этому сектору, который веками символизировал национальную мощь и независимость, привлекал лучшие ресурсы и часто не подчинялся экономическим законам самоокупаемости. Расширение конкурентных начал в оборонной индустрии стран НАТО после окончания холодной войны лишь незначительно изменило традиционное восприятие этой отрасли.
Сегодня важное различие между странами — производителями оружия заключается в том, что одни смотрят на масштабные военные действия как на реальную вероятность, а другие — лишь как на гипотетическую возможность. Страны первой группы (Босния, Хорватия, Югославия, Индия, Пакистан, Израиль, Иран, Ирак и др.) имеют "не просто военную промышленность, а настоящую промышленность войны" (с.69). В странах второй группы, включая Россию, военная готовность и поддержание военно-промышленного комплекса не относятся к главным приоритетам правительств; эти же государства участвуют в операциях по поддержанию мира, в процессе которых им приходится сотрудничать со своими бывшими противниками. В результате значение и задачи военной промышленности "радикально меняются", а сама она постепенно превращается в "индустрию безопасности".
В этих условиях вряд ли есть смысл тратить огромные ресурсы на сохранение двух раздельных военно-промышленных систем, порожденных идеологическими противоречиями холодной войны.
"Если новые и старые демократии сталкиваются с новыми угрозами, которые не учитывает существующее военное производство, а развитие демократических обществ так сильно зависит от экономического благосостояния, зачем оставлять неформальные, но в действительности серьезные барьеры между национальными оборонными отраслями?" (с.70). Осознанию потребности в создании "общей военно-промышленной и технологической базы" препятствуют два политических фактора, которые наблюдаются и в США, и в Западной Европе, и в России. Во-первых, это интересы групп, связанных с традиционными военно-производственными структурами, а во-вторых, представление о том, что отношения между Западом и Россией должны в конечном итоге вернуться в русло "неизбежной и вечной борьбы" (с.71). Однако такая перспектива отнюдь не является единственно возможной, и, по признанию всех правительств, стратегические интересы обеих сторон требуют политики, которая позволила бы избежать возобновления конфронтации.
Движущими силами реструктуризации и сближения в военно-промышленной сфере могут стать три группы факторов — политического, экономического и военного характера. Первая группа включает меры, целью которых должно быть достижение соглашения между НАТО и Россией по вопросам стандартизации, а также постепенное снятие политических ограничений на сотрудничество в разработке и производстве военной продукции, что стало бы своего рода культурной революцией. Ко второй группе относятся дефицит финансовых средств на фоне постоянного удорожания военной технологии и те беспрецедентные выгоды, которые сулят объединение рынков и широкое использование передовой военной технологии в гражданском секторе экономики. И наконец, в военном плане сближение диктуется, например, необходимостью для национальных сил эффективно взаимодействовать в ходе операций по поддержанию мира и возможностью упростить процесс контроля над вооружениями в случае распространения единых систем оружия и боевой техники. Предстоящее сотрудничество западноевропейских и американских компаний с новыми восточноевропейскими членами НАТО в модернизации вооружений этих стран обещает стать первым интересным опитом столкновения различных военных стандартов, на основе которого может родиться более высокая военно-производственная культура.
1995-1998 гг. стали "периодом начального сотрудничества", когда был заключен ряд дву- и многосторонних соглашений о сотрудничестве в создании отдельных моделей вооружений с участием России, других посткоммунистических государств и западных стран. "Эти первые усилия показывают, что все правительства... крайне осторожно относятся к уровню сотрудничества, позволяя производителям вступать в кооперацию только в относительно узких секторах, не имеющих стратегического значения" (с.74). Предложение российского Министерства обороны создать консультативный канал между органами России и НАТО по планированию вооружений "встретило сильное сопротивление" со стороны и НАТО, и ЗЕС. Показательным примером являются и острейшие дискуссии вокруг идеи использования прототипа российско-украинского АН-77 в качестве основы для будущего европейского самолета большой грузоподъемности, несмотря на множество весомых доводов в пользу этого проекта.
В рамках самих западных институтов развитие военно-промышленной кооперации сталкивается с большими трудностями. В 1997 г. Франция, Германия, Италия и Великобритания безуспешно пытались добиться согласия остальных полноправных членов ЗЕС на превращение созданной ими "объединенной структуры сотрудничества в области вооружений" в орган ЗЕС с соответствующими юридическими полномочиями. Аналогичный орган НАТО занят пересмотром своих целей и структуры, в то время как в практическом сотрудничестве наблюдается пауза.
Обычные сценарии будущего военной промышленности делают акцент на конкуренции, главными субъектами в которой предполагаются либо США и Россия (в случае неуспеха европейской интеграции); либо США, ЕС и Россия; либо новые трансатлантические корпорации при признании особого статуса Японии. Однако в свете всего вышесказанного перспективы Европы представляются иными и более сложными. Можно ожидать более или менее успешной консолидации европейской "общей военно-промышленной и технологической базы" с образованием одной или двух головных транснациональных корпораций, опирающихся на сеть субподрядчиков. Но этому, скорее всего, будет сопутствовать не ужесточение фронтальной конкуренции между Европой и США, а продолжение партнерства с американскими производителями. Сложный процесс реформирования военно-промышленного сектора
стран Восточной Европы также должен способствовать американо-европейскому сближению. Наименее предсказуемым элементом остается пространство СНГ, но в случае его вовлечения в сотрудничество имеет шанс осуществиться беспрецедентный эксперимент соединения различных индустриальных культур.
НАТО является необходимой, но не достаточной структурой для многостороннего диалога по этим проблемам. ЗЕС имеет возможности внести здесь свой вклад благодаря широкому представительству в нем стран Восточной Европы и особым контактам с Россией и Украиной. Кр.ше того, его связующее положение между ЕС и НАТО позволяет ему предпринять, например, в рамках Ассамблеи первое неформальное рассмотрение проблем, связанных с изменением роли оборонной промышленности и с технологией двойного военно-гражданского назначения.
М.Вольфельд1 освещает развитие отношений между ЗЕС и посткоммунистическими странами Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) на протяжении 90-х годов. Одним из главных достижений ЗЕС является вклад организации в процесс приобщения новых демократий к обсуждению вопросов безопасности Европы. Именно ЗЕС стал первой западноевропейской организацией, которая допустила, пусть на особых условиях, страны ЦВЕ, включая государства Балтии, к деятельности своего главного органа, принимающего решения, что в то время даже вызвало упреки со стороны Европейской комиссии.
На первом этапе, в начале 90-х годов, восемь стран были признаны консультативными партнерами ЗЕС, а для ведения многостороннего диалога с ними использовалась специальная структура — Консультативный форум. Затем, уже в 1994 г., девяти государствам (Венгрии, Польше, Чехии, Словакии, Болгарии, Румынии и трем балтийским республикам) был предоставлен их нынешний статус — статус ассоциированных партнеров. Он позволяет им периодически принимать участие в сессиях Совета ЗЕС (в зависимости от темы обсуждения) и в заседаниях рабочей группы Совета, иметь постоянных наблюдателей в Парламентской Ассамблее ЗЕС, поддерживать связь с группой планирования и, наконец, участвовать в операциях по поддержанию мира и учениях. Военные
1 Wohlfeld М. Closing the gap: WEU a. Central European countries. - P. 79-92.
подразделения стран ЦВЕ должны войти в состав формируемых "сил, подотчетных ЗЕС".
Ограничения, накладываемые их статусом, заключаются в том, что они не могут допускаться на те сессии Совета, которые посвящены вопросам, относящимся к сфере действия статьи V Брюссельского договора (о взаимных гарантиях безопасности), институциональному развитию и отношениям ЗЕС с ЕС и НАТО, а также не могут требовать созыва чрезвычайных сессий Совета. Кроме того, статус ассоциированных партнеров не предполагает ни гарантий безопасности для этих стран, ни последующего полного членства.
На протяжении последних лет под давлением государств ЦВЕ, стремившихся к более тесной интеграции, их практическая вовлеченность в деятельность союза непрерывно возрастала, а различия между их положением и статусом других государств-членов сокращались. Все более широкий круг проблем, включая новые направления деятельности ЗЕС, становился предметом обсуждения в составе всех 28 участников организации. В политической области это — сотрудничество с ОБСЕ, региональное сотрудничество, диалог с Россией и Украиной, кризис в Албании, миссии по поддержанию мира и гуманитарные акции в Африке, а с недавних пор и отношения со странами Средиземноморья.
Отдельного внимания заслуживает прогресс в военно-оперативной области, так как "роль ассоциированных партнеров в ЗЕС зависит в первую очередь от их способности вносить вклад в выполнение петерсбергских задач" (с.83). Сейчас рассматривается вопрос о расширении допуска этих стран к постоянной работе группы планирования, ситуационного и спутникового центров. Они могут участвовать в планировании и проведении той или иной конкретной акции, если против этого не будет возражать большинство государств-членов. При условии предоставления воинских подразделений в распоряжение ЗЕС они в принципе приобретают равное с другими право голоса в командных структурах и в принятии всех решений о данной миссии, однако, как записано в документах, "точные формы их участия, включая права и обязанности, будут устанавливаться отдельно для каждой подобной операции ЗЕС" (цит. по: с.85). Легко предвидеть, что вопрос об исключении отдельных ассоциированных партнеров из числа участников военных акций ЗЕС встанет, если речь пойдет об операциях с использованием инфраструктуры НАТО, так как в этом случае потребуются отдельные
договоренности и согласие атлантических инстанций. Пока же ЗЕС внес предложение, чтобы запланированные им на 2000 г. совместно с НАТО маневры были открыты для всех его 28 участников.
Не все страны ЦВЕ удовлетворены достигнутым положением в Западноевропейском союзе, тем более что о его реальном характере, можно будет судить лишь в свете практического опыта будущих операций. В то же время некоторые из них оказались не в состоянии воспользоваться всеми предоставленными им возможностями, например, участвовать в учениях 1998 г. и в албанской миссии или выделить войска для "сил, подотчетных ЗЕС". Работа некоторых вспомогательных органов ЗЕС, в которые допущены ассоциированные партнеры, их мало интересует, тогда как они в основном отстранены от обсуждения других проблем, имеющих для них наибольшее значение, таких, как сотрудничество в производстве вооружений и, особенно, связи ЗЕС с ЕС и НАТО.
В целом страны ЦВЕ рассматривают ЗЕС как "полезный, но не главный инструмент, с помощью которого можно добиваться преодоления раскола Европы" (с. 88). Отдавая безусловное предпочтение НАТО, они ценят свою причастность к ЗЕС больше всего как способ продемонстрировать собственную готовность вносить вклад в безопасность континента и как признание их принадлежности к сфере интересов безопасности Западной Европы. При этом на ЗЕС смотрят как на неподходящую структуру для обеспечения безопасности самих центрально- и восточноевропейских государств. Поэтому вопросы партнерства с этой организацией не являются в странах ЦВЕ ни предметом заметных дискуссий, ни объектом внимания общественного мнения.
На будущее отношений между ЦВЕ и ЗЕС неизбежно повлияет расширение НАТО и ЕС. После вступления в Североатлантический союз Польше, Чехии и Венгрии будет предложено стать ассоциированными членами ЗЕС (статус, который сейчас имеют Исландия, Норвегия и Турция), что предполагает полные права в военно-оперативной сфере, а также новые обязанности, в частности по финансированию бюджета союза. Словения и Эстония, если они будут приняты в ЕС прежде, чем в НАТО, скорее всего получат на этом этапе лишь статус наблюдателей.
В этой связи перед ЗЕС встают непростые вопросы. Насколько оправдана дифференциация между странами ЦВЕ, вначале принятыми в союз на равных условиях? Каковы вообще должны быть
критерии при определении уровня членства? До каких пределов имеет смысл расширять права ассоциированных партнеров и следует ли предоставлять этот статус Украине, уже обратившейся с такой просьбой, и другим потенциальным претендентам? На какой основе развивать отношения с Албанией, Боснией, Хорватией, Македонией, Югославией, Россией и Украиной, контакты с которыми сейчас не имеют постоянной институциональной базы?
Ряд американских и российских обозревателей высказали идею приема стран ЦВЕ в ЗЕС в качестве полноправных членов как альтернативы расширению НАТО, более приемлемой для России. Одновременно предлагается положить конец полуофициальной зависимости ЗЕС от Североатлантического союза и перейти к менее жестким взаимным гарантиям коллективной безопасности, которые иногда считаются достаточными в современной Европе. Однако все последствия такого решения недостаточно продуманы. Например, неудачная операция по урегулированию кризиса способна вовлечь ЗЕС в широкомасштабный конфликт и поставить его перед необходимостью защищать страны ЦВЕ даже при отсутствии формальных обязательств, а сделать это без опоры на НАТО невозможно. Поэтому концепция ЗЕС предполагает сосредоточение на политике кризисного урегулирования и привлечение к ней всех настоящих и потенциальных членов НАТО и ЕС.
С. Клеман в главе "ЗЕС и Юго-Восточная Европа"1 прежде всего подчеркивает необходимость для Западной Европы проводить более решительную и четкую, чем до сих пор, стратегию в этом регионе, события в котором в силу географической близости "создают прямую и косвенную угрозу" европейским интересам во многих областях, (с.93). Автор предлагает смотреть на Балканы как на "неотъемлемую часть континента и в той или иной форме современного процесса интеграции" (там же). Предстоящее сокращение американского присутствия может создать более благоприятные условия для укрепления роли европейских институтов, включая ЗЕС, в Юго-Восточной Европе.
Четыре операции, которые предпринял здесь ЗЕС в 90-е годы (мандат последней — многонациональной миссии по укреплению сил полиции в Албании — истекает 12 апреля 1999 г.), позволили ему
1 Clelement 3. WEU and South - Eastern Europe. - P. 93-108.
приобрести полезный опыт практических действий и координации с другими международными организациями — НАТО, ОБСЕ, ООН и Советом Европы. Однако его вклад в предотвращение и урегулирование конфликтов в регионе оценивается неоднозначно. Дипломатические инициативы и успешное выполнение отдельных ограниченных задач "не могут заслонить ни трудность достижения согласия между европейскими партнерами, ни сбои механизма принятия решений, в результате которых ЕС и ЗЕС действовали в целом гораздо менее эффективно, чем США и НАТО"(с.95).
Один из уроков кризисов на Балканах в 90-е годы состоит в том, что международные организации в принципе оказались плохо приспособленными к урегулированию кризисов такого типа. Даже случаи успешного предотвращения вооруженной конфронтации, как, например, в бывшей югославской республике Македонии, не позволяют говорить с уверенностью об эффективности предпринятого международного вмешательства, поскольку трудно установить, в какой степени позитивный исход был предопределен внешними, а не внутренними факторами.
Особенно заметно обнаружились слабые стороны европейских институтов, деятельность которых в этой сфере тормозилась отсутствием единства в оценках и в выборе самих критериев подхода к конфликтам, несовпадением интересов, разным видением будущей европейской архитектуры безопасности и даже "некоторой ренационализацией внешней политики" государств-членов (с.96). Автор показывает, каким образом все это проявилось, в частности, в ходе албанского кризиса 1997г., когда объединенная Европа в лице ЗЕС и ЕС упустила возможность организовать и возглавить успешную военную операцию, которую смогла провести созданная на временной основе многонациональная коалиция под командованием Италии. Именно сохранение политической разобщенности перед лицом балканских проблем, контрастирующее с вполне реальным укреплением оперативных возможностей ЗЕС, обрекает Европу на зависимость от США и НАТО в этой области.
Еще один урок, который следовало бы извлечь из опыта последних лет, относится к характеру политики кризисного регулирования. Стратегия единовременных чрезвычайных мер, проводившаяся до сих пор Западом в балканском регионе, не только неадекватна по существу, но и ведет к ослаблению роли Западной Европы по сравнению с США и НАТО. Необходима
последовательная стратегия систематических усилий в рамках хорошо отлаженных официальных каналов и механизмов, позволяющих иметь дело с различными типами кризисов. Структурный характер проблем, вызвавших конфронтацию и насилие в Юго-Восточной Европе, "означает необходимость долговременного процесса стабилизации" (с. 101). Новый рост нестабильности возможен и в Боснии, и в Косово, и в Албании, и в бывшей югославской республике Македонии. Между тем этот регион оказался исключенным не только из процесса расширения НАТО и ЕС, но и из реформы системы европейской безопасности, одной из целей которой является неделимость безопасности.
За годы, прошедшие после завершения холодной войны, позиция западных стран в отношении Юго-Восточной Европы эволюционировала в сторону большего признания важности этого региона с точки зрения интересов Запада и европейской интеграции. В последнее время появились различные конкурирующие проекты так называемого "функционального", или "косвенного", расширения западных организаций через установление субрегиональных связей, но всем им "недостает широкого регионального подхода, который охватывал бы области политики, экономики и безопасности и мог бы дать решение реальных проблем региона" (там же). Была также признана необходимость исключения "двойных стандартов" и применения общих принципов политического урегулирования, особенно в вопросах, связанных с меньшинствами в многоэтнических государствах, хотя учет особенностей конкретной ситуации не исключается. При этом западные страны выступают за соблюдение общепринятых принципов территориальной целостности и нерушимости границ.
В институциональном плане условием адекватной западноевропейской стратегии на Балканах является дальнейшее упрочение связи между ЕС и ЗЕС, если не на юридическом уровне, то в форме практической координации. Фактическое взаимодействие и использование ЗЕС в качестве оперативного представителя ЕС в сфере поддержания мира, с одной стороны, способствовало бы сплоченности и политическому весу ЕС, а с другой — увеличило бы оперативную эффективность ЗЕС.
В настоящее время ЗЕС формально уже обладает силами и средствами, необходимыми для выполнения "петерсбергских задач", однако они еще не были опробованы на практике и оказались бы
явно недостаточны в условиях эскалации конфликта. Поэтому в ближайшей перспективе имеет смысл ориентироваться на совместные с НАТО действия в соответствии с проектом МОС. Парламентская Ассамблея ЗЕС рекомендовала "пристально следить за развитием событий не только в Албании... но и в Косово, и бывшей югославской республике Македонии... разработать в сотрудничестве с НАТО различные варианты планов... чтобы быть готовыми к развертыванию на этих территориях европейских сил предупреждения и урегулирования кризисов" (цит. по: с. 105).
Специфической чертой балканского региона является наличие там стран с самыми разными статусами по отношению к европейским и трансатлантическим структурам. Это обстоятельство усугубляет другие различия (уровень развития, динамика внутренних реформ посткоммунистических государств) как на внутрирегиональном, так и на межрегиональном уровнях. Происходит расширение разрыва между Центральной Европой, с одной стороны, и Юго-Восточной и Восточной Европой — с другой, чреватое образованием на континенте своего рода "серых зон". ЗЕС вместе с ЕС способны и должны принять меры, чтобы избежать такой перспективы, которая рано или поздно создаст проблемы и потребует решений. В этих целях автор рекомендует пересмотреть уровень партнерства с определенными странами Юго-Восточной Европы, повысив его для государств, уже имеющих формальные связи с ЗЕС или НАТО, а также расширять обмен военными кадрами и сотрудничество в области военно-профессиональной подготовки. Важно, однако, чтобы отдельные особые связ1> вписывались в общерегиональную стратегию и все страны региона оказались в той или иной форме вовлечены в многосторонний диалог по вопросам безопасности и в процесс европейской интеграции в целом.
В заключительной главе ГЛенци1 размышляет над будущей ролью ЗЕС в контексте американо-европейских отношений и новых внешнеполитических задач Запада. Ключевой вопрос состоит в том, каким образом США и Европе следует выполнять свою общую миссию по утверждению международного права и порядка, не ослабляя при этом Атлантический союз, но и не взваливая на него излишнее бремя. Поскольку НАТО "способна дать лишь частичные
1 Lenzi G. WEU' future: From subcontractor to conveyor belt? - P. 109-124.
ответы на новые, невоенные вызовы в области безопасности в Европе и за ее пределами", требуется соединение ее усилий с политикой и стратегией ЕС в рамках единого подхода (с. 109).
Как НАТО, так и ЕС на своих форумах 1997 г. соответственно в Мадриде и Амстердаме выразили намерение использовать ЗЕС, который, следовательно, "стал инструментом обоих институтов" (с. 110). Было бы логично превратить его в "мост или, возможно, конвейерную ленту между ними, которая обеспечивала бы более солидные оперативные возможности для ЕС и более прочные политические обязательства Европы для НАТО" (там же). Это предполагает существенное повышение роли Европы в сфере безопасности и на международной арене в целом. Но вначале предстоит преодолеть до сих пор существующее взаимное недоверие между трансатлантическими партнерами и найти конкретные механизмы взаимодействия. Несмотря на официальное признание этих проблем и задач, в последнее время наблюдается явная тенденция к тому, чтобы отложить их решение. Однако они требуют внимания именно на настоящем этапе, когда и НАТО, и ЕС переживают стадию реформирования и расширения.
Неоспоримыми долговременными реальностями являются асимметрия стратегического положения и возможностей США, с одной стороны, и европейских союзников — с другой, геополитические и исторические различия между ними и, как следствие, вероятность политических расхождений. Одно из важных различий состоит в том, что США объективно склонны не считаться с любыми многосторонними структурами, тогда как европейские страны могут результативно действовать только в рамках международных объединений. Поэтому "трансатлантические отношения и впредь будут оставаться в определенной степени "трудным партнерством", как квалифицировал их в 1965 г. Генри Киссинджер" (с. 111). США многократно давали мощные импульсы процессу европейской интеграции, например, уже в 90-е годы — посредством решений об объединении Германии и затем о расширении НАТО. Однако эта линия в американской политике продолжает сталкиваться с изоляционизмом и со скептическим отношением к перспективам европейского политического союза.
Вместе с тем стратегический альянс между США и Европой выходит далеко за рамки интегрированной военной организации. Запад объединяет система ценностей, утверждение которых и
составляет смысл предпринимаемой сейчас вновь попытки создать некое международное сообщество. Уходящие корнями в гуманистические, универсалистские, филантропические идеи античной Греции, Возрождения и Просвещения, эти принципы предполагают распространение плюралистических, демократических, конкурентоспособных механизмов, к которым в идеале должны стремиться все народы. В международном плане речь идет о "многосторонней политике с участием каждого, альтернативой чему будет даже не восстановление сфер влияния или реколонизация, а скорее появление ареалов... маргинализации... и упадка, пагубное для всех" (с. 113).
Исходя из этих целей западным структурам, включая ЗЕС, надлежит не конкурировать, а помогать друг другу, установив между собой связи не иерархического, а максимально гибкого характера, которые позволили бы использовать преимущества каждой организации и прийти к оптимальному распределению функций. Географическая сфера их деятельности должна не ограничиваться Европейским континентом, а постепенно расширяться настолько, насколько это окажется возможным. Становление Европы как подлинного субъекта международных отношений означало бы ее автономию в функциональном плане, но отнюдь не политический разрыв с США.
В Трансатлантических декларациях 1990 и 1995 гг. было подтверждено взаимное обязательство союзников "информировать и консультироваться". Европейский союз, по словам бывшего посла США при ЕС, был признан "в качестве не просто торговой организации, а политического партнера, который со временем мог бы действовать совместно с Соединенными Штатами в полном спектре" областей в глобальном масштабе (с. 113). Атлантические инстанции формально согласились с концепцией "европейской общности в сфере безопасности и обороны", а европейцы, включая Францию, — с тем, что эта общность будет создана "в рамках НАТО". Однако до сих пор все главные решения, касающиеся новой европейской системы, разрабатывались Вашингтоном. Сочетание противоречивых тенденций в американской политике на фоне внешнеполитической разобщенности европейцев выливается в "минималистский прагматизм" — преобладание двустороннего диалога между США и отдельными европейскими столицами как в западной, так и в восточной части континента. Европейцам же в условиях
неопределенности перспектив мирового развития особенно трудно отказаться от привычной американской опеки. "В сущности, Европе еще предстоит просчитать соотношение политических и экономических издержек и выгод" подлинно ответственной международной роли (с. 114).
Расширение политических аспектов деятельности НАТО и становление внешней политики и политики безопасности ЕС по-прежнему часто рассматриваются как "ненужное дублирование", хотя два эти процесса могут быть не просто совместимы, но и взаимодополняемы. Проблема в том, что обе организации функционируют параллельно, в отрыве друг от друга, в то время как им необходимо вступить в непосредственный диалог на всех уровнях. Сопоставление идей и планов должно начинаться на самых ранних стадиях разработки. Импульс координации могла бы дать формирующаяся сейчас концепция безопасности, делающая акцент на предупреждении причин нестабильности, в соответствии с которой ЕС, ЗЕС и НАТО стоило бы подготовить согласованную программу дифференцированных мер.
В рамках разделения ролей функцию расширения западных институтов "следовало бы, возможно, оставить ЕС (и ЗЕС в военном плане), не допуская ослабления роли НАТО как конечного гаранта или источника жестких гарантий безопасности" (с. 116). Происходящее вместо этого расширение Североатлантического союза, по мнению некоторых экспертов, "политически задевает Россию, а в военном плане ведет к растворению НАТО" (с. 117). Предназначение НАТО состоит в том, чтобы оставаться "центром тяжести Запада и движущей силой в вопросах коллективной безопасности и стратегической стабильности" (с. 119).
Что касается вмешательства в целях урегулирования кризисов, то оперативное превосходство НАТО над Европой в ситуациях, требующих масштабного использования военной силы, очевидно. Однако, как показывает опыт, для результативного вмешательства требуются, помимо оперативной эффективности, легитимность и политическая убедительность. Ни НАТО, ни европейские институты "по отдельности не обладают средствами и общественной поддержкой, необходимыми, чтобы дать адекватные ответы на многочисленные, разнообразные и противоречивые вызовы в области урегулирования кризисов" (с. 124). С этим они могут справиться только сообща. Европа с ее культурой компромиссов уже сегодня
способна и готова внести вклад в решение этой задачи, взяв на себя миссии гуманитарного, превентивного и реабилитационного характера.
Новые варианты открывает принцип "изменчивой геометрии". Перспективным нововведением и доказательством способности НАТО к адаптации может стать создание МОС. Использование Западноевропейским союзом опробованной атлантической инфраструктуры, вероятно, предпочтительнее создания отдельных европейских штабов. Однако важно, чтобы при проведении операций ЗЕС политический мандат и контроль все ^аще исходил от ЕС.
В современных условиях особенности ЗЕС, считавшиеся его слабостями, "являются в действительности преимуществами" (с. 122). Его "более мягкий", чем у НАТО, образ имеет шансы оказаться более приемлемым на периферии Европы. Учрежденная им система разных уровней членства и сотрудничества представляет собой более широкий механизм вовлечения и подготовки новых участников европейской системы, нежели каналы ПИМ. А достигнутый в этом плане прогресс можно считать удачным опытом создания элементов новой, неконфронтационной безопасности. И если ЗЕС обнаруживал неэффективность, это было часто вызвано тем, что некоторые наиболее влиятельные его участники предпочитали действовать через структуры НАТО. Наконец, тот факт, что все десять полноправных стран — членов ЗЕС одновременно входят и в НАТО, и в ЕС, дает ему особые возможности. По мере эволюции двух остальных организаций именно ЗЕС будет оказываться в области пересечения их сфер деятельности и взаимодействия.
Древнекитайский стратег Сунь Цзы считал, что "самые трудные в мире вещи надлежит делать тогда, когда это еще легко" (с. 124). Сегодня общая политическая ситуация в Европе и в глобальном масштабе относительно благоприятна для сложных начинаний. В интересах мира НАТО должна в преддверии 50-летия Вашингтонского договора восстановить свою изначальную конфигурацию равноправного союза США и Европы, которая позволит им, творчески взаимодействуя, перейти к активному формированию новых международных отношений.
Е.А.Алексеева
