CC BY
114
в
ЕСТНИК 3-™—В В й
УНИВЕРСИТЕТА Защита прав на земельные участки сельскохозяйственного
имени O.E. Кугафина(МГЮА) назначения
ЗАЩИТА ПРАВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ
Аннотация. В статье рассмотрены некоторые способы защиты прав на земельные участки — упомянутые в ст. 12 Гоажданского кодекса РФ и специальные (иные) способы. В частности, подробно исследован такой способ защиты прав, как перевод прав и обязанностей покупателя на субъекта преимущественного права покупки при банкротстве сельскохозяйственной организации. На основе анализа судебной практики делаются предложения по совершенствованию законодательства, направленные на усиление защиты прав на земли сельскохозяйственного назначения.
Ключевые слова: земли сельскохозяйственного назначения, способы защиты прав, признание недействительными актов органов государственной власти, преимущественное право покупки, перевод прав и обязанностей покупателя, сельскохозяйственная организация, банкротство.
DOI: 10.17803/2311-5998.2017.30.2.163-170
V. V. USTJUKOVA,
Doctor of Law, Professor, Head of the Agrarian and Land Law Department, Institute of State and Law of Russian Academy of Sciences
[email protected] 19019, Russia, Moscow, Znamenka str., d. 10
PROTECTION OF RIGHTS TO LAND PLOTS FOR AGRICULTURAL PURPOSES
Review. This article examines some of the ways to protect the rights on land plots, as referred to in art. 12 of the Civil Code of the Russian Federation and special (other) ways. In particular, such a method is investigated in detail the protection of rights, such as the transfer of the rights and duties of the buyer on the subject of the preferential right of buying by bankruptcy of agricultural organizations. On the basis of an analysis of judicial practice made proposals on perfection of legislation aimed at strengthening protection of agricultural lands.
Keywords: agricultural lands, ways to protect rights, invalidation of acts of State authorities, preferential right of buying, transfer of rights and obligations of the buyer, the agricultural organization, bankruptcy.
Валентина
Владимировна
УСТЮКОВА,
доктор юридических наук, профессор,
заведующий сектором аграрного и земельного права Института государства и права РАН [email protected] 119019, Россия, г. Москва, ул. Знаменка, д. 10
© В . В . Устюкова, 2017
¿я—I
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
Основные способы защиты права. Земли сельскохозяйственного назначения как ценный экономический ресурс государства подлежат особой защите, соответственно и права собственников таких земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов также должны быть надежно защищены .
В практике встречаются самые разнообразные случаи нарушения прав сельскохозяйственных организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств на земельные участки . Соответственно, в зависимости от вида нарушения прав собственники и иные правообладатели земельных участков сельскохозяйственного назначения применяют весь спектр способов защиты, предусмотренных Земельным кодексом РФ: признание права; восстановление положения, существовавшего до нарушения права; пресечение действий, нарушающих право; признание недействительными актов исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления; возмещение убытков) . Кроме того, при нарушении прав на земельные участки сельскохозяйственного назначения возможно и применение таких способов, указанных в ст. 12 Гражданского кодекса РФ, как признание сделки оспоримой, сделки недействительной и применение последствий ничтожной сделки, самозащита права и др .
Рассмотрим один из наиболее распространенных способов защиты прав — обжалование незаконных решений органов государственной власти и органов местного самоуправления, признание их недействительными по ст. 61 Земельного кодекса РФ . Иногда эти отказы обоснованны, но нередко являются надуманными . Часто эти органы не могут привести в обоснование отказа каких-либо аргументов, и тогда суды становятся на сторону граждан и юридических лиц . В частности, суды всех инстанций признали незаконным решение администрации Омского муниципального района Омской области об отказе в передаче в собственность за плату крестьянскому хозяйству в лице главы хозяйства для осуществления деятельности земельный участок площадью 11,11 га по цене в размере 15 % от кадастровой стоимости земельного участка1 .
Вместе с тем есть и примеры иного рода . Так, отказ администрации муниципального района Красноярский Самарской области фермеру в предоставлении бесплатно земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения был мотивирован нецелесообразностью предоставления указанного земельного участка для сельскохозяйственного производства, поскольку планируется комплексное освоение данной территории в целях жилищного строительства . Все суды, вплоть до Арбитражного суда Поволжского округа, признали отказ обоснованным При этом они никак не оценили довод администрации о нецелесообразности предоставления участка . В судебных решениях приводятся ссылки на различные нормативные акты, но среди них нет ссылок на документы территориального планирования, решения о резервировании этих земель для целей жилищного строительства и другие подобные документы2, а потому обоснованность отказа администрации и судебных решений вызывает сомнение .
1 См . , например: постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 07.05.2015 г по делу № А46-10099/2014 // СПС «КонсультантПлюс» (далее все судебные решения также приводятся по СПС «КонсультантПлюс») .
2 Постановление ФАС Поволжского округа от 14.07.2009 по делу № А55-16375/2008.
в
ЕСТНИК 3-™—В В й
УНИВЕРСИТЕТА Защита прав на земельные участки сельскохозяйственного
имени O.E. Кутафина(МГЮА) назначения
Представляет интерес дело, в котором сельскохозяйственная организация обжаловала отказ исполкома Высокогорского муниципального района Республики Татарстан в выкупе в собственность земельных участков, используемых по договору аренды3 . По делу состоялось несколько судебных решений, некоторыми из которых отказ был признан незаконным Однако в конце концов организации было отказано в удовлетворении заявленных требований . Суды согласились с позицией исполкома, который мотивировал отказ в предоставлении земельного участка в собственность его ненадлежащим использованием . Материалами дела подтверждается, что арендованные заявителем земельные участки в период с 2005 г. по 31.12 .2007 использовались по договору субаренды КФХ, а не организацией-истцом, что свидетельствует о ненадлежащем использовании земельных участков и об исключении возможности предоставления земельных участков в собственность путем выкупа, поскольку требования Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее — Закон об обороте земель) истцом не соблюдены4 .
Такой подход, по нашему мнению, является спорным . Почему использование земельного участка признано ненадлежащим? Разве сдача земель сельхозназначения в субаренду запрещена законом? Разве в Законе об обороте земель сказано, что земля должна использоваться исключительно самим арендатором, а не субарендатором? Это можно утверждать только с очень большой натяжкой . Следует отметить, что по действующей редакции Закона (от 3 июля 2016 г. ) выкуп арендуемого участка арендатором возможен, если у исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления отсутствует информация о выявленных в рамках государственного земельного надзора и неустраненных нарушениях законодательства РФ при использовании такого земельного участка Так что если бы спор рассматривался по действующей редакции п 4 ст 10 Закона об обороте земель, то оснований для отказа в выкупе земельного участка не было бы . Если же подобная ситуация (с субарендой) представляется законодателю нежелательной, то соответствующую норму необходимо прямо закрепить в законе . В противном случае возможны нарушения прав арендаторов
Вопрос о корректности изложения нормы о праве арендатора выкупить земельный участок, из которой однозначно вытекает обязанность публичного образования продать арендуемый земельный участок арендатору, не является предметом данной статьи . Однако мы поддерживаем вывод Ф . П . Румянцева о том, что возложение на публичного собственника обязанности продать земельный участок помимо его воли (лишь по желанию арендатора) является нарушением принципов неприкосновенности собственности, свободы договора и равенства участников гражданских правоотношений, что ничем не оправдано... Поэтому арендатор по истечении трех лет добросовестной аренды лишь
вправе обратиться к собственнику с предложением о выкупе, а принять это предложение или нет — зависит только от волеизъявления собственника (см . : Румянцев Ф. П. Правовое регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения: вопросы теории и практики : автореф . дис . ... д-ра юрид . наук . М . , 2011. С . 15) . Именно такой порядок выкупа должен быть закреплен в законе, однако в данной статье мы исходим из действующего законодательства .
Постановление ФАС Поволжского округа от 23.07.2010 по делу № А65-16857/2008.
б Р И Д И Ч
4
Я-I
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
И еще один вопрос, который возникает применительно к данному делу и аналогичным делам . Суд указал, что заявленные требования о признании отказа исполкома в предоставлении в собственность земельных участков путем выкупа незаконным вытекают из публичных правоотношений и подлежат рассмотрению по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ . Но действительно ли это отношения публичные?
Для ответа на этот вопрос нужно установить, в каком качестве здесь выступает исполком — как орган власти (орган местного самоуправления) или как сторона договора аренды? Ответ вроде бы очевиден — отношения по договору аренды являются частными (гражданско-правовыми) . Но, с другой стороны, соответствующие нормы Закона об обороте земель и пп . 31 п . 2 ст. 39 . 6 ЗК РФ сформулированы сейчас так, что публичное образование фактически не может отказать в выкупе арендуемого земельного участка при соблюдении условий, указанных в Законе, т. е . выкуп происходит по существу по одностороннему волеизъявлению арендатора, что для гражданского права не характерно . В этой связи сейчас действительно можно считать такие отношения публично-правовыми . Если же указанные нормы будут изменены с учетом договорного характера арендных отношений и выкуп земельного участка будет возможен только в том случае, если на то будет воля обеих сторон (как арендатора, так и арендодателя), то и рассматривать подобные споры нужно будет как частные споры о праве . Это будет способствовать защите прав публичных образований как собственников соответствующих земельных участков
Возвращаясь к вопросу о способах защиты прав на земельные участки, следует напомнить, что их перечень, данный в ст. 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, не является исчерпывающим, поскольку в статье указано, что защита прав может осуществляться и иными способами, установленными законом . Специальные способы защиты, не поименованные в ст 12 Гражданского кодекса Российской Федерации и главе 9 ЗК РФ, — виндикационный и негаторные иски, иски об установлении сервитутов, иски о признании права отсутствующим, иски о признании незаконным бездействия государственных органов, иски о переводе прав и обязанностей по сделке на лицо, преимущественное право которого нарушено, и т п
Защита преимущественного права при банкротстве. На последнем способе (защите преимущественного права) остановимся подробнее, поскольку в действующем законодательстве применительно к земельным отношениям предусмотрено довольно много преимущественных прав .
В большинстве случаев для субъектов преимущественного права предусмотрен такой способ защиты своего нарушенного права, как перевод на себя прав и обязанностей покупателя . Этого, в частности, могут требовать субъекты преимущественного права при банкротстве сельскохозяйственных организа-ций5, однако довольно часто они вместо иска о переводе на себя прав и обязанностей покупателя заявляют требования о признании сделки недействительной (ничтожной, противоречащей закону) Суды в таких исках отказывают, так как
5 Реализация преимущественного права возможна лишь после того, как имущество сель-хозорганизации-банкрота не было продано на публичных торгах в соответствии с Федеральным законом от 26. 10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» .
ЕСТНИК 3™—В В й 167
УНИВЕРСИТЕТА Защита прав на земельные участки сельскохозяйственного
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
назначения
выбранный способ защиты не может служить основанием для восстановления нарушенного, по мнению истца, права6 .
Как известно, в п . 2 ст. 179 Федерального закона от 26 .10 .2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее — Закон о банкротстве) установлена очередность для субъектов преимущественного права . Первичное право имеют лица, занимающиеся производством или производством и переработкой сельскохозяйственной продукции и владеющие земельным участком, непосредственно прилегающим к земельному участку должника
В случае отсутствия таких лиц преимущественное право приобретения имущества, которое используется в целях сельскохозяйственного производства и принадлежит сельхозорганизации, признанной банкротом, при прочих равных условиях имеют сельскохозяйственные организации, крестьянские (фермерские) хозяйства, расположенные в той же местности, а также (с конца 2013 г. ) соответствующий субъект Российской Федерации или соответствующее муниципальное образование
Субъектам преимущественного права (что первичного, что вторичного) следует иметь в виду, что воспользоваться таким способом защиты, как перевод на себя прав и обязанностей покупателя, они могут только против лица, которое таким правом не обладает. Если же имущество отчуждено в пользу лица, которое обладает преимущественным правом его приобретения, надлежащим способом защиты является иск о признании торгов и договоров, на них заключенных, не-действительными7, конечно, если для этого есть основания .
Лицо, преимущественное право которого на приобретение земельного участка организации-банкрота нарушено, не может требовать перевода на себя прав и обязанностей покупателя и тогда, когда на момент рассмотрения дела спорный земельный участок принадлежит не лицу, которое приобрело его в порядке законодательства о банкротстве, а совершенно другой сельхозорганизации8 .
В судебной практике встречаются случаи оспаривания сделок, связанных с реализацией преимущественного права, на том основании, что границы земельных участков сельскохозяйственной организации-банкрота точно не установлены Однако суды отклоняют такие доводы, указывая, что это обстоятельство не должно являться препятствием для соседних землепользователей в реализации предоставленных им законом прав9 .
При анализе такого рода дел возникает еще один вопрос — о толковании понятий «лица, занимающиеся производством или производством и переработкой сельскохозяйственной продукции» и «сельскохозяйственная организация» . В судебной практике сложились различные подходы . Некоторые суды считают, что к таким «лицам» и «организациям» относятся лишь те, которые отвечают требованиям ст. 177 Закона о банкротстве, т. е . имеют долю выручки от реализации произведенной (произведенной и переработанной) сельхозпродукции не менее чем
□
Р
И
Д
6 См . : постановление ФАС Поволжского округа от 10 ноября 2015 г № Ф06-1375/2015 по
делу № А12-33194/2014. Е
7 См . : постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 24. 12.2015 № А32-2861/2015.
8 См . : постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 07.05.2015 № А32-10563/2014.
9 См . : постановление ФАС Волго-Вятского округа от 19.03.2012 по делу № А39-1219/2011.
Я-I
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
50 % общей суммы выручки10 . Такую позицию признавали правильной и судьи (коллегии) Высшего Арбитражного Суда РФ, отказывая в передаче дела в Президиум ВАС РФ для пересмотра в порядке надзора11 .
Однако более правильной представляется позиция другого состава Коллегии судей ВАС РФ, которые по аналогичному делу пришли, на наш взгляд, к правильному выводу, что определение сельскохозяйственной организации имеет значение исключительно для целей применения правил § 3 гл . IX Закона о банкротстве к таким должникам и не может применяться к лицам, имеющим преимущественное право приобретения имущества .
Целью нормы, содержащейся в п . 2 ст. 179 Закона о банкротстве, является обеспечение сохранения функционального назначения имущества сельскохозяйственной организации для производства или переработки сельхозпродукции И из ее буквального толкования не следует, что преимущественным правом на покупку имущества должника пользуются лица, отвечающие признакам, указанным в ст. 177 Закона о банкротстве . Этим правом обладают лица, занимающиеся производством или производством и переработкой сельхозпродукции . При этом для реализации права преимущественного приобретения имущества сельскохозяйственной организации не имеет значения объем выручки покупателя от реализации сельхозпродукции Иное толкование, указали судьи ВАС РФ, приведет к ограничению числа потенциальных покупателей и достижению (видимо, по смыслу правильнее «недостижению» . — В. У.) целей, обусловленных данным законоположением . Поэтому Коллегия признала целесообразным передать дело в Президиум ВАС РФ12 .
А вот обоснованность решения Президиума ВАС РФ вызывает большие сомнения . Согласившись с Коллегией судей в том, что к субъектам преимущественного права неприменимы положения ст. 177 Закона о банкротстве, Президиум одновременно указал, что преимущественным правом на приобретение имущества должника пользуются лишь лица, отвечающие требованиям ст 3 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства», т. е . те лица, доля дохода которых от реализации сельскохозяйственной продукции составляет не менее 70 % общего дохода за календарный год13 . Такой подход, на наш взгляд, вообще не имеет логического объяснения, ведь в ст. 179 Закона о банкротстве не используется понятие «сельскохозяйственный товаропроизводитель».
Таким образом, судебная практика ущемляет права юридических лиц и фермерских хозяйств, у которых доля от реализации сельхозпродукции составляет соответственно менее 50 %, а по логике Президиума ВАС — более 50, но менее 70 % общей суммы дохода . Представляется, что Верховному Суду РФ следовало бы дать судам руководящие разъяснения (в том аспекте, который изложен в определении ВАС РФ от 28 октября 2013 г. ) .
См . : постановление ФАС Поволжского округа от 16.04.2013 по делу № А12-10432/2012. См . : определение ВАС РФ от 21.08.2013 № ВАС-10759/13 по делу № А12-10432/2012. См . : определение ВАС РФ от 28. 10.2013 № ВАС-10125/13 о передаче дела в Президиум
ВАС РФ
См . , например: постановление Президиума ВАС РФ от 24. 12.2013 № 10125/13 по делу
№ А12-10006/2012.
10
11
12
ЕСТНИК Зс^-^-в. в. 169
УНИВЕРСИТЕТА Защита прав на земельные участки сельскохозяйственного
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
назначения
Защита преимущественного права публичных образований при продаже земель сельхозназначения. В заключение обратимся к еще одному случаю реализации преимущественного права и его защите . Речь идет о преимущественном праве субъекта РФ или муниципального образования, если это предусмотрено законом субъекта РФ (далее — публичное образование), на покупку земельного участка по Закону об обороте земель .
Ранее при нарушении преимущественного права в указанном случае в качестве способа защиты также предусматривался перевод на лицо, право которого нарушено, прав и обязанностей покупателя . Однако затем законодательство изменилось
После принятия Федерального закона от 18 июля 2005 г. № 87-ФЗ сделка по продаже земельного участка, совершенная с нарушением преимущественного права покупки, ничтожна . Однако обеспечивает ли признание сделки ничтожной защиту прав публичного образования? Очевидно, что нет. В лучшем случае применение последствий недействительности ничтожной сделки может привести лишь к возврату сторон в первоначальное положение, т. е . продавцу будет возвращен земельный участок, а покупателю — деньги от его продажи . Публичному образованию, заинтересованному в приобретении земельного участка, остается только надежда на то, что при повторной продаже данного участка оно сможет реализовать свое преимущественное право . Но собственник земельного участка может распорядиться им и иным образом: подарить, передать в качестве отступного и т. п ., т. е . публичный субъект данный земельный участок все равно не получит
Защите прав публичного образования на земельные участки сельскохозяйственного назначения больше соответствовала прежняя редакция нормы п . 4 ст. 8 о переводе прав и обязанностей покупателя . При желании оно реально могло получить продаваемый земельный участок. Действующая редакция данного пункта этого совсем не гарантирует В связи со сказанным следует согласиться с предложениями о возврате к прежней редакции указанной нормы, т. е . об изменении последствий совершения сделки с нарушением преимущественного права, т. к. цели приобретения земельного участка в государственную или муниципальную собственность (при желании публичного образования) в большей степени отвечает именно механизм перевода на публичное образование прав и обязанностей покупателя, а не признания сделки ничтожной14 .
Признание сделки с нарушением преимущественного права ничтожной имеет негативные последствия для гражданского оборота, тем более что после внесения в ГК РФ изменений Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 100-ФЗ возникла неопределенность по вопросу о том, кто может требовать применения последствий ничтожности сделки . До вступления в силу указанного Закона такие требования было вправе предъявлять любое заинтересованное лицо . Согласно новой редакции ст. 166 ГК РФ такие требования может предъявить сторона сделки, а в предусмотренных Законом случаях также иное лицо . Поскольку публичное образование стороной сделки не является, а его право на предъявление
14 См . : Румянцев Ф. П. Правовое регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения: вопросы теории и практики : автореф . дис. ... д-ра юрид . наук . М . , 2011. С . 14 .
/Ш—I
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
иска о применении последствий недействительности ничтожной сделки в ст. 8 Закона об обороте земель прямо не предусмотрено, предъявление таких исков публичными образованиями после 1 сентября 2013 г. (дата вступления Закона № 100-ФЗ в силу) является проблематичным . Следовательно, как минимум нужно дополнять п 4 ст 8 Закона об обороте земель соответствующей нормой Но более предпочтительным вариантом был бы возврат к прежним последствиям недействительности сделки, совершенной с нарушением преимущественного права покупки А самым идеальным вариантом была бы отмена нормы от преимущественном праве покупки публичных образований
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Румянцев Ф. П. Правовое регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения: вопросы теории и практики : автореф . дис . ... д-ра юрид . наук. — М ., 2011.
