CC BY
102
Отечественный опыт
Татьяна КОБЗЕВА
В статье анализируется земская избирательная система России, сформировавшаяся после земской контрреформы 1890 г. Рассматриваются общероссийские и региональные тенденции развития процесса выборов в земские органы местного самоуправления, особенности социального и партийного состава земств Поволжского региона на примере Симбирской губернии.
The electoral system of Russian Zemstvo, generated after counter-reform of Zemstvo of 1890, is analysed in the article. All-Russian and regional tendencies of development of electoral process in local self-governments of Zemstvo, their features of social and party structure are considered on the example of Simbirsk province.
Ключевые слова:
местные органы власти, выборы, земские органы самоуправления; local authorities, elections, local self-governments of Zemstvo.
В современной России в общественных и политических кругах периодически поднимается вопрос о реформировании избирательной системы на общефедеральном и региональном уровнях. Первая избирательная система в истории страны появилась в ходе земской реформы 1864 г. и впоследствии неоднократно трансформировалась в ходе контрреформы 1890 г. и демократических преобразований 1917 г. Опыт ее становления весьма актуален для современной России, так как служит примером поэтапного государственного реформирования всей избирательной системы с учетом изменяющихся политических и социально-экономических условий.
Положение о земских учреждениях от 12 июня 1890 г. существенно изменило предыдущую избирательную систему выборов в органы земского народного представительства. Главная цель данной реформы заключалась в расширении представительства дворянства как главной опоры самодержавия. Выборы гласных теперь проводились земскими избирательными собраниями и избирательными волостными сходами. Последние только выбирали уполномоченных в земские избирательные собрания (избирательные съезды мелких землевладельцев). В каждом уезде собиралось два избирательных собрания, состав которых определялся сословной принадлежностью участников. Первое собрание включало представителей потомственного и личного дворянства. Во второе собрание входили «по принадлежности прочие лица, имеющие право участвовать в земских выборах, производимых на избирательных собраниях, а
КОБЗЕВА
Татьяна
Александровна —
к.и.н., доцент;
доцент кафедры
регионоведения и
международных
отношений
Ульяновского
государственного
университета
также представители благотворительных, учебных заведений, торговых и промышленных обществ, товариществ, компаний»1. Гласные от сельского общества избирались волостными сходами2. Из числа избранных кандидатов губернатор утверждал положенный по закону комплект гласных от крестьян и определял очередь, на основании которой остальные избранные лица заступали в должность на освобождающиеся места. Правильность результатов выборов гласных проверял губернатор.
1 Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г. // Свод законов Российской империи. — Петроград, 1915, с. 10.
2 Там же, с. 6, 10,11, 15.
Новая избирательная система не только устраняла, насколько это было возможно, от выборов представителей недворянских сословий, но и давала дворянству явные преимущества, например большинство мест гласных в собраниях. Сильно сужался круг возможных участников съездов и собраний. Практически на нет свелось право участия в избирательных съездах по доверенности. Данное право оставалось только за родственниками, опекунами, попечителями и уполномоченными от владельцев имений в указанных губерниях и уездах. Отстранялись от выборов лица духовного звания и евреи. Значительно уменьшилось общая численность гласных. Если по Положению 1864 г. в 32 губерниях насчитывалось 12 286 гласных уездных земских собраний и 2 114 гласных губернских земских собраний, то в 1890 г их численность по тем же губерниям составляла соответственно 8 775 в уездных земских собраниях и 1 474 — в губернских1. Крестьянские выборы вообще были заменены назначением гласных.
Изменения в избирательную систему вносятся в 1906 г., после принятия закона «Об отмене некоторых ограничений в правах сельских обывателей и лиц других бывших подданных состояний». Под влиянием революционных событий земские собрания еще активнее стали выступать за реформирование земской избирательной системы. Правительство было вынуждено вернуться к либеральным началам земской реформы 1864 г. и частично отказаться от своего контроля над выборами в органы местного самоуправления. Так, по закону 1906 г. значительно расширялись права крестьян по выборам в земства, изменился порядок избрания уездных гласных, отменялось правило об утверждении губернатором земских гласных от сельских обществ. По новому закону кандидаты в гласные, избранные волостными сходами, самостоятельно избирали из своего состава необходимое число гласных. Кроме отдельных лиц, правом участия в выборах гласных пользовались благотворительные, учебные учреждения, различные общества, товарищества (по одному от каждого учреждения)2. Внешний порядок
1 Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. — М., 1993, с. 58.
2 Ворошилова С.В. Законодательство о выборах в земские учреждения России (1864—1917 гг.) // Философская и правовая мысль /отв. ред. М.В. Шугуров. - СПб., 2001, вып. 1, с. 110.
избрания гласных в уездные и губернские собрания остался прежним.
В губерниях, где были сильны позиции дворянского сословия, как, например, в Симбирской губернии, состав гласных остался прежним, т.е. большинство из них составляли представители дворянского сословия. Это было связано, в первую очередь, с экономическими условиями развития губернии. В Симбирской губернии преобладало дворянское землевладение. Дворяне составляли в среднем 56% от общего числа гласных, крестьяне же — 30%. Такая ситуация была характерна для других губерний, где были сильны позиции дворянского сословия.
Однако в ряде губерний состав изменился в пользу крестьянства. В основном это были экономически развитые губернии, где были сильны позиции мелких собственников на землю. Например, в некоторых уездах Казанской губернии в результате выборов 1910—1913 гг. в земских собраниях увеличилось число представителей от волостных сходов, что вызывало недовольство среди представителей правящего сословия3. Среди общего числа гласных в земствах Казанской губернии гласные-крестьяне составляли 78,8%4.
Несмотря на расширение прав крестьянства на выборах, в целом по стране большинство гласных по-прежнему составляли представители дворянства. Последующие выборы 1910—1913 гг. показали, что формирование земского представительства в соответствии с сословным и имущественным цензом входило в противоречие с социальными изменениями в российском обществе5. Расслоение крестьянского сословия, связанное с проведением аграрной реформы, укрепление экономических позиций мелких собственников на землю не повлекло изменений их политических позиций.
Законодательные изменения напрямую отражались на результатах выборов в земские органы самоуправления в поволжских губерниях. Для избирательных процессов
3 Димитриев И.А. Земское самоуправление на территории Чувашии в 1890—1914 гг.: на материалах уездных земств : дис. ...к.и.н. — М., 2006, с. 40—41.
4 Герасимова Н.В. Земское самоуправление в 1914—1918 гг. на территории Чувашии : дис. ... к.и.н. — М., 200, с. 35.
5 Шутов А.Ю. Земские выборы в истории России (1864—1917 гг.) Исследование избирательных систем. — М. : Изд. МГУ, 1997, с. 163.
Таблица 1
Результаты выборов в земские избирательные съезды на 1907—1909 гг.*
.ОІ „К ^ В Уезды Число лиц, имеющих право участия в съездах Число лиц, участвовавших в съездах Отношение числа участвовавших к числу имеющих право участия в съездах, %
I съезд II съезд I съезд II съезд I съезд II съезд
1 Симбирский 26 137 3 15 12 11
2 Алатырский 31 128 11 8 35 6
3 Ардатовский 29 223 7 6 24 3
4 Буинский 5 51 - 6 - 12
5 Карсунский 10 101 - 10 - 10
6 Курмышский 16 92 - 8 - 9
7 Сенгилеевский 15 166 - 8 - 5
8 Сызранский 19 160 2 23 11 14
ИТОГО: 151 1058 23 84 15 8
*Составлено по: Государственный архив Ульяновской области (ГАУО), ф. 84, оп. 1, д. 1484, л. 27.
в Симбирской губернии были характерны как общероссийские, так и региональные тенденции развития. Были и свои весьма специфические особенности. На протяжении 1907—1916 гг. не было активной агитации ни со стороны дворянского, ни со стороны крестьянского сословий. Выборы в уездах губернии проходили спокойно. Низкая активность избирателей объяснялась условиями социально-экономического и политического развития губернии, социальной структурой общества — преобладанием дворянского сословия и отсутствием широкого слоя частных соб-ственников-крестьян. От других губерний Поволжья (Самарской, Казанской) Симбирская губерния традиционно отличалась своим консерватизмом и полной поддержкой правительственной политики.
Результаты выборов в уездные земские собрания за период с 1907 по 1916 гг. свидетельствуют о том, что нередки были случаи недоизбрания гласных. Это касалось выборов гласных от первого избирательного съезда, т.е. потомственных дворян. Такая тенденция была характерна для всех губерний Среднего Поволжья, в т.ч. и для Симбирской губернии. По результатам выборов в земские избирательные съезды на 1907—1909 гг. в Буинском, Карсунском, Курмышском, Сенгилеевском уездах в пер -вый избирательный съезд не было избрано ни одного помещика. При этом по другим уездам — Алатырскому, Ардатовскому,
Сенгилеевскому — наблюдался огромный недобор в первый и второй съезды (см. табл. 1).
Недоборы гласных были характерны и для последующих выборов в земские органы самоуправления на протяжении 1910-1916 гг.
В результате выборов от первого избирательного собрания на 1910-1913 гг. только в трех уездах (Карсунском, Алатырском, Сызранском) наблюдалось стопроцентное избрание установленного количества гласных. Наибольший недобор был в Ардатовском и Курмышском собрании, где было избрано соответственно 75% и 80% гласных от необходимого числа. Результаты выборов в уездные земские собрания на 1913-1916 гг. от первого избирательного собрания также свидетельствуют о недоборе гласных в ряде уездов. Так, в Алатырском, Курмышском, Ардатовском и Симбирском уездах было избрано в среднем 80% от необходимого числа гласных. Аналогичная ситуация наблюдалась на выборах от второго избирательного собрания и от сельских обществ. При выборах во второе собрание был незначительный недобор в Буинском и Курмышском уездах, в остальных уездах было стопроцентное избрание уполномоченных. Если в собрания 1910-1913 гг. наблюдалось стопроцентное избрание гласных от второго собрания, то в следующее избрание (1913-1916 гг.) недобор был в 4 уездах, а
Таблица 2
Состав гласных уездных земских собраний на 1910—1913 гг.*
.ОІ „В ^ В Уезды Количество гласных по списку Количество избранных гласных
I собр. II собр. от сельских обществ I собр. II собр. от сельских обществ
1 Симбирский 21 5 11 19 5 11
2 Алатырский 13 3 7 13 3 7
3 Ардатовский 20 5 18 15 3 11
4 Буинский 11 3 6 9 3 5
5 Карсунский 22 3 11 22 3 11
6 Курмышский 20 3 10 16 3 4
7 Сенгилеевский 20 4 10 18 4 10
8 Сызранский 22 6 11 22 6 3
ИТОГО: 149 32 84 134 30 62
* Составлено по: ГАУО, ф. 76, оп. 7, д. 827, л. 10-56.
в Карсунское уездное земское собрание не было избрано ни одного человека. Во время выборов от сельских обществ на 1910—1913 гг. был недобор по 4 уездам (Симбирский, Ардатовский, Алатырский, Курмышский), в среднем в данные собрания было избрано 80% гласных от необходимого количества. В следующие же выборы недобор наблюдался только в 2 уездах (Сенгилеевском и Ардатовском), где средний процент избранных гласных составил 87,5%! (см. табл. 2).
Одной из причин недоборов гласных от первого избирательного собрания стали экономические перемены в губернии. В частности, за период с 1905 по 1913 гг. дворянское землевладение уменьшилось на 40%, а крестьянское увеличилось в 1,1 раза. Высокий имущественный ценз, аграрный характер экономики, неразвитость торгово-промышленного сектора также повлияли на состав потенциальных гласных. По данным МВД, среди них доминировали земельные собственники, которые получили право участия в выборах на основе земельного ценза. Такая тенденция была характерна и для Казанской губернии2. В целом в Поволжских губерниях в
1 ГАУО, ф. 76, оп. 7, д. 827, л. 10-56; д. 1272, л. 7-71.
2 Герасимова Н.В. Земское самоуправление в 1914-1918 гг. на территории Чувашии : дис. ... к.и.н. - М., 2002, с. 31-33.
гласные попадали 85-89% явившихся на избирательные собрания, а в Самарской и Симбирской губерниях постоянно наблюдались недоборы гласных3. Главная причина подобного положения дел - высокий имущественный ценз, который и приводил к «малолюдности» земских собраний4.
Дворяне всячески пытались сохранить свое преимущество в органах местного самоуправления. В условиях обезземеливания дворянство пытались снизить земельный ценз. Например, Буинское земское собрание в феврале 1911 г. пришло к выводу, что установленный по Положению 1890 г. земельный ценз для участия в избрании гласных является слишком высоким и лишает часть землевладельцев возможности принимать непосредственное участие в избрании гласных. В результате симбирским губернатором А.С. Ключаревым было возбуждено ходатайство перед министерством внутренних дел о понижении земельного ценза в Буинском уезде до 125
3 Дякин В.С. Земство и третьеиюньская монархия: (структура избирателей и гласных) // Исторические записки : сб. статей / отв. ред. А.М. Самсонов. - М. : Институт истории АН СССР, 1987, т. 115, с. 111.
4 Шутов А.Ю. Политические дискуссии о земской избирательной системе в России начала XX века // Вестник Московского университета, сер.12. Политические науки, 1998, № 6, с. 109.
Таблица 3
Состав гласных уездных земских собраний на 1913—1916 гг.*
.ОІ „В ^ В Уезды Количество гласных по списку Количество избранных гласных
I собр. II собр. от сельских обществ I собр. II собр. от сельских обществ
1 Симбирский 22 5 11 19 4 10
2 Алатырский 13 3 7 9 2 7
3 Ардатовский 22 3 11 21 3 10
4 Буинский 11 3 6 11 3 6
5 Карсунский 22 3 11 22 - 11
6 Курмышский 20 3 10 16 3 10
7 Сенгилеевский 20 4 10 20 3 8
8 Сызранский 22 6 11 22 6 11
ИТОГО: 152 30 77 140 24 73
* Составлено по: ГАУО, ф. 76, оп. 7, д. 1272, л. 7-71.
десятин1. Однако вплоть до февраля 1917 г ценз оставался прежним.
Снижение численности дворянства происходило на фоне увеличения удельного веса крестьянства в земских собраниях. Так, по данным Симбирской и Казанской губернии, в 1913 г. из общего числа избирателей второго собрания на долю городского сословия приходилось 19%, дворян — 2%, крестьян-собственников — 79%2.
Несколько слов следует сказать о партийном составе земских гласных за период с 1910 по 1916 гг. В ряде уездов Симбирской губернии преобладали представители правых монархических партий. Причем это было характерно как для представителей дворянского сословия, так и для гласных от сельских обществ. Исключение составляет только Симбирский уезд, где преобладали представители партии октябристов и беспартийные3. Это объясняется, во-первых, преобладанием дворянства в социальной структуре региона, а во-вторых, консерватизмом взглядов крестьянского сословия Симбирской губернии, для ко-
1 ГАУО, ф. 84, оп. 1, д. 897, л. 3, 3(об).
2 Герасимова Н.В. Указ. соч., с. 34.
3 ГАУО, ф. 76, оп. 7, д. 827, л. 10-56; д. 1272, л. 7-71.
торого была характерна низкая политическая активность и индифферентное отношение к революционному движению.
Земства Симбирской губернии на протяжения всего периода существования до 1917 г. оставались дворянскими по социальному составу. Это было связано с социально-экономическими условиями развития Симбирской губернии, которая среди соседних губерний (например, Самарской и Казанской) отличалась низким уровнем экономического развития, преобладанием дворянского землевладения, отсутствием широкого слоя мелких собственников на землю и консерватизмом взглядов представителей местных органов власти. Сама земская система стала четко функционировать только в XX в. Общество стало осознавать значение и суть органов местного самоуправления после революционных событий 1905—1907 гг. Расцвет земских органов власти приходится на 1907—1916 гг. — период правительственных аграрных реформ и экономического подъема. После Февральской революции начался совершенно новый этап в развитии местного самоуправления, основанный на демократических началах. Однако он был прерван после Октября 1917 г.
