ЗЕРКАЛЬНЫЙ ЛАБИРИНТ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ: КОНСТИТУЦИОННО-СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА КАК ОСНОВА ДЛЯ ПОИСКА ВЫХОДОВ Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

В ФОКУСЕ: НОВЫЙ ВИТОК МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ

Зеркальный лабиринт муниципальной реформы: конституционно-судебная практика как основа для поиска выходов

Армен Джагарян, Наталья Джагарян*

Местное самоуправление провозглашено в российской Конституции как одна из фундаментальных демократических ценностей и основа конституционного строя. Однако практика его реализации свидетельствует, что процесс становления муниципальной демократии так и не приобрёл необратимого характера. Муниципальная реформа утратила чёткие ориентиры, превратившись в некий лабиринт отражений реальной политики. Вера в спасительную централизацию в условиях турбулентности, хотя и небеспочвенная, ведёт в ловушку бюрократического кризиса. Государство в нашей действительности часто склонно рассматривать местное самоуправление в основном как агента своих собственных административно-политических интересов. Имеет место его функциональное и организационно-правовое подчинение государственно-властному механизму. А сужение прямой муниципальной демократии сопровождается ростом формализма и бюрократизацией работы представительных органов при доминировании административных структур. Необходимо учитывать серьёзные риски «вертикализации» власти в долгосрочном периоде, как и то, что эффективность демократии достигается через исторические уроки, в которых само общество приобретает культуру управления. В настоящей статье в свете практики конституционного правосудия обосновывается необходимость восприятия личностного подхода к муниципальной демократии - с позиции приоритета личности, её достоинства, прав, интересов и потребностей. Именно в этой парадигме, доказывают авторы, возможно наиболее полное раскрытие конституционного потенциала местного самоуправления как в решении конкретных и общих ключевых проблем демократического развития местных сообществ, так и в приобщении человека к ценностям правовой государственности.

^ Местное самоуправление; муниципальная демократия; персоноцентризм; 001: 10.21128/1812-7126-2016-5-14-42 централизация и децентрализация; конституционное правосудие

1. Перпендикулярная горизонталь: местное самоуправление в актуальном политико-правовом контексте

В современных условиях ставшего практически перманентным в нашей стране муниципального реформирования, обнажившего всю

* Джагарян Армен Арменович - доктор юридических наук, советник судьи Конституционного Суда РФ (e-mail: schtiller@yandex.ru); Джагарян Наталья Владимировна - доктор юридических наук, доцент кафедры муниципального права и природоохранного законодательства Южного федерального университета (e-mail: ndjagaryan@yandex.ru).

глубину системного кризиса муниципальной демократии, на первый план выходят проблемы осмысления перспектив российского местного самоуправления при сохранении приверженности лежащим в его основании конституционным идеалам.

Прощание с иллюзиями эпохи муниципального романтизма 1990-х годов и возросшая суровость обстановки актуализировали аксиологическую дилемму: образует ли местное самоуправление автономную и равнозначную иным основам конституционного строя ценность или же оно носит сугубо инструментальный характер в системе российского этатизма. Конституция даёт веские ос-

нования полагать, что самостоятельное в пределах своих полномочий местное самоуправление, относящееся к основам государственности (ст. 12 и 16), причислено к содержательным и институциональным характеристикам правовой свободы в демократическом обществе и не может сводиться к операциональным категориям. На практике же это представление соотносится, а порой даже причудливым образом и переплетается с ориентацией на политический утилитаризм, обусловленный государственной необходимостью. Местное самоуправление оказывается в зазоре между мыслимым и реальным — между своим присутствием в общественном сознании и фактическим существованием как общественно-государственного института российской действительности1. И одним из существенных факторов, востребованных для преодоления подобных противоречий, становится определённым образом понимаемая национальная политико-правовая традиция, в свете которой трактуются и трансформируются конституционные нормы.

Можно ли, однако, оставаясь в ощущении непоколебимой привычности нашему историческому опыту многовековых начал централизации, с которыми «мало согласуется известный всем самоуправленческий архетип с выборностью, организационной и функциональной самостоятельностью местных органов, автономией территорий, наличием собственных материальных и финансовых ресурсов»2, поддерживать обнадёживающую настойчивость в продолжении поиска новых выходов для применения идеи местного самоуправления на условиях самодостаточности, инициативности, автономии, выборности — вопрос скорее риторический. И описание современного состояния местного самоуправления как «ожидания новогодней ночи»3 от-

1 См.: Тимофеев Н. С. У истоков современной модели местного самоуправления России: к 25-летию Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 6. С. 63—68, 63.

2 Выдрин И. В. Местное самоуправление в России: от идеи к практике // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 11. С. 75-80, 76.

3 Тимофеев Н. С. Местное самоуправление как ожидание новогодней ночи (к 150-летию земства) // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 5. С. 5258, 52.

нюдь не литературно-художественный изыск, а отражение понимания того, что в русле подобной парадигмы можно рассчитывать, вероятно, лишь на чудо.

Сегодня опрометчивая риторика о «тупиковых ориентирах» европейской местной демократии4, будто бы нерелевантных исторической парадигме российской государственности, приобретает силу практического действия: она служит обоснованием развернувшейся централизации местного самоуправления как якобы естественной для России, создававшейся от центра вглубь и всегда строившейся по единой вертикали5. С этим созвучно и более гибкое объяснение подобных процессов конкретно-исторической необходимостью: актуальными целями концентрации и координации административных сил и средств в условиях финансовой, экономической и социальной нестабильности6. Самостоятельность местного самоуправления рассматривается в этом контексте скорее с позиции угроз дезорганизации системы публичной власти, чем в качестве фактора, усиливающего эластичность и адаптивность этой системы и повышающего качество её социальной отдачи.

На уровне официально декларируемых программных установок или в виде признания уже сложившихся своего рода «лучших практик» получают распространение, например, идеи формирования неких «принципов вертикальной демократии» (с мотивом - если «единый кошелёк, единая и вертикаль»7);

4 См.: Подмосковье почувствовало родство с Китаем: Директор совета муниципальных образований предлагает денонсировать Европейскую Хартию МСУ // Коммерсантъ. 2015. 20 августа; Дважды власть: Местное самоуправление должно стать не только формой самоорганизации, но и государственной службой. URL: http://www.vz.ru/politics/2013/12/6/663207. html (дата обращения: 10.06.2016).

5 См.: Соловьев С.Г. Основные идеалы местного самоуправления: современное состояние // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 7. С. 24—29, 25, 28—29; Место реальной власти: Реформа местного самоуправления должна сделать муниципалитеты частью властной вертикали. URL: http:// www.vz.ru/politics/2013/12/12/664089.htm (дата обращения: 10.06.2016).

6 См.: Шайхуллин М. С. Конституционно-правовые гарантии местного самоуправления в Российской Федерации. М. : Юрлитинформ, 2016. С. 87.

7 Информационный бюллетень местного самоуправле-

ния. 2016. № 12 (357). С. 25.

организации работы глав муниципальных образований под личным контролем губернатора, в том числе на основе системы кураторства8; формирования «единой управленческой команды как на региональном, так и на муниципальном уровне»9. Вряд ли уже можно считать откровением признание того, что муниципальные органы, будучи, согласно теории, независимыми, по факту в своей деятельности за редким исключением зависят от центральных исполнительных органов власти10.

Реалии таковы, что государство рассматривает местное самоуправление в основном как агента своих собственных административно-политических интересов, а его значение как самостоятельной формы выражения интересов местных сообществ и жителей данной территории нивелируется. Наблюдается не только функциональное, но и организационно-правовое погружение местного самоуправления в государственно-властную сферу, в громоздкий, зачастую малопродуктивный документооборот; перевод на партийно-централизованную основу с преобладанием одной из партий; сужение реализации непосредственных форм муниципальной демократии с уклоном на совещательное участие, сопровождающееся ростом формализма и бюрократизацией в работе представительных органов при доминировании административных структур. В последнее время, отмечает В. И. Васильев, местное самоуправление последовательно встраивается во властную вертикаль, превращаясь в «обычное чиновничье действо со всеми свойственными ему корпоративными особенностями», и неизбежно возникает вопрос: «либо отменять конституционный принцип самостоятельности мест-

8 См.: Информационный бюллетень местного самоуправления. 2016. № 11 (356). С. 11.

9 Письмо Губернатора Ульяновской области от 25 апреля 2016 года №УЗ-Г-01/9421 на имя председателя Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления В. Б. Кидяева «Система взаимодействия органов государственной власти Ульяновской области с органами местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области». С.1. URL: http://www. komitet4.km.duma.gov.ru/site.xp/0500560531240500 49050057.html (дата обращения: 10.06.2016).

10 См.: Информационный бюллетень местного самоуправления. 2016. № 13 (358). С. 23.

ной власти, либо очищать Основной закон от политической конъюнктуры»11.

Попытки снять противоречия между конституционно-нормативной и фактической моделями местного самоуправления путём приведения его законодательной основы в соответствие с реальностью, притом воспринимаемой в русле определённой традиционной парадигмы, могут давать свидетельства полезного эффекта мобилизации административного потенциала. Но нельзя не принимать в расчёт и риски «вертикализации» власти: не будет ли этот посыл в среднесрочном и долгосрочном периоде иметь более значимые негативные последствия, ведь, выборы дают исторические уроки, в которых общество приобретает культуру управления?12 Нужно с вниманием отнестись к высказанной Председателем Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькиным идее о том, что «наш путь — между Сциллой чиновничьего произвола и Харибдой анархического безвластия», а «ползучий прагматизм никогда и нигде не решал судьбоносных проблем»13.

Социально-политическая стабильность как ключевой фактор устойчивого функционирования конституционного строя определяется доверием общества к публичной власти, источником которого служит не демонстративное единодушное, а результативно-содержательное вовлечение граждан на справедливых и равных основаниях в управление делами государства и общества, начиная с местного уровня. Сужение возможностей демократического влияния на реализацию важных для общества публичных функций и задач ослабляет творческую инициативу и предприимчивость людей, их уверенность в собственных силах и готовность брать на себя ответственность в сфере общих дел; влечёт отрыв правовой политики от реальных потребностей

11 Васильев В.И. Местное самоуправление на пути централизации и сокращения выборности // Журнал российского права. 2015. № 9. С. 149-161; Васильев В.И. Куда идёт местное самоуправление // Независимая газета. 2015. 14 декабря.

12 См.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2015 год. М. : Аппарат Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, 2016. С. 89.

13 Зорькин В.Д. Цивилизация права и развитие России.

2-е изд., испр. и доп. М. : Норма, 2016. С. 57, 66.

населения и, как следствие, нерациональное использование публичных ресурсов; является питательной средой для сращивания политической и экономической властей при недостаточной открытости политической системы. Не случайно в посланиях Президента Федеральному Собранию последних лет настойчиво звучит тезис о необходимости «поддержать гражданскую активность на местах, в муни-ципалитетах»14, поскольку «свобода... в гражданских инициативах - это лучший ответ как на внешние ограничения, так и на наши внутренние проблемы», и, «чем активнее граждане участвуют в обустройстве своей жизни, чем более они самостоятельны, как экономически, так и политически, тем выше потенциал России»15. Ведь «демократия большого государства складывается из "демократии малых пространств"», которая во многом определяет «качество государства»16.

Конституционный парадокс состоит в том, что местное самоуправление может быть успешным в обществе, принципиально разделяющем демократические ценности или выражающем решительную готовность к их усвоению, а институциональное утверждение этих ценностей подразумевает постепенно накапливающийся опыт устойчивой реализации, подкрепляемый надёжными стимулами и гарантиями. Как заметил М. Хайдеггер, «что значит. плавать, мы узнаем не из руководства по плаванию. Что значит плавать, нам скажет прыжок в реку»17. Российское местное самоуправление - не некая утопия, предназначенная грядущим поколениям. Есть немалый цинизм в аналогии с библейским опытом обретения земли обетованной: якобы в основу методологии муниципального развития следует положить ту же «сверхидею» — «очищение естественным путём общества от всех, имеющих в своей душе пятно рабства, дабы в новом месте это горькое наследие не

14 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 года // Российская газета. 2013. 13 декабря.

15 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 4 декабря 2014 года // Российская газета. 2014. 5 декабря.

16 Путин В. В. Демократия и качество государства // Коммерсантъ. 2012. 6 февраля.

17 Хайдеггер М. Разговор на проселочной дороге. М. : Высшая школа, 1991. С. 141.

могло уже обосноваться»18. Нужно отдавать себе отчёт в том, что местное самоуправление — это социально-правовое выражение основанного на восприятии исторического наследия и традиций предков в их связи с опытом современных правовых демократий стремления ныне живущих поколений россиян к лучшим формам обустройства жизни, прежде всего своей и сегодня, но и будущих поколений. Этот принципиальный выбор ценностного характера должен поддерживаться в повседневной работе всех уровней публичной власти регулятивными, организационными, финансовыми и иными мерами.

Что касается оценки исторических, традиционных аспектов самоуправленческих начал государственного развития России, то, не вдаваясь в детальное обсуждение этого вопроса, заметим только, что при всей специфике взаимоотношений общественно-самоуправленческих и государственных институтов в России — их ориентации началами симфонии властей и соборности19 — местные учреждения рассматривались, в частности, в дореволюционной литературе (в том числе консервативной) как источник формирования общих интересов и опора государственному единству20. В них виделось наиболее действенное средство «политической профилактики» угроз для государства в виде «бюрократической узурпации» или «партийного политиканства»21. Необходимо в полной мере осознать глубину высказанной В. О. Ключевским идеи о том, что в России «центр находится на периферии»22. Не зря ведь и в кругах, не разделявших убеждённость в том, что земство совместимо с самодержавием, принципиально не отрицалось: земство, лишённое

18 Иванов О.Б. Казус самоуправления: низы не хотят? URL: http://www.apn.ru/publications/print34910.htm (дата обращения: 10.06.2016).

19 См.: Фадеев В.И. Идеи симфонии властей и соборности и развитие народного представительства в России // Современное общество и право. 2011. № 2 (3). С. 3-15.

20 См.: Градовский А. Д. История местного управления в России. Т. I. СПб. : Печатня В. Головина, 1868. С. ii-iii.

21 Тихомиров Л. А. Монархическая государственность. Ч.4. М. : Университетская типография, 1905. С. 169178.

22 Ключевский В. О. Записная книжка: Сочинения : в 9 т.

Т. 9. М. : Мысль, 1990. С. 385.

самостоятельности и руководимое во всех подробностях предписаниями администрации, «для целей управления... является не только ненужным, но прямо вредным», «затрудняет задачи правительства, без всякой пользы тормозит деятельность последнего»23.

Анализ современной динамики законодательства и правоприменительной практики в муниципальной сфере свидетельствует об отсутствии последовательности и определённости в понимании роли местного самоуправления в системе российской государственности. Реальные результаты муниципальной реформы, запущенной Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»24 (далее — Федеральный закон № 131-Ф3), «далеко не в полной мере воплотили те цели, которые были положены в её основу»25. Не выработано чёткой конституционно обоснованной официальной стратегии муниципально-пра-вового развития.

Реформирование местного самоуправления напоминает зеркальный лабиринт, в котором предпосылки и перспективы реформы являются как бы проекциями самой политики, служащей весьма активным посредником между буквой и духом Конституции и стремящейся наполнить конституционно оформленные юридические императивы практической целесообразностью26. Принимаемые решения, которые нередко носят ситуационный, концептуально разнородный характер, не всегда укладываются в конституционно-правовую парадигму. Реализуемый сейчас очередной этап муниципальных преобразований на базе Федерального закона от 27 мая

23 Самодержавие и земство: Конфиденциальная записка Министра финансов Статс-секретаря С. Ю. Витте. 2-е изд. Штутгарт : Заря, 1903. С.174.

24 Собрание законодательства Российской Федерации (далее - СЗ РФ). 2003. № 40. Ст. 3822.

25 Основные направления развития механизмов местного самоуправления в Российской Федерации на среднесрочный период (подготовлены к Всероссийскому Съезду муниципальных образований, Суздаль, 8 ноября 2013 года). С. 8. URL: http://www.vsmsinfo.ru (дата обращения: 10.06.2016).

26 См.: Бондарь Н. С. Буква и дух российской Конституции: 20-летний опыт гармонизации в свете конституционного правосудия // Журнал российского права. 2013. № 11. С. 5-17, 13-14.

2014 года № 136-Ф327 продемонстрировал драматический отрыв муниципально-право-вой политики от доктрины: неким communis opinio doctorum является оценка реформы как несбалансированной, создающей угрозу «сворачивания» местного самоуправления28. Р. В. Бабун для описания последствий реформы использует термин «шок»29.

Суть реформы сводится к предоставлению субъектам Федерации возможностей определять не только территориальные, но и институциональные модели власти на местном уровне, включая определение порядка формирования органов местного самоуправления. По мнению разработчиков, это соотносится с современными условиями «окрепшей политико-правовой системы государства и уже достаточно укоренившейся, в том числе и в региональных властных элитах, традиции российского муниципализма»30. Заявленная цель — расширить вариативность в организации местного самоуправления с учётом регио-

27 Федеральный закон от 27 мая 2014 года № 136-Ф3 (в ред. от 3 февраля 2015 года) «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» // СЗ РФ. 2014. № 22. Ст. 2770.

28 См., например: Бялкина Т.М. О некоторых аспектах российского городского самоуправления в свете новой муниципальной реформы // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 1. С. 62 — 66; Васильев В.И. О некоторых приоритетах правового регулирования местного самоуправления // Журнал российского права. 2016. № 3. С. 5—18; Ким Ю.В. Системные эффекты несистемных решений: о тенденциях развития системы местного самоуправления в современной России // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 5. С. 67 — 73; Костюков А.Н. Реформа в никуда. // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 4. С. 58—63; Сергеев А. А. Устройство власти любого уровня является в первую очередь политическим вопросом // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 2. С. 58 — 60; Шугрина Е. С. Новый этап муниципальной реформы или контрреформирование контрреформ? // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 4. С. 58—71.

29 См.: Информационный бюллетень местного самоуправления. 2016. № 23 (386). С. 9 — 11, 9.

30 Бабичев И. В. О некоторых актуальных тенденциях и задачах развития местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 3. С. 46— 54, 47.

нальных особенностей и обеспечить его приближение к населению. На практике вновь установленные федеральные нормы муниципального права были истолкованы буквально — как не обусловливающие принятие субъектами Федерации соответствующих решений соблюдением каких-либо универсальных формализованных требований. Вряд ли может удивлять, что к концу 2015 года удельный вес альтернативных прямым выборам способов замещения должности главы муниципального образования возрос до 63 % в городских округах (в том числе до 88 % в административных центрах субъектов Федерации), до 83 % в муниципальных районах и до 70 % в поселениях31. При этом социологические замеры показывают, что в ходе этих процессов не обеспечивалось эффективное участие муниципального сообщества, и существует несоответствие между ожиданиями руководителей муниципальных образований и установленными на уровне регионов моделями системы организации местного самоуправления32.

В Постановлении от 1 декабря 2015 года № 30-П33 Конституционный Суд исключил введение региональным законом единственного способа замещения должности главы любого сельского поселения и большинства городских, оговорив для них обязательность в составе альтернативных вариантов прямых выборов. Но в определении институциональных параметров власти применительно к муниципальным образованиям верхнего уровня, городским поселениям, «сходным» с городскими округами, а также внутригородским районам субъекты Федерации сохраняют широкую дискрецию. Остаётся открытым вопрос о пределах централизации ради обеспечения более эффективного социально-экономического развития субъекта Федерации и политической стабильности, равно как о перспективах сохранения оснований для уверенной реализации собственно муниципальных

31 См.: Реформу МСУ обсудит Конституционный Суд // Коммерсантъ. 2015. 12 октября.

32 См.: Мониторинг реализации Федерального закона № 136-ФЗ на территории Российской Федерации (по результатам опроса руководителей муниципальных образований и обзора принятых законов субъектов Российской Федерации). URL: http://www.asdg.ru/ mo/issled/Analytica136-FZ.pdf (дата обращения: 10.06.2016).

33 СЗ РФ. 2015. № 50. Ст. 7226.

начал организации публичной власти на соответствующих территориях при возрастающей концентрации здесь государственных по своему характеру функций.

Очевидно, Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 года № 30-П служит неким детонатором предметного обсуждения широкого спектра концептуальных проблем муниципального развития и не должно рассматриваться обособленно. Особенность юриспруденции в сфере конституционного правосудия в том, что вновь сформированные в виде её итогов правоположения, в отличие от законодательного регулирования, обычно не замещают прежние. Происходит нормативно-смысловое обогащение и наслаивание конституционно-судебных подходов, а их концептуальное единство обеспечивается на основе принципиальной непротиворечивости Конституции, регулятивное воздействие которой опосредовано социально-политическим контекстом.

Можно соглашаться или нет с признанием того, что Конституционный Суд является, по существу, «главным защитником» и даже «последним оплотом» защиты местного са-моуправления34. Но без деликатного и системного восприятия его нормативно-доктри-нальных позиций перспективы конституционно-правового развития местного самоуправления оказываются размытыми. Конституционное правосудие, обеспечивающее объединённым в местные сообщества жителям возможность спорить с государством по вопросам законодательной организации местного самоуправления, обладает в условиях демократических трансформаций весьма серьёзным потенциалом гарантирования прав местного самоуправления, служит цивилизованной формой гармонизации связанных с его осуществлением государственных и местных интересов. Не случайно институты конституционно-судебного контроля и местного самоуправления — это ровесники вновь формирующейся российской конституционной государственности. В конечном итоге, само конституционное правосудие характеризует один из значимых аспектов демократической са-

34 См.: Бондарь Н. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М. : Норма, 2008. С. 8.

моорганизации народа посредством контроля соблюдения его учредительной воли. Верно, однако, и то, что конституционное правосудие само по себе не может предрешить успешность становления местного самоуправления. Выход в политическое зазеркалье связан с обеспечением последовательной конституци-онализации муниципально-правовой политики и практики местного самоуправления.

В рамках настоящей статьи, не претендующей на завершённость, рассматриваются сложившиеся в конституционном правосудии некоторые основные, концептуального плана, подходы и положения, имеющие значение ориентиров для формирования конституционно-правовой стратегии муниципально-право-вого развития.

2. Человек - в основе демократического местного самоуправления

Для определения конституционно-правового вектора муниципальных преобразований важно уяснить начало, исходную точку конституционного правопонимания местного самоуправления. Сложность, комплексность характеристик его социально-политической и правовой природы служат предпосылкой для формирования разнообразных доктриналь-ных трактовок. Но восприятие местного самоуправления не может носить сугубо теоретический характер, оно должно определяться конституционной парадигмой.

В современной отечественной юриспруденции местное самоуправление нередко раскрывается главным образом как выводимое из понятий «власть», «властное отношение», «система власти»35, а категориально отождествляется с муниципальной властью. Отсюда широко распространённое представление о системе местного самоуправления как о выражении совокупности организационно-властных форм его реализации или подсистем, отражающих отдельные стороны управле-

35 См., например: Давыденко О.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: конституционно-правовые аспекты муниципальных властеотношений : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003; Дементьев А.Н. Местное самоуправление в системе властеотношений в Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003; Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. СПб. : Юридический центр Пресс, 2003.

ния36. А. А. Сергеев, рассматривающий местное самоуправление в том же смысловом контексте, обосновывает его доктриной социального государства, ведь его идея — равенство социальных прав, а самостоятельное решение населением вопросов местного значения — лишь средство достижения этой цели37. В противовес этому предлагается вообще отказать местному самоуправлению в публично-правовых началах, поскольку иное якобы неизбежно влечёт его отождествление с государственной властью38.

Логика конституционного регулирования, получившая развитие в практике конституционного правосудия, такова, что местное самоуправление, выступающее территориальной самоорганизацией населения и одновременно формой реализации публичной власти народа на местном уровне, системно выстраивается вокруг фигуры человека в его коммуникатив-но-деятельностных, местно-общинных связях, определяющих уровень и качество его жизни и деятельности по месту жительства. Сама система местного самоуправления, в её конституционном смысле, должна конструироваться в своих отправных, базовых параметрах по субъектному принципу39.

Конституция исходит из того, что человек и его проявления в правовой реальности, будучи высшей ценностью (ст. 2), определяют смысл местного самоуправления (ст. 18), призванного обеспечивать права и обязанности, связанные с участием граждан в самостоятельном решении населением вопросов мест-

36 См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. 3-е изд., перераб. и доп. М. : Проспект, 2010. С. 138—139; Колюшин Е. И. Муниципальное право России. М. : Норма, 2008. С. 81; Муниципальное право России / С. А. Авакьян,

B. А. Лютцер, Н. Л. Пешин и др.; отв. ред. С. А. Авакьян. М. : Проспект, 2009. С. 251.

37 См.: Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М. : Проспект, 2006. С.191 — 192.

38 См.: Научный макет новой Конституции России / под ред. С. С. Сулакшина. М. : Научный эксперт, 2011.

C.109, 245—246.

39 См.: Муниципальное право Российской Федерации : в 2 т. Т. 1 / под ред. Н. С. Бондаря. 4-е изд., перераб. и доп. М. : Юрайт, 2016. С. 199—204; Муниципальное право России / под ред. А. Н. Кокотова. 3-е изд., перераб. и доп. М. : Юрайт, 2013. С. 26—29; Уваров А. А. Местное самоуправление в России. 2-е изд., перераб. М. : Норма, 2006. С. 34—42.

ного значения (ч. 1 и 2 ст. 32, ст. 130). Право на участие в местном самоуправлении должно получать уважение и защиту в качестве непосредственно действующего права чело-века40, а смысл местного самоуправления заключается в «защите прав и интересов жителей конкретной территории»41; его основная цель — «удовлетворение основных жизненных потребностей населения муниципальных образований»42.

Категория «местное сообщество», впервые использованная Конституционным Судом в Постановлении от 1 февраля 1996 года № 3-П для обозначения субъектной принадлежности права на создание по своему усмотрению иных, помимо выборных, органов местного самоуправления43 и впоследствии широко востребованная в практике конституционного правосудия для характеристики права на осуществление местного самоуправле-ния44, выражает совместно-коллективный аспект правового бытия личности в муниципальных (самоуправленческих) отношениях — социально-организованное единство жителей как первичных носителей ценностей муниципальной демократии. Правовая позиция Конституционного Суда, согласно которой местное самоуправление является «властью самого местного сообщества»45, призвана отразить специфику муниципальной власти как формы властно-организованного выражения свободы объединённых в местное сообщество жителей. Конституционный Суд особо под-

40 См.: абзац четвёртый пункта 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 9 декабря 2014 года № 2744-О // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2015. № 2.

41 См.: абзац четвёртый пункта 6 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 6 ноября 1998 года № 151-О // СПС «КонсультантПлюс».

42 Абзац третий пункта 2.1 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 20 декабря

2010 года № 22-П // СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 264.

43 См.: абзац третий пункта 11 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 года № 3-П // СЗ РФ. 1996. № 7. Ст. 700.

44 См.: абзац второй пункта 6 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 года № 1-П // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708.

45 См.: абзац третий пункта 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 29 марта

2011 года № 2-П // СЗ РФ. 2011. № 15. Ст. 2190; аб-

зац третий пункта 2 мотивировочной части Опреде-

ления Конституционного Суда РФ от 18 октября

2012 года № 1994-О // СПС «КонсультантПлюс».

чёркивает, что право на местное самоуправление, «обеспечивая участие граждан в самостоятельном решении населением вопросов местного значении, характеризуется единством индивидуальных и коллективных начал»46, и этим объясняется его субъектный дуализм. Но местное сообщество как субъект местного самоуправления функционально производно от взаимодействия жителей, является субъектной сущностью местного самоуправления лишь первого порядка. Реализация же определяемых в соответствии с Конституцией законом статуса и полномочий органов местного самоуправления «осуществляется посредством волеизъявления граждан, которые проживают на соответствующих самоуправляющихся территориях»47.

Вопросы определения места и роли человека в системе народного самоуправления, местной демократии первым на современном этапе развития отечественной юриспруденции поднял Н. С. Бондарь48. Сформулированные им подходы стали методологической основой новой научной школы личностного измерения муниципальной демократии. Центральное, системообразующее значение получила категория муниципально-правового (самоуправленческого) статуса личности как некоего интеграла важнейших экономических и политических моментов реального положения граждан как совместных участников самоуправления49.

46 См.: абзац четвёртый пункт 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 29 сентября 2015 года № 2002-О // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2016. № 1; абзац пятый пункта 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 29 сентября 2015 года № 2003-О // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2016. № 1; абзац шестой пункта 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 6 октября 2015 года № 2004-О // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2016. № 1.

47 Абзац второй пункта 6 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 года № 1-П.

48 См.: Бондарь Н. С. Самоуправление народа и социально-экономические права граждан СССР: конституционный аспект. Ростов н/Д : Изд-во Рост. ун-та, 1988; Бондарь Н. С. Личность в системе социалистического самоуправления: конституционный аспект // Правоведение. 1987. № 6. С. 3 — 12.

49 Встречающиеся безответственные попытки, лежащие на грани научной добросовестности и концептуально-

Конституционно-детерминированный личностный подход к пониманию местного самоуправления имеет фундаментальное значение для осмысления и развития всей системы муниципальных отношений, предполагает иное восприятие самой философии муниципализ-ма, не сводимого к представлениям о субсидиарное™ или децентрализации. Феномен местного самоуправления высвечивается под этим углом зрения как далеко не местный, не низовой, а базовый. Прав Н. С. Тимофеев, подчёркивая, что местное самоуправление — это «философия человеческого общения, сопричастности индивидуальностей, объединённых общечеловеческими ценностями, живущих во имя истины и справедливости»50. Возможно, это покажется высокопарным определением, но речь идет, очевидно, об эк-зистенциональном понимании ценностей, непосредственно воспринимаемых в повседневном опыте жизни и деятельности человека.

В этом плане вполне естественна выработанная Конституционным Судом доктрина распространения на местные сообщества принципа охраны достоинства личности51. В конечном итоге, это предполагает, что местное самоуправление должно рассматриваться в качестве равнозначной с другими конституционной ценности52. Его самостоятельность,

го плагиата, представить воспроизведение этих идей (притом даже не во всём точное и осмысленное) в виде научно-диссертационной новизны и авторской оригинальности носят компрометирующий характер, являются бесплодными (см.: Коваленко Н.В. Обеспечение муниципально-правового статуса личности органами местного самоуправления в Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. Белгород, 2015). Необходимо серьёзное концептуально-системное углубление и развитие рассматриваемого подхода в свете стратегических задач и насущных потребностей муниципальной практики.

50 Тимофеев Н. С. Традиции, инновации и заимствования в контексте современных реформ местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 1. С. 18—27, 22.

51 См.: абзац пятый пункта 3 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 4 декабря

2007 года № 828-О-П // СЗ РФ. 2008. № 2. Ст. 129; абзац восьмой пункта 2.1 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 1 апреля

2008 года № 194-О-П // СЗ РФ. 2008. № 18. Ст. 2093.

52 См.: Джагарян А. А., Джагарян Н.В. Конституцион-

ная ценность муниципальной демократии в России.

Ростов н/Д : Изд-во ЮФУ, 2012.

не тождественная дискреции муниципальных органов, а служащая наиболее ёмким, инте-гративно-правовым выражением публично-территориальной свободы жителей, не может быть принесена в жертву иным конституционным интересам.

Конституционный Суд неоднократно отмечал, в частности, что реализация целей социального государства предполагает достижение баланса конституционных ценностей — самостоятельности местного самоуправления и гарантировании равенства социальных прав гражданам независимо от проживания в конкретном муниципальном образовании, — это требует как неукоснительного соблюдения финансовой самостоятельности муниципальных образований, так и выравнивания уровней их социально-экономического развития53. Формирование эффективного организационного механизма достижения конституционных целей государства также определяется необходимостью соотносить принимаемые решения с природой местного самоуправления54. Отсюда принципиальный вывод: самостоятельность местного самоуправления в её конституционном понимании является ценностью и одной из важнейших содержательных характеристик суверенной демократической государственности России, и пренебрежение этой ценностью в условиях неделимости основ конституционного строя ставит под сомнение уверенное обеспечение всех прочих конституционно признаваемых интересов55.

Категории муниципально-правового статуса личности, муниципальных прав и свобод до сих пор не стали предметом широких му-ниципально-правовых исследований, и лишь

53 См.: абзац третий пункта 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 года № 16-П // СЗ РФ. 2003. № 46 (ч. 2). Ст. 4509; абзац второй пункта 4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 15 мая 2006 года № 5-П // СЗ РФ. 2006. № 22. Ст. 2375; абзац третий пункта 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 10 октября 2013 года 1591-О // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2014. № 3.

54 См.: абзац четвёртый пункта 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 18 мая 2011 года № 9-П // СЗ РФ. 2011. № 22. Ст. 3239.

55 См.: Бондарь Н. С., Джагарян А. А. Сильное местное самоуправление — сильное государство: история и современность // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 4. С. 62 — 74.

фрагментарно присутствуют в правовом регулировании, главным образом на местном уровне; а в общем этим проблемам не уделяется должного внимания. В этом плане актуализируется значение практики конституционного правосудия как источника нормативно значимых ориентиров для концептуального освоения местного самоуправления в личностном измерении и его системного наполнения демократическим содержанием.

Речь идёт о конституционно-правовом осмыслении, в частности, муниципального образования как особого «территориального объединения граждан, коллективно реализующих на основании Конституции Российской Федерации право на осуществление местного самоуправления»56; органов местного самоуправления как «организационно-правового выражения власти местного сообщества»57; муниципальной собственности как «достояния всего местного сообщества»58. Нуждается в обосновании и легальном оформлении сама категория местного сообщества с учётом того, что принадлежность к такому сообществу, безусловно вытекающая из постоянного или преимущественного проживания гражданина на территории муниципального образо-вания59, только территориальным признаком не исчерпывается, может определяться и с участием функциональных критериев (трудовая или экономическая деятельность, наличие недвижимости или фискальных обреме-нений на конкретной территории и т. п.).

Конкретно-личностное наполнение местного самоуправления не сводится к праву на осуществление местного самоуправления, а оно является важнейшей основой для обеспечения эффективной реализации других конституционных прав и свобод, многие из которых осуществляются по месту жительства;

56 Абзац второй пункта 4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 года № 7-П // СЗ РФ. 2002. № 14. Ст. 1374.

57 Абзац четвёртый пункта 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 26 апреля 2016 года № 13-П // СЗ РФ. 2016. № 19. Ст. 2774.

58 Абзац третий пункта 3 и абзац третий пункта 3.3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 30 марта 2012 года № 9-П / СЗ РФ. 2012. № 15. Ст. 1811.

59 См.: абзац четвёртый пункта 6 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 6 ноября 1998 года № 151-О.

для формирования в рамках местных сообществ новых (по существу, коммунитарных) правомочий личности. Право на местное самоуправление подразумевает в том числе возможности юридико-нормативного самоопределения местных сообществ жителей — не только конкретизированное, организационно-исполнительское, но и собственное (опережающее) правовое регулирование в целях оперативного выражения, подкрепления или же, напротив, сдерживания (но вне связи с введением первичных правоограниче-ний) вновь проявившихся интересов, связанных с жизнедеятельностью человека в конкретной местной среде, и в контексте действия иных социальных (морально-этических, религиозных и т. п.) регуляторов60.

Поэтому, в частности, недопустимо имеющий институциональную природу устав муниципального образования сводить, по сути, к правоприменительным моментам (как происходит сейчас)61. Заслуживает внимания ориентирующая позиция Конституционного Суда, по смыслу которой не исключается возвращение к альтернативной модели принятия устава — представительным органом или на местном референдуме62. Это в большей степени отвечало бы правовой природе этого акта, служило бы целям укрепления его авторитета и одновременно являлось бы фактором правовой консолидации жителей. В основу концепции устава должна быть положена не инструментально-технологическая, а социально-гуманитарная модель: идеи автономии, безопасности, комфорта и развития личности; системное определение взаимосвязей человека, локально-территориальных коллективов, местного сообщества и муниципальной вла-сти63. При этом власть, территория — не од-

60 См.: Усманова Р.М. Муниципальное право в системе публичного регулирования общественных отношений: проблемы теории и практики. М. : Проспект, 2015.

61 См.: Бондарь Н. С., Георгиева Т.П. Устав муниципального образования: нормативная модель, соотношение традиций и новаций // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 5. С. 23 — 31.

62 См.: абзац третий пункта 3.4 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 9 декабря 2014 года № 2744-О // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2015. № 2.

63 В качестве примеров реализации (в той или иной мере) этого подхода см.: Устав города Ростова-на-Дону от 9 апреля 1996 года (в ред. от 24 ноября 2015 года) // СПС «КонсультантПлюс. Регионы»; Устав муници-

нопорядковые (в соотношении с населением) учредительные признаки муниципального образования, а вторично-производные: власть характеризует функциональную организацию людей, а территория — пространственные характеристики их совместной деятельности. Муниципальное образование должно рассматриваться как публично-властным образом организованное сообщество жителей.

Личностный взгляд на местное самоуправление требует также акцентирования того, что проявления человека в муниципально-правовой реальности связаны не только с правами, но и с обязанностями во взаимоотношениях с местным сообществом и государством. Обеспечение прав и свобод граждан, в том числе права на осуществление местного самоуправления, как следует из практики Конституционного Суда, сопряжено с недопустимостью отказа населения от осуществления местного самоуправления64, с одной стороны, и обязанностью обеспечить создание системы местного самоуправления65 — с другой. Самоуправление требует общности интересов граждан, которая достигается во многом через реализацию выраженного в праве социального должного, через глубокое осознание гражданами императива общего блага как юридической меры свободы. Нормативное урегулирование системы муниципально-правовых обязанностей, имеющих комплексное — ориентирующее, регулятивное, охранительное и иное — правовое значение, должно обеспечиваться как федеральным законом (с точки зрения установления общих принципов), так и в особенности на уровне местного правотворчества66.

пального образования «Город Шахты» — городского округа Ростовской области от 8 ноября 2005 года (в ред. от 28 мая 2015 года) // Шахтинские известия. 2005. 30 декабря; Устав города Ярославля от 16 октября 1995 года (в ред. от 3 июня 2015 года) // Городские новости. 2013. 9 ноября.

64 См.: абзац пятый пункта 4 мотивировочной части Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 года № 15-П // СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4943.

65 См.: пункт 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 30 мая 1996 года № 13-П // СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2811; абзац третий пункта 7 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 года № 3-П // СЗ РФ. 1998. № 4. Ст. 532.

66 См.: Джагарян А.А. Институционализация муници-

пально-правовых (коммунитарных) обязанностей как

3. Муниципальная демократия -не только поселенческая

Вопросы территориальной организации муниципальной демократии, определения пространственных уровней её осуществления и взаимосвязей между ними, с тем чтобы достигалось по возможности приближение местного самоуправления к населению и одновременно устойчивое и комплексное решение вопросов жизнеобеспечения территориальных сообществ жителей, продолжают оставаться одними из наиболее важных и актуальных в кругу проблем муниципального развития. Оно и понятно: муниципально-правовое значение территории не сводится к организационно-властным моментам, а носит комплексный характер. Территория выступает: а) пространственной основой и пределом реализации прав местных сообществ жителей и осуществления муниципальной власти; б) достоянием всего местного сообщества, материальной основой реализации его права на стремление к экономическому процветанию и благополучию, осуществлению возложенных на местное самоуправление публичных функций и задач; в) одним из основных объектов воздействия местного самоуправления, раскрывающим его функциональную направленность на обеспечение сбалансированного пространственно-территориального развития.

Современное состояние территориальной организации местного самоуправления характеризуется противоречивыми тенденциями. Во-первых, при декларируемом стремлении приблизить местное самоуправление к населению в последние годы происходит активное укрупнение (как правило, в «рабочем порядке») муниципальных образований. Это выражается в существенном сокращении числа городских поселений (с 1 739 единиц на 1 января 2010 года до 1 592 на 1 января 2016 года, то есть на 8,5 %), сельских поселений (с 19 591 до 18 177, то есть на 7,2 %), а также муниципальных районов (с 1 829 до 1 788) — путём их трансформации в городские округа (их число симметрично возросло с 512 до 563)67. Как эти процессы согласуются с концепцией Федерального закона № 131-ФЗ,

фактор развития российской социальной государственности // Проблемы права. 2011. № 2. С. 8—20. 67 Сведения представлены на основе Базы данных показателей муниципальных образований: URL: http://

который был призван обеспечить функционирование местного самоуправления как «власти шаговой доступности», способствовать активизации сельского самоуправления на основе налаживания межуровневого, внутрирайонного взаимодействия? Отсутствие в этом Законе указания на преобразование муниципального района в городской округ в качестве одного из способов муниципально-территориальных изменений — не пробел, а сознательное умолчание законодателя, исключившего такую возможность ради стимулирования поселенческого самоуправления.

Во-вторых, Федеральным законом от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ сформированы нормативные предпосылки и уже имеется практический опыт реализации (в Челябинске68, Самаре69, Махачкале70) перехода по решению субъекта Федерации к двухуровневому устройству местного самоуправления на городских территориях путём создания городских округов с внутригородским делением и выделением в их составе внутригородских районов. Хотя заявленной целью введения этой конструкции являлось расширение участия жителей в решении вопросов местного

www.gks.ru/free_doc/new_site/bd_munst/munst.htm (дата обращения: 10.06.2016).

68 См.: Закон Челябинской области от 10 июня 2014 года № 706-ЗО (в ред. от 18 декабря 2014 года) «О статусе Челябинского городского округа и статусе и границах внутригородских районов в составе Челябинского городского округа» // Южноуральская панорама. 2014. 14 июня; Закон Челябинской области от 10 июня

2014 года № 703-ЗО (в ред. от 12 марта 2015 года) «Об осуществлении местного самоуправления в Челябинском городском округе» // Южноуральская панорама. 2014. 14 июня.

69 См.: Закон Самарской области от 30 марта 2015 года № 23-ГД «Об осуществлении местного самоуправления на территории городского округа Самара Самарской области» // Волжская коммуна. 2015. 31 марта.

70 См.: Закон Республики Дагестан от 30 апреля 2015 года № 43 «О статусе городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", статусе и границах внутригородских районов в составе городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Республики Дагестан» // Дагестанская правда. 2015. 6 мая; Закон Республики Дагестан от 30 апреля

2015 года № 44 «О некоторых вопросах осуществления местного самоуправления в городском округе с внутригородским делением "город Махачкала" и внутригородских муниципальных образованиях в его составе» // Дагестанская правда. 2015. 6 мая.

значения локального (районного в городе) характера и усиление обратных связей во взаимоотношениях с институтами муниципального представительства, её применение сопряжено с возможностями отказа от непосредственно-выборного способа легитимации общегородской власти и сужением институционального участия жителей в общегородских делах. Практика такова, что представительные органы вновь созданных городских округов с внутригородским делением формируются путём избрания представительными органами внутригородских районов из своего состава; главы городских округов избираются представительными органами из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией, как и главы внутригородских районов (кроме Самары, где они избираются представительными органами из своего состава).

При таких условиях ожидания, связанные с укреплением демократических начал городского самоуправления, не выглядят обнадеживающими, как и расчёт на усиление потенциала общественной активности на территориях внутригородских районов при ограниченности их возможностей, функциональных и ресурсных. Кроме того, переход к двухуровневой модели самоуправления в городе сопряжен с рисками, едва ли безосновательными, чтобы оставлять их за рамки открытой политической дискуссии с участием заинтересованных участников, включая: разрастание управленческой системы и бюрократического аппарата; увеличение затрат на формирование и содержание вновь созданных органов управления; отсутствие определённости, размытость в разграничении полномочий и ресурсов между уровнями власти в условиях единства городского хозяйства; возрастание территориальных диспропорций в социально-экономическом развитии внутригородских районов и в качестве жизни населения; политическая борьба между властями внутригородских районов и в их взаимоотношениях с общегородской властью.

Наконец, в-третьих, при сужении функционально-правового содержания местного самоуправления поселенческого уровня (что в особенности существенно затронуло сельские поселения, перечень вопросов местного значения которых сокращён до 13 пунктов) в пользу верхнего (районного) уровня муниципальной власти происходит одновременно

концентрация государственно-властных начал в правовом статусе муниципальных районов (и городских округов), их организационное и функциональное погружение в сферу единой вертикали власти. Тем самым расширяется сфера государственно-властного воздействия на решение вопросов местного значения, в том числе наиболее высокой степени локализации.

При определении конституционно-правовых ориентиров территориального развития муниципальной демократии важно учитывать, что вытекающие из статьи 131 (ч. 1) Конституции поселенческий и территориальный принципы организации местного самоуправления не являются взаимоисключающими, а должны применяться согласованно «с учётом исторических и иных местных традиций» в целях создания оптимальных условий для устойчивого и комплексного жизнеобеспечения населения по месту жительства. Конституция исходит из того, что местное самоуправление, охватывающее всю территорию России, в конкретно-организационных формах следует естественному расселению людей. Формирование производных территориальных уровней местного самоуправления, хотя и подразумевает некоторую дискрецию законодателя, обусловлено принципом равенства в свете объективно существующих межмуниципальных интересов, реализация которых, выступая предпосылкой надлежащего решения вопросов местного значения в каждом поселении, не может сводиться к государственно-властному инструментарию.

Процессы укрупнения муниципальных образований преследуют цели рационализации управления и повышения бюджетной эффективности, но их достижение самим укрупнением не предрешено. Местное самоуправление — один из важнейших факторов социальной государственности, поскольку с его помощью обеспечивается не только территориальная равнодоступность жизненно важных публичных услуг для населения, но и сами жители, как получатели соответствующих услуг, приобретают возможность результативно влиять на установление порядка и условий их предоставления, чтобы их основные параметры наиболее отвечали реальным потребностям. Обращение же к бюрократическому инструментарию для определения потребностей и применения средств для их удо-

влетворения не позволяет в должной мере обеспечить достижение целей роста благосостояния и независимости71.

Критерий материально-финансовой (инфраструктурной) развитости территории не относится к конституционно обоснованным ограничительным условиям, влияющим на формирование муниципального образования. Собственность и финансы, согласно позиции Конституционного Суда, необязательно должны иметься в наличии на момент создания муниципального образования, а должны быть обеспечены соответствующей территории после того, как она стала муниципальным образованием; население же может добиваться, чтобы определённое территориальное образование стало муниципальным72. Попытки воскресить (в той или иной форме) во многом дискредитировавшую себя концепцию так называемых неперспективных территорий73, перейти от поселенческой модели местного самоуправления к его осуществлению только в районах и приравненных к ним населённых пунктах74 — бесперспективны. Реальные экономические проблемы развития местного самоуправления, во многом порождённые особенностями финансового регулирования, не должны быть предметом спекуляций, оправдывающих территориальные преобразования. Ориентация на территориальное сжатие местного самоуправления вокруг развитых в социально-экономическом отношении центров несёт угрозы усиления социально-территориального неравенства и деградации пе-

71 См.: Недельски Д. Социально-экономические права: демократия и равенство на всех уровнях // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2003. № 1 (42). С. 96—102, 100.

72 См.: абзацы третий и четвёртый пункта 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 10 апреля 2002 года № 92-О // СЗ РФ. 2002. № 25. Ст. 2514.

73 См.: Бабичев И. В. Муниципальное право: системно-структурный анализ юридических конструкций. М. : Норма, ИНФРА-М, 2011. С. 168—169; Моногорода готовят к закрытию // Российская газета. 2014. 12 декабря.

74 См.: Балытников В., Иванов В. Конституционная модернизация: обновляя — сохранять, сохраняя — обновлять // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2000. № 2 (31). С. 116—121, 121; Казанник А.И. В плену надуманных конструкций // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. № 6. С.22—26.

риферии, ослабления территориально-государственной целостности.

Необходима перенастройка финансового регулирования в соответствии с целями социально-экономического выравнивания и создания на этой основе равных возможностей территориальной самоорганизации населения, в том числе на основе активизации договорного межмуниципального сотрудничества и горизонтальных межбюджетных отношений, внедрения начал экстерриториального налогообложения (с учётом, например, канадского опыта75). При этом следует исходить из того, что самостоятельность местного самоуправления наиболее полно должна проявляться в социально-экономической сфере, что предполагает более широкую хозяйственную свободу муниципальных образований (в соотношении с государственно-территориальными образованиями).

С пониманием территориальной организации местного самоуправления как института обеспечения жизнедеятельности населения по месту жительства связана необходимость ориентации на приоритет инициативности му-ниципально-территориальных преобразований, которые, по общему правилу, не должны носить принудительный характер76. Конституционный принцип учёта мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, следует толковать в пользу защиты прав местных сообществ, которые по всем жизненно важным вопросам, касающимся территории и статуса муниципального образования, должны иметь возможность непосредственного волеизъявления. Следует критически оценивать использование административных начал формирования городских агломераций, которые просматриваются в механизме создания городских округов с внутригородским делением, в пользу координационно-согласовательной модели, востребованной, например, в рамках формирования Большого Новосибирска77.

75 См.: Ларичев А.А. Правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации и Канаде. СПб. : Юридический центр, 2015. С. 68.

76 См.: Объединение муниципальных образований: опыт Финляндии и основы российского законодательства / под общ. ред. В. Скоробогатова, И. Макарова; пер. с финского Е. Богданова. СПб. : ИПК «Вести», 2011.

77 См.: Соглашение о создании и совместном развитии Новосибирской агломерации Новосибирской области

В постановлениях от 24 января 1997 года № 1-П и от 15 января 1998 года № 3-П Конституционный Суд не исключил, что местное самоуправление может не охватывать собой территории, имеющие статус административно-территориальных единиц регионального подчинения, непосредственно входящих в состав территории субъекта Федерации согласно его конституции (уставу), и осуществляться на более низком уровне (поселения, районы в городе). Суд напомнил об этом и в Постановлении от 1 декабря 2015 года № 30-П (абз. первый п. 4.1 мотивировочной части). Важно, однако, иметь в виду, что принципиальное непротиворечие подобной модели территориальной организации местного самоуправления конституционным требованиям вовсе не равнозначно её признанию в качестве оптимальной. А учёт имеющихся у законодательно признаваемых муниципальными образованиями территориальных единиц (даже наиболее высокого уровня) особенностей, связанных с участием в реализации функций и задач государственной власти на соответствующей территории, не должен приводить к умалению существа реализуемого на основе конституционного равенства права на осуществление местного самоуправления. Не только на нижнем территориальном уровне, но и в других территориальных единицах, местные администрации, поскольку все они согласно законодательству имеют единую природу и решают вопросы местного значения, не могут функционировать как органы государственного управления (абз. пятый п. 5 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 года № 3-П).

Поселенческое и территориальное (районное) самоуправление являются «исторически сложившимися формами территориального устройства публичной власти и самоорганизации населения» (абз. первый п. 3.1 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 18 мая 2011 года № 9-П). Сочетание этих начал обусловлено

от 22 мая 2015 года. URL: http://www.minstroy.nso.ru/ sites/minstroy. nso.ru/wodby_files/files/page_1293/ 08.06.15_soglashenie_ob_sovmestnom_sozdanii_na. pdf (дата обращения: 10.06.2016); Постановление Губернатора Новосибирской области от 28 июля 2015 года № 141 (в ред. от 8 апреля 2016 года) «О Координационном совете по развитию Новосибирской агломерации» // Советская Сибирь. 2015. 29 августа.

целями обеспечения консолидации и эффективного использования ресурсов каждого из поселений на базе принципа солидарности в условиях сложившихся социально-экономических диспропорций, отсутствия на поселенческом уровне необходимой социальной инфраструктуры. Отказ от стимулирования муниципальных (самоуправленческих)начал на уровне района путём сужения возможностей реального влияния интегрированных в него поселенческих сообществ на организацию и осуществление районной власти будет губительным для развития локальной демократии. Перспектива огосударствления городских округов, которые сформированы на базе сложившихся социально-производственных комплексов или являются агломерационными эквивалентами муниципальных районов, не менее настораживающая. Нельзя не признать, что полноценное местное самоуправление в крупных городах не менее (а возможно, и более) востребовано, чем на уровне городских и сельских поселений78. Городские округа имеют наиболее высокий ресурсный потенциал и социокультурные предпосылки для обеспечения развития основанных на автономии, самоорганизации, экономической самодеятельности и плюрализме демократических форм муниципального самоуправления, служат источниками лучших практик самоорганизации и способны наиболее решительно отстаивать интересы всего муниципального сообщества. Как точно подмечено, с утверждением Магдебургского права urbanitas может не только рифмоваться с libertas, но и в значительной степени становится синонимом свободы79.

4. Выбирать нельзя назначать

Право на свободные выборы является, по словам Председателя Конституционного Суда В. Д. Зорькина, выдающимся достижением развития российского общества на протяжении последних десятилетий80. В современных

78 См.: Костюков А. Н., Благов Ю.В. Конституционность муниципальной реформы // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 6. С. 62—65, 64.

79 См.: Щукин В.Г Город и свобода: Историко-культурные заметки // Вопросы философии. 2012. № 8. С. 61—71, 70.

80 См.: Зорькин В. Право на свободные выборы в реше-

ниях Конституционного Суда Российской Федерации

условиях продолжающегося поиска оптимального устройства власти на местах стоит с вниманием отнестись к призыву не растерять демократические завоевания, нашедшие своё воплощение в конституционной организации низового уровня публичной власти на началах местного самоуправления81.

Одной из тенденций начатого в мае 2014 года нового этапа муниципальной реформы стало сужение непосредственно-выборных начал местного самоуправления в пользу конкурсного принципа и многостепенных выборов. Конституционный Суд в Постановлении от 1 декабря 2015 года № 30-П пришёл к выводу, что допустимо введение субъектом Федерации — без какого-либо специального обоснования — унифицированного для всех муниципальных образований верхнего уровня, для сходных с городскими округами городских поселений, а также для внутригородских районов единственного, в том числе отличного от прямых выборов, способа замещения должности главы муниципального образования, равно как и введение единственного способа формирования представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением. Различия же в регулировании, если они имеют место, должны соотноситься с вытекающим из конституционного равенства требованием разумно обоснованной дифференциации. В качестве основного критерия Конституционный Суд указал на степень концентрации на соответствующей территории публичных функций и задач, имеющих по своему характеру государственное значение, но региональный законодатель правомочен конкретизировать применяемые критерии. В отношении муниципальных образований, на территории которых расположены административные центры (столицы) субъектов Федерации, а также иных территорий, которые могут быть обозначены в федеральном законе, Конституционный Суд прямо допустил возможность индивидуального регулирования субъектом Федерации организации местного самоуправ-

// Сравнительное конституционное обозрение. 2005. № 1 (50). С. 69—71, 69. 81 См.: Гриценко Е. В поисках утраченных идеалов: российская муниципальная реформа и опыт Германии // Сравнительное конституционное обозрение. 2014. № 6 (103). С. 17—43, 18.

ления (то есть путём принятия закона для конкретного муниципального образования).

Практика реализации названного Постановления демонстрирует использование в большинстве регионов стереотипного подхода, предполагающего установление для муниципальных образований верхнего уровня единообразного способа замещения должности главы — и отнюдь не путём прямого избрания населением (например, Республики Ингушетия, Мордовия, Северная Осетия-Алания; Камчатский, Ставропольский края; Брянская, Орловская, Самарская области). Дифференциация, не получившая широкого распространения, увязывается в основном с видом муниципального образования (Хабаровский край)82, численностью жителей (Кировская область)83, количеством переданных государственных полномочий (Алтайский край)84. Не

82 Главы городских округов Хабаровского края избираются на муниципальных выборах, а главы муниципальных районов — представительными органами в конкурсном порядке. См.: части 1 и 2 статьи 3 Закона Хабаровского края от 26 ноября 2014 года № 15 (в ред. от 10 марта 2016 года) «Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Хабаровском крае» // Собрание законодательства Хабаровского края. 2015. № 11 (ч. I).

83 Глава городского округа Кировской области с численностью жителей 50 тыс. человек и более избирается представительным органом из своего состава, при меньшей численности населения — представительным органом по результатам конкурса (часть 2 статьи 15 Закона Кировской области от 29 декабря 2004 года № 292-ЗО (в ред. от 12 апреля 2016 года) «О местном самоуправлении в Кировской области» // Вятский край. 2005. 13 января). В Кемеровской области, напротив, если численность населения городского округа превышает 500 тыс. человек (а равно если на территории городского округа находится постоянное судебное присутствие в составе Кемеровского областного суда), то применяются прямые выборы главы округа (часть 5 статьи 2 Закона Кемеровской области от 13 ноября 2014 года № 94-ОЗ (в ред. от 25 декабря 2015 года) «Об отдельных вопросах организации и деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований» // Кузбасс. 2014. 15 ноября).

84 Если переданных государственных полномочий пять и более, то применяется избрание главы муниципалитета представительным органом по конкурсу; если число переданных полномочий меньше указанного, то возможна альтернатива — избрание представительным органом либо по конкурсу, либо из своего состава. См.: В Алтайском крае допустили избрание глав муниципальных образований на прямых выборах, но далеко не всех. URL: http://www.kommersant.ru/doc/3007289 (дата обращения: 10.06.2016).

исключается и принятие индивидуальных решений в отношении конкретных муниципальных образований. Так, в Курганской области единственно возможный способ замещения должности главы муниципального образования путём непрямых выборов установлен для города Шадринска (без формализации мотивов и оснований такого решения)85.

Сходные критерии используются для дифференцированного регулирования способа замещения должности главы городского поселения. В Пензенской области глава городского поселения с численностью жителей, равной или более 20 тыс. человек, избирается представительным органом из своего со-става86. В Смоленской области конкурсный порядок избрания установлен в отношении городских поселений, которым передано не менее двух государственных полномочий, или если на их территории находятся федеральные суды либо государственные предприятия (учреждения)87. В республиках Адыгея и Башкортостан и в Ростовской области отличный от прямых выборов единственно возможный способ замещения должности главы городского поселения установлен применительно к административным центрам муниципальных районов88.

85 См.: часть 2 статьи 3 Закона Курганской области от 31 октября 2014 года № 76 (в ред. от 25 февраля 2016 года) «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Курганской области» // Новый мир — Документы. 2014. 11 ноября.

86 См.: часть 1 статьи 1—2 Закона Пензенской области от 1 марта 2004 года № 580-ЗПО (в ред. от 13 апреля 2016 года) «О некоторых вопросах, связанных с реализацией в Пензенской области Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» // Ведомости Законодательного Собрания Пензенской области. 2004. № 15 (ч. 1). С. 53.

87 См.: часть 5 статьи 4 Закона Смоленской области от

30 октября 2014 года № 126-з (в ред. от 21 апреля 2016 года) «О сроке полномочий представительных органов муниципальных образований Смоленской области и порядке формирования представительных органов муниципальных районов Смоленской области, сроке полномочий и порядке избрания глав муниципальных образований Смоленской области» // Вестник Смоленской областной Думы и Администрации Смоленской области. 2014. № 10 (ч. I). С. 8.

88 См.: часть 2 статьи 34 Закона Республики Адыгея от

31 марта 2005 года № 294 (в ред. от 3 февраля

Законодатель Оренбургской области при внесении изменений в правовое регулирование сохранил императивное требование об избрании главы сельского поселения представительным органом в конкурсном порядке (одновременно выведя из-под действия этой нормы городские поселения)89. Это идёт вразрез с безусловным требованием Конституционного Суда об обеспечении альтернативных, включая прямые выборы, возможностей замещения этой должности на сельских территориях.

Лишь в единичных субъектах Федерации в отношении муниципальных образований любого вида законом предусмотрено избрание их глав через прямые выборы либо такая возможность оставлена на усмотрение местных сообществ (например, республики Саха (Якутия)90 и Хакасия91).

Оценивая современные реалии и перспективы развития местного самоуправления в аспекте формирования его органов, следует учитывать, что Конституция не обусловливает легитимацию муниципальной власти именно и только прямыми выборами, но и не предполагает существование органов местного само-

2016 года) «О местном самоуправлении» // Собрание законодательства Республики Адыгея. 2005. № 3; часть 2 статьи 11.4 Закона Республики Башкортостан от 18 марта 2005 года № 162-з (в ред. от 23 мая 2016 года) «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан» // Ведомости Государственного Собрания — Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 2005. № 7. Ст. 327; часть 2 статьи 18 Областного закона Ростовской области от 28 декабря 2005 года № 436-ЗС (в ред. от 18 мая 2016 года) «О местном самоуправлении в Ростовской области» // Наше время. 2005. 29 декабря.

89 См.: часть 2 статьи 16 Закона Оренбургской области от 21 февраля 1996 года (в ред. от 13 мая 2016 года) «Об организации местного самоуправления в Оренбургской области» // Южный Урал. 2005. 5 и 8 февраля.

90 См.: часть 2 статьи 13 Закона Республики Саха (Якутия) от 30 ноября 2004 года 171-З № 349-111 (в ред. от 14 марта 2016 года) «О местном самоуправлении в Республике Саха (Якутия)» // Ил Тумэн. 2004. 24 декабря.

91 См.: части 1 и 2 статьи 2 Закона Республики Хакасия от 3 июля 2014 года № 60-ЗРХ (в ред. от 12 мая

2016 года) «О порядке формирования представитель-

ных органов муниципальных районов Республики Ха-

касия и избрания глав муниципальных образований Республики Хакасия» // Вестник Хакасии. 2014. 3 июля.

управления, чьи полномочия не проистекали бы из непосредственного волеизъявления местного сообщества или же из решения органа местного самоуправления, сформированного таким волеизъявлением92. Назначение же или освобождение от должности должностных лиц муниципального образования по решению органа государственной власти противоречит Конституции93. В контексте статей 3 (ч. 1—3), 32 (ч. 1 и 2), 130 Конституции муниципальные выборы должны, безусловно, рассматриваться как высшая и наиболее предпочтительная форма легитимизации муниципальных органов власти общей компетенции.

Разумеется, нет никаких оснований для идеализированных представлений о выборах, которые в зависимости от условий могут приводить к результатам, далеким от ответственного представительства, и демонстрировать порочную эксплуатацию общественного доверия. И все же выборы, регулярные и свободные, воспитывают ответственность у самих избирателей, давая шанс избежать опрометчивой доверчивости и заблуждений. Должностное назначение от небезопасных ошибок не избавлено — ведь, как заметил А. С. Грибоедов, «чины людьми даются, а люди могут обмануться», — но и не питает гражданское соучастие там, где без него не обойтись для удержания «административно -го восторга» (выражение Ф. М. Достоевского) и корыстолюбия.

Вместе с тем вопрос о формировании органов местного самоуправления нельзя рассматривать в отрыве от понимания того, что конкретные механизмы легитимации муници-

92 См.: Джагарян А., Джагарян Н. Порядок формирования представительного органа муниципального района в фокусе конституционного правосудия: Комментарий к Постановлению Конституционного Суда РФ от 18 мая 2011 года № 9-П // Сравнительное конституционное обозрение. 2011. № 4 (83). С. 139—153.

93 См.: пункт 7 мотивировочной части и пункт 7 резолютивной части Постановления Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 года № 1-П; пункт 5 мотивировочной части и пункт 4 резолютивной части Постановления Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 года № 3-П; определения Конституционного Суда РФ: от 11 июня 1999 года № 105-О // СЗ РФ. 1999. № 31. Ст. 4037; от 2 ноября 2000 года № 236-О // СЗ РФ. 2001. № 2. Ст. 214; от 15 мая 2001 года № 98-О // СЗ РФ. 2001. № 27. Ст. 2803; от 14 января 2003 года № 21-О // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2003. № 3.

пальной власти должны выступать по своей сути способами (актами) самоорганизации местных сообществ, за которыми Конституция признает известную самостоятельность в определении оптимальной структурной организации власти на соответствующей территории. Общие принципы организации местного самоуправления, устанавливаемые федеральным законом, и их конкретизация в законах субъектов Федерации не должны делать организационное самоопределение местных сообществ фиктивным. Императивность конкретного способа замещения муниципальной должности, установленная законом, ограничивает действие принципа многообразия организационных форм реализации местного самоуправления, и должна оцениваться в свете соотносимости с природой местного самоуправления и соразмерности подобного ограничения по правилам статьи 55 (ч. 3) Конституции.

Представляет несомненный интерес позиция Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, полагающего, что Европейская хартия местного самоуправления не предписывает стандартный метод избрания исполнительных органов, и могут быть методы избрания или назначения, которые отражают разнообразие исторического опыта и институциональной практики в государствах94. Хотя Конгресс рассматривает прямые выборы как процедуру, наиболее соответствующую контексту современной местной демократии, он ориентирует на оценку последствий её применения в конкретных условиях с учётом достоинств и недостатков. В частности, наряду со свойственными прямым выборам глав местных администраций преимуществами (повышение легитимности, гражданского участия, ответственности, качества управления и стабильности) Конгресс указывает и на требующие взвешенной оценки их недостатки: политические тупики во взаимоотношениях между муниципальными органами, чрезмерная концентрация власти в одних руках, риск популизма, ослабление полити-

94 См.: подпункт «а» пункта 3 Рекомендации 113 (2002) Конгресса местных и региональных властей Совета Европы о взаимоотношениях между общественностью, местными собраниями и исполнительными органами в сфере местной демократии (институциональные рамки местной демократии). URL: https://wcd. coe.int (дата обращения: 10.06.2016).

ческих партий и снижение политического им-пульса95. Поэтому Конгресс призывает уделять должное внимание системе сдержек и противовесов между представительными и исполнительными политическими органами, учитывать культуру политического участия среди граждан и наличие влиятельного общественного мнения.

Обеспечение баланса между конституционными ценностями, которые выражаются, с одной стороны, в демократизме местного самоуправления, предполагающем прежде всего широкую электоральную связь местного сообщества и его органов, а с другой — в устойчивости, эффективности и ответственной реализации на местном уровне задач комплексного жизнеобеспечения населения, предполагает гарантирование, по общему правилу, самим местным сообществам возможности в рамках установленных законом альтернатив выработать оптимальный механизм организации власти с учётом местных условий и традиций. Конституционный Суд неоднократно подчёркивал, что законодательное регулирование местного самоуправления должно быть по возможности гибким96.

При этом любой из возможных способов формирования органов местного самоуправления, независимо от порядка решения вопроса о его применении, не может посягать на принцип организационной обособленности органов местного самоуправления от органов государственной власти, который, кроме прочего, предполагает недопустимость решающего участия центральных государственных органов в комплектовании состава органов муниципальной власти.

Факторы универсализации конкурсной модели главы муниципального образования (администрации) сегодня лежат скорее в сфе-

95 См.: Рекомендация 151 (2004) Конгресса местных и региональных властей Совета Европы о преимуществах и недостатках прямых выборов исполнительных органов на местном уровне в свете принципов Европейской хартии местного самоуправления. URL: https://wcd.coe.int (дата обращения: 10.06.2016).

96 См.: абзац шестой пункта 2 мотивировочной части Постановление Конституционного Суда РФ от 18 мая 2011 года № 9-П; а также абзац четвёртый пункта 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 1 июня 2010 года № 830-О-О // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2010. № 6.

ре политической целесообразности. Относящееся к сфере дискреции субъекта Федерации применение этой модели, основанной на паритетном представительстве в составе конкурсной комиссии в муниципальном районе, городском округе главы субъекта Федерации и представительного органа муниципального образования (абз. четвёртый ч. 2.1 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ), превращает главу муниципального образования верхнего уровня в субъекта «двойного подчинения». Хотя не ставится под сомнение его статус как представителя местного сообщества, основные и главные ориентиры его деятельности определяются фактически ролью агента региональной государственной власти, вытекающей из порядка наделения полномочиями во взаимосвязи с механизмами контроля и ответственности. Концентрация полномочий муниципального управления в одном лице в рамках модели конкурсного главы муниципального образования, исполняющего также полномочия главы местной администрации (п. 5 ч. 2 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ), углубляет интеграцию политических и хозяйственно-экономических начал муниципальной деятельности в централизованную исполнительную вертикаль.

Следует признать, что любые исключения из желательного общего правила альтернативности выбора самими местными сообществами конкретного способа формирования его органов ради достижения государственно значимых целей требуют самостоятельного обоснования в свете уже существующих иных мер, призванных обеспечивать баланс местных и государственных интересов. При этом местные сообщества должны рассматриваться как равноправные партнёры в политико-правовом процессе, касающемся принятия подобных решений. Постановление Конституционного Суда от 1 декабря 2015 года № 30-П настойчиво ориентирует на формирование институционально-правовых механизмов согласования с местными сообществами затрагивающих их интересы организационных решений (абз. двенадцатый п. 4.2 мотивировочной части), что соответствует требованию пункта 6 статьи 4 Европейской хартии местного самоуправления. Принадлежность вопросов местного самоуправления к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов, обязанность Российской

Федерации гарантировать равенство в реализации права на осуществление местного самоуправления предполагают урегулирование общих принципов, определяющих механизм такого согласования, которое не должно быть чисто формальным, на уровне федерального закона.

В любом случае применение конкурсной модели замещения должности главы муниципального образования должно увязываться с отнесением самого конкурсного отбора к прерогативам местного сообщества, тогда как участие в этой процедуре представителей государственной власти с правом голоса, независимо от их числа, вряд ли может считаться пропорциональным. Государственные интересы, связанные с реализацией посредством местного самоуправления целей региональной политики, могут обеспечиваться в рамках осуществляемого субъектами Федерации регулирования квалификационных требований к кандидатам и конкурсных условий, а также посредством механизмов государственного контроля и ответственности.

Важно учитывать и то, что вопрос о легитимности муниципальной власти не сводится к порядку формирования её органов, а носит комплексный характер, касается всей совокупности правовых средств, обеспечивающих соотносимость муниципальной деятельности с волей и интересами местного сообщества. Необходимость согласованного функционирования институтов прямой и представительной муниципальной демократии и, соответственно, широкого вовлечения самих жителей в реализацию всех жизненно важных вопросов местного значения, даже если окончательное решение отнесено к компетенции муниципальных органов власти, — правовая позиция Конституционного Суда97, ещё не получившая должного осмысления. Очевидно, само «участие» граждан в местном самоуправлении должно рассматриваться как институциональная категория муниципального предста-вительства98.

97 См.: пункты 3.2 и 3.3 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 6 марта 2008 года № 214-О-П // СЗ РФ. 2008. № 18. Ст. 2092.

98 См.: ДжагарянН.В. Конституционное правосудие как фактор формирования и развития конституционно-правовой концепции представительной демократии // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 2. С. 49 — 53.

5. Компетенционная определённость

местного самоуправления

Важным направлением муниципальной реформы, значение которого обусловлено в том числе ориентирами, задаваемыми конституционно-судебной практикой, является совершенствование функционально-правового содержания местного самоуправления на основе обеспечения его компетенционной сбалансированности и определённости. Согласно правовой позиции Конституционного Суда, принцип определённости и непротиворечивости законодательного регулирования распространяется в том числе на нормы компетен-ционного характера99, касающиеся и местного самоуправления100. Законодатель, как подчеркнул Конституционный Суд в Постановлении от 26 апреля 2016 года № 13-П, должен — будучи связан вытекающим из конституционного принципа равенства всех перед законом требованием формальной определённости правовых норм — стремиться к тому, чтобы компетенция муниципальных образований была определена ясным, чётким и непротиворечивым образом (абз. третий п.2.2 мотивировочной части).

Компетенционная определённость местного самоуправления как комплексное требование предполагает:

— ясность, недвусмысленность правовых норм, регулирующих компетенцию местного самоуправления, обеспечение на основе соблюдения правил юридической техники адекватного текстового выражения их целей и смысла, чтобы исключалось их неоднозначное понимание и применение;

— последовательное разграничение вопросов местного значения, решение которых возложено на органы местного самоуправления, и вопросов государственного значения,

99 См.: абзац второй пункта 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 6 апреля

2004 года № 7-П // СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1519; абзац третий пункта 3.2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 31 мая

2005 года № 6-П // СЗ РФ. 2005. № 23. Ст. 2311; абзац первый пункта 4.1 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 14 июля 2005 года № 8-П // СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. 2). Ст. 3199.

100 См.: абзац пятый пункта 2 мотивировочной части По-

становления Конституционного Суда РФ от 29 марта

2011 года № 2-П.

решение которых возложено на органы государственной власти;

— определённость правовой природы закрепляемых за местным самоуправлением полномочий, включая их согласованность с конституционным предназначением муниципальной власти и надлежащее структурирование полномочий разного вида;

— взаимосогласованную регламентацию полномочий органов местного самоуправления правовыми актами разных уровней публичной власти и различной отраслевой принадлежности;

— равноправие муниципальных образований при возможности дифференциации их компетенции на основе юридически и социально обоснованных критериев;

— полноту урегулирования компетенции, то есть системное установление предметов ведения, полномочий и источников их финансового покрытия;

— закрепление за органами местного самоуправления полномочий, как правило, полных и исключительных, что не препятствует выделению сфер взаимодействия муниципальных и государственных органов при разграничении полномочий между ними в этих сферах;

— наличие правовых механизмов реализации компетенционных норм, адресованных местному самоуправлению;

— стабильность и предсказуемость законодательного регулирования компетенции;

— право местного самоуправления на опережающее правовое регулирование в целях восполнения компетенционных пробелов.

Анализ развития правового регулирования компетенционной основы местного самоуправления позволяет говорить о наличии в этой сфере ряда проблем системного характера, многие из которых не только не ослаблены, но и усугубляются на современном этапе муниципальной реформы. В их числе:

1) сохраняющееся доминирование бюд-жетно-ориентированного подхода к определению функционально-правового содержания местного самоуправления, фактическое увязывание его компетенции с объёмом наличных ресурсных возможностей, тогда как конституционная логика, напротив, диктует соразмерность источников доходов возложенным на местное самоуправление полномочи-

ям101. При этом не обеспечивается выполнение требования, в силу которого решение населением вопросов местного значения должно происходить прежде всего за счёт собственных материально-финансовых ресурсов муниципального образования и лишь при необходимости — за счёт финансовой поддержки государства102. Не сформирована чёткая методология оценки финансово-экономических потребностей муниципальных образований для осуществления их публичных функций и задач (что приобретает особенно острый проблемный характер в связи с введением возможности регионального перераспределения компетенции, в частности между районами и поселениями), не получила реализации, несмотря на ожидания муниципального сообщества, разработка концепции минимальных государственных социальных стандартов;

2) отнесение к сферам местного ведения целого ряда вопросов, решение которых не свойственно местному самоуправлению (например, п. 7.1, 8, 9, 23, 24, 25 ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ), и в то же время исключение из состава вопросов местного значения отдельных публичных функций и задач (в сфере здравоохранения, образования и др.), причастность к которым местного самоуправления продиктована и Конституцией (ст. 41, 43), и историческими традициями;

3) использование в целях регулирования компетенции местного самоуправления не имеющих конкретизированного нормативно-содержательного наполнения конструкций, таких как «участие», «содействие», «обеспечение», «организация», в связи с чем Конституционный Суд в Постановлении от 26 апреля 2016 года № 13-П вновь акцентировал внимание на проблеме обеспечения ясности, чёткости, непротиворечивости используемой законодателем юридической терминологии (абз. третий п. 2.2 мотивировочной части);

101 См.: абзац четвёртый пункта 3.2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 26 апреля 2016 года № 13-П; абзац шестой пункта 4.1 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2006 года № 540-О // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2007. № 2.

102 См.: абзац пятый пункта 3 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2007 года № 828-О-П.

4) несогласованность установленных отраслевыми законами полномочий органов местного самоуправления и вопросов местного значения, урегулированных Федеральным законом № 131-ФЗ103; возложение отраслевыми нормами на муниципальные образования публично-правовых обязательств, не имеющих чёткой правовой природы104; приводящее к дублированию функций — в отсутствие чёткого разграничения полномочий — предметное пересечение вопросов местного значения муниципальных районов и поселений105;

5) существование фактически «спящих» полномочий местного самоуправления, как, например, организация охраны общественного порядка на территории муниципального района, городского округа муниципальной милицией (п. 8 ч. 1 ст. 15, п. 9 ч. 1 ст. 16 Федерального закона № 131-ФЭ), несмотря на

103 Например, отнесение частью 3 статьи 72 Земельного кодекса РФ осуществления земельного контроля к полномочиям сельских поселений при отсутствии у них таких полномочий в соответствии с частями 3 и 4 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ; установление статьёй 5 Закона РФ «О недрах» полномочий органов местного самоуправления в сфере регулирования недропользования, статьёй 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» — полномочий по созданию особо охраняемых природных территорий местного значения, притом что в Федеральном законе № 131-ФЗ ни те, ни другие полномочия органов местного самоуправления не определены и не разграничены между городским, сельским поселением, муниципальным районом и городским округом.

104 Так, в одном из решений Конституционный Суд констатировал, что установленная статьёй 15 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» обязанность органов местного самоуправления обеспечить объекты социальной инфраструктуры средствами доступа инвалидов по своей природе не относится ни к государственным полномочиям, ни к полномочиям органов местного самоуправления. См.: Определение Конституционного Суда РФ от 13 мая 2010 года № 689-О-О // СПС «Консуль-тантПлюс».

105 Например, отнесение к вопросам местного значения муниципального района создания условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организации культуры (п.19.1 ч.1 ст.15 Федерального закона № 131-ФЗ) и одновременно отнесение к вопросам местного значения поселений создания условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры (п.2 ч. 1, ч.3 ст.14 того же Закона).

конституционный характер этой муниципальной функции (ч. 1 ст. 132 Конституции);

6) снижение конституционного уровня гарантирования финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления по причинам отсутствия правового механизма реализации нормы статьи 133 Конституции о праве местного самоуправления на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, а также отмены специального правила о введении в действие законоположений, наделяющих органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, законом о бюджете на соответствующий финансовый год, в котором предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий106.

В целях обеспечения более гибкого и дифференцированного правового регулирования компетенции муниципальных образований разного вида с учётом региональных условий и особенностей Федеральным законом от 27 мая 2014 года № 136-ФЭ внесены в Федеральный закон № 131-ФЗ поправки, меняющие его базовую концепцию: субъектам Федерации теперь предоставлены определённые возможности регулирования компетенции муниципальных образований (ч. 3 ст. 14, ч. 3 ст. 16, ч. 2 и 3 ст. 16.2), включая возможность перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Федерации (ч. 1.2 ст. 17).

Внесённые изменения требуют сдержанной оценки. Прежде всего, обращает на себя внимание, что сама конструкция «перераспределение полномочий» вряд ли может считаться удачной с точки зрения формальной определённости, создаёт ложные предпосылки для возможности её использования в целях перемещения полномочий в разных направлениях: как от муниципального образования на уровень субъекта Федерации, так и в обратную сторону. И такие примеры уже существуют, в частности в Тюменской области107.

106 См.: статья 1 Федерального закона от 29 июня 2015 года № 187-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» // СЗ РФ. 2015. № 27. Ст. 3978.

107 См.: части 8—11 статьи 1 Закона Тюменской области

от 26 декабря 2014 года № 125 (в ред. от 8 декабря

Но это означает отступление от установленного Конституцией (ч. 2 ст. 132) и конкретизированного в главе 4 Федерального закона № 131-ФЭ порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Очевидно, что, по замыслу федерального законодателя, субъект Федерации может перераспределять полномочия между муниципальными и региональными органами власти только лишь от первых ко вторым, и необходимо добиться в том числе терминологической точности, недвусмысленности такого правового регулирования. Это касается и понимания предмета перераспределения. Формально речь идёт о перераспределении именно полномочий, а не вопросов местного значения. Иной подход не укладывается в правовые позиции Конституционного Суда, в соответствии с которыми вопросы местного значения подлежат решению именно и только органами местного самоуправления (абз. второй п. 3 мотивировочной части Постановления от 30 ноября 2000 года № 15-П). Но Федеральный закон № 131-ФЭ чётко не разграничивает полномочия органов местного самоуправления и вопросы местного значения: в статьях 14, 15, 16 и 16.2, определяющих круг вопросов местного значения, многие такие вопросы раскрываются через родовую категорию полномочия, и в то же время, как подчеркнул Конституционный Суд, по избранной в рамках Федерального закона № 131 -ФЗ логике правового регулирования «к вопросам местного значения... относятся... и перечисленные в статье 17 вопросы, полномочиями по решению которых обладают органы местного самоуправления» (абз. второй п. 3.2. мотивировочной части Определения от 9 декабря 2014 года № 2744-О). Это вносит путаницу в понимание того, в каком объёме в соотношении с вопросами местного значения допускается перераспределение полномочий органов местного самоуправления по их решению. На практике перераспределением полномочий в ряде случаев за-

2015 года) «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления Тюменской области и органами государственной власти Тюменской области и о внесении изменений в статью 14 Закона Тюменской области "О порядке распоряжения и управления государственными землями Тюменской области"» // Тюменская область сегодня. 2014. 31 декабря.

трагиваются целиком вопросы местного значения, что выражается в буквальном воспроизведении в законах субъектов Федерации формулировок статей 14—16 Федерального закона № 131-ФЗ (например, в законодательстве Ненецкого автономного округа)108.

Применение вновь введённой правовой конструкции перераспределения полномочий не обусловлено соблюдением установленных на уровне федерального закона критериев, на основании которых подлежат решению вопросы о необходимости перераспределения полномочий, равно как об окончании такого перераспределения. Субъекты Федерации в подавляющем большинстве случаев не определяют цель перераспределения полномочий, что вызывает сомнение с позиции демократического принципа, требующего, чтобы законодатель объяснялся. При этом на федеральном уровне не исключается, а в региональной практике востребовано перераспределение различных полномочий в отношении муниципальных образований одного вида или единообразное перераспределение полномочий в отношении муниципальных образований разного вида, равно как перераспределение полномочий применительно к конкретным муниципальным образованиям в индивидуальном порядке или списком. Подобная дифференциация должна отвечать требованиям конституционного равенства, но критерии введения различий в региональном законодательстве, как правило, отсутствуют.

Оговаривая лишь, что перераспределение полномочий допускается на срок не меньший, чем срок полномочий регионального парламента, начинается с очередным финансовым годом и не может касаться конституционных полномочий местного самоуправления, федеральный законодатель оставляет без ответа принципиальные вопросы, в частности о том: существует ли и какой максимальный срок перераспределения полномочий (на практике во многих случаях полномочия перераспре -деляются бессрочно, например, в Республи-

108 См.: Закон Ненецкого автономного округа от 19 сентября 2014 года № 95-ОЗ (в ред. от 8 февраля 2016 года) «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Ненецкого автономного округа и органами государственной власти Ненецкого автономного округа» // Сборник нормативных правовых актов Ненецкого автономного округа. 2014. № 34 (ч. 2).

ке Тыва, Карачаево-Черкесской Республике, Алтайском и Камчатском краях, Ленинградской, Липецкой, Нижегородской, Псковской, Ульяновской областях); каков предельно допустимый объём перераспределяемых полномочий в соотношении с вопросами местного значения; предполагает ли перераспределение полномочий перераспределение публичной собственности, обеспечивающей их реализацию, и в каком порядке собственность должна разграничиваться, а также обязаны ли соответствующие муниципальные образования участвовать в финансовом обеспечении перераспределённых полномочий; распространяется ли на уже перераспределённые полномочия механизм наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями109.

Верховный Суд России в Определении от 28 октября 2015 года № 63АПГ15-1110 при-

109 Как ни странно, существуют и такие примеры, когда полномочия, подвергшиеся перераспределению, тем же региональным законом делегируются на муниципальный уровень, что приводит к выхолащиванию сути института перераспределения полномочий и произвольному изменению правового режима реализации вопросов местного значения на основе внедрения административно-государственных принципов управления. См.: Закон Самарской области от 29 декабря

2014 года № 134-ГД (в ред. от 17 декабря 2015 года) «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти Самарской области в сферах градостроительной деятельности и рекламы на территории Самарской области, определении полномочий органов государственной власти Самарской области по предметам ведения субъектов Российской Федерации, наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере градостроительной деятельности на территории Самарской области и внесении изменения в статью 1 Закона Самарской области "О закреплении вопросов местного значения за сельскими поселениями Самарской области"» // Волжская коммуна. 2014. 31 декабря.

110 См.: Определение Верховного Суда РФ от 28 октября

2015 года № 63-АПГ15-1 об оставлении без изменения решения суда Ненецкого автономного округа от 29 июля 2015 года, которым было отказано в признании не соответствующими закону и недействующими пунктов 5, 6, 7, 9 и 12 статьи 5 Закона Ненецкого автономного округа от 19 сентября 2014 года № 95-ОЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Ненецкого автономного округа и органами государственной власти Ненецкого автономного округа» // СПС «КонсультантПлюс».

шёл к выводу, что субъекты Федерации правомочны перераспределять полномочия на основе приоритета Федерального закона № 131-Ф3, то есть даже при отсутствии специальной оговорки в соответствующем отраслевом законе. Но если учесть, что в Федеральном законе от 29 декабря 2014 года № 485-ФЗ111 прямо перечислены конкретные отраслевые федеральные законы, содержащие полномочия органов местного самоуправления, в отношении которых возможно произвести перераспределение, сомнения относительно круга перераспределяемых полномочий сохраняются. Очевидно, приоритет Федерального закона № 131-Ф3 не может распространяться на все сферы компетенции местного самоуправления, и в любом случае не должен ставиться под сомнение принцип верховенства федерального закона, который и разграничивает в соответствии с Конституцией полномочия между уровнями власти.

Отсутствуют в федеральном законодательстве и не получили закрепления в законодательстве субъектов Федерации какие-либо процедурные механизмы, направленные на обеспечение взаимодействия органов государственной власти субъекта Федерации с органами местного самоуправления при решении вопросов перераспределения полномочий, гарантии выявления и учёта мнения населения, проживающего на соответствующей территории, по соответствующим вопросам. Лишь в законах единичных субъектов Федерации предусмотрены общие (не детализированные в том числе по процедуре) положения о необходимости учёта мнения муниципальных образований при реализации отдельных перераспределённых полномочий (например, Московская и Орловская области).

Очевидно, обозначенные вопросы требуют дополнительного законодательного урегулирования в целях обеспечения необходимых гарантий компетенционной определённости местного самоуправления, его юридической безопасности. При этом должны учитываться как имеющие общий методологический ха-

111 См.: Федеральный закон от 29 декабря 2014 года № 485-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации» // СЗ РФ. 2015. № 1 (ч. I). Ст. 38.

рактер правовые позиции Конституционного Суда РФ, выработанные в Постановлении от 1 декабря 2015 года № 30-П применительно к проведению конституционно обоснованной дифференциации муниципальных образований, так и его правовые позиции о недопустимости решения вопросов перераспределения публичной собственности в связи с разграничением полномочий в одностороннем порядке, без волеизъявления соответствующего муниципального образования112. Именно на федеральном законодателе лежит основная конституционная обязанность по формированию в виде общих принципов необходимых и достаточных правовых гарантий местного самоуправления, в том числе в компетенци-онной сфере. Вместе с тем представляется оправданным принятие субъектами Федерации в порядке опережающего регулирования специальных законодательных актов, регламентирующих механизм и процедуру перераспределения полномочий между органами муниципальной и региональной власти на основе партнёрских, согласовательных принципов.

Совершенствование механизма перераспределения полномочий между региональными и муниципальными органами власти не снимает других вопросов, связанных с развитием компетенционной основы местного самоуправления. Это касается, в частности, и формирования общей нормативной модели разграничения вопросов местного значения, с одной стороны, и вопросов государственного значения — с другой, в том числе с учётом возможностей их пересечения в сферах своего рода совместного «муниципально-государ-ственного» ведения и обеспечения субъектам Федерации возможностей по конкретизации, уточнению содержания полномочий, возложенных на органы местного самоуправления в соответствии с федеральным законом.

6. Заключение

Местное самоуправление призвано служить опорным институтом российской государст-

112 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2007 года № 828-О-П; Определение Конституционного Суда РФ от 5 марта 2009 года № 401-О-О // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2009. № 5.

венности, но выполнение им своих функций требует прочных государственных гарантий, направленных на практическое освоение ценностей современного муниципализма. Обретение идеалов муниципальной демократии в российском обществе, которому ещё только предстоит освоиться и устояться в конституционном правосознании, является непростой и долгосрочной задачей, но это не повод спекулировать на трудностях в пользу регрессивных тенденций.

Современная система публичной власти, чтобы быть устойчивой и эффективной в социально-политическом плане, должна быть открытой для широкого непосредственного и результативного общественного влияния, способной в максимальной степени раскрыть потенциал народных инициатив, чтобы гражданин ощущал реальную причастность к судьбе своей страны. В условиях бюрократического кризиса, тесно связанного с кризисом представительной системы, который наблюдается сегодня и в развитых правовых демократиях, развитие местного самоуправления открывает перспективы реального народовластия, позволяющего разумным образом сочетать профессионализм, ответственность и равное политическое участие113. Местное

113 О современном состоянии местного самоуправления, о различных аспектах и направлениях его реформирования см., например: Объединение муниципальных образований: опыт Финляндии и основы российского законодательства. См. также: Asatryan Z, De WitteK. Direct Democracy and Local Government Efficiency // European Journal of Political Economy. 2013. Vol. 39. P 58-66; Asatryan Z., Feld L. P., Geys B. Partial Fiscal Decentralization and Sub-National Government Fiscal Discipline: Empirical Evidence from OECD Countries // Public Choice. 2015. Vol. 163. No. 3-4. P. 307-320; Asatryan Z. The Indirect Effects of Direct Democracy: Local Government Size and Non-Budgetary Voter Initiatives: ZEW Discussion Paper No.14-004. 2014. URL: http://ftp.zew.de/pub/zew-docs/dp/dp14004.pdf (дата обращения: 10.06.2016); Feld L. P., Matsusaka J. G. Budget Referendums and Government Spending: Evidence from the Swiss Cantons // Journal of Public Economics. 2003. Vol. 87. No. 12. P. 2703-2724; Frei-tagM., Vatter A. Initiatives, Referendums, and the Tax State // Journal of European Public Policy. 2006. Vol. 13. No.1. P89-112; Frey B. S., Kucher M., Stutzer A. Outcome, Process and Power in Direct Democracy - New Econometric Results // Public Choice 2001. Vol. 107. No. 3-4. P. 271-293; Funk P., Gath-mann C. Does Direct Democracy Reduce the Size of Government?: New evidence from historical data,

самоуправление — это шанс преодолеть олигархические тенденции, делающие общество неспособным к самореформированию. Местная среда гражданской самодеятельности образует первичное институционально-коммуникативное пространство, в рамках которого обеспечивается социализация личности через освоение конституционных ценностей, исторических и иных местных традиций. Без прочного местного самоуправления трудно рассчитывать на формирование в обществе гражданского патриотизма, черпающего истоки в любви к «малой родине».

Присущие местному самоуправлению начала самостоятельности, общественной самоорганизации привносят в общегосударственный механизм народовластия гибкость, адаптивность и деятельное доверие. Преодолевать опасения дезорганизации системы публичной власти, с которыми зачастую связывают расширение муниципальных свобод, необходимо не с помощью сужения самостоятельности местного самоуправления, угрожающего его существу, а через развитие начал ответственной самоорганизации, сдерживающей местный произвол неотвратимостью драматических последствий, вызванных отступлением от требований демократического правопорядка.

В условиях финансово-экономической напряжённости особенно важным является осознание того, что во многом именно состояние местного самоуправления определяет реальность и социальное качество экономической свободы: способствует её укреплению и раз-

1890-2000 // Economic Journal. 2011. Vol. 121. No. 557. P. 1252-1280; Park J., Coyle McCabe B., Feiock R. C. Direct Democracy Provisions and Local Government Fiscal Choices // American Review of Public Administration. 2010. Vol. 40. No. 4. P. 400410; Romer T., RosenthalH. Bureaucrats versus Voters: On the Political Economy of resource Allocation by Direct Democracy // Quarterly Journal of Economics. 1979. Vol. 93. No. 4. P. 563-587; Salvino R., Tasto M. T., Turnbull G.K. A Direct Test of Direct Democracy: New England Town Meetings // Applied Economics. 2012. Vol. 44. No. 18. P 2393-2402; Local direct democracy in Europe / ed. by T. Schiller. Wiesbaden : Springer, 2011. Setala M., Schiller T. Citizens' initiatives in Europe: Procedures and Consequences of Agenda-Setting by Citizens. New York : Palgrave MacMillan, 2012; Wollmann H. Local Government Modernization in Germany: Between Incrementalism and Reform Waves // Public Administration. 2000. Vol. 78. No. 4. P. 915-936.

витию в интересах местного сообщества и государства в целом в наиболее доступных, малых или индивидуальных, формах. Институты хозяйственно-экономической самоорганизации населения по месту жительства являются, в свою очередь, существенным фактором самостоятельного решения населением вопросов собственного жизнеобеспечения.

Современное муниципальное развитие России демонстрирует дефекты и дисфункции механизма взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, сосредоточенного в основном на средствах субординации, а не партнёрского диалога, что нивелирует конституционный эффект муниципальной самостоятельности. Проблемы местного самоуправления, включая несбалансированность институтов прямой и представительной демократии, компетенционную размытость, эклектичность при слабой финансово-экономической базе, острый дефицит квалифицированных кадров и другие им подобные, приобрели хронический характер, их решение не опирается на стратегическое конституционное планирование. Забвение муниципального права в современных образовательных стандартах по специальности юриспруденция является ярким отражением этих негативных тенденций.

Реалии таковы, что местное самоуправление сегодня вновь требует своего ценностного обоснования и популяризации с расчётом на активистов муниципального сообщества, чья деятельность должна оцениваться на всех уровнях в конструктивном, созидательном ключе на основе доверия. Необходима прежде всего скорейшая реализация в качестве общенационального и надпартийного приоритета многократно озвученных инициатив в отношении разработки концепции государственной политики в сфере местного самоуправления с чётким обозначением ориентиров, основанных на приверженности к незыблемым конституционным идеалам муниципальной демократии. Вероятно, это потребует и обновления находящейся в хаотическом состоянии законодательной основы принципов организации местного самоуправления.

Без опоры на сильное демократически организованное местное самоуправление нельзя обеспечить долгосрочное качество суверенной государственности России, и реализацией этого заложенного Конституцией им-

ператива определяется уверенное и лояльное конституционному строю функционирование всех институтов российской общественной и государственной системы.

Библиографическое описание: Джагарян А., Джагарян Н. Зеркальный лабиринт муниципальной реформы: конституционно-судебная практика как основа для поиска выходов // Сравнительное конституционное обозрение. № 5 (114). С. 14—42.

The mirror labyrinth of municipal reform: the Constitutional Court practice as a way-finder through a maze

Armen Dzhagaryan

Doctor of Sciences in Law, advisor to Judge, Russian Constitutional Court (e-mail: schtiller@yandex.ru).

Natalia Dzhagaryan

Doctor of Sciences in Law, Associate Professor of Municipal Law and Environmental Law, Southern Federal University (e-mail: ndjagaryan@yandex.ru).

Abstract

The Russian Constitution establishes the local self-government as one of the fundamental democratic values and the foundation of the constitutional order. However, the practical work of municipal bodies indicates that the process of development of local democracy is rather slow and does not seem irreversible. Municipal reform has in many aspects lost its clear meaning and turned into a mirror labyrinth of real politics. The faith in the salvaging role of centralized authority, inherited from the past, though not fully groundless in turbulent times, in the end leads the local communities and the whole society into the trap of bureaucratic crisis. In realities of our country, the state is often inclined to consider the local government simply as an agency servicing its own administrative and political interests. And there is also a functional, organizational and legal subordination of the municipal authorities to the machinery of the centralised state. Serious risks of "verticalization" of power in the long-time perspective will inevitably lead to negative consequences. Narrowing of direct democracy at municipal level is often accompanied by the growth of formalism and bureaucratisation of representative bodies and the dominance of administrative structures. Only open, transparent and honest electoral politics (including the grass-roots level) may ensure positive historical experience fostering civic culture and culture of governance. From the viewpoint of the constitutional justice, this paper shows the necessity to develop municipal democracy respecting human dignity and rights and considering everyone's needs and interests. This is the best way to solve problems in key areas of the municipal development as well as to educate every person in the spirit of commitment to the democratic constitutional values and the rule of law.

Keywords

local self-government; municipal democracy; personcentred; centralization and decentralization; constitutional justice.

Citation

Dzhagaryan A., Dzhagaryan N. (2016) Zerkal'nyy labirint munitsipal'noy reformy: konstitutsionno-sudebnaya praktika kak osnova dlya poiska vy-khodov [The mirror labyrinth of municipal reform: the Constitutional Court practice as a way-finder through a maze]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, no. 5, pp. 14-42. (In Russian).

References

Asatryan Z. (2014) The Indirect Effects of Direct Democracy: Local Government Size and Non-Budgetary Voter Initiatives: : ZEW Discussion Paper No.14-004. Available at: http://ftp.zew.de/pub/zew-docs/dp/dp14004. pdf (accessed 10.06.2016). Asatryan Z., De Witte K. (2013) Direct Democracy And Local Government

Efficiency. European Journal of Political Economy, vol. 39, pp. 58-66. Asatryan Z., Feld L. P., Geys B. (2015) Partial Fiscal Decentralization and SubNational Government Fiscal Discipline: Empirical Evidence from OECD Countries. Public Choice, vol. 163, no. 3-4, pp. 307-320. Avak'yan S. A. (ed.) (2009) Munitsipal!noepravo Rossii [Municipal law of

Russia], Moscow: Prospekt. (In Russian). Babichev I. V. (2011) Munitsipal!noe pravo: sistemno-strukturnyy analiz yuridicheskikh konstruktsiy [Municipal law: systemic-structural analysis of legal formations], Moscow: Norma: INFRA-M. (In Russian). Babichev I. V. (2015) O nekotorykh aktual'nykh tendentsiyakh i zadachakh razvitiya mestnogo samoupravleniya [On certain actual trends and tasks in development of the local self-government]. Konstitutsionnoe i munitsipal'noepravo, no. 3, pp. 46-54. (In Russian). Balytnikov V., Ivanov V. (2000) Konstitutsionnaya modernizatsiya: obnov-lyaya - sokhranyat', sokhranyaya - obnovlyat' [Constitutional modernization: preserving by renovating, renovating by preserving]. Konstitutsionnoe pravo: vostochnoevropeyskoe obozrenie, no. 2, pp. 116-121. (In Russian).

Bondar' N. S. (1987) Lichnost' v sisteme sotsialisticheskogo samoupravle-niya: konstitutsionnyy aspekt [Personality in the socialist system of self-government in: constitutional aspect]. Pravovedenie, no. 6, pp. 3-12. (In Russian).

Bondar' N. S. (1988) Samoupravlenie naroda i sotsial'no-ekonomicheskie prava grazhdan SSSR: konstitutsionnyy aspekt [Self-government of the people and socio-economic rights of Soviet citizens: the constitutional aspect], Rostov-on-Don: Izd-vo Rost. un-ta. (In Russian). Bondar' N. S. (2008) Mestnoe samoupravlenie i konstitutsionnoe pravosudie: konstitutsionalizatsiya munitsipal'noy demokratii v Rossii [Local self-government and constitutional justice: constitutionalization of municipal democracy in Russia], Moscow: Norma. (In Russian). Bondar' N. S. (2013) Bukva i dukh rossiyskoy Konstitutsii: 20-letniy opyt garmonizatsii v svete konstitutsionnogo pravosudiya [Letter and spirit of the Russian Constitution: 20 years of experience in harmonization by constitutional justice]. Zhurnal rossiyskogo prava, no. 11, pp. 5-17. (In Russian).

Bondar' N. S. (ed.) (2016) Munitsipal'noe pravo Rossiyskoy Federatsii [Municipal law of the Russian Federation], vol. 1, 4th ed., Moscow: Yurayt. (In Russian).

Bondar' N. S., Dzhagaryan A. A. (2016) Sil'noe mestnoe samoupravlenie -sil'noe gosudarstvo: istoriya i sovremennost' [Strong local government -strong state: past and present]. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo, no. 4, pp. 62-74. (In Russian). Bondar' N. S., Georgieva T. P (2016) Ustav munitsipal'nogo obrazovaniya: normativnaya model', sootnoshenie traditsiy i novatsiy [Charter of the

municipal formation: normative model between tradition and novation].

Gosudarstvennaya vlast'i mestnoe samoupravlenie, no. 5, pp. 23-31. (In Russian).

Byalkina T. M. (2015) O nekotorykh aspektakh rossiyskogo gorodskogo samoupravleniya v svete novoy munitsipal'noy reformy [On some aspects of Russian city self-government in the light of the new municipal reform]. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo, no. 1, pp. 62-66. (In Russian).

Davydenko O. A. Mestnoe samoupravlenie v Rossiyskoy Federatsii: konstitutsi-onno-pravovyeaspektymunitsipal'nykh vlasteotnosheniy: Dis. ... kand. yurid. nauk [Local self-government in the Russian Federation: constitutional legal aspects of municipal power relations: Ph.D. jur. diss.], Moscow, 2003. (In Russian).

Dement'ev A. N. Mestnoe samoupravlenie v sisteme vlasteotnosheniy v Ros-siyskoy Federatsii: Dis. . kand. yurid. nauk [Local self-government in the system of power relations in the Russian Federation: Ph.D. jur. diss.], Moscow, 2003. (In Russian).

Dzhagaryan A., Dzhagaryan N. (2011) Poryadok formirovaniya predsta-vitel'nogo organa munitsipal'nogo rayona v fokuse konstitutsionnogo pravosudiya: Kommentariy k Postanovleniyu Konstitutsionnogo Suda RF ot 18 maya 2011 goda No.9-P [The procedure of establishing representative body of municipal district in focus of constitutional justice: Comment on the Decision of the Russian Constitutional Court No.9-P of May 18, 2011]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, no. 4, pp. 139-153. (In Russian).

Dzhagaryan A. A. (2011) Institutsionalizatsiya munitsipal'no-pravovykh (kommunitarnykh) obyazannostey kak faktor razvitiya rossiyskoy so-tsial'noy gosudarstvennosti [Institutionalization of municipal (communitarian) duties as a factor of development of the Russian societal statehood]. Problemyprava, no. 2, pp. 8-20. (In Russian).

Dzhagaryan A. A., Dzhagaryan N. V. (2012) Konstitutsionnaya tsennost' munitsipal'noy demokratii v Rossii [The constitutional value of municipal democracy in Russia], Rostov-on-Don: Izd-vo YuFU. (In Russian).

Dzhagaryan N. V. (2015) Konstitutsionnoe pravosudie kak faktor formirovaniya i razvitiya konstitutsionno-pravovoy kontseptsii predstavitel'noy demokratii [Constitutional justice as a factor of formation and development of the constitutional-law concept of representative democracy]. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo, no. 12, pp. 49-53. (In Russian).

Fadeev V. I. (2011) Idei simfonii vlastey i sobornosti i razvitie narodnogo predstavitel'stva v Rossii [The ideas of the concurrence of powers and unity, and development of people's representation in Russia]. Sovremen-noe obshchestvo i pravo, no. 2, pp. 3-15. (In Russian).

Feld L. P., Matsusaka J. G. (2003). Budget Referendums and Government Spending: Evidence from the Swiss Cantons. Journal of Public Economics, vol. 87, no.12, pp. 2703-2724.

Freitag M., Vatter A. (2006). Initiatives, Referendums, and the Tax State. Journal of European Public Policy, vol. 13, no. 1, pp. 89-112.

Frey B. S., Kucher M., Stutzer A. (2001) Outcome, Process and Power in Direct Democracy - New Econometric Results. Public Choice, vol. 107, no. 3-4, 271-293.

Funk P., Gathmann C. (2011). Does Direct Democracy Reduce the Size of Government?: New evidence from historical data: 1890-2000. Economic Journal, vol. 121, no.557, pp.1252-1280.

Gradovsky A. D. (1868) Istoriya mestnogo upravleniya v Rossii [History of local self-government in Russia], vol. 1, St-Petersburg: Pechatnya V. Go-lovina. (In Russian).

Gritsenko E. (2014) V poiskakh utrachennykh idealov: rossiyskaya munitsi-pal'naya reforma i opyt Germanii [In search of the lost ideals: similarities

and differences between models of local government In Russia and Germany], Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, no. 6, pp. 17-43. (In Russian).

Ivanov O. B. (2016) Kazus samoupravleniya: nizy ne khotyat? [The case of self-government: when the lower class does not want?]. Available at: http://www.apn.ru/publications/print34910.htm (accessed 10.06.2016).

Kazannik A. I. (2016) V plenu nadumannykh konstruktsiy [In the snare of fabled concepts]. Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie, no. 6, pp. 22-26. (In Russian).

Kim Yu. V. (2015) Sistemnye effekty nesistemnykh resheniy: o tendentsiyakh razvitiya sistemy mestnogo samoupravleniya v sovremennoy Rossii [Systemic effects of non-systemic decisions: on tendencies of development of local self-government in modern Russia]. Konstitutsionnoe i munitsi-pal'noe pravo, no. 5, pp. 67-73. (In Russian).

Klyuchevsky V. O. (1990). Zapisnaya knizhka: Sochineniya v 9 tomakh. T.9 [Notebook: Works in 9 volumes. Vol. 9 ], Moscow: Mysl'. (In Russian).

Kokotov A. N. (ed.) (2013) Munitsipal!noe pravo Rossii [Municipal law of Russia], 3th ed., Moscow: Yurayt. (In Russian).

Kolyushin E. I. (2008) Munitsipal!noepravo Rossii [Municipal law of Russia], Moscow: Norma: INFRA-M. (In Russian).

Kostyukov A. N. (2014) Reforma v nikuda... [A reform to nowhere...]. Konstitutsionnoeimunitsipal'noepravo, no. 4, pp. 58-63. (In Russian).

Kovalenko N. V. (2015) Obespechenie munitsipal'no-pravovogo statusa lich-nosti organami mestnogo samoupravleniya v Rossiyskoy Federatsii: Diss. ... kand. yurid. nauk [The support of the municipal legal status of the personality by bodies of local self-government in the Russian Federation. Ph.D. iur. diss.], Belgorod.

Kutafin O. E., Fadeev V. I. (2010) Munitsipal'noe pravo Rossiyskoy Federatsii [Municipal law of the Russian Federation], 3th ed., Moscow: Prospekt. (In Russian).

Larichev A. A. (2015) Pravovye osnovy mestnogo samoupravlenya v Rossiyskoy Federatsii i Kanade [Legal basis of local self-government in the Russian Federation and Canada], St-Petersburg: Yuridicheskiy tsentr. (In Russian).

Nedel'ski D. (2003) Sotsial'no-ekonomicheskie prava: demokratiya i raven-stvo na vsekh urovnyakh [Socio-economic rights: democracy and equity at all societal levels]. Konstitutsionnoe pravo: vostochnoevropeyskoe obozrenie, no. 1, pp. 96-102. (In Russian).

Park J., Coyle McCabe B., Feiock R. C. (2010) Direct Democracy Provisions and Local Government Fiscal Choices. American Review of Public Administration, vol. 40, no. 4, pp. 400-410.

Romer T., Rosenthal H. (1979) Bureaucrats versus Voters: On the Political Economy of Resource Allocation by Direct Democracy. Quarterly Journal of Economics, vol. 93, no. 4, pp. 563-587.

Salvino R., Tasto M. T., Turnbull G. K. (2012) A Direct Test of Direct Democracy: New England Town Meetings. Applied Economics, vol. 44, no. 18, pp. 2393-2402.

Schiller T. (ed.) (2011) Local Direct Democracy in Europe, Wiesbaden: Springer.

Sergeev A. A. (2006) Mestnoe samoupravlenie v Rossiyskoy Federatsii: prob-lemy pravovogo regulirovaniya [Local self-government in the Russian Federation: problems of legal regulation], Moscow: Prospekt. (In Russian).

Sergeev A. A. (2015) Ustroystvo vlasti lyubogo urovnya yavlyaetsya v per-vuyu ochered' politicheskim voprosom [Organization of power at any level is primarily a political issue]. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo, no. 2, pp. 58-60. (In Russian).

Setala M., Schiller Th. (2012) Citizens' initiatives in Europe: Procedures and consequences of agenda-setting by citizens, New York: Palgrave MacMillan.

Shaykhullin M. S. (2016) Konstitutsionno-pravovye garantii mestnogo sa-moupravleniya v Rossiyskoy Federatsii [Constitutional and legal guarantees of the local self-government in the Russian Federation], Moscow: Yurlitinform. (In Russian).

Shchukin V. G. (2012) Gorod i svoboda. Istoriko-kul'turnye zametki [The city and freedom. Historical and cultural notes]. Voprosy filosofii, no. 8, pp. 61-71. (In Russian).

Shugrina E. S. (2015) Novyy etap munitsipal'noy reformy ili kontrrefor-mirovanie kontrreform? [The new stage of municipal reform or counter-reforming of counter-reforms?]. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo, no. 4, pp. 58-71. (In Russian).

Skorobogatov V., Makarov I. (ed.) (2011) Ob'edinenie munitsipal'nykh obra-zovaniy: opyt Finlyandii i osnovy rossiyskogo zakonodatel'stva [Integration of municipalities: the Finnish experience and the basics of Russian legislation]. St-Petersburg: IPK Vesti. (In Russian).

Solovyev S. G. (2015) Osnovnye idealy mestnogo samoupravleniya: sovre-mennoe sostoyanie [Fundamental ideals of local self-government: contemporary stage]. Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie, no. 7, pp. 24-29. (In Russian).

Solovyov S. G. (2003) Munitsipal'no-vlastnye instituty v mestnom samo-upravlenii Rossiyskoy Federatsii [Municipal institutions in the framework of local self-government of the Russian Federation]. St-Petersburg: Yuridicheskiy tsentr. (In Russian).

Sulakshin S. S. (ed.) (2011) Nauchnyy maket novoy Konstitutsii Rossii [The science-based blueprint of the new Russian Constitution], Moscow: Nauchny ekspert. (In Russian).

Tikhomirov L. A. (1905) Monarkhicheskaya gosudarstvennost' [Monarchical statehood], vol. 4, Moscow: Universitetskaya tipografiya. (In Russian).

Timofeev N. S. (2012) Traditsii, innovatsii i zaimstvovaniya v kontekste sovremennykh reform mestnogo samoupravleniya [Traditions, innovations and borrowings in the context of contemporary local government reforms]. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo, no. 1, pp. 18-27. (In Russian).

Timofeev N. S. (2014) Mestnoe samoupravlenie kak ozhidanie novogodney nochi (k 150-letiyu zemstva) [Local self-government as the New year's night expectation (to the 150th anniversary of introduction of local government)]. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo, no. 5, pp. 52-58. (In Russian).

Timofeev N. S. (2015) U istokov sovremennoy modeli mestnogo samoupravleniya Rossii: k 25-letiyu Zakona SSSR "Ob obshchikh nachalakh mestnogo samoupravleniya i mestnogo khozyaystva v SSSR" [The beginnings of the contemporary of local self-government of Russia: on the 25th anniversary of the USSR Law "On Fundamentals of Self-Government and Local Economy in the USSR"]. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo, no. 6, pp. 63-68. (In Russian).

Usmanova R. M. (2015) Munitsipal'noe pravo v sisteme publichnogo regu-lirovaniya obshhestvennykh otnosheniy: problemy teorii i praktiki [Municipal law in the framework of public regulation of social relations: problems of theory and practice], Moscow: Prospekt. (In Russian).

Uvarov A. A. (2006) Mestnoe samoupravlenie v Rossii [Local self-government in Russia], 2nd ed., Moscow: Norma. (In Russian).

Vasiliev V. I. (2015) Mestnoe samoupravlenie na puti tsentralizatsii i sokra-shcheniya vybornosti [Local self-government on the way to centralization and shrinking of electoral politics]. Zhurnal rossiyskogo prava, no. 9, pp. 149-161. (In Russian).

Vasiliev V. I. (2016) O nekotorykh prioritetakh pravovogo regulirovaniya me-stnogo samoupravleniya [On some priorities of legal regulation of local government]. Zhurnal rossiyskogo prava, no. 3, pp. 5-18. (In Russian).

Vitte S. Yu. (1903) Samoderzhavie i zemstvo: Konfidentsial'naya zapiska Ministra finansovStats-sekretarya S. Yu. Vitte [Monarchy and zemstvo: Confidential note by the Minister of Finance State Secretary S. Yu. Vitte], 2nd ed., Stuttgart: Zarya. (In Russian).

Vydrin I. V. (2015) Mestnoe samoupravlenie v Rossii: ot idei k praktike [Local self-government in Russia: from idea to practice]. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo, no. 11, pp. 75-80. (In Russian).

Wollmann H. (2000). Local government modernization In Germany: Between Incremental™ and reform waves. Public Administration, vol. 78, no. 4, pp. 915-936.

Zor'kin V. (2005) Pravo na svobodnye vybory v resheniyakh Konstitutsion-nogo Suda Rossiyskoy Federatsii [Right to free elections in the decisions of the Russian Constitutional Court]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, no. 1, pp. 69-71. (In Russian).

Zor'kin V. D. (2016) Tsivilizatsiyapravairazvitie Rossii [Civilization of law and development of Russia], 2nd ed., Moscow: Norma, INFRA-M. (In Russian).