CC BY
96
Заявление оговорок к международным договорам и возражений против них
Громова Ольга Николаевна,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры общетеоретических правовых дисциплин, Институт международного права и правосудия, Московский государственный лингвистический университет E-mail: olnk@rambler
Ванин Дмитрий Андреевич,
студент, Московский государственный институт международных отношений E-mail: [email protected]
Статья посвящена рассмотрению практики заявления оговорок к международным договорам и возражений против них. На основе анализа универсальных и региональных международных соглашений исследуются особенности реализации основных положений Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года, касающихся оговорок. Обращается внимание на те вопросы относительно процедуры заявления оговорок к международным договорам и возражений против них, которые не нашли отражения в указанной конвенции, однако решены в Руководстве по практике в отношении оговорок к международным договорам 2011 года. Делается вывод о том, что право государств делать оговорки к многосторонним договорам является важным условием обеспечения участия в договорах государств с различными правовыми системами, однако правовое регулирование оговорок к международным актам далеко от окончательного оформления.
Ключевые слова Оговорки к международным договорам; международный договор; согласие на обязательность договора; соответствие оговорки объекту и целям договора; снятие оговорки; возражение против оговорки; Комиссия международного права ООН.
S2
см см о см со
Введение
Оговорки в договорной практике государств - институт, позволяющий согласовывать интересы участников многосторонних международных договоров, вырабатывать условия, приемлемые для всех его сторон, что является необходимым в современных международных отношениях, когда участниками договорного процесса выступают государства, интересы которых зачастую не только не совпадают, но и прямо противоположны.
Анализ многосторонних международных соглашений позволяет сделать вывод о том, что реализация права формулировать оговорки открывает возможность для участия максимального числа стран в большинстве конвенций, выступая в определенных случаях средством предотвращения возможных споров и разногласий.
Основная часть
Процедура заявления оговорок к международным договорам и возражений против них имеет важное значение для последующего действия того или иного соглашения и устанавливается Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 года. В процессе составления многосторонних договоров его участники могут предусмотреть запрет на заявление оговорок в самом тексте договора. Договором также может закрепляться возможность заявления любых оговорок или могут быть наложены ограничения на форму и содержание заявляемых оговорок [Исполинов, 2020, 137]. Так, статья 48 Конвенции Совета Европы о защите детей от сексуальной эксплуатации и сексуальных злоупотреблений устанавливает, что в отношении какого-либо положения настоящей Конвенции не могут делаться никакие оговорки, за исключением прямо предусмотренных оговорок, статья 120 Римского статута Международного уголовного суда вообще не предусматривает возможности делать оговорки.
Рассматривая процесс заявления оговорок, в первую очередь необходимо обратить внимание на момент их заявления. В Конвенции устанавливается возможность сделать оговорку в любой форме на этапе выражения согласия на обязательность договора (при подписании, ратификации, принятии или утверждении договора или присоединения к нему) [Венская Конвенция о праве международных договоров... Ст. 19]. Также Венской конвенцией о правопреемстве государств в отношении договоров [Венская Конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров. Ст. 20] устанавливается возможность заявления оговорки при правопреемстве государств. Когда
оговорка делается в момент подписания договора, который необходимо ратифицировать, принять или утвердить, она должна быть официально подтверждена в момент согласия государства на обязательность договора. Примером данной ситуации может послужить Аргентина, которая 29 июня 1990 года при подписании Конвенции о правах ребенка заявила оговорку к статье 21 указанной Конвенции [Оговорки к Конвенции о правах ребенка..., www]. При ратификации данной Конвенции 4 декабря 1990 года Аргентина подтвердила данную оговорку. Необходимо отметить, что в случае, если заявленная при подписании оговорка в дальнейшем не подтверждается при ратификации, принятии или утверждении договора, то такая оговорка не будет иметь юридической силы [Лукашук, 2004, 327].
На практике государства заявляют оговорки к договорам и после выражения согласия на их обязательность. В качестве примера можно привести оговорки Норвегии к Конвенции об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности. При ратификации договора 16 ноября 1994 года были сделаны оговорки к двум статьям (2 и 32), позже в письме министра иностранных дел Норвегии от 16 марта 1999 года заявлены оговорки к статьям 6 и 25 [Оговорки к Конвенции об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов., www].
Что касается оговорок к международным договорам в рамках ООН, которые были заявлены уже после сдачи на хранение документа о ратификации, принятии, утверждении или присоединении, такие оговорки передаются Генеральному секретарю ООН, который в свою очередь направляет ее заинтересованным государствам-участникам договора. При условии отсутствия заявлений о возражении против этой оговорки со стороны заинтересованных государств в течении 12 месяцев Генеральный секретарь ООН примет ее на хранение. Руководство ООН по международным договорам отмечает определенное расхождение практической деятельности Генерального секретаря с требованиями, установленными Венской конвенцией 1969 года [Руководство по международным договорам. П. 3.5.3].
Когда договор прямо запрещает оговорки, особо значимую роль приобретает депозитарий, в случае получения им заявлений. В обязанности Генерального секретаря ООН, выступающего в качестве депозитария, входит проверка таких заявлений, в ходе которой он удостоверяется в том, что заявление не является оговоркой. В случае, если государство при помощи данного заявления намеревается исключить или изменить в отношении себя юридическое действие определенных положений договора, Генеральный секретарь не принимает акты согласия данного государства на обязательность договора. Также он имеет право попросить государство разъяснить истинный характер заявления и при условии подтверждения того, что заявление не является оговоркой, Генеральный се-
кретарь принимает его на хранение и направляет уведомления об этом заинтересованным странам-участницам договора [Руководство по международным договорам. П. 3.5.5].
В Венской конвенции о праве международных договоров однозначно определено, что оговорки к договорам делаются в письменной форме. Это положение не вызывает споров и возражений. Учитывая, что оговорки представляют собой официальные заявления, в соответствии со статьей 23 (1) Венской конвенции это требование носит абсолютный характер [Руководство по практике в отношении оговорок к международным договорам., С. 155]. Оговорка включается в документ о ратификации, принятии, утверждении или присоединении к договору либо прилагается к документу за подписью главы государства, главы правительства или министра иностранных дел либо лица, обладающего соответствующими полномочиями [Руководство по международным договорам. П. 3.5.4].
Одно из положений Венской конвенции (ст. 19(с)) определяет, что государство не может формулировать оговорки, несовместимые с объектом и целями договора. Критерий соответствия оговорки объекту и целям договора является наиболее важным, поскольку оговорка не может препятствовать достижению цели договора, для которой этот договор заключался. Это положение носит общий характер [Лукашук, 2004, 334]. Однако, установив указанный критерий, Венская конвенция не определила порядок его применения, оставив этот вопрос на усмотрение сторон договора. Нерешенность этого вопроса является одним из недостатков Конвенции 1969 года, породивших множество доктринальных споров и весьма противоречивую практику государств. Тем не менее необходимо отметить, что индивидуальный контроль за совместимостью оговорок делает неизбежным то, что государства зачастую совершенно по-разному оценивают вопрос совместимости оговорки с объектом и целью, более того сам предмет договора и его цели истолковывают с противоположных позиций.
Известны неоднократные попытки государств выработать механизм, позволяющий определять совместимость оговорок с объектом и целями договора, в частности на Венской конференции, но все предложения были отклонены [Талалаев, 2009, 171]. Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации предусмотрела в статье 20 (ч. 2) систему коллективного контроля, установив, что оговорка считается несовместимой или препятствующей работе, если по крайней мере две трети государств-участников Конвенции возражают против нее [Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дис- р криминации. Ст. 20]. Однако учитывая практиче- Д скую невозможность набрать требуемое количе- Ч
т
ство возражений, указанный механизм оказался К неприменим. ё
Обсуждая вопрос об оговорках, Совет мини- у стров иностранных дел СНГ выделил в качестве А
критерия определения несовместимости оговорки с целью и объектом тот факт, что она касается существенно важного элемента договора и в случае заявления подрывает его смысл [Рекомендации по формулированию оговорок к международным договорам, заключаемым в рамках СНГ. www].
Таким образом, совместимость с объектом и целью договора - одно из важнейших содержательных требований при заявлении оговорок.
Венская конвенция устанавливает право государств снять ранее сделанную оговорку в любое время (ст. 22, ч. 1). Снятие оговорки - односторонний акт, осуществляемый так же, как и формулировка оговорки, в письменной форме (ст. 22, ч. 4). Случаи снятия ранее сделанных оговорок - не редкость в практике, однако Комиссией международного права обращалось внимание на то, что в целях обеспечения эффективности действия многосторонних договоров участникам следует проводить периодический обзор сформулированных оговорок и рассматривать вопрос о снятии тех оговорок, которые более не отвечают их цели [Руководство по практике в отношении оговорок к международным договорам. С. 242].
На большое число оговорок к договорам указывалось и Парламентской Ассамблеей Совета Европы [Парламентская ассамблея Совета Европы. Рекомендация 1233 (1993)1, www]. Перед Комитетом министров была поставлена задача инициировать проверку странами-членами Совета Европы своих оговорок, по возможности максимально снизить их количество и по итогу данной деятельности предоставить Генеральному секретарю отчет о сохраненных оговорках. В то же время комитеты Совета Европы, действуя в пределах сферы своей компетенции, также должны были проверить заявленные оговорки и представить результаты своей деятельности в соответствующих докладах.
После снятия оговорки положения, к которым она была сделана, в отношениях между государством, снявшим оговорку, и всеми другими участниками, применяются в полном объеме (после получения уведомления о снятии).
Обращаясь к реакции государств на оговорки, заявленные другими участниками договора, следует рассмотреть положения статьи 20 Венской конвенции. Согласно п. 1. данной статьи, не требуется какого-либо последующего принятия оговорки другими договаривающимися государствами, если договором не предусмотрено обратное. Принятие договора может рассматриваться как отсутствие возражений. Определяя форму принятия оговорки, комиссия международного права установила, что принятие оговорки может вытекать из соответствующего одностороннего заявления или молчания со стороны договаривающегося государства [Руководство по практике в отношении оговорок — к международным договорам. С. 335]. S2 В большинстве случаев стороны договора при й отсутствии возражений признают оговорки в мол° чаливой форме. Вопрос об официальной реакции ¡в на заявленную какой-либо стороной договора ого-
ворку не ставится по инициативе депозитария, государство также вправе не подтверждать принятие той или иной оговорки [Рекомендации по формулированию оговорок к международным договорам, заключаемым в рамках СНГ. www].
В то же время, когда в договоре участвует небольшое число государств и в соответствии с п. 2 статьи 20 из формулировки объекта и целей договора следует, что его применение всеми сторонами является существенным условием для согласия каждого участника на обязательность для него договора, то оговорка требует принятия ее всеми участниками. По мнению некоторых ученых данное положение является своеобразной уступкой приверженцам принципа единогласия при принятии международных договоров [Аречага, 1983, 69].
В соответствии с п. 3 статьи 20 оговорки к учредительным актам международных организаций требуют их принятия компетентным органом этой организации. Особенностью такого принятия выступает то, что оно не является молчаливым, т.е. должно быть конкретно выраженным. Кроме того, учитывая, что это принятие является необходимым, но достаточным, индивидуальное принятие оговорки государствами-членами не требуется [Руководство по практике в отношении оговорок к международным договорам. С. 354]. Представители СССР выступали против принятия данного пункта конвенции, считая, что его включение в текст конвенции может ограничить суверенное право государств заявлять оговорки [Талалаев, 2009, 173].
Венская конвенция 1969 г. также определяет двенадцатимесячный период, по истечении которого при отсутствии возражений со стороны государства оговорка будет считаться им принятой. Указанный срок исчисляется с момента уведомления государства об оговорке, или же оговорка считается принятой в случае, если возражения против нее не будут заявлены до выражения государством согласия на обязательность договора (это положение не касается оговорок к учредительным актам международных организаций).
Формой реакции государств на оговорки, заявленные другими сторонами договора могут выступать возражения. Венская конвенция о праве международных договоров не содержит определения возражения, однако этот пробел был восполнен Комиссией международного права, определившей возражение как одностороннее заявление в любой формулировке и под любым наименованием, сделанное одной из сторон договора в качестве реакции на оговорку, сформулированную другим участником, посредством которого сторона желает воспрепятствовать наступлению предполагаемых последствий оговорки, или иным образом не согласиться с оговоркой [Руководство по практике в отношении оговорок к международным договорам. С. 274-275].
Возможность заявления возражений является таким же суверенным правом государств, как и право формулировать оговорки, обеспечива-
ет возможность горизонтального контроля за совместимостью и правомерностью оговорок. Однако это не всегда может выступать эффективным средством, так как многие государства-участники договоров зачастую оставляют без внимания заявление другими участниками договора даже очевидно запрещенных оговорок [Исполинов, 2020, 144].
Определяя порядок высказывания возражений, Венская конвенция устанавливает 12-месячный период их заявления, исчисляемый с момента уведомления соответствующего субъекта об оговорке и до даты выражения согласия на обязательность договора, в зависимости от того, какая из этих дат является более поздней (п. 5 ст. 20), за исключением ситуаций, когда договор прямо запрещает оговорки или когда речь идет об учредительном акте организации.
Также допускается возможность представить Генеральному секретарю ООН возражения по договору после установленного срока в 12 месяцев. В таком случае данное возражение рассылается в форме «сообщения» [Руководство по международным договорам. П. 3.5.6].
Венская конвенция не указывает на необходимость мотивировки заявляемых возражений, но государства довольно часто указывают причины, по которым ими сделаны возражения. Так, формулируя возражения к оговорке Королевства Бахрейн, заявленной к Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, ряд государств отметили, что возражают против оговорки в связи с тем, что она вызывает сомнения в отношении приверженности Королевства Бахрейн выполнению своих обязательств, не дает четкого представления другим Сторонам Конвенции о степени, в которой государство, сделавшее оговорку, обязуется соблюдать Конвенцию, а ее реализация на практике неизбежно приведет к дискриминации в отношении женщин по признаку пола [Оговорки к Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин., www].
Требование п. 1 ст. 23 Венской конвенции предусматривает письменную форму заявления оговорок и возражений на них, а также обязанность заявляющих сторон довести их до сведения иных участников договора, и государств, имеющих право стать его участником. Это положение является очевидным и не вызывающим сомнений.
Возражение против оговорки может быть снято ее автором в любое время, если иное не предусмотрено договором, и после уведомления государства, сформулировавшего оговорку. Снятие возражения вступает в силу (ст. 22).
Заключение
Эффективное действие заключаемых договоров во многом зависит от соблюдения установленной процедуры заявления оговорок и возражений против них. Учитывая, что ее регламентация Венскими конвенциями не является исчерпывающей, ряд
вопросов нашли отражение в различных документах ООН. Так, в Руководстве ООН по международным договорам детализируются полномочия депозитария применительно к заявляемым оговоркам и возражениям, Комиссия международного права, конкретизировав многие положения, касающиеся рассматриваемой процедуры, указала не необходимость систематического проведения обзора сформулированных оговорок с целью возможного снятия тех из них, которые не соответствуют их целям.
Рассматривая вопросы заявления и действия оговорок, следует учитывать важнейшее положение Руководства по практике в отношении оговорок к международным договорам, устанавливающее ничтожность оговорки, не соответствующей условиям формальной и материальной действительности.
Что касается возражений против оговорок, то Комиссией международного права был восполнен пробел Венских конвенций и сформулировано определение возражения, также обращено внимание на то, что возражение представляет собой отказ возражающего государства согласиться с конкретной оговоркой, вследствие чего препятствует вступлению оговорки в действие по отношению к участнику, его заявляющему.
Таким образом, в современном мире проблема оговорок остается одной из самых актуальных и дискуссионных тем, относящихся к праву международных договоров, а определение их правого статуса вызывает острые противоречия в мнениях исследователей данного вопроса.
Суверенное право государств делать оговорки к многосторонним договорам, не противоречащие их объекту и целям, установленное Венской конвенцией о праве международных договоров, является важным условием обеспечения участия в договорах государств с различными правовыми системами, однако правовое регулирование оговорок к международным актам далеко от окончательного оформления.
Литература
1. Венская Конвенция о праве международных договоров. (Заключена в Вене 23.05.1969) // Международное публичное право. Сборник документов. Т. 1. - М.: БЕК, 1996. С. 67-87.
2. Венская Конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров (Вена, 23 августа 1978 г.) // Действующее международное право. Т. 1.
3. Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации. Принята резолюцией 2106 (XX) Генеральной Ассамблеи от 21 декабря 1965 года // https://www.un.org/ ru/documents/decl_conv/conventions/raceconv. shtml (дата обращения: 29.07.2022).
4. Руководство по международным договорам. Подготовлено Договорной секцией Управления по правовым вопросам Организации Объединенных Наций. ООН 2002.
5 -о
сз
<
5. Руководство по практике в отношении оговорок к международным договорам (принято решением Комиссии международного права от 12 августа 2011 года № A/66/10) // https://le-gal.un.org/ilc/reports/2011/russian/chp4.pdf (дата обращения: 29.07.2022).
6. Рекомендации по формулированию оговорок к международным договорам, заключаемым в рамках СНГ (утв. Решением Совета министров иностранных дел СНГ от 10 апреля 2009 г.) // Официальный сайт Исполнительного комитета СНГ. URL: http://www.cis.minsk.by/ (дата обращения: 29.07.2022).
7. Парламентская ассамблея Совета Европы. Рекомендация 1233 (1993)1 // https://pace.coe.int/ en/files/15257 (дата обращения:29.05.2022).
8. Оговорки к Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин (Принята резолюцией 34/180 Генеральной Ассамблеи от 18 декабря 1979 года) // https://treaties.un.org/ pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_ no=IV-8&chapter=4&clang=_en (дата обращения: 30.07.2022).
9. Оговорки к Конвенции о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20.11.1989) // https://treaties.un.org/pag-es/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_ no=IV-11&chapter=4&clang=_en#63 (дата обращения: 30.07.2022).
10. Оговорки к Конвенции об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности ETS № 141 (Страсбург, 8 ноября 1990 г.) // https://www.coe.int/en/web/ conventions/fuN-list?module=declarations-by-trea-ty&numSte=141&codeNature=0 (дата обращения: 30.07.2022).
11. Аречага Х. Современное международное право / Эдуардо Хименес де Аречага; Пер. с исп. Ю.И. Папченко. - М.: Прогресс, 1983. - 480 с.
12. Исполинов А.С. Эволюция правового статуса оговорок: от «правила единогласия» Лиги Наций до Руководства Комиссии международного права по оговоркам 2011 года. // https:// law-journal.hse.ru/data/2020/09/25/1583818485/ Исполинов.pdf (дата обращения: 29.07.2022).
13. Лукашук И.И. Современное право международных договоров: Заключение международных договоров. В 2-х томах. Т. 1. / Лукашук И.И. - М.: Волтерс Клувер, 2004. - 672 c.
14. Талалаев, А.Н. Право международных договоров. Том 1: Общие вопросы / А.Н. Талалаев; отв. редактор Л.Н. Шестаков. - Москва: Зерца-ло-М, 2009. - 768 с.
STATEMENT OF RESERVATIONS TO INTERNATIONAL
TREATIES AND OBJECTIONS TO THEM
Gromova O.N., Vanin D.A.
Moscow State Linguistic University, Moscow State Institute of International
Relations
The article is devoted to the consideration of the practice of making reservations to international treaties and objections to them. Based on the analysis of universal and regional international agreements, the peculiarities of the implementation of the main provisions of the 1969 Vienna Convention on the Law of Treaties concerning reservations are investigated. Attention is drawn to those issues regarding the procedure of making reservations to international treaties and objections to them that are not reflected in the said convention, but are resolved in the 2011 Guide to Practice on Reservations to International Treaties. It is concluded that the right of States to make reservations to multilateral treaties is an important condition for ensuring the participation of States with different legal systems in treaties, but the legal regulation of reservations to international acts is far from final formalization.
Keywords Reservations to international treaties; international treaty; consent to be bound by the treaty; compliance of the reservation with the object and purposes of the treaty; withdrawal of the reservation; objection to the reservation; UN International Law Commission.
References
1. Vienna Convention on the Law of Treaties. (Concluded in Vienna on 23.05.1969) // Public international law. Collection of documents. Vol. 1. - M.: BECK, 1996. pp. 67-87.
2. Vienna Convention on the Succession of States in Respect of Treaties (Vienna, August 23, 1978) // Current International Law. Vol. 1.
3. International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination. Adopted by General Assembly resolution 2106 (XX) of December 21, 1965 // https://www.un.org/ru/ documents/decl_conv/conventions/raceconv.shtml (accessed: 29.07.2022).
4. Guide to International Treaties. Prepared by the Treaty Section of the United Nations Office of Legal Affairs. UN 2002.
5. Guide to Practice with regard to Reservations to International Treaties (adopted by the decision of the International Law Commission of August 12, 2011 no. A/66/10) // https://legal.un.org/ ilc/reports/2011/russian/chp4.pdf (accessed: 29.07.2022).
6. Recommendations on the formulation of reservations to international treaties concluded within the CIS (approved by the Decision of the Council of Ministers of Foreign Affairs of the CIS of April 10, 2009) // Official website of the CIS Executive Committee. URL: http://www.cis.minsk.by/ (accessed: 29.07.2022).
7. Parliamentary Assembly of the Council of Europe. Recommendation 1233 (1993)1 // https://pace.coe.int/en/files/15257 (accessed: 29.07.2022).
8. Reservations to the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women (Adopted by General Assembly resolution 34/180 of December 18, 1979) // https:// treaties.un.org/pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_ no=IV-8&chapter=4&clang=_en (accessed: 30.07.2022).
9. Reservations to the Convention on the Rights of the Child (approved by the UN General Assembly on 11/20/1989) // https:// treaties.un.org/pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_ no=IV-11&chapter=4&clang=_en#63 (accessed: 30.07.2022).
10. Reservations to the Convention on Laundering, Search, Seizure and Confiscation of the Proceeds from Crime ETS No. 141 (Strasbourg, November 8, 1990) // https://www.coe.int/en/ web/conventions/full-list?module=declarations-by-treaty&num-Ste=141&codeNature=0 (accessed: 30.07.2022).
11. Arechaga H. Modern international law / Eduardo Jimenez de Arechaga; Translated from the Spanish by Yu.I. Papchenko. -M.: Progress, 1983. - 480 p.
12. Ispolinov A.S. Evolution of the legal status of reservations: from the "rule of unanimity" of the League of Nations to the Guidelines of the International Law Commission on Reservations 2011. // https://law-journal.hse.ru/data/2020/09/25/1583818485/ 1/lcnonuHOB.pdf (accessed: 29.07.2022).
13. Lukashuk I.I. Modern law of international treaties: Conclusion of international treaties. In 2 volumes. Vol. 1 / Lukashuk I.I. - M.: Volters Kluver, 2004. - 672 p.
14. Talalaev, A.N. The Law of international treaties. Volume 1: General questions / A.N. Talalaev; editor L.N. Shestakov. - Moscow: Zertsalo-M, 2009. - 768 p.
CM
oo
