CC BY
94
Цай Мин Цзин
ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ СОВРЕМЕННОЙ ПОЛИТИКИ КОЛЛЕКТИВНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ЕС
Исторические предпосылки политики коллективной европейской безопасности были связаны с результатами Второй мировой войны. Еще в 1954 г. на основе Брюссельского договора (1948 г.) был создан Западноевропейский союз (ЗЕС), который предоставил европейцам отличные от НАТО рамки для решения специфических вопросов обороны Европы. Была подписана Декларация, в соответствии с которой начала формироваться европейская политика безопасности и обороны. Это событие предопределило развитие оборонной политики Европы, где акцент делался на способности европейцев обеспечить своими силами собственную безопасность. Однако в 60-х и 70-х гг. между основными участниками европейского интеграционного процесса возникли серьезные политические и экономические разногласия (в частности, политика «пустого стула» Франции), что привело к постепенному угасанию интереса европейцев к развитию ЗЕС.
Понятие «общая безопасность» подразумевает долгосрочные государственные обязательства, учитывающие опасения относительно своей безопасности со стороны других государств, а также совместную работу по разным направлениям для максимального увеличения степени взаимозависимости между государствами. В плане развития понятия «общая безопасность» важно проанализировать и понятие «общая и коллективная оборона». Под ним подразумевается совместная защита членов сообщества безопасности (например, НАТО и ОВД) от внешней агрессии1.
В практическом плане данная трактовка принципов безопасности и путей ее достижения нашла свое отражение в «реанимации» ЗЕС. Этот институт европейской безопасности оказался востребованным в конце 80-х гг. Этому способствовал ряд факторов:
• прежде всего, рост мощи и влияния Европейского сообщества, которое превратилось в один из трех (наряду с США и Японией) важнейших центров мировой экономики;
• осознание своей экономической самостоятельности привело к желанию обрести и военно-политическую независимость от США, что выразилось в возрождении интереса к сугубо европейскому политическому союзу, общей внешней политике, политике в сфере безопасности и обороны.
Маастрихтский договор открыл возможность для объединения прерогатив, которые принадлежали прежде только государствам: валюты, внешних отношений, обороны и безопасности. Между тем в оборонной сфере внешние отношения и безопасность теснейшим образом связаны. Маастрихтский договор учреждает общую внешнюю политику и политику безопасности (ОВППБ), позволяющую государствам-участникам предпринимать совместные действия в области внешних отношений, не нанося ущерба своему национальному суверенитету.
Согласно Декларации, принятой в Маастрихте, ЗЕС «формулирует общую Европейскую оборонительную политику»2. Более того, в Декларации подчеркивается, что
© Цай Мик Цзин, 2006
«госуцарства-члены ЗЕС согласны укреплять роль ЗЕС в долгосрочной перспективе общей оборонительной политики в рамках Европейского Союза, которая могла бы в будущем привести к общей обороне, сопоставимой с таковой в Атлантическом союзе». Важно подчеркнуть, что в период подписания Маастрихтского договора особо подчеркивалось, что ЗЕС - это европейская опора НАТО. Однако следует заметить, что в настоящее время позиция европейцев по данному вопросу изменилась. Точкой отсчета можно считать «югославский кризис».
Постмодернистский порядок, построенный внутри Союза, ярко контрастирует с беспорядком в большей части внешнего мира. Европейская политика безопасности и обороны (ЕПБО) как политика Союза была запущена после Боснийской трагедии.
1 декабря 1998 г. руководители Франции и Германии в ходе двусторонней встречи в Потсдаме высказались за то, чтобы ЕС создал оперативные возможности, которых ему не хватает3. «Югославский кризис» стал катализатором в развитии новых современных стратегий безопасности в рамках ЕС.
Хотя концепция «стабилизационного подхода» появилась вместе с Пактом о стабильности, предложенным бывшим Первым Министром Франции Эдуардом Балладуром в 1993 г. для Центральной Европы и принял форму серии соглашений о партнерстве и сотрудничестве, однако именно после расширения ЕС в 2004 г. эта концепция приобрела практическое применение, что нашло свое отражение в трех направлениях стабилизационной политики ЕС.
Первое направление касалось южно-европейских стран, что отразилось в следующих позициях:
• поддержка регионального сотрудничества и широкого партнерства;
• подход, нацеленный на постепенную интеграцию южно-европейских стран путем двусторонних договоренностей с ЕС. Так, Союз согласился на «договорные» отношения с Албанией, Хорватией, Боснией-Герцеговиной, Македонией, Сербией и Черногорией. Цель таких договорных отношений состояла в постепенном переходе от «простой» стабилизации к «полной» интеграции4.
Вторым направлением стабилизационного процесса является «восточная политика» ЕС. Восточное направление приобрело центральный характер, отчасти благодаря стремлению ряда восточноевропейских стран (бывших союзных республик СССР) к сближению с ЕС. Украина, Беларусь и, что наиболее важно, Россия стали соседями Союза и в этом качестве они заслуживают особого внимания. Расширение принесло ЕС около 2400 км границ с Украиной и Беларусью, к которым членство Румынии добавило еще 450 км на своей границе с Молдовой.
Третьим направлением является Евро-Средиземноморское Партнерство. Взаимоотношения стран ЕС с государствами Северной Африки и Ближнего Востока строится на основе давних, еще колониальных связей, что сказывается, в частности, в том, что члены Союза иногда отдают предпочтение сохранению в этих странах внутреннего режима стабильности в ущерб защите и развитию демократических прав. Хотя существует серьезный дестабилизационный фактор во взаимоотношениях ЕС и стран Средиземноморья (незаконная иммиграция и терроризм), однако активно идет процесс формирования стратегии на партнерское сближение ЕС со странами данного региона5.
В целом нужно заметить, что стабилизационная политика Союза оказалась результативной, но стоящие впереди задачи требуют значительного внимания. Статья 1-56 проекта Конституционного Договора гласит: «Союз будет развивать особые отношения с соседними государствами, стремясь к установлению зоны процветания и добрососедства,
основанной на ценностях Союза и характеризующейся близкими и мирными отношениями, основанными на сотрудничестве». Это означает, что создание зоны безопасности с соседними с ЕС государствами требует комплексного подхода, который включает широкий спектр средств, в том числе военных6.
Говоря о современных подходах ЕС к проблемам региональной и глобальной безопасности, нужно подчеркнуть, что Союз не одобряет только военный подход к борьбе с терроризмом. Решение этой сложной проблемы должно быть глобальным и политическим. Позиция ЕС связана с пониманием того факта, что именно рост числа государств - политических и экономических банкротов, ведет к росту терроризма, черпающего свои силы в этих странах. В этом отношении Союз вновь подчеркнул свой традиционный подход: стабилизация и долгосрочные кредиты - вот путь постепенного выхода из тупика терроризма, поскольку плохое государственное управление является главным источником нестабильности. Поэтому ЕС выступает за распространение надлежащего управления (порядка во власти), а не за смену правящего режима7. Это послужило основой «петерсбергских задач» и привело к упреждающим мерам в Боснии и Косово. Что наиболее важно, европейцы рассматривают эти мирные управленческие стратегии достижения безопасности в качестве специфически европейского типа миротворчества.
Союз отвергает одностороннее применение силы. Как указывается в Европейской Стратегии Безопасности (ЕСБ), все зависит от действенной многосторонней системы, развития хорошо функционирующих международных институтов и основанном на законе международном правопорядке8.
«Безопасная Европа в более совершенном мире» - такой документ впервые появился в 2003 г.9 Он стал основой Европейской стратегии безопасности, что предполагает комплексные стратегические основы, которые, безусловно, будут способствовать формулированию будущей европейской внешней политики и политики безопасности. Среди множества ссылок на возможное использование военных возможностей ЕС, ЕСБ выделяет три важных аспекта при определении задач ЕС. Во-первых, ЕСБ подчеркивает необходимость незамедлительного реагирования на угрозу и провокации. Во-вторых, ЕСБ обращает внимание на то, что военные операции ЕС будут осуществляться совместно с гуманитарными и гражданскими миссиями. В-третьих, ЕСБ утверждает, что множество силовых миссий ЕС будут осуществляться при сотрудничестве с Атлантическим союзом. В соответствии с третьим аспектом становится очевидным, что сотрудничество ЕС-НАТО увеличивает оперативную способность ЕС и обеспечивает основу для стратегического партнерства между двумя организациями по всей Европе.
Стратегический документ - всегда по определению экспериментальный шаг. Он скорее о видении, чем о стратегических интересах, скорее об отношении, нежели о политике. Это еще более верно в контексте организации 27 независимых государств.
В документе «Безопасная Европа в более совершенном мире» отмечается, что традиционная форма защиты - территориальный фронт в духе Холодной Войны - категория устаревшая. Во-первых, Европа живет в состоянии мира, а не войны. Документ не является призывом взяться за оружие или воззванием к внутренним силам безопасности. Во-вторых, если различные угрозы безопасности и схожи между собой, способы борьбы с ними вовсе не так однозначны. По мнению Союза, обращение к этим угрозам не может ограничиваться только военной силой: хотя и не исключая ее значение, Союз намерен предпринять более широкий подход, сочетая политику и экономику, гражданские и военные ресурсы10.
Во-первых, не исключая возможности применения силы, Союз однозначно отвергает стратегию гуманитарной интервенции. Союз признает, что существуют обанкротившиеся или находящиеся на грани банкротства государства, которые являются основным источником нестабильности. Однако ЕС выступает за развитие и помощь в налаживании надлежащего управления, а не за насильственную смену режима власти внешними силами.
Во-вторых, стратегия строится на согласии и единстве Союза в оборонной политике. Она основывается на основных позициях - распространение зоны безопасности вокруг Европы и усиление международного порядка. Отсюда вытекают и две важнейшие концепции безопасности: «предупредительные меры» и «действенная многосторонность»11.
Цель состоит в содействии появлению «круга друзей» вокруг Восточной Европы и Средиземноморья, связанных общими ценностями, открытыми рынками и границами, а также развитым сотрудничеством в таких областях, как научные исследования, транспорт, энергия, предотвращение конфликтов и охрана порядка. Данная стратегия «предупредительных мер» формирует европейский путь борьбы с нестабильностью, которая включает быстрое развертывание войск, гуманитарную помощь, полицейское патрулирование, рост правопорядка и экономическую помощь. Как заявила однажды К. Райс, солдаты 82-й воздушно-десантной роты не должны помогать детям ходить в детский сад. Европейские войска делают это. Слабость США - это сила Европы.
Концепция - «действенная многосторонность» - охватывает сущность культуры безопасности, основанной на правилах Союза. Европейская стратегия безопасности подчеркивает, что «основной структурой международных отношений является Устав Объединенных Наций. Укрепление Объединенных Наций, их оснащение в целях выполнения их обязанностей и эффективной работы является приоритетом в Европе». Причина, по которой Европейский Союз стремится подчеркнуть ключевые фундаментальные ценности Устава Объединенных Наций, построенного на суверенитете его участников и на легитимности коллективного действия, во многом объясняется трагической историей ‘европейского континента, который пострадал как ни один другой от политики с позиции силы, тайной дипломатии и последовавших за ней глобальных войн12.
С момента своего создания в 1999 г. новая система европейской политики безопасности и обороны включает в себя как особую военную политику, так и комплекс соответствующих организаций. Важным элементом этой политики является концепция «кризисного управления». Концепция европейской стратегии безопасности возникла в рамках общей идеологической установки на «общеевропейскую защиту», которая ранее подразумевала лишь защиту западноевропейских стран.
Политика кризисного управления Европейского Союза не ограничивается военным аспектом, но также включает в себя особый гражданский фактор. С момента своего практического применения, с января 2003 г., стратегия европейской политики безопасности и обороны преобразовывалась в серию мероприятий кризисного управления. Например, европейская политика кризисного управления в Боснии и Герцеговине.
В свою очередь, общая внешняя политика и политика безопасности (ОВППБ) является центральным элементом европейской внешнеполитической стратегии, которая гораздо шире по своему функциональному объему и организационной структуре13.
В последнее время ЕС делает упор на разрешении субрегиональных кризисов, что, отчасти, объясняется тем, что:
• возглавляемые ЕС операции начались только в январе 2003 г., в небольшом масштабе и имели небольшую продолжительность;
• собственная политика ЕС, касающаяся конкретных методов проведения антикризисных операций, все еще не оформилась;
• миротворческие процедуры не до конца выверены; и
• оценки, основанные на практическом опыте, только начали структурироваться в определенную систему14.
По большому счету, одной из особенностей ЕПБО по отношению к ОВППБ является то, что положения нового договора об «усиленном сотрудничестве» на второй «основной платформе» ЕС - согласно плану, утвержденному в Ницце и вступившему в силу в феврале 2003 г. - не применимы к вопросам, имеющим военную или оборонную подоплеку. Такое положение в основном связано с составленными в последнюю минуту оговорками, касающимися объема усиленного сотрудничества в оборонной политике в целом.
Это можно считать, а можно и не считать главным ограничением для управления военным кризисом.
Когда 15 участников ЕС подписали Декларацию в дополнение к Амстердамскому договору в 1997 г., они решили оставить формулировку, принятую девятью государствами ЗЕС в Петерсберге, вместо того чтобы разработать новую, поскольку было достигнуто согласие по поводу текста, который допускал разнообразные интерпретации.
В то время считалось достаточным рассмотреть три версии, которые в значительной степени брали начало в показательных миссиях ЗЕС, составленных НАТО в 1998 г. В общих чертах эти миссии представляли собой:
• эвакуацию нескольких сотен граждан Европы из зоны кризиса, расположенного далеко от Брюсселя;
■ операцию по предотвращению конфликта, за которой последовал рост напряжения на границе между двумя странами; и
• установление демилитаризационной зоны для разделения двух воюющих фракций где-нибудь в Юго-Восточной Европе15.
С одной стороны, заявленные принципы, которыми руководствуется ОВППБ ЕС, содержащиеся в Статье 11.1. Декларации, составляют конституциональную основу, которой должна придерживаться любая военная операция ЕС. Среди целей ОВППБ в Статье 11.1 ЗЕС указывается, что Союз призван сохранять мир и укреплять международную безопасность в соответствии с принципами Устава Объединенных Наций и развивать и консолидировать демократию и нормы права, уважение к правам и основным свободам человека. С другой стороны, сама сущность ОВПБ также предусматривает четкое разъяснение того, каким образом следует применять Европейские силы. Во всех документах ЕПБО было четко сказано, что потенциал ЕС для управления военными кризисами предназначен для поддержки ОВПБ.
Подводя итог рассмотрению вопроса становления европейской системы коллективной безопасности, необходимо отметить:
• Ведется большая работа в рамках расширенного ЕС по выработке единых стандартов в понимании методов и форм регулирования условий существования общеевропейской системы безопасности.
• Явно прослеживается линия на выработку своих сугубо европейских подходов к пониманию современных требований к формированию системы безопасности. В частности, европейцы явно тяготеют к системе «мягкой» силовой безопасности, где важным элементом должна стать стратегия антикризисного управления».
• ЕС стремится найти свою собственную внешнеполитическую линию в политике безопасности и обороны, которая бы не дублировала американские методы силового разрешения кризисных ситуаций. В этой связи явно прослеживается стремление европейцев к созданию своей собственной автономной от США и НАТО системы безопасности и обороны;
• При этом ЕС видит будущее развитие своей стратегии коллективной безопасности не на путях противоборства, а на путях интегративного сотрудничества с военно-полити-ческими структурами США и НАТО.
1 Цыганков П.А. Теория Международных отношений. М., 2004. С. 323.
2 Declaration adopted by the WEU Council of Ministers on 22 July 1997 and attached to the Final Act of the Intergovernmental Conference concluded with the signature of the Amsterdam Treaty on 2 October 1997. http://www.wcu. int/documents/970722en.pdf.
3 Тренина Д., Степановой E. Косово: международные аспекты кризиса. М., 1999. С. 224.
4 European defence: a proposal for a white paper, www.iss-eu.org/chaillot/wp2004.pdf2004. P. 22.
5 Ibid. P. 23.
6 Treaty of Nice amending the Treaty on European Union, the Treaties establishing the European Communities and certain related acts (2001/C 80/01) (http://europa.eu.int/eur-lex/en/treaties/dat/nice_trcaty_en.pdf).
7 European defence... P. 27.
8 Ibid. P. 28.
9 Document. Brussels. Dec. 2003, www.iss-eu.org.
10 EU security and defence policy. Paris. 2004 (www.iss-eu.org/books/5esdpen.pdf. P. 50).
11 Ibid. p.51.
12 Ibid. p.52.
13 Ibid. p.58.
11 Ibid. p.66.
15 Ibid. p.75.
Статья принята к печати 27 сентября 2006г.
