CC BY
113
ГЛАВНАЯ ТЕМА НОМЕРА
УДК 332.2.021:332.3
Хольгер Магель,
доктор наук, профессор,
кафедра землеустройства и развития территорий, Мюнхенский технический университет, г. Мюнхен (ФРГ), Фабиан Тиль, доктор наук, профессор,
факультет архитектуры, строительной инженерии и геоматики, Франкфуртский университет прикладных наук, г. Франкфурт (ФРГ), Хорхе Эспиноза, советник,
Общество международного сотрудничества (GIZ) по развитию сельских территорий и сельского хозяйства, г. Эшборн (ФРГ)
ЗЕМЕЛЬНАЯ ПОЛИТИКА И ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО: МЕЖДУНАРОДНЫЕ ПЕРСПЕКТИВЫ
Немецкая геодезия помимо традиционной деятельности, заключающейся в «топографической съемке и проекции» в духе Фридрика Роберта Хельмерта и добавившейся в последнее время области геоинформационных систем всегда включала в себя деятельность, связанную с планированием, обустройством, преобразованием и в конечном итоге переоформлением земельных угодий и обеспечением прав на земельную собственность. На фоне происходящих национальных и мировых процессов и требований лучших условий жизни (выживания), большей справедливости в отношении доступа к земле и устойчивого использования ограниченных земельных ресурсов исключительно большое значение приобретает основанное на геодезических системах координат и кадастрах понятие землеустройства (далее по тексту — земельного менеджмента). В статье рассматриваются необходимость, история возникновения, теории, модели и направления земельного менеджмента.
S u m m a r y
The German Geodesy in addition to the traditional activities of «topographical photography and projection» in the spirit of Robert Friedrich Helmert, and uses recently sphere of geoinformation systems, has always included activities related to planning, arrangement, transformation and eventual replacement of land and land ownership rights. Against the background of the developments of national and global processes and demands better living conditions (survival), greater equity in access to land and the sustainable use of limited land resources of great importance is based on the geodetic coordinate systems and cadastre the concept of land management. This article discusses the need for the emergence of land management, history, theory, models and guidelines.
Ключевые слова: глобальная земельная политика, сущность земельного менеджмента, комплексный земельный менеджмент, социальное земельное право, право землевладения.
Keywords: global land policy, the essence of the land management, integrated land management, social land law, land ownership.
Как и академик РАН Сергей Волков, мы исходим из того, что земельная политика нуждается в земельном менеджменте, а земельный менеджмент нуждается в земельной политике [33]'.
1. Эффективная земельная политика нуждается в реализации посредством земельного менеджмента
В каждом государстве мира существует своя земельная политика, которая как выражение общественно-политической воли описывает или даже предписывает правила обращения в большинстве случаев ограниченными земельными ресурсами. На международном уровне это «поручение» человеку-пользователю было четко сформулировано в так называемой Ванкуверской декларации 1976 года: «Земля, по причине ее уникальной природы и критической роли, которую она играет для расселения и развития человечества, не может использоваться как обычный имущественный ресурс, контролируемый
отдельными лицами и подверженный давлению и неэффективности рынка» [30].
Этим международное сообщество точнейшим образом выражает то, что много лет до этого, а именно в 1967 г., Федеральный конституционный суд высек в камне в своем сенсационном решении: «Тот факт, что земельные ресурсы не могут увеличиваться, не разрешает полностью подчинить его использование непредсказуемой игре свободных сил и собственному усмотрению индивидуумов. Наоборот, справедливый правовой и общественный порядок требует учитывать интересы общества в отношении земли в большей степени, чем в отношении других активов. По этой причине земля в правовом обороте не может рассматриваться как движимый товар» (BVerfG 1967).
В связи с подчеркиванием содержащегося в ст. 14 Конституции Германии указания на принципиальную социальную увязку собственности авторы «Радости и надежды» пишут: «... Предназначение земельных благ для всех людей. Господь предназначил Землю со всем, что она содержит в себе, для пользы всех людей и народов;
поэтому эти созданные блага должны быть в справедливой пропорции доступны всем; главным при этом является справедливость, рука об руку с ней идет любовь. Каким бы образом собственность и ее непосредственное оформление в соответствии с разнообразными и изменяющимися обстоятельствами ни была бы встроена в правовые институции народов, во всех случаях необходимо учитывать это всеобщее предназначение благ. Поэтому человек, пользующийся этими благами, должен рассматривать внешние вещи, которыми он владеет по праву, не только как его личную собственность, но должен видеть в них одновременно и общую собственность в том смысле, что они могут приносить пользу не только ему одному, но и другим людям» [32].
На этом фоне во всем мире разрабатывались принципы земельной политики с целью устойчивого использования ограниченных земельных ресурсов в их многомерном значении для жизни (выживания) людей. Так, например, в недавно выпущенной «Белой книге» по земельной политике юго-восточного королевства Камбод-
1 Авторы статьи благодарят за помощь и сотрудничество Государственный университет по землеустройству (ректор С.Н. Волков, проректор В.И. Нилиповский) и Германо-Российский аграрно-политический диалог (Флориан Амерсдорффер, Александр Дягилев, Татьяна Дамм)
6 -
INTERNATIONAL AGRICULTURAL JOURNAL № 4/2017 www.mshj.ru
жи говорится следующее: «Целью земельной политики в Камбодже является администрирование, управление, использование и распределение земельных угодий справедливым, прозрачным, эффективным и стабильным образом для достижения национальных целей борьбы с бедностью, обеспечения продовольственной безопасности, защиты национальных ресурсов и окружающей среды, национальной обороны и социально-экономического развития в контексте рыночной экономики» [28].
Примерно также это описывается и в Африке. Вот соответствующие тезисы из Уганды: «Для решения этих проблем государство сформулировало Национальную земельную политику. Целью этой политики является преображение угандийского общества посредством оптимального использования и управления земельными ресурсами в интересах процветающей индустриализированной экономики с развитым сектором услуг. В то время как задачей этой политики является обеспечение эффективного, справедливого и оптимального использования и управления земельными ресурсами Уганды для снижения уровня бедности, обеспечения благосостояния и общего социально-экономического развития» [27].
В Германии нет официальной земельной политики или соответствующей «Белой книги» по земельной политике, однако вне зависимости от конкретных положений законодательства о земле или профессиональной деятельности неявным образом действует определение Федерального конституционного суда от 1954 года: «Земельная политика понимается как комплекс целенаправленных действий для обеспечения или поддержания оптимального землепользования [специалисты называют это термином «аллокация»], а также социально-справедливого распределения земельной собственности и дохода от земли [это называется «дистрибуция»]» (BVerfGE 1954).
Независимо от того, используется ли термин «оптимальный» или, как это звучит на современном языке, понятие «устойчивый, справедливый, прозрачный и эффективный», в каждом случае речь идет о стремлении обеспечить надлежащее, ориентированное на перспективу и отвечающее запросам будущих поколений обращение с земельными ресурсами. Соответствующим образом воспринимается и введенное в рамках Международной федерации геодезистов FIG понятие трех «Р»: в каждом случае речь идет о взаимосвязи между «People, Places and Politics» («Народ, территории и политика»). Именно в сфере политики в отношении обращения с земельными ресурсами (их использования и управления ими) должны устанавливаться более-менее строгие и однозначные правила, выполнять которые обязан каждый. Это очень наглядно отражено в часто цитируемой метафоре трех «R» (рис. 1).
Interests in Land
Land administration systems are the basis for conceptualizing rights, restrictions and responsibilities related to people, policies and places
Rights:
Registration and security of tenure positions
Responsibilities: Restrictions:
Social, ethical commitment to planning and control of land use
environmental sustainability and and land development good husbandry
Рис. 1. Права, ограничения и ответственность [4]
Из этого треугольника взаимозависимости «прав, ограничений и ответственности» следует, что с точки зрения авторов необходимо в большей степени соответствующее требованиям времени понимание земельной политики: она не может относиться лишь к задачам государства, а должна включать в себя также и действия частного собственника и пользователя. Если Федеральный конституционный суд говорит о целенаправленных действиях для обеспечения или поддержания оптимального землепользования, а также социально-справедливого распределения земельной собственности и дохода от земли, то есть совершенно четко указывает на необходимость созидательной, динамичной деятельности, он исходит из существования механизмов или рамочных структур, которые делают реализацию целей справедливой земельной политики возможной. Эти рамочные структуры должны соответствовать той широкой постановке задач и комплексному масштабу целей, которые находят свое отражение в словах «использование и распределение земли и дохода от нее» например, в отношении учета и документирования, оценки и планирования, строительства и землеустройства, в частности, в таких областях, как сельское и лесное хозяйство, дорожное и жилищное строительство, иные сферы инфраструктуры, отдых, защита природы и т.п.
В различных специализированных дисциплинах, будь то геодезия, топография, инженерные изыскания или, например, в науках о землепользовании [1, 6] в этой связи в качестве реализующей рамочной структуры или, как минимум, нового термина все чаще используется ранее свершено не принятое в Германии или частично даже яростно отвергаемое понятие земельного менеджмента. В неанглоязычных странах, как, например, Китае, Польше (в данном случае в университетах) или Турции (в данном случае в турецкой Палате инженеров по кадастровым изысканиям) понятие земельного менеджмента, наоборот, используется уже давно.
2. О возникновении, содержании
и использовании понятия
земельного менеджмента
Когда же английское понятие «Land Management» «увидело свет» в глобальном и национальном масштабе?
В 1992 г. на Конференции ООН об окружающей среде и развитии в Рио де Жанейро и вслед за этим Комиссия ООН UNESC в 1995 г. в рамках своего отчёта на тему «Наука и технология для комплексного земельного менеджмента» представили первое конкретное описание только что появившегося понятия земельного менеджмента: «Целью комплексного земельного менеджмента является оптимизация сочетания экономических и экологических выгод для общества, обеспечиваемых земельными, минеральными и водными ресурсами при сохранении и увеличении способности земли обеспечивать эти и другие выгоды в будущем. ... Комплексный подход к земельному менеджменту представляет собой не фиксированную процедуру, а скорее непрерывный, циклический процесс планирования, реализации, мониторинга и оценки, направленный на как можно более полное удовлетворение разнообразных экономических, социальных и экологических потребностей общества» [31].
Насколько удачно и четко в этом определении охарактеризован динамический аспект процесса земельного менеджмента (планирование, реализация, мониторинг и оценка), настолько ограничительной или несовершенной по содержанию выглядит содержащаяся в нем ссылка
исключительно на земельные, минеральные и водные ресурсы.
В еще большей степени ограничительной или даже бессодержательной выглядит определение 1999 г. из глоссария документации совместной конференции ООН, Всемирного Банка и Международной федерации геодезистов в Батерсте: «Земельный менеджмент: деятельность, связанная с управлением землей в качестве ресурса как в экологическом, так и в экономическом аспекте в интересах устойчивого развития» (FIG 1999).
Это в определенной степени удивительно, поскольку к этому времени Герхард Ларссон (Gerhard Larsson) из Королевского технологического института в Стокгольме одним из первых среди деятелей науки уже проанализировал относительно новое понятие земельного менеджмента в своей вышедшей в 1997 г. и ставшей бестселлером книге «Land Management. Public Policy, Control and Participation» («Земельный менеджмент. Государственная политика, контроль и участие»), переизданной в 2011 г. под заголовком «Земельный менеджмент как государственная политика»). В ней Ларссон изложил не только свои — достаточно спорные — представления о профессиональном содержании земельного менеджмента (например, государственный контроль и управление, использование и развитие сельских земельных ресурсов, жилищное строительство, сельское хозяйство, лесное хозяйство, водное хозяйство и т.д. или цели градостроительного развития, градостроительное планирование и реализация градостроительных проектов), но и это делает его книгу в отношении того, что касается определения понятия земельного менеджмента, такой ценной — двойственный характер понятия земельного менеджмента.
Он называет альтернативы: «Концепция «земельного менеджмента» представляет собой исчерпывающую характеристику действий, направленных на реализацию намеченных целей использования определенных земельных ресурсов. Эти действия могут быть направлены на поддержку эффективного землепользования в рамках существующей схемы, то есть они могут иметь преимущественно характер мониторинга, администрирования и контроля. В качестве альтернативного варианта они в качестве основной задачи могут ориентироваться на развитие земельных ресурсов посредством существенных инвестиций в развитие земельных ресурсов или изменений в существующей практике землепользования» [10].
Так что речь идет или о преимущественно сопровождающей, административной и контролирующей деятельности (которая может интерпретироваться геодезистами как кадастровая деятельность, контрольные замеры, анализ временных рядов, мониторинг и т.д.) или альтернативно, как пишет Ларссон, о преобразующем и изменяющем развитии. Это полностью соответствует содержанию традиционного немецкого представления о землеустройстве и развитии сельских и городских территорий. Правда, немцы до сих пор не называли эти процессы земельным менеджментом. Иными словами: сюда включаются как все виды деятельности специалистов по геодезической съемке в сфере развития сельских территорий и сельских земельных ресурсов, связанные с определением стоимости, землеустройством, строительством, ведением кадастра и т.д., так и деятельность «городских» геодезистов по перепланировке (участков для застройки) и определению стоимости [12-14]. То, что и в том и в другом случае для этого сегодня
МСХЖ - 60 лет!
- 7
МЕЖДУНАРОДНЫЙ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫЙ ЖУРНАЛ № 412017
S® THE MAIN THEME OF THE MAGAZINE
используется система ГИС, является само собой разумеющимся.
В течение очень длительного периода в международном сообществе специалистов, в том числе и в Международной федерации геодезистов это «или — или» рассматривалось в качестве двух не связанных между собой сфер деятельности, а не опирающихся один на другой или дополняющих друг друга аспектов. Этот подход выражался в том, что в дискуссиях в среде геодезистов, в терминологии или консультационной деятельности Всемирного Банка в одном случае речь шла о земельном администрировании, а в другом о земельном менеджменте. К сожалению, Всемирный Банк в свое время навязал этот двойственный подход и государству Камбоджа со всеми его организационным и специализированными мерам. Осталось незамеченным, что земельный менеджмент в смысле определения понятия развития, данного Ларссоном, само собой разумеется, предполагает и аспект земельного администрирования и опирается на него. К сожалению, и сам Ларссон не проявляет здесь достаточной решительности.
Поэтому, когда по приглашению Яна Уильям-сона (Ian Williamson) в 2005 г. в рамках международной встречи экспертов (с участием представителей из Австралии, Нидерландов, Дании и Германии) на факультете геоматики Мельбурнского университета было выработано общее представление об иерархии, систематике и содержании устойчивого земельного менеджмента, это стало настоящим прорывом. К сожалению, немецкое профессиональное сообщество за исключением Мюнхенской кафедры землеустройства и развития сельских территорий и некоторых коллег [9, 11, 15, 29], если не принимать во внимание простую адаптацию наименований кафедр, не приняло это событие к сведению в достаточной степени. Наоборот, в некоторых книгах по соответствующей специальности и журналах этот международный тренд и необходимость разработки согласованного понятия попросту игнорируется. По этой причине мы намерены изложить здесь результаты этого прорыва и профессионального успеха в отношении систематизации.
Теперь было признано, что, как это изначально соответствовало пониманию немецких специалистов по развитию сельских территорий с дипломами геодезистов, земельный менеджмент представляет собой всеобъемлющую и обобщающую рамочную схему и опирается на предшествующие шаги и деятельность по учёту, регистрации, представлению и т.д.
Президент FIG (2007-2010) Стиг Энемарк (Stig Enemark) из университета Аальборга, ранее выступавший за концепцию параллельного существования, после этого изложил свой новый взгляд на проблему (рис. 2).
"Land in Society"
Рис. 2. Иерархия земельной проблематики [4]
Рис. 3. Секция земельного менеджмента и менеджмента недвижимости в рамках Германской геодезической комиссии (ГГК) [8]
Терпеливые усилия мюнхенской кафедры, которая первой в Германии использовала наименование «земельный менеджмент» в названии института и для своей основанной в 2001 г. международной постдипломной магистратуры [23], привели и к общему согласию на научном уровне в Германии. Профильная секция Германской геодезической комиссии Баварской Академии наук в 2009 г. согласилась с нижеприведённым наименованием (еще более последовательным шагом было бы использование названия «Секция земельного менеджмента», поскольку менеджмент в сфере недвижимости является частью земельного менеджмента) и соответствующей содержательной структурой (рис. 3).
Через пять лет после этого названная секция ГГК (наконец-то) приняла (немецкое) определение понятия земельного менеджмента [8]: «Земельный менеджмент и менеджмент в сфере недвижимости в качестве ориентированной на действие составляющей развития территорий и земельной политики охватывает все процессы планирования развития, а также меры по оценке и административному регулированию для использования земельных участков и построек. В этих целях менеджмент использует необходимые для этого правовые инструменты, экономические процедуры, научные и инженерные методы, а также формы управления и поддерживает тем самым как устойчивое землепользование, так и функциональный потенциал рынка недвижимости» (рис. 3).
3. Мюнхенская пентафония
земельного менеджмента
От Центра Мюнхенского технического университета, осуществляющего разработки в сфере управления рисками, связанными с землей, водой и окружающей средой, среди аналогичных немецких кафедр потребовались, разумеется, наибольшие усилия для того, чтобы ознакомить своих имеющих значительный профессиональный опыт студентов из разных стран с тем, что представляет собой «земельный менеджмент в международном и национальном плане», и предложить им с этой целью, в том числе, и модели, опирающиеся на значительные немецкие навыки и опыт. Этот Центр с самого начала поддержи-
вал и задокументировал ту точку зрения, что земельный менеджмент представляет собой сумму всех предшествовавших отдельных составляющих. Опираясь на общее понимание вопроса в духе Мельбурна и используя приведенную выше диаграмму Энемарка «Иерархия земельной проблематики» (рис. 2), удалось продвинуть разработку собственной «Триады земельного менеджмента», наглядно представляющую исключительно геодезические составляющие понятия земельного менеджмента. Триада ясно показывает, что речь идет о решающем значении многофункционального кадастра, учитывающего земельные участки согласно их местоположению и размеру, а также описывающего режим их использования и соответствующие ограничения, но что этого, однако, еще недостаточно: за этим следует еще много шагов, которые требуют большое количество дополнительных знаний и навыков. Прежде всего, речь идет об инфраструктуре геопространственных данных (SDI) или — как это называется в Германии — о геокодированной инфраструктуре геоданных (GDI), которая в сочетании с кадастром, поземельной книгой и многими иными информационными инфраструктурами других ведомств в конечном итоге представляет собой то, что сегодня известно на международном уровне как «Система земельного администрирования» (LAS). Эта система, в свою очередь, является предпосылкой для последующего динамичного земельного менеджмента во всем сложном многообразии различных видов деятельности. Исходя из вышеизложенного, само собой разумеется, что земельный менеджмент требует наличия большого числа знаний и навыков, как, например, в правовых вопросах, в технической сфере (планирование, определение стоимости, землеустройство и т.д.), в экологии и ландшафтной эстетике [19], а также в сфере коммуникации. В связи с тем, что реализация требований земельного администрирования и земельного менеджмента создавала и по-прежнему создает различного рода трудности, в последние годы в явной форме к этому в возрастающем объеме прибавились сопровождающие или, лучше сказать, в некоторых странах только и гарантирующие успех аспекты и методы «Надлежащего управления земельными ресурсами» [25].
8 -
INTERNATIONAL AGRICULTURAL JOURNAL № 4 / 2017
www.mshj.ru
Если мы рассматриваем и разделяем такое понимание процесса земельного менеджмента, то становится ясно, что нам говорит эта триада: необходимо системное мышление. Речь идет не о дополнительных подходах к рассмотрению проблемы, поскольку земельный сектор представляет собой исключительно закрытую систему, а не всего лишь сумму независимых отдельных компонентов, которая может быть понята и реализована лишь как единое целое.
«Триада земельного менеджмента» показывает, в частности: что земельный менеджмент в качестве присущего данной системе элемента наилучшим образом пригоден для координации, кооперации и коммуникации между различными действующими лицами и тем самым лучше соответствует требованиям междисциплинарного взаимодействия и может вносить свой вклад в нахождение целостных решений и обеспечение цепочек создания стоимости; взаимосвязь между результатами и требованиями Новой институциональной экономики (функционирующие рынки, организации и правовые нормы, включая права на распоряжение) и благополучием государства, то есть без функционирующего кадастра, поземельной книги, национальной инфраструктуры геопространственных данных, земельного администрирования и земельной политики нет гарантированных прав распоряжения, устойчивого планируемого землепользования, пространственной справедливости и «обеспеченного владения собственностью»; что земельный менеджмент является вызовом и задачей для многих дисциплин и действующих лиц. Но она также ясно показывает, что земельный менеджмент представляет собой особое, в сильной степени ориентированное на многостороннее взаимодействие поле задач геодезии, в значительной мере связанное, в частности, со строительным правом, пространственным и городским развитием, сферой недвижимости и участием заинтересованных сторон [8].
Для того, чтобы наглядным образом разъяснять суть земельного менеджмента также и политическим деятелям и общественности, кафедра Мюнхенского технического университета с 2010 г. использует термин «Пентафония земельного менеджмента» (рис. 4) (ранее это была «квадрофо-ния» [13]). Он служит тому, чтобы подчинить эту специальную сферу и ее инструменты — будь то в Германии или где-то еще — большой государственной задаче «обеспечения или гарантирования по возможности равноценных условий жизни во всех частях страны». Тем самым земельный менеджмент представляется менее абстрактным понятием, а сразу ведет к очевидной цепочке создания стоимости от консультирования до землеустройства. Тем самым земельный менеджмент включает в себя, начиная от обязательного исходного признания необходимости обеспечения равноценных условий жизни, широкий спектр целей, стратегий и сфер деятельности, направленной на активизирующее консультирование, мотивацию, планирование, управление, координацию и реализацию всех мер и использование всех инструментов, касающихся доступа, предоставления, использования и изменений в использовании, развития, упорядочивания, застройки и освоения земли включая постройки для градостроительных, экологических, экономических, культурных, социальных и иных целей на городских и сельских территориях.
Используемы здесь инструменты — это, в первую очередь, пространственное планирование и участие, управление и обеспечение (включая управление рисками), землеустройство и земельное администрирование, инфраструк-
МСХЖ — 60 лет!
турное и иное «освоение», составление смет и финансирование, а также мобилизация и увеличение земельных ресурсов (рис. 4).
Рис. 4. Пентафония земельного менеджмента [16, 19]
В исследовании по заказу Баварского управления развития сельских территорий возможное новое поручение, связанное с земельным менеджментом, описывалось следующим образом: «Под земельным менеджментов (для Управления развития сельских территорий) в Баварии понимаются все действия Управления по улучшению или сохранению качества жизни на сельских территориях с учетом требований землеустройства. Правление в рамках земельного менеджмента поддерживает своих клиентов, в том числе общины, посредством активизирующего консультирования, планирования, строительства и упорядочения при использовании застроенных и незастроенных территорий и при всех связанных с этим действиях с использованием различных инструментов и методов. Тем самым Управление выполняет поручение, заключающееся в том, чтобы в соответствии с задачами действующих на региональном уровне агентств по развитию нести общую ответственность за сельские территории. Баварские ведомства по развитию сельских территорий действуют в качестве центров компетенции в сфере земельного менеджмента» [13, 16].
Приведенный ниже рисунок отражает взаимосвязи между земельной политикой, земельным правом, землеустройством и земельным менеджментом в Германии: на нем видны комплексная взаимосвязь между статичными и динамичными элементами земельного менеджмента, а также различные составляющие и виды деятельности земельного менеджмента и их связь с программами поддержки и иными техническими и правовыми рамочными структурами. Для читателя подчеркнем еще раз: классическая часть статичного земельного менеджмента — начало любых действий по топографической съемке и землеустройству, а именно, определение актуального статуса земли во всех различных аспектах — собственность, аренда, права пользования и ограничения, что в международной практике называется «правом землепользования», а в немецком научном понимании описывается как совокупность отношений в сфере собственности на землю и землепользования (Bodenordnung). Это данные о владении или использования, а также о совокупности отношений, связанных с землей, включая права пользования и собственности, которые в качестве основополагающих элементов описаны в кадастре и поземельной книге; часто это при использовании технологий GIS в системах GDI образует базу для самых разных приложений и пользователей (в этом случае в международной практике используется термин «Земельное администрирование»). Динамичная часть земельного менеджмента включает в себя преобразующее, читай планируемое и реализуемое изменение земельных участков и их использование в соответствии с собственными или сторонними планами. Именно здесь, в этом динамичном разделе планирования, определения стоимости, реализации и проведения мер по землеустройству заключен значительный потенциал создания добавленной стоимости. В конечном итоге эта динамичная деятельность вновь заканчивается — как минимум, на одну секунду размышлений — в «статичном» моменте земельного менеджмента, прежде чем процесс находит свое продолжение в новых изменениях на земельных участках в нашем все быстрее вращающемся мире (рис. 5).
Bodenpolitik und Bodenrecht
Leitbildformulerung und Rahmentsetzung für bodenbezogenes Handeln sowie Initiierung entsprechender Maßnahmen durch die öffentlichen Hände unter Beachtung von Art. 14 GG und §903 BGB und Fachgesetzen (Inhalt und Schranken)
Landadministration (mit dem zentralen Bestandteil Kataster und Grundbuch) und Bodenordnung (BO)
Bestehende Verfassung, Verteilung, Nutzung und Dokumentation von Grund und Boden(eigentum) sowie Leitbild und Bestimmungen für dessen plankonforme und nachhaltige Nutzung in Stadt und Land
Nachhaltiges Landmanagement Strategien, Ziele und Handlungsfelder zur aktivierenden Beratung, Planung, Steuerung und Koordination aller Maßnahmen und Instrumente betreff Zugang, Bereitstellung, (Um)Nutzung, Entwicklung, Ordnung, Bebauung, und Erschließung von Land inkl. Gebäude für städtebauliche, ökologische, ökonomische, kulturelle, soziale und sonstige Zwecke in städtischen und ländlichen Räumen durch:
Dynamische ВО i 4 4. i i
Räumliche Planung und Partizipation Steuerung und Sicherung (inkl. Risk Management) Bodenordnung und Landadministration Anpassung der subjektiven Rechtsverhältnisse an die objektiven Planungsziele Technische und ökologische „Erschließung", Kalkulation und Finanzierung Mobilisierung und Landbevorratung
T î ___________T_____________ ? _____T
Einsatz von verschiedenen Förderprogrammen (z. B. Stadt- und Landentwicklung, ILE), Geoinformationstechnologien, Vermessungen, Grundstücksbewertung, Steuerrecht, Grundstücksverkehr, Kreditwesen
S О Landadministration (mit erneuertem Kataster und Grundbuch) und Bodenordnung Neu(geordnet)e Verfassung, Ver- und Zuteilung, Nutzung und Dokumentation von Grund und Boden(eigentum)
Рис. 5. Взаимосвязи между земельной политикой, земельным правом, землеустройством и земельным менеджментом в Германии [7]
МЕЖДУНАРОДНЫЙ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫЙ ЖУРНАЛ № 4/2017
THE MAIN THEME OF THE MAGAZINE
4. Земельный менеджмент на
службе коммунального развития и
нового партнерства города и села
При любом варианте коммунального развития речь по-прежнему, в конечном счете, идет о большой цели, а именно о становящемся все более сложным обеспечении условий человеческого существования, как то: жилище, работа, снабжение и утилизация отходов, образование, отдых, общение и коммуникация на фоне конституционно-правового требования равноценных условий жизни [19]. В 21 веке стандарты обеспечения этих условий, разумеется, уже не такие, какими они были раньше, но в первую очередь изменились и проблемы коммунальных образований, связанные с их реализацией. Это, с одной стороны, связано с известными комплексными ожиданиями и вызовами постоянно изменяющегося мира, его экономик и обществ (ключевые слова: глобализация, континентализация, демографическое старение и снижение рождаемости, домашние хозяйства одиночек, социальная сегрегация, миграционные влияния, растущие требования граждан в отношении участия в принятии решений), а с другой — с изменяющейся позицией государства.
Государства — будь то с консервативным правлением или с социал-демократическим руководством — очевидным образом все больше ограничивают свое участие ключевыми функциями и «перекладывают», то есть делегируют все больше ответственности и все большее число задач на ниже расположенные уровни и в конечном счете на местный уровень общин. «Жизнь — вещь социальная» — как бы красиво ни звучал этот лозунг, жизнь для общин становится тяжелее. Или, если сформулировать это иначе: насколько, с одной стороны, правильно, передавать общинам больше ответственности (в Баварии это теперь даже является четко сформулированной целью недавно созданного «Министерства Родины»), настолько, с другой стороны, общинам сложно соответствовать возрастающим требованиям, не будучи в этом эффективно поддержанными государством, например, дополнительными средствами и ресурсами. Общины в намного большей степени, чем до этого, зависят от помощи экспертов и от современных инструментов и технологий менеджмента. Здесь бьет час комплексно понимаемого земельного менеджмента, как его, что уже упоминалось, отразил в своей концепции, раз-
работанной по заданию Баварского управления развития сельских территорий в соответствия с нуждами сельских общин Мюнхенский технический университет [21, 22], (рис. б). Эта концепция отражает сферы деятельности и участия осуществляемого и поддерживаемого этим Управлением земельного менеджмента.
На фоне вызовов, с которыми в настоящее время сталкиваются и в перспективе во все большей степени будут сталкиваться, как минимум, немецкие общины и, скорее всего, также и коммунальные образования в других европейских и заокеанских странах, на рисунке б представлены некоторые высоко актуальные сферы деятельности земельного менеджмента. Этот перечень главных компонентов включает в себя сферы действий, логически вытекающие из вызовов таких мегатем, как демография, изменение климата, энергетический поворот, использование площадей, а также финансовая слабость и ограниченные возможности действия в частности мелких коммунальных образований, в отношении которых земельный менеджмент, основанный на принципах геодезии и землеустройства, может предложить разноплановую помощь. Именно такой земельный менеджмент в состоянии наилучшим образом увязать гарантированную Основным законом защиту собственности, с одной, и точно также предписываемым Конституцией учетом общих интересов, с другой.
Во все большей степени проявляется и то обстоятельство, что в очень многих случаях коммунальные образования самостоятельно и в рамках классического мышления, ограниченного исключительно их собственной территорией, уже не в состоянии справляться с предъявляемыми к ним возросшими требованиями. Со всех сторон, будь то от ОЭСР или с европейского уровня, как, например, от Территориальной повестки дня 2020 г. или от Европейской программы поддержки развития сельских территорий (Е1_ЕВ), с федерального уровня или с уровня отдельных федеральных земель поступают сигналы о необходимости организации сотрудничества и партнёрства между коммунальными образованиями [17, 18] — или в рамках агломераций между центром и окружающими его благополучными пригородами и примыкающими к ним сельскими территориями (многократно расхваленным примером является регион-метрополия Нюрнберг) или в рамках, например, комплексных концепций развития сельских территорий между
Рис. 6. Сферы реализации задач земельного менеджмента в рамках основанного на принципах геодезии развития сельских территорий в Баварии [22]
INTERNATIONAL AGRICULTURAL JOURNAL № 4/2017
(малыми) городскими центрами и окружающими их сельскими общинами. Во многих случаях эта тематика представляет собой для всех участников неосвоенную целину; необходимый опыт еще нужно приобрести, связанная с этим исследовательская деятельность идет полым ходом [2б]. Нет, однако, сомнения в том, что набор методов и инструментов земельного менеджмента при их умелом использовании может на самом деле обеспечить комплексные и устойчивые решения, будь то в сфере определения территории совместных производственных зон или, например, при обустройстве наконец-то охватывающих территорию нескольких общин сетей велосипедных и туристических дорожек, бесконфликтного выделения участков для размещения ветряных парков в регионе или определении мест расположения бассейнов для сбора паводковых вод и т.д. [20]. Земельный менеджмент в каждом случае должен осуществляться в соответствии с требованиями добросовестного управления земельными ресурсами честно, прозрачно и с участием всех заинтересованных сторон, а не односторонним образом исключительно, например, в пользу общин, как на это неоднократно жалуются крестьяне в Китае, когда их земля отчуждается для строительства: крестьяне получают небольшую компенсацию за землю как за сельскохозяйственные угодья, а община продает изъятые для строительства участки по максимально высоким ценам инвесторам и фирмам. Проблема заключается в том, что китайские общины и регионы с дефицитом финансов из-за отсутствия иных источников дохода зависят от этой сомнительной практики генерирования доходов [2].
Межмуниципальный земельный менеджмент не может осуществляться ни силами отдельных коммун, ни силами одного отдельно взятого ведомства. Само собой разумеется, что для этого необходимо межведомственное взаимодействие и привлечение междисциплинарных команд с участием представителей различных органов власти и специалистов.
5. Земельный менеджмент
как задача «Нового сообщества
ответственности» государства,
бизнеса, граждан и гражданского
общества
Как уже было сказано, земельная политика, или, как минимум, ее реализация посредством описанного выше земельного менеджмента не может рассматриваться исключительно в качестве государственной задачи. Если мы хотим, чтобы земельный менеджмент был по-настоящему удачным и тем самым обеспечивал устойчивые результаты, то он должен дойти до сознания общественности, быть признан и поддержан ей как общий вызов и общая задача. На фоне усиливающихся тенденций дерегулирования, делегирования и децентрализации, с одной, и растущей или, как минимум, требуемой активности граждан и реализуемой на локальном уровне социальной культуры, с другой стороны, земельный менеджмент должен стать задачей Нового сообщества ответственности государства, бизнеса, граждан и гражданского общества [5].
Если государство с его парламентами, правительствами, органами управлениями и коммунальными образованиями обязано заботиться о правильной, прежде всего, отвечающей существующим потребностям и справедливой земельной политике, надлежащих законах, постановлениях, инструментах земельного менеджмента, включая создание структур управления,
www.mshj.ru
то в такой же мере, с другой стороны, компании, граждане и неправительственные организации, включая средства массовой информации, должны вносить свой вклад в успех посредством мотивации, участия в решениях, солидарности, инноваций, а также активного признания собственной ответственности и соответствующих действий в личной и общественной сфере.
Литература
1. Bundesministerium für Bildung und Forschung: Nachhaltiges Landmanagement. Bekanntmachung des Bundesministeriums für Bildung und Forschung von Richtlinien über die Fördermaßnahme „Nachhaltiges Landmanagement", 24 Oktober 2008, Bonn (2008).
2. Ding, R.: Comparative analysis on land reform policies to improve tenure security in China. Dissertation, TUM, München (2013).
3. Enemark, S.: Land governance for sustainable development. In: Opening keynote address at the FIG/World Bank Conference „Land governance in support of the MDGs: Facing the new challenges", Washington DC, 9-10 Mar 2009 (2009).
4. Enemark, S.: Facing the global agenda — Focus on land governance. Keynote to FIG working week 2009 Eilat/ Israel (2009). http://www.fig.net/pub/monthly_articles/july_ 2009/july_2009_enemark.pdf . Zugegriffen am 26.10.2014.
5. Glück, A.: Warum wir uns ändern müssen. Wege zu einer zukunftsfähigen Kultur. Herbig, München (2010).
6. Haber, W., Bückmann, W.: Nachhaltiges Landmanagement, differenzierte Landnutzung und Klimaschutz. Verlag der Technischen Universität Berlin, Berlin (2014).
7. Kötter, T.: Bodenmanagement — Modelle und theoretische Grundlagen. In: Magel, H. (Hrsg.) Materialiensammlung Heft 25/2001, Lehrstuhl für Bodenordnung und Landentwicklung der TU München, München 2001, S. 27-44 (2001).
8. Kötter, T., Berend, L., Drees, A., Kropp, S., Linke, H.J., Lorig, A. Reuter, F., Thiemann, K.-H., Voß, W., Weitkamp, A.: Land-und Immobilienmanagement — Begriffe, Handlungsfelder und Strategien. Zeitschrift für Geodäsie, Geoinformation und Landmanagement 140 (3), 136-146 (2015).
9. Kummer, K., Frankenberger, J. (Hrsg.): Das deutsche Vermessungs- und Geoinformationswesen 2013. VDE Verlag, Offenbach (2013).
10. Larsson, G.: Land Management as Public Policy. University Press of America, Lanham (2011).
11. Linke, H.J.: Land management — Eine Aufgabe für Geodäten? Allgemeine Vermessungs-Nachrichten 109, 1112: 375-379 (2002).
12. Magel, H.: Sustainable land development and land management in urban and rural areas — About surveyor's contribution to building a better world. Zeitschrift für Landentwicklung und Landnutzung 43 (2/2002), 82-86 (2001).
13. Magel, H.: Geomatik und Landmanagement — Eine zukunftssichernde Einheit für Beruf und Gesellschaft. Vermessung Photogrammetrie Kulturtechnik 100 (2012), 7 (2002).
14. Magel, H.: Landmanagement — Die neue Herausforderung an Bodenordnung und Landentwicklung. Flächenmanagement und Bodenordnung 65 (1/2003), 11-15 (2003).
15. Magel, H.: Landmanagement — Das rätselhafte Wesen? Deutsche Betrachtungen aus internationaler Sicht. Flächenmanagement und Bodenordnung 68 (4/2006), 154158 (2006).
16. Magel, H.: Grund und Boden — Salz und Engpass jeder gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Entwicklung. Zeitschrift für Geodäsie, Geoinformation und Landmanagement 135 (1), 1-10 (2010).
17. Magel, H.: Zur Renaissance von Stadt-Land-Partnerschaften im Zeichen des Gebots gleichwertiger Lebensbedingungen. Zeitschrift für Geodäsie, Geoinformation und Landmanagement 136 (6), 368-375 (2011).
18. Magel, H.: Land Management im Speckgürtel. Anmerkungen aus deutscher Sicht. Geomatique Suisse 109 (12), 576-580 (201 1).
19. Magel, H.: Landmanagement im Dienste einer eigentums- und umweltfreundlichen Kommunalentwicklung. Österreichische Zeitschrift für Vermessung und Geoinformation 101 (3), 137-145 (2013).
20. Magel, H.: Rural-urban partnership: Key for a better land — and water management?! Keynote Speech to IESP-Workshop at the IFAT Munich in Cooperation with Messe München and Chinese Research Academy of Environmental Sciences (2014). http://www.bole.bgu.tum.de/fileadmin/ w00brh/www/PDFs/News/IFAT__Magel__6.5.2014.pdf. Zugegriffen am 26.10.2014.
21. Magel, H., Auweck, F., Spreng, K.: Zukunftsorientiertes Landmanagement für die Verwaltung für Ländliche Entwicklung in Bayern Teil 1 und Teil 2 (2002/2010). {http://www.
landentwicklung-m}"{u}nchen.de/index.html. Zugegriffen am 22.10.2014.
22. Magel, H., Auweck, F., Klaus, M., Spreng, K., Fechter, C., Niedziella, I.: Zukunftsorientiertes Landmanagement für die Verwaltung für Ländliche Entwicklung in Bayern Teil 2. Lehrstuhl für Bodenordnung und Landentwicklung der TU München (2010). http://www.landentwicklung-muenchen.de/forschung/forschungsberichte/LM2_ ENDBERICHT22072010-1.pdf. Zugegriffen am 26.01.2015.
23. Magel, H., Wehrmann, B.: Applying good governance to urban land management — Why and how? Zeitschrift für Vermessungswesen 126 (6), 310-316 (2001).
24. Magel, H., Klaus, M., Espinoza, J.: Capacity building in land management: The need for establishing a global academic partnership (2009). https://www.fig.net/pub/ vietnam/ppt/ps03/ps03_magel_ppt_3612.pdf. Zugegriffen am 26.10.2014.
25. Magel, H., Groß, C.: Good land and water governance — (K)Ein Thema für Deutschland? Wasserwirtschaft 100 (5), 10-15 (2010).
26. Magel, H., Michaeli, M., Büchs, S.: Kooperationen von Stadt und Land — Potenziale der Integrierten Ländlichen Entwicklung (2013). http://www.bole.bgu.tum.de/fileadmin/ w00brh/www/PDFs/Allgemein/Stadt-Land-ILE_. Zugegriffen am 26.10.2014.
27. Ministry of lands, Housing and urban development of Uganda: The Uganda National Land Policy, Kampala (2013).
28. Royal government of Cambodia: White paper draft on land policy ministry of land management, Urban planning and construction, Phnom Penh (2014).
29. Thiel, F.: Strategisches Landmanagement. Baulandentwicklung durch Recht, Ökonomie, Gemeinschaft und Information, 2. Aufl. Books on Demand, Norderstedt (2008).
30. UN Habitat: The Vancouver declaration on human settlements (1976). http://habitat.igc.org/vancouver/van-decl.htm. Zugegriffen am 26.01.2015.
31. UNESC: Science and technology for integrated land management. Report of the panel. Commission on Science and Technology for Development. Second Session Geneva. Item 2. May 15 (1995). http://unctad.org/en/docs/ ecn161995d4_en.pdf. Zugegriffen am 28.10.2014.
32. Vatikanisches Konzil II.: Gaudium et Spes. Über die Kirche in der Welt von heute. Pastorale Konstitution. Rom (1965).
33. Volkov S.N.: Land policy of Russia. Millennium experience. Academic and scientific edition, SULUP (2014).
„Германо - Российский аграрно-политический диалог»
искренне поздравляет весь коллектив «Международного сельскохозяйственного журнала» с 60-летним юбилеем. С Вашим изданием нас связывают прочные деловые и личные отношения. За этот период Вами достигнуты значительные успехи в сфере международного обмена знаниями и опытом во всех
областях сельского хозяйства. Мы надеемся на продолжение нашего активного сотрудничества и желаем
Вашему журналу дальнейшего развития и процветания, новых целей и их успешного достижения. Всему Вашему коллективу здоровья и благополучия.
МСХЖ - 60 лет!
- 11
МЕЖДУНАРОДНЫЙ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННЫЙ ЖУРНАЛ № 4 / 2017
