CC BY
27УДК 342.95
защита субъективных публичных прав частных лиц при оспаривании кадастровой стоимости
А.М. Волков
Аннотация. В статье рассматриваются вопросы о субъективных публичных правах частных лиц и правовых спорах, возникающих при их реализации, о способах обеспечения защиты этих прав, об их защите при оспаривании кадастровой стоимости земельных участков и иной недвижимости.
ключевые слова: частные лица, субъективные публичные права, кадастровая стоимость, защита прав.
Abstract. In the article the questions of public subjective rights of private individuals and legal disputes arising from their implementation, how to ensure the protection of these rights, their protection in challenging the cadastral value of land plots and other real estate.
Keywords: private person, subjective public rights, the cadastral value, protection of rights.
Субъективные публичные права - это права частных лиц в юридических отношениях с публичными (государственными и муниципальными) органами как властью. Субъективные публичные права частных лиц возникают и реализуются как в регулятивных отношениях с органами публичной власти, так и в охранительных публичных правоотношениях, возникающих в связи с нарушением этими органами любых статутных прав частных лиц. Поэтому их подразделяют на права свободы (субъективные права частных лиц) и права властвования (полномочия публичных органов и/или должностных лиц).
Субъективные публичные права частных лиц - установленная законом мера и вид возможных действий ради достижения определенного социального блага, осуществление которых в сфере публичного администрирования обеспечено нормативно закрепленной обязанностью органов (должностных лиц) публичной власти совершить определенные действия или воздержаться от них [1].
Субъективные публичные права публичных органов и/или должностных лиц, т.е. права властвования - это мера и вид дозволенного поведения, юридически выражающиеся в установленных правовой нормой полномочиях публичных органов и/или должностных лиц, которыми они наделены для реализации властного управленческого воздействия посредством издания обязательных для исполнения частными лицами правовых предписаний [2].
Реализация субъективных публичных прав частных лиц проходит в двух формах: конфликтной и бесконфликтной. Правовой конфликт в области публичного администрирования (управления) может иметь две разновидности: спор о праве административном и спор об административной ответственности (правонарушение) [3]. Нас будет в данной статье интересовать вопрос только о первом - спор о праве.
Административно-правовой конфликт является противоборством субъектов административного права, вызываемым ограничением и ущемлением прав и свобод частных субъектов, угрозой их безопасности, нанесением ущерба личным имущественным интересам, посягательством на правопорядок путем превышения власти, нарушения или несоблюдения правовых норм, защищаемых и охраняемых от имени общества государством.
Разрешение административных споров регулируется главным образом посредством трех основных видов законодательных актов: законы об административных процедурах; законы об административных судах и/или об административном судопроизводстве; законы об альтернативных средствах разрешения споров.
Тогда способами обеспечения защиты субъективных публичных прав частных лиц будут являться: административный порядок, альтернативное разрешение споров (АРС) и судебные способы.
Административный способ обеспечения защиты субъективных публичных прав частных лиц реализуется в виде: квазисудебной юрисдикции (деятельность коллегиальных специализированных органов административной юрисдикции); административной юрисдикции в порядке подчиненности. Необходимо отметить, что административный способ обеспечения защиты субъективных публичных прав частных лиц отличается от судебного решения существенной особенностью: к нему не применяется правило окончательно решенного дела. Поэтому административное решение может быть оспорено в судебном порядке [4].
Альтернативное разрешение споров - это досудебное урегулирование (переговоры, консультации, заключение мировых соглашений) и внесудебное урегулирование (посредничество, третейские суды, коммерческий арбитраж), в т.ч. возникающих из земельных правоотношений (об определении границ земельного участка, о выделе земельного участка, об устранении нарушения прав владельца земельного участка, об устранении препятствий в пользовании земельным участком, об установлении сервитута, об определении порядка пользования земельным участком) [5].
Судебная форма защиты публичных прав частных субъектов - это деятельность специальных, определенным образом организованных органов, судов (общих и/или специализированных), осуществляющих в рамках установленного законодательством процессуального порядка юрисдикцию по административным делам и разрешающих их посредством издания актов правосудия принудительным для сторон образом [6].
Можем отметить, что существуют две основные разновидности административных споров: споры о законности правовых актов управления (разрешаются в судебном порядке); споры о субъективных правах и обязанностях частных лиц (разрешаются в административном и судебном порядке) [7].
Защита субъективных публичных прав частных лиц при оспаривании кадастровой стоимости земельных участков регулируется рядом нормативных правовых актов: НК РФ (главы 30, 31, 32); ГПК РФ (до 15.09.2015 г.) или КАС РФ (с 15.09.2015 г.) [8]; Федеральным законом от 29.07.1998 г. №135-ФЗ «Об оценочной деятельности...»; Постановлением Правительства РФ от 26.03.2015 №279 «Об утверждении Правил определения цены земельного участка, находящегося в федеральной собственности, при заключении договора купли-продажи такого земельного участка без проведения торгов», приказами Минэкономразвития России от 04.05.2012 №263 «Об утверждении Порядка создания и работы комиссии.», от 26.12.2014 №843 «Об утверждении Административного регламента Росреестра по государственному кадастровому учету недвижимого имущества»; от 12.03.2015 №138 «Об утверждении Порядка и способов уведомления правообладателя земельного участка об изменении органом кадастрового учета сведений государственного кадастра недвижимости о местоположении границ земельного участка при исправлении кадастровой ошибки» и др. [9].
Кадастровая стоимость (КС) - рыночная стоимость объекта недвижимости, определенная методами массовой оценки. Государственная кадастровая оценка проводится не чаще чем 1 раз в 3 года (в городах федерального значения не чаще чем 1 раз в 2 года) и не реже чем 1 раз в 5 лет. Рыночная стоимость - наиболее вероятная цена, по которой объект оценки может быть отчужден на открытом рынке в условиях конкуренции. Законодательство устанавливает приоритет рыночной стоимости перед кадастровой, определенной методами массовой оценки.
Из кадастровой стоимости рассчитывается:
■ земельный налог;
■ налог на имущество организаций применительно к коммерческим объектам: административно-деловые центры; торговые центры (комплексы); нежилые помещения для размещения офисов, торговых объектов, объектов общепита и бытового обслуживания (эта деятельность - не менее 20% площади); объекты недвижимого имущества иностранных организаций, не осуществляющих деятельности в РФ через постоянные представительства;
■ цена выкупа земельных участков из публичной собственности;
■ арендная плата за земельные участки, находящиеся в публичной собственности;
■ нотариальные и судебные сборы и пошлины;
■ некоторые штрафы за нарушения в сфере землепользования [10].
Споры вокруг кадастровой стоимости земельных участков являются, пожалуй, трендом последних лет. Вопросы, так или иначе связанные с оспариванием результатов государственной кадастровой оценки, и то, как этот процесс влияет на налогообложение, не раз становились предметом исследования высших судебных инстанций. Это объясняется тем, что результаты кадастровой оценки земель затрагивают экономические интересы всех собственников земельных участков, и не только их. Исходя из кадастровой стоимости земельного участка рассчитываются и арендные платежи за пользование земельными участками, находящимися в государственной и муниципальной собственности [11].
Результаты определения кадастровой стоимости могут быть оспорены. С учетом сложившейся судебной практики и последних позиций ВС РФ авторы рассказывают, куда следует обращаться и как это сделать [12]. В другой статье исследуются основные доводы, приводимые ответчиками по делам об оспаривании результатов кадастровой оценки земель. Особое внимание обращается на существующую в российском правопорядке
практику ежегодной переоценки земли, которая, по мнению автора, используется как внесудебный способ борьбы с оспариванием кадастровой стоимости [13]. В.М. Меринов рассказывает об изменениях, связанных с возможностью оспаривания кадастровой стоимости объектов недвижимости физическими и юридическими лицами [14].
Е.Л. Поветкина, Е.В. Деменькова анализируют законодательство и судебную практику по вопросам соотношения кадастровой и рыночной стоимости, последствий пересмотра кадастровой стоимости земельных участков, способов и порядка оспаривания результатов кадастровой оценки. Авторы отмечают, что суд, удовлетворяя требования к Кадастровой палате об определении кадастровой стоимости недвижимости в размере рыночной, должен возлагать на ответчика только расходы по уплате госпошлины, ибо «кадастровый орган исключительно механически переносит показатель кадастровой стоимости из акта исполнительного органа субъекта РФ в Государственный кадастр недвижимости» [15]. Однако ВС РФ в Определении от 18.08.2014 №307-ЭС14-619 возложил на Кадастровую палату расходы истца по оплате услуг судебного представителя, в Определении от 02.09.2014 №308-ЭС14-1762 отнес на Кадастровую палату расходы по судебной экспертизе, указав, что судебные расходы должны распределяться по общим правилам.
Однако большинство статей написано на основе нормативного материала, утратившего силу. Во второй половине 2014 г. и начале 2015 г. произошли серьезные изменения в административном, земельном законодательстве и законодательстве об оценочной деятельности.
С июля 2014 г. все дела об оспаривании кадастровой стоимости рассматривают суды общей юрисдикции (верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа), а не арбитражные суды. При этом результаты определения кадастровой стоимости могут быть оспорены юридическими лицами в случае, если результаты определения кадастровой стоимости затрагивают права и обязанности этих лиц, а также органами государственной власти, органами местного самоуправления в отношении объектов недвижимости, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в суде и комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости. Регламент работы комиссий установлен приказом Минэкономразвития России №263.
Результаты определения кадастровой стоимости могут быть оспорены физическими лицами в случае, если результаты определения кадастровой стоимости затрагивают права и обязанности этих лиц, в суде или комиссии. Для оспаривания физическими лицами результатов определения кадастровой стоимости в суде предварительное обращение в комиссию не является обязательным.
В 2015 г. принят Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, в котором отдельная глава посвящена производству по административным делам об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости.
Основаниями для пересмотра КС является: недостоверность сведений об объекте недвижимости, использованных при определении его КС; установление в отношении объекта недвижимости его рыночной стоимости на дату, по состоянию на которую установлена его КС.
До вступления КАС РФ в силу (до 15.09.2015 г.) оспаривание осуществляется по правилам ГПК РФ (производство по делам, возникающим из публичных правоотношений). Заинтересованными лицами будут: Росреестр, региональное правительство, Кадастровая палата.
Можно привести ряд судебных решений по вопросам оспаривания кадастровой стоимости. Например, определением Верховного Суда РФ от 18.02.2015 №6-АПГ14-1 требование об установлении кадастровой стоимости земельных участков в размере их рыночной стоимости удовлетворено, поскольку заявителем представлены отчеты об оценке рыночной стоимости спорных участков на дату, по состоянию на которую установлена их кадастровая стоимость.
Определением Верховного Суда РФ от 11.02.2015 №2-АПГ14-5 требование об установлении кадастровой стоимости земельного участка равной его рыночной стоимости удовлетворено, поскольку представленный заявителем отчет об оценке рыночной стоимости спорного участка подтвержден положительным экспертным заключением. А вот требование о взыскании судебных расходов удовлетворено частично, т.к. судебные расходы подлежат возложению на орган власти, утвердивший результаты государственной кадастровой оценки, затраты на оплату услуг по оценке и получению положительного экспертного заключения не относятся к судебным расходам.
Определением Верховного Суда РФ от 11.02.2015 ,№75-АПГ14-7 дополнительно отмечено, что споры об оспаривании кадастровой стоимо-
сти вытекают из публичных правоотношений, заявленные требования не могут быть отнесены к искам неимущественного характера.
Определением Верховного Суда РФ от 04.02.2015 №81-АПГ14-13 в удовлетворении требования об установлении кадастровой стоимости объектов недвижимого имущества в размере, равном их рыночной стоимости, отказано, поскольку способ расчета арендной платы был установлен сторонами договора в добровольном порядке, следовательно, результаты определения кадастровой стоимости спорных объектов недвижимости не затрагивают права и обязанности истца.
В качестве рекомендаций и выводов могут быть предложены следующие положения (начиная с 1 января 2015 г.).
1. Способами защиты субъективных публичных прав частных лиц будут являться: административный порядок, альтернативное разрешение споров и судебный способ. Порядок их реализации определяется соответствующими нормативными правовыми актами.
2. Споры об оспаривании кадастровой стоимости вытекают из публичных правоотношений и не могут быть отнесены к искам неимущественного характера.
3. Отчеты об оценке рыночной стоимости спорных участков должны представляться на дату, по состоянию на которую установлена их кадастровая стоимость.
4. Кадастровая стоимость, измененная на основании решения комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости или на основании решения суда, учитывается при расчете налога на имущество физических лиц, начиная с периода, в котором было подано заявление о пересмотре кадастровой стоимости, но не ранее даты внесения оспариваемой стоимости в государственный кадастр.
5. По налогу на имущество организаций установлены критерии признания здания (строения, сооружения) одновременно административно-деловым и торговым центром для целей исчисления налога на имущество организаций исходя из кадастровой стоимости такого объекта.
5. При исправлении технической ошибки, допущенной Росрее-стром, измененная кадастровая стоимость в целях исчисления налогов на имущество организаций, на имущество физлиц и земельного налога применяется, начиная с периода, в котором была совершена указанная ошибка.
6. База по налогу на имущество физических лиц определяется как кадастровая стоимость объекта при условии, что законодательный
(представительный) орган государственной власти субъекта РФ принял решение об установлении единой даты начала применения на территории субъекта РФ нового порядка исчисления налога.
7. Представительные органы муниципальных образований (законодательные (представительные) органы городов федерального значения) устанавливают налоговые ставки для расчета налога на имущество физических лиц исходя из кадастровой стоимости объекта. Их размер по общему правилу не должен превышать определенных в Налоговом кодексе РФ величин.
8. Судебные расходы подлежат возложению на орган власти, утвердивший результаты государственной кадастровой оценки, но затраты на оплату услуг по оценке и получению положительного экспертного заключения не относятся к судебным расходам.
ЛИТЕРАТУРА
1. Волков А.М. О юридической конструкции понятия «публичное администрирование» // Административное и муниципальное право. 2014. №6.
2. Волков А.М. Публичные права частных субъектов недропользования. Конфликты при реализации прав частных лиц в сфере публичного администрирования недропользования. Монография. - LAP LAMBERT Academic Publishing. Saarbrücken^ 2013.
3. Волков А.М. К вопросу о правовых конфликтах в недропользовании в Российской Федерации // Административное право и процесс. 2009. №6.
4. Волков А.М. Проблемы и противоречия современного административного законодательства // Административное право и процесс.
2014. №6.
5. Волков А.М., Лютягина Е.А. Альтернативное разрешение административных споров в сфере природопользования // Административное право и процесс. 2013. №1.
6. Волков А.М., Лютягина Е.А. Судебные способы разрешения административно-правовых споров в области природопользования // Административное и муниципальное право. 2012. №7.
7. Волков А.М. Административное право России. Учебник. - М.,
2015.
8. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 №21-ФЗ.
9. Волков А.М. Правовые основы природопользования и охраны окружающей среды. Учебник и практикум / Отв. ред. А.М. Волков. - М., 2015.
10. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 №195-ФЗ.
11. Гришина О.П. Результаты кадастровой оценки земли может оспорить не только ее правообладатель // Актуальные вопросы бухгалтерского учета и налогообложения. 2014. №17.
12. Чегоряева П. Кадастровая стоимость: подведомственность и подсудность // ЭЖ-Юрист. 2014. №46.
13. Абрамов А.В. Актуальные вопросы оспаривания результатов определения кадастровой стоимости земельных участков в суде // Закон. 2014. №7.
14. Меринов В.М. О важных изменениях в процедуре государственной кадастровой оценки и порядке оспаривания кадастровой стоимости объектов недвижимости // Правовые вопросы недвижимости. 2014. №2.
15. Поветкина Е.Л., Деменькова Е.В. Проблемы пересмотра (оспаривания) кадастровой стоимости // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2012. №2.
А.М. Волков,
Заслуженный работник высшей школы Российской Федерации, канд. юрид. наук, доцент,
Московский финансово-юридический университет МФЮА E-mail: [email protected]
