CC BY
56
В.П. Пашков
ЗЕМЕЛЬНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ В РОССИИ:
ФОРМЫ, ОТНОШЕНИЯ, ЭФФЕКТИВНОСТЬ ПОЛЬЗОВАНИЯ
Пашков Владимир Петрович - кандидат экономических наук,
ведущий научный сотрудник Института аграрных проблем РАН (Саратов).
Результаты земельной реформы
История введения в сельском хозяйстве России купли-продажи земли в 90-е годы свидетельствует об ошибочности курса земельной и в целом аграрной реформы. Концепция реформы исходила из того, что на селе в будущей рыночной экономике место государственной собственности на землю займет частная собственность граждан и юридических лиц. Концепция реформы на уровнях классического теоретического и конкретно-исторического знаний не прорабатывалась. Имели место игнорирование реальных фактов, мировых тенденций и закономерностей истории.
Сами реформаторы говорят, что земельная реформа еще «не завершена», ее надо продолжать. Так, по мнению Н. Шагайды, «нарушение монополии государственной собственности на землю, введение платности ее использования - обязательные, но лишь первые шаги. Реформа может считаться законченной, когда созданы механизмы, позволяющие ресурсу - земле - с низкими транзакционными издержками перераспределяться между собственниками и пользователями в условиях обеспечения общественного интереса» (14, с. 34). Под нарушением монополии государственной собственности на землю автор по существу понимает ее полную ликвидацию. Что касается перераспределения земли между собственниками и пользователями, то речь идет о ее перераспределении между частными арендодателями и частными арендаторами. Таким образом, цели либеральных реформаторов сводятся к созданию на одной стороне класса собственников-арендодателей, не занятых аграрным производством и паразитирующих на аренде земли, а на
другой - класса тружеников-арендаторов, тех же семейных фермеров, которые своей арендной платой кормят собственников земли.
Почему же реформа буксует? Сами реформаторы утверждают, в частности, что так называемый оборот земель сельскохозяйственного назначения не развивается по той причине, что не сформированы сами земельные участки и части земельных участков как конкретные объекты купли-продажи земли; реализация либерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» тормозится законодательными и нормативными актами, которые регулируют землеустройство, постановку на кадастровый учет и регистрацию прав и сделок с землей (14, с. 34).
В действительности купля-продажа земли в стране не развивается из-за отсутствия внутреннего спроса на нее, причины которого многочисленны, но в целом сводятся к сложившимся в обществе производственным и социальным отношениям. Общество - это всегда определенный организм со своими устоявшимися функциональными связями, и не всякие вводимые сверху в такой организм новые отношения могут в нем прижиться. История введения купли-продажи земли и «фермеризации» России в 90-е годы говорит об ошибочности курса земельной и в целом аграрной реформы. Доктрина реформ исходила из того, что на селе главным типом аграрного производства станут небольшие фермерские хозяйства; шла повсеместная пропаганда такого курса, в том числе в научной среде, включая академическую. Однако осмысления реформы на уровне рационального конкретно-исторического знания не произошло; напротив, имело место игнорирование реальных фактов и закономерностей истории.
Хотя результаты 20-летней реформы крайне отрицательны, курс на частную собственность на землю и «фермеризацию» страны» до сих пор законодательно не отменен и официально не осужден.
А результаты, по официальным данным, таковы. Согласно Сельскохозяйственной переписи 2006 г. (8, с. 7), число фермерских хозяйств в РФ составило 250 320 единиц, а общая земельная площадь их сельскохозяйственных угодий - 25,4 млн га (со средним размером земельного участка 101,3 га). Пашня фермеров, самое ценное угодие, составляла 15 млн га, или почти 13% всей пашни России. Однако на этих 13% пашни фермеры произвели в 2006 г. всего лишь 6,5% валовой сельскохозяйственной продукции страны. В 2008 г. этот показатель достиг 8,5% - рост незначительный (12, с. 29).
Отрасль животноводства, как наиболее трудоемкая, в фермерском укладе, видимо, вообще не имеет перспектив. Здесь фермерство дало всего лишь 3,3% от общего объема продукции. По данным переписи, из имеющихся фермерских хозяйств сельскохозяйственную деятельность осуществляли в 2006 г. только 124,7 тыс. человек. К категории «прекративших сельскохозяйственную деятельность» отнесены 107 тыс. фермеров. «Приостановившими 44
сельскохозяйственную деятельность» считаются 21,4 тыс. хозяйств. Следует вывод, что свыше половины фермеров, получив лучшую землю - пашню -хозяйства на ней не ведут.
Совершенно ясно, что на роль ведущего или господствующего производственного уклада в российском сельском хозяйстве фермерское хозяйствование не потянуло по причине экономической несостоятельности. Доктрина реформы, что этот уклад является наиболее прогрессивным и производительным оказалась глубоко ошибочной, а 20-летний передел сельского хозяйства - переделом в сторону его разрушения.
Сегодня при Минсельхозе России создана рабочая группа по подготовке Национального доклада о ходе и результатах реализации в 2009 г. Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 гг. В России это будет первый такой документ. Он очень важен и очень необходим для страны. И. Ушачев, вице-президент Россельхозакадемии и директор Всероссийского научно-исследовательского института экономики сельского хозяйства, опубликовал долгожданную для специалистов статью с данными Национального доклада, относящимися к итогам реализации государственной программы развития сельского хозяйства. Приводим очень неприятные для реформаторов выдержки.
Наращивание производства мяса, начатое с принятием в 2006 г. приоритетного национального проекта «Развитие АПК», «происходит в основном за счет сельхозорганизаций: их доля в структуре производства увеличилась с 44,9% в 2005 г. до 54, 8% в 2009 г. Что касается доли крестьянских (фермерских) хозяйств, то она повысилась с 2,5 до 3, 3%, а вот хозяйств населения снизилась на 10,7%» (13, с. 4).
Вот, что пишет Ушачев относительно производства молока: «Не преодолено сокращение поголовья коров. Большие надежды возлагались на отраслевую программу «Развитие пилотных семейных ферм на базе крестьянских (фермерских) хозяйств на 2009-2012 годы». Предполагалось, что такая форма хозяйствования обеспечит замкнутый цикл в мелкотоварном производстве, будет способствовать развитию переработки молока на кооперативной основе. Однако планируемого эффекта достичь не удалось. Дело в том, что эксперимент проводился только в шести регионах. Основное же поголовье скота размещено на сельских подворьях и в крестьянских (фермерских) хозяйствах. Продуктивность коров в них в 1,5 раза ниже среднего показателя по отрасли. Здесь в полной мере сохраняются проблемы с обеспечением животных кормами и сбытом молока. Неиспользуемый резерв превышает 5 млн т» (13, с. 6).
«Зафиксировано невыполнение шести индикаторов из девяти, касающихся динамики развития отрасли» (13, с. 12). Речь идет о цепочке показателей находящихся в одной причинно-следственной связи. Так, невыполнение це-
левого показателя по обновлению техники ведет к несвоевременности выполнения агротехнологических приемов, к снижению урожайности, соответственно и объемов производства. А это ведет к трудностям с кормами для животных и как следствие - к снижению их продуктивности.
Из пяти индикаторов раздела «Достижение финансовой устойчивости сельского хозяйства» не выполнены три. Причина - снижение прибыли, рентабельности, рост долгов. Так, «просроченную кредиторскую задолженность по состоянию на 1 января 2010 г. имели 38,7% сельхозорганизаций» (13, с. 14).
В 2009 г. прибыль до налогообложения сельхозорганизаций сократилась до 83,6 млрд руб. против 117,4 млрд в 2008 г. А доля прибыльных хозяйств в общей их численности составила 72,1% (в 2008 г. она была 78,6%). Совокупная рентабельность сельхозпроизводства (с учетом субсидирования из бюджетов всех уровней) «сложилась на уровне 9,7% (в 2008 г. - 15,3%)» (13, с. 7).
Прогноз развития на 2010 г. неутешителен - прирост объемов производства составит всего лишь 1,5% (13, с. 10). «К сожалению, приходится констатировать, что темпы роста располагаемых ресурсов сельских домохозяйств -этого обобщающего показателя материального положения крестьянской семьи - в 2009 г. резко замедлились. Заработная плата работников сельского хозяйства составила только половину от среднероссийского уровня и остается на предпоследнем месте в отраслевом ряду экономики страны. Каждый восьмой работник сельского хозяйства получал зарплату ниже законодательно установленного минимального размера (3300 руб.), а каждый пятый - ниже прожиточного минимума. В связи с сокращением более чем наполовину субсидиарной поддержки из федерального бюджета снизились темпы социального обустройства села. Так, количество сельских семей, улучшивших свои жилищные условия, уменьшилось по сравнению с предыдущим годом на 40%, в том числе по молодым семьям - на 37%. Как свидетельствуют мониторинговые обследования, социально-психологический климат в деревне ухудшился» (13, с. 20).
Отрицательные результаты 20-летней реформы в сельском хозяйстве сегодня вынуждены признавать и ее идеологи. Так, академик И. Буздалов пишет следующее: «По официальным данным, уровень оплаты в сельском хозяйстве с 95% к среднему по стране показателю в 1990 г. снизился до 47% в 2008 г. Это подрывает стимулы к производительному труду и вместе с тем является главной причиной оттока из села трудоспособного населения, особенно молодежи, хотя всякому ясно, что от ее трудовой активности и желания оставаться и работать в деревне зависит будущее аграрного сектора. Ухудшается гендерная структура сельской молодежи, ее физическое состояние. Это относится ко всему сельскому населению. На селе самые низкие уровень и качество жизни, оно лидирует по уровню бедности, потреблению
алкоголя на душу населения, заболеванию туберкулезом, числу самоубийств и умственно отсталых на 10 тыс. человек» (2, с. 21).
В структуре фермерского уклада происходят масштабные изменения, которые трудно назвать позитивными. Идет процесс ускоренной дифференциации хозяйств на крупные, средние и мелкие. Половина фермерских хозяйств, прекративших пахать и сеять - это мелкие по площади земли хозяйства. Мелкие фермы неконкурентоспособны в сравнении с крупными. На Западе они сохраняются за счет очень больших бюджетных дотаций. С введением в 2006 г. национального проекта по АПК, а в 2009 г. Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 гг., с заметным повышением уровня финансовой государственной поддержки положение трудовых фермеров несколько улучшилось, но не настолько, чтобы их деятельность стала привлекательной для других людей. Взамен растут фермы-латифундии. Так, в 2006 г. 50,6% всей земельной площади занимали 4466 фермерских хозяйств, владевших по более чем 1 тыс. га земли. Среди них выделялось 101 хозяйство, владевшее по более 10 тыс. га каждое. Имелись хозяйства с владениями до 100 и выше тыс. га (4, с. 67). Эти латифундии представляют собой копию уклада «третьего мира».
Возник слой малоземельных и безземельных фермеров. Так, 17,4% фермерских хозяйств не имели земельных участков, а еще 20,5% имели участки размером до 3 га.
В то же время по всей стране заброшено много земель (хотя регионально неодинаково). В первую очередь люди прекращают производство на слабых по плодородию землях. В тех регионах, где люди в массовом порядке бросают земли, необходимо начать заботиться о сохранении этих земель для будущего, создавая действенные государственные программы их консервации. Принятая государственная программа консервации земель до сих пор практически не действует.
Из 12 млн. собственников земельных долей государственную регистрацию прав прошли всего лишь 400 000. Невостребованными остаются 26% земельных долей - это 25,6 млн га. Свыше 20 млн га сельхозугодий остаются неиспользуемыми. Не увенчалась успехом главная цель институциональных изменений, положенная в основу реформы - не действует институт купли-продажи земли. В обороте сельскохозяйственных земель сделки купли-продажи земли занимают ничтожно малую долю - менее 1%. Свыше 99% приходится на аренду. Большинство не только коллективных предприятий, но и фермеров предпочитают не обременять себя частной собственностью, а арендовать землю у государства.
Подчеркнем еще раз, что не оправдалась основная надежда либеральных реформаторов на то, что частный капитал будет приобретать землю, чтобы вести
хозяйство. Землю скупают спекулянты для теневой перепродажи, в том числе и иностранцам. Справка Минсельхоза: «Все последние годы идет процесс повышения привлекательности земли как рыночного товара, как актива. В результате в эту сферу вошли многочисленные земельные спекулянты» (10, с. 16).
Хотя курс на перевод земель сельскохозяйственного назначения в частную собственность на практике еще не отменен, некоторые подвижки в этом направлении в сознании государственных мужей уже происходят. Так, Алексей Гордеев, недавно, будучи в должности министра сельского хозяйства, заявил: «Сейчас мы подходим к тому моменту, когда земли сельхозназначения должны рассматриваться не как товар, а как общее достояние государства, работающее на решение общих задач» (3, с. 4). Конечно, термин «достояние» теоретически и практически неточен; земля будет находиться в собственности, вопрос - в чьей? Похоже, что в качестве члена правительства, осуществляющего рыночные реформы, Гордеев не мог сказать прямо, но имел в виду, что земля, если ее не рассматривать как товар, должна быть государственной собственностью, приносящей общественную пользу.
И вот мнение первого заместителя председателя Правительства РФ Виктора Зубкова: необходимо «решить, наконец, земельные вопросы. Они болезненные. Необходимо перейти на долгосрочные договоры аренды с правом государства их регулировать» (7, с. 2).
И. Буздалов в той же статье наконец-то признает и концептуальную ошибочность реформы как по земле, так и по фермерству. Вот что он пишет: «При подготовке положившего начало реформам Указа Президента Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР", а также развивающего его положения постановления Правительства Российской Федерации "О порядке реорганизации колхозов и совхозов" разработчики исходили из многовекового опыта устойчивого и рентабельного развития сельского хозяйства на основе частной собственности на землю в США и Европе. Считалось, что и у нас такое возможно, если быстро (до 1 января 1993 г., т.е. за один год) наделить работников колхозов и совхозов собственной землей за счет раздела земельного фонда соответствующих хозяйств, предоставить крестьянам право продажи полученной земли. К сожалению, эта надежда не оправдалась.
Сложность и колоссальные издержки перехода от коллективного, или общественного, к частному, крестьянскому (фермерскому) хозяйству были недооценены или просто игнорировались. В одночасье разрушить старую систему, создать новую, более совершенную и продуктивную оказалось невозможно. Жизнь внесла существенные поправки в планы и сроки переустройства земельных отношений. Ситуация в сельском хозяйстве усложнилась. Основные фонды общественных хозяйств (постройки, машины, племенной скот, ирригационные сооружения и т.д.) оказались бесхозными и разворовы-48
вались или, будучи заброшенными, разрушались. Фермерские хозяйства не могли восполнить потери производства и снижение производительности труда, так как не имели средств для обустройства, возможности приобретать нужную технику и инвентарь и т.д. Они столкнулись и с трудностями реализации продукции, получения кредитов. К этому не были готовы ни банковская, ни страховая системы, не говоря уже о государственных органах, ведающих сельским хозяйством.
Реорганизация колхозов и совхозов в акционерные общества или кооперативы оказалось более перспективным, но в обстановке правовой и организационной неразберихи неизбежно сопровождалось ухудшением экономических показателей деятельности. К этому добавлялись негативные последствия формирования в России дикого рынка, отказ государства от ряда важных регулирующих и хозяйственных функций. Рэкет, коррупция, рейдер-ство, чиновничье вымогательство, правовой беспредел, недоступность и высокая цена заемных денет, ножницы цен, сокращение до минимума государственной финансовой поддержки сельхозпроизводителя при фактической поддержке через импортные закупки и экспорт удобрений зарубежных фермеров усугубили деградацию отечественного сельского хозяйства».
Приведем еще одну выдержку из статьи И. Буздалова, свидетельствующую о понимании вдумчивыми реформаторами цены и последствий реформ. «Страсть наживы, быстрого обогащения путем обретения права собственности на землю, особенно плодородную и расположенную близко к городам или транспортным путям, охватила не столько самих земледельцев, сколько предприимчивых дельцов-спекулянтов и чиновников, часто не имеющих прямого отношения к сельскому хозяйству. Кроме того, неуверенность в возможности успешного развития фермерских хозяйств в условиях криминализированных рыночных отношений приводила к тому, что многие сельские труженики продолжали работать в крупных кооперативных или акционерных обществах, которые были более устойчивы и жизнеспособны.
Работники многих реорганизованных сельхозорганизаций столкнулись с ущемлением своих имущественных прав. Земля - главное богатство и средство производства в сельском хозяйстве стала ускользать из крестьянских рук. Соответственно ослабевала мотивация к производительному труду и заинтересованность в состоянии общих дел. Начали совершаться массовые спекулятивные сделки и другие злоупотребления между собственниками земельных участков на бумаге и их партнерами по земельному обороту на региональном и местном уровнях. В процессе такого «оборота» под разными предлогами вплоть до прямого обмана формальные владельцы земли - физические лица - лишались реального права собственности на нее. Земельными делами в основном стало заправлять разросшееся бюрократическое, в массе своей коррумпированное «землеустроительное» и прочее чиновничество.
Миллиарды долларов от продажи сельскохозяйственных земель, особенно в пригородных зонах, идут в карман кому угодно, только не труженикам сельского хозяйства. Была объявлена «дачная амнистия», а бедные садоводы по-прежнему страдают от хождения по кабинетам чиновников и поборов.
По состоянию на 2009 г., например, в Московской области 4/5 всех земельных долей практически вместе с крестьянами закупили всего 25 физических лиц - владельцы гигантских холдингов. Приобретенные часто за бесценок земельные доли превратились в реальные земельные участки, точная цена за 1 га которых в Подмосковье доходит до 400-500 тыс. долл. Хотя по закону сельскохозяйственные земли должны использоваться по прямому назначению, при «посредничестве» того же чиновничества часть их открыто переводится в другие категории и свободно продается под коттеджи, виллы, охотничьи домики и другие нужды земельных и прочих олигархов» (2, с. 26).
Добавим, что согласно Государственному (национальному) докладу 2008 г. о состоянии и использовании земель в Российской Федерации только за один год из состава земель сельскохозяйственного назначения и земель запаса в состав земель населенных пунктов было переведено 1,7 млн га земли (5, с. 9). Все это было затем продано по баснословным ценам.
Практика Республики Беларусь и Китая
В науке, на наш взгляд, недооценено значение земельных реформ в Китае и Белоруссии, которые по критерию конечных показателей производства могут быть отнесены к одним из наиболее успешных в мире.
В этих государствах проводятся совершенно иные в сравнении с Россией земельные реформы. Согласно новейшему «Кодексу Республики Беларусь о земле», в стране «земли сельскохозяйственного назначения находятся в собственности государства» (9, с. 4). Государственная собственность здесь реализуется в формах сдачи земельных участков в пользование, аренду, пожизненное наследуемое владение, что осуществляется местными исполнительными и распорядительными органами.
На землях других категорий, например поселений, земля «может принадлежать на праве общей (долевой или совместной) собственности нескольким собственникам».
В России же обозначился курс на ликвидацию общей (как долевой, так и совместной) земельной собственности. ГК РФ, где единственно указывается право на существование общей собственности, в том числе и земельной, в том числе и в сельском хозяйстве, говорит о двух формах ее существования: долевой и совместной. Причем под общей долевой понимается общая площадь какого-то массива, состоящего из уже выделенных на местности земельных участков, находящихся в частной собственности и повторно пере-
данных в общую собственность. Под общей совместной понимается общая площадь какого-то массива земель, не разделенного на выделенные на местности земельные участки в счет земельных долей.
Здесь следует указать, что введение общей долевой собственности с выделенными на местности ее составными земельными участками, несмотря на внешний демократизм и социально благообразный вид, чревато серьезными негативными последствиями. Заслоняя индивидуальную частную собственность и поощряя внутреннюю уравниловку всех собственников мелких земельных долей, оно сводит на нет усилия отдельных эффективно работающих собственников и ведет к порче земли.
Правительство РФ, по истечении 20 лет земельной реформы наконец-то осознало опасность проведения земельной реформы в форме земельных долей. Оно твердо взяло курс на их резкое сокращение с возможной полной ликвидацией; однако осуществить это собирается путем подталкивания крестьянства к выделению на местности земельных долей в форме земельных участков с перспективой рыночной купли-продажи. Это чревато дроблением крупных полей на мелкие земельные участки и дальнейшей порчей земельного фонда страны. Это опасно также неизбежным обезземеливанием еще большей массы крестьянства.
В Китае главное средство производства в сельском хозяйстве - земля остается в государственной собственности. По мнению китайских ученых-экономистов, переход к частной собственности на землю означал бы появление очень мелких, крохотных структур, что привело бы к ограничению применения сельхозмашин, сдерживало бы развитие производительных сил в деревне.
Собственность земли здесь отделена от землепользования. Продается право пользования землей, т.е. реализуется аренда, и таким образом земля становится объектом рыночных отношений. Все это способствует росту трудовой активности крестьян, более эффективному использованию земли.
В Китае платное землепользование на основе аренды обеспечивает полную свободу и самостоятельность. В арендаторе соединяются функции землепользователя и собственника результатов производства. Аренда в Китае, впрочем как и во всех странах мира, не разрушает глубинных основ существующего экономического строя, не меняет всего уклада деревенской жизни, а эволюционным путем формирует самостоятельных хозяев - партнеров по рыночным отношениям и создает предпосылки экономического равенства всех товаропроизводителей в условиях многообразных форм хозяйствования.
В Китае создан единый распорядитель земли - Государственное управление по земельным ресурсам. Его функции: совершенствовать земельную политику, разрабатывать генеральный план использования земли, заниматься ее отводом, регистрацией, учетом, оценкой. Средства, получаемые от аренды, в значительной части идут на повышение плодородия земель и их оздоровление.
В России через 17 лет реформ ответственность за состояние земель в стране наконец-то передали Минсельхозу, который должен разработать концепцию последующего развития земельных отношений, исправить то, что было придумано паркетными специалистами за эти годы. Однако, как отчасти явствует из сказанного выше, практика последних трех лет показала, что Минсельхоз под состоянием земельных отношений понимает лишь агротехнические аспекты, и, похоже, не намерен вникать в общественно значимую сторону дела. Различные функции управления процессом общественного движения (оборота) земли сегодня разведены по десятку различных других министерств и управлений.
В Китае при проведении аграрных реформ с уважением относятся к народным традициям и нормам, перестраивают деревенский быт с учетом существующих внутренних убеждений крестьян. Пропагандой реформы занимаются газета и журнал с одноименным названием «Земля Китая». 25 июня (день принятия в 1986 г. закона об управлении землей) празднуется как День земли. Земельные участки предоставляются в аренду на конкурсной основе. Средства, получаемые от крестьян за возмездную аренду, используются для социального обустройства села, а также содержания аппарата управления земельными ресурсами.
Местные органы заключают с каждой крестьянской семьей подрядный контракт на 15-30 лет, в котором оговаривается порядок аренды. Каждая семья отдает часть своего дохода деревенскому комитету для создания фонда социального развития, улучшения условий жизни. Эти средства идут на сооружение дорог, водопровода, предоставление льготного кредита для строительства жилья и т.д.
Следует особо подчеркнуть, что реформы в Китае носят эволюционный характер. Каждый элемент их (аренда земли, продажа права пользования, многообразие форм хозяйствования и т.д.) проходит длительную экспериментальную проверку в ряде провинций, и лишь после этого они начинают внедряться по всей стране
В Белоруссии, согласно ст. 5 Кодекса о земле, на первое место в принятии решений касательно использования и охраны земель поставлен Президент Республики Беларусь, на второе - Совет министров Республики Беларусь, на третье - местные исполнительные и распорядительные органы, и только после этих структур в иерархии субординации значится «специально уполномоченный на то государственный орган по земельным ресурсам и землеустройству» (9, с. 6). В соответствии с Кодексом главная ответственность за проведение и результаты земельной реформы возложена на президента республики.
Решения местных белорусских органов власти об изъятии и предоставлении земельных участков в пользование, аренду, пожизненное наследуемое владение, не соответствующие законодательству, отменяются соответствую-52
щими Советами депутатов, вышестоящими исполнительными и распорядительными органами, Советом министров Республики Беларусь, а также Президентом Республики Беларусь.
Согласно ст. 17 Кодекса, в Белоруссии «земельный участок может быть делимым и неделимым». Здесь делимость участков определяется по принципу их общественной значимости и необходимости, а неделимость по признаку технической или технологической необходимости. Статья гласит: «Земельный участок не может быть разделен на части, если при целевом использовании той или иной части будут иметь место нарушения противопожарных, санитарных, экологических, строительных и иных норм и правил» (9, с. 8).
Что касается земельных долей, то с ними нет никаких проблем просто потому, что возникновение таковых исключается законодательством.
Согласно ст. 34 Кодекса, земельные участки могут находиться и в частной собственности граждан, если они приобретены для ведения личного подсобного хозяйства, строительства и обслуживания жилого дома, ведения коллективного садоводства, дачного строительства.
Общая площадь таких земельных участков, приобретаемых в частную собственность, здесь ограничивается. В России она почти неограниченна. Земельный кодекс РФ требует от регионов устанавливать ограничения на размер частных земель не сверху, а снизу. Он прямо требует от регионов: по каждому муниципальному образованию - не менее 10% площади района. Больше можно, меньше нельзя. Причем каждый человек может приобретать землю в частную собственность во всех без исключения (кроме закрытых) муниципальных образованиях. А их у нас в прошлом году было 1836.
Интересны основания для прекращения прав пользования и пожизненного наследуемого владения всем земельным участком или его частью в Белоруссии. Эти права прекращаются, в частности, в таких случаях: использования земельного участка не по целевому назначению; его нерационального использования, выражающегося в уровне урожайности ниже нормативного (по кадастровой оценке); систематического невыполнения мероприятий по охране и защите земель; сохранению плодородия и других полезных свойств земли; использования земельного участка способами, приводящими к снижению плодородия почв, их химическому и радиоактивному загрязнению; ухудшению экологической обстановки; неиспользования в течение одного года земельного участка, предоставленного для сельскохозяйственного производства, и двух лет - для несельскохозяйственных целей. Земельное законодательство России в плане охраны земли и ее защиты от нерадивых землепользователей и землевладельцев значительно уступает законодательству Белоруссии.
Интересно здесь и использование платежей за земельные участки. Земельный налог и арендная плата направляются полностью на охрану земель, повышение их качества, материальное стимулирование землевладельцев,
землепользователей и собственников земельных участков, в том числе арендаторов, а также на землеустройство и социальное развитие территории.
Средства, поступающие от продажи гражданам Республики Беларусь земельных участков, находящихся в государственной собственности, направляются в специальный внебюджетный фонд исполнительного и распорядительного органа соответствующей административно-территориальной единицы, а от продажи юридическим лицам Республики Беларусь и иностранным государствам - в республиканский бюджет и используются на охрану земель, повышение их качества и землеустройство. Нецелевое использование платежей за землю и средств от продажи земельных участков не допускается.
Здесь предусмотрены в основном две формы реализации государственной собственности на землю. Земельные участки для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства предоставляются гражданам Республики Беларусь в пожизненное наследуемое владение в размере до 100 га сельскохозяйственных земель. Вместе с тем граждане, ведущие крестьянское (фермерское) хозяйство, могут для производственных целей дополнительно арендовать земельные участки. Указанные нормы законодательства направлены на сохранение большого класса трудового крестьянства, на исключение его обезземеливания.
Отличается в Белоруссии от российского и структура государственного земельного кадастра. Здесь кадастр включает в себя реестр цен на земельные участки, регистр стоимости земельных участков и реестр земельных ресурсов республики. Реестр цен на земельные участки содержит сведения о ценах на земельные участки и на объекты недвижимости, находящиеся на этих участках, зафиксированных на момент совершения сделок с этими участками. Регистр стоимости земельных участков содержит сведения о стоимости земельных участков, полученные при проведении их оценки. Реестр земельных ресурсов Республики Беларусь содержит данные о распределении земель по категориям, землевладельцам, землепользователям и видам земель, составе, структуре, состоянии, качестве и хозяйственном использовании земельного фонда республики в разрезе административно-территориальных единиц, другие необходимые сведения.
Таких реестров и регистров Земельный кадастр России не предусмотрел.
Значение института земельных долей в земельной реформе
В основе земельной реформы в сельском хозяйстве России, проведенной в 90-х годах прошлого столетия, была приватизация сельскохозяйственных земель путем наделения работников коллективных сельскохозяйственных организаций, пенсионеров и социальных работников земельными долями, что давало им право на участок земли, который не был еще выделен на местности. Такое разделение земельного фонда страны на мелкие доли было ради-
кальнейшим решением. Высокопоставленный государственный чиновник, бывший руководитель кадастрового ведомства страны, руководитель земельного комитета Российского земельного союза, первый вице-президент Российской ассоциации частных землемеров Валерий Владимирович Алакоз на Международной научно-практической конференции «Правовые проблемы сельского хозяйства» (Москва, 26 сентября 2007 г.) сделал сенсационное признание: «Выбор этого метода определялся политическими соображениями -земельные доли использовались как способ "приватизации" земли, позволяющий соблюсти принцип социальной справедливости и вызывающий минимальное политическое противодействие, и экономическими соображениями - земельные доли обеспечивали после проведения определенных процедур доступ к земле и развитие рынка земли, что создавало механизм перехода земли от менее эффективных к более эффективным пользователям» (1, с. 16). Спрашивается, разве при сдаче государственной земельной собственности в аренду нельзя отработать механизмы создания эффективного собственника и эффективного пользователя?
Докладчик был вынужден признать: «Большинство сельскохозяйственных работников не сделали выбор в пользу организации частного хозяйства. Первоначальные представления о том, что приватизация приведет к быстрому созданию системы семейного фермерства, были излишне упрощенными и нереалистичными. Результаты борьбы с бедностью в сельской местности путем проведения земельной реформы, путем только приватизации земель... дали неутешительные результаты» (там же).
Частная долевая собственность обусловила возникновение на селе множества острых социально-экономических проблем, завела в целом земельную реформу в тупик. Выход из тупикового состояния через выделение на местности земельных участков в счет земельных долей их владельцев ведет к дроблению крупных земельных полей на мелкие и средние. Этот путь агротехнически опасен, поскольку он нарушает целостность крупных природных массивов, земельных полей и участков, портит земельный фонд страны.
Региональная практика в субъектах РФ сегодня направлена на создание механизмов перераспределения земли с целью устранения их расточительства. В некоторых регионах создают организационно-экономические механизмы передачи, возвращения, в том числе на возмездной основе, земель сельскохозяйственного назначения в государственную собственность субъекта РФ или муниципального образования. Пионером здесь стала Белгородская область. Постановлением правительства области одним из основных субъектов регулирования земельных отношений в регионе становится государственный оператор, ведающий вопросами перераспределения земельных участков и долей в общей собственности. Основополагающими принципами принятого постановления являются обеспечение гарантированного, долго-
срочного землепользования для сельскохозяйственных товаропроизводителей; создание стабильной основы для реализации на территории области приоритетного национального проекта по развитию АПК.
Земельные ресурсы, находящиеся в государственной собственности Белгородской области, формируются из следующих трех источников.
1. Земельные участки и доли в праве общей собственности на земельные участки, приобретенные в результате гражданско-правовых сделок (выкупленные в государственную собственность, переданные безвозмездно, изъятые по судебным решениям, перешедшие в государственную собственность по иным законным основаниям).
2. Земельные участки, выделенные в счет невостребованных земельных долей.
3. Земельные участки, входящие в фонд перераспределения земель, а также оформленные в порядке разграничения государственной собственности на федеральную и субъекта Федерации.
В государственную собственность Белгородской области к концу 2007 г. перешло более 600 тыс. га одних только сельскохозяйственных угодий. Уполномоченные органы активно проводят мероприятия по оформлению в государственную собственность земельных участков, выделяемых в счет невостребованных земельных долей, а также из фонда перераспределения земель.
Полномочия по осуществлению функций управления и распоряжения земельными участками и долями в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной собственности области, были предоставлены ОАО «Белгородский земельный фонд», 100% акций которого находятся в государственной собственности области. Эта организация должна оказывать поддержку в осуществлении операций по перераспределению земель сельскохозяйственного назначения с соблюдением законных прав и интересов собственников и землепользователей (11, с. 6).
Работу по передаче земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, в распоряжение ОАО «Белгородский земельный фонд» организуют органы местного самоуправления. Последние осуществляют также подготовку списков граждан, передавших на возмездной основе свои земельные доли в государственную собственность области. Основная часть доходов, полученных от использования земли в счет таких долей, поступает на обеспечение обязательств по оказанию поддержки указанным гражданам через посредство этого ОАО.
В функции ОАО «Белгородский земельный фонд» входит и решение следующих задач:
- способствовать покупке в государственную собственность области земельных участков и долей в праве общей собственности на сельскохозяйст-56
венный земельный участок, содействовать ускорению оформления прав собственности области на соответствующую землю;
- оказывать помощь в проведении землеустроительных работ по межеванию земельных участков и оформлению землеустроительной документации на сельскохозяйственные земельные участки, находящиеся в государственной собственности области;
- обеспечивать процедуру выдела земельных участков на местности в счет земельных долей, выкупленных в государственную собственность области, и невостребованных земельных долей;
- организовывать проведение регистрации прав собственности области на выкупленные у собственников земельные доли и участки, выделенные в счет этих долей;
- совместно с соответствующими органами муниципальных образований обеспечивать выдачу зерна и оказывать другую поддержку сельским жителям, передавшим на возмездной основе свои земельные доли в государственную собственность области;
- создавать условия сельскохозяйственным товаропроизводителям для эффективного использования земель сельскохозяйственного назначения, находящихся, по данным Сельскохозяйственной переписи 2006 г., в государственной собственности области.
К практике Белгородской области намерены обратиться многие регионы страны. Кабардино-Балкария, например, перевела в государственную собственность все 100% земель сельскохозяйственного назначения. Калмыкия расширяет практику проведения открытых аукционов аренды земель сельскохозяйственного назначения. Сегодня большинство регионов страны готово перейти к проведению единой федеральной земельной политики, но только в том случае, если эта политика будет направлена на укрепление государственной земельной собственности, на переход к арендным отношениям. Больше всех этого ждет наш Кавказ - Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Кабардино-Черкесия, Северная Осетия, Чечня. Здесь частная собственность на землю, особенно в форме земельных долей и мелких земельных участков - источник раздора, вражды, движения в Средневековье.
На нынешнем этапе земельной реформы все еще имеются возможности быстро вернуть значительную часть сельскохозяйственных земель в государственную собственность. В условиях существующей сегодня непонятной для нормального разума структуры многоукладности сельского хозяйства, видимо определенное время могут сохраняться разные формы земельной собственности. Но необходимо расширять и укреплять государственную. Необходимо в первую очередь вернуть государству невостребованные, заброшенные и неиспользуемые угодья. Согласно проведенной сельскохозяйственной переписи, в стране 30% крупных и средних сельскохозяйственных организаций,
48% фермеров не занимаются сельскохозяйственной деятельностью, большая часть земли у них не обрабатывается.
Законодателей следует переориентировать на разработку механизмов передачи земель долевой собственности под контроль государства. Как мы видели, некоторые субъекты РФ уже встали на этот путь. Главное - добиться того, чтобы средства, выделяемые на выкуп земли, способствовали и росту доходов селян, и восстановлению производства.
Литература
1. Алакоз В.В. Неопределенность прав сельскохозяйственных организаций и граждан на земельные участки одна из главных проблем в развитии сельского хозяйства. Материалы Международной научно-практической конференции «Правовые проблемы сельского хозяйства» (Москва, 26 сентября 2007 г.) на сайте Российской ассоциации частных землемеров (http://www.rachz.ru/Mezhdunarod_nauch_pract_konf.html).
2. Буздалов И. Условия и направления социально-экономической модернизации сельского хозяйства России // АПК: Экономика. Управление. - М., 2010, - №5. - С. 21-27.
3. Гордеев А. Недвижимость. Интервью РИА «Новости». 05.08.2009 (http://www.riarealty.-ru/ru/article/22823.html).
4. Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2006 г. (http://www.rosreestr.ru/upload/www/files/gos0_doclad_2008.pdf).
5. Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2008 г. (http://www.rosreestr.ru/upload/www/files/gos_doclad_2008.pdf).
6. ГРЭИН. Исследование международной неправительственной организации в Испании (http://www.agronews.ru/articleview.php ?АЫ=1830)).
7. Зубков В. Интервью // Московский комсомолец. - 22.01.2009.
8. Итоги Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2006 года: Кн. 1. - 430 с.
9. Кодекс Республики Беларусь о земле (www.yurist.by/kodeks-respubliki-belarus-o-zemle).
10. О предварительных итогах реализации приоритетного национального проекта «Развитие АПК» в 2006-2007 гг, мероприятиях и параметрах проекта в 2008 г., а также направлениях работы на долгосрочную перспективу. Тезисы доклада на заседании Президиума Совета при Президенте Российской Федерации (25.12.2007) (http://www.mcx.ru/news/news/v2_show/2657.285.htm).
11. Постановление Правительства Белгородской области от10.02. 2006 г. № 36 - пп. «О порядке управления и распоряжения земельными участками и долями в праве общей собственности из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной собственности Белгородской области» (http://www.cfo-info.com/okrug13e/rajongs/read7flwezw.htm)
12. Сельское хозяйство в России. - М., 2009. - 439 с.
13. Ушачев И. Итоги реализации в 2009 г. государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы // АПК: Экономика. Управление. - М., 2010. - № 5. - С. 4-21.
14. Шагайда Н. Что мешает завершению земельной реформы в России? (http://www.land-in.m/comment_text.aspx?id=108. 10.04.2009)
