CC BY
76
И. А. ШАШИНА*
Ирина Александровна Шашина — аспирантка кафедры денег и ценных бумаг СПбГУЭФ.
В 2006 г. закончила Сургутский государственный университет.
Автор 3 публикаций.
Область научной специализации — финансы и кредит. ^ ^ ^
ЗАЩИТА ПРАВ ИНВЕСТОРОВ НА ФОНДОВОМ РЫНКЕ В УСЛОВИЯХ ФИНАНСОВОЙ ГЛОБАЛИЗАЦИИ*
Глобальный финансовый кризис в первую очередь проявился там, где было слабое регулирование — в сфере сложных структурированных финансовых продуктов. Многие международные финансовые институты перегрузили свои балансы рисковыми инструментами. Несмотря на то, что этот сегмент рынка в России еще не до конца сформирован, но, учитывая, что в последнее время основным источником привлечения ресурсов российских банков и компаний являлись международные финансовые рынки, то последствия кризиса прямо отразились на ситуации в нашей стране. В настоящее время международными регуляторами и финансовыми ведомствами стран, в том числе российскими, обсуждаются шаги по формированию новой архитектуры мирового
финансового рынка. Поводом для этого служит то, что глобальный кризис стал результатом низкого качества регулирования финансовой системы, как в институциональном, так и в инструментальном разрезе.
В условиях кризиса происходит переоценка сил на глобальном мировом финансовом рынке: страны, которые усовершенствуют свою систему регулирования и первыми выйдут из кризиса, станут мировыми финансовыми центрами, а остальные войдут в зону их влияния. Наличие такого центра станет одним из важнейших
признаков конкурентоспособности экономики страны и будет способствовать росту ее влияния в мире. Формирование в России финансового центра названо важнейшим приоритетом долгосрочной экономической политики [3], но для достижения этой цели нужно привлечь розничных инвесторов на российский финансовый рынок, чтобы увеличение внутреннего спроса сделало его более устойчивым и снизило зависимость от мировых финансовых рынков. Для этого государственное регулирование должно быть направлено на усиление защиты интересов инвесторов и создание условий для снижения рисков инвестиций.
«Старый» подход защиты имущественных интересов инвестора уравнивал их по толерантности к риску и предусматривал жесткие ограничения к деятельности операторов финансового рынка. «Новый» разделяет инвесторов на квалифицированных и неквалифицированных, имущественные интересы которых гарантированно защищаются государством. Кроме того, с этой целью разделяются и финансовые инструменты и услуги — на предназначенные для квалифицированных инвесторов и разрешенные для публичного предложения. В международной практике квалифицированным инвестором признается лицо, квалификация и опыт которого позволяют адекватно оценивать риски инвестиций. В России в целях более гибкого регулирования в 2008 г. также было законодательно введено понятие квалифицированного инвестора.
Международная практика показывает, что за рубежом защите прав инвесторов уделяется достаточно много внимания. Например, в США защита инвестора — важная задача всех организаций, связанных с рынком ценных бумаг. Для защиты инвесторов законы, администратором которых является федеральная Комиссия по ценным бумагам и биржам (SEC), предусматривают для регулирующих органов две основные функции: обеспечение раскрытия информации об эмитенте и его ценных бумагах и контроль за рынком посредством регистрации его профессиональных участников. Но, несмотря на кажущуюся надежность, система регулирования США не смогла воспрепятствовать возникновению кризиса. Министр финансов США внес предложения о коренной реформе регулирования финансовой отрасли, усиливающие контроль над финансовым сектором, введением поста независимого инспектора. Контроль над крупными хеджевыми фондами, некоторыми инвестиционными фирмами и рынком деривативов предлагается передать
ГРНТИ 06.73.35 © И. А. Шашина, 2009
Статья публикуется по рекомендации доктора экономических наук, профессора Е. М. Поповой.
федеральному правительству. Чтобы крупные хеджевые фонды, фонды прямых инвестиций и фонды венчурного капитала выполняли все требования SEC и проверялись ею, их регистрацию Комиссией планируется сделать обязательной, а она будет передавать информацию регулятору системных рисков. Т. Гайтнер признает, что для восполнения недостатка доверия, обусловленного кризисом, финансовой системе США нужны более широкие пути регулирования [8; 9].
Поскольку финансовый рынок России формировался в условиях трансформации экономических отношений, его ведомственные регуляторы были наделены полномочиями не только по надзору за исполнением законодательства, но и по разработке нормативной базы, следствием чего стали диспропорции между количеством и объемом профильных федеральных законов и нормативных актов регулирующих органов. В настоящее время в России сформирована двухуровневая система регулирования, первым уровнем которой является государственное регулирование. Специализированным федеральным органом исполнительной власти в сфере рынка ценных бумаг является Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР), осуществляющая регулирование и контроль профессиональных участников рынка, а также регулирование выпуска и обращения эмиссионных ценных бумаг (кроме банковских). ФСФР даны широкие полномочия, но возникают проблемы их применения, поэтому изменения в законодательство должны быть направлены на формирование такой правоприменительной практики. Также в целях защиты прав инвесторов в случаях нарушений ФСФР должна иметь возможность вводить временную администрацию. Второй уровень, как и во многих зарубежных странах, — это саморегулируемые организации (СРО), устанавливающие для своих членов правила осуществления профессиональной деятельности и стандарты проведения операций, необходимые для дополнения норм государственного регулирования, а также контролирующие их соблюдение. С развитием финансового рынка необходимо расширение функций СРО, и повышение эффективности взаимодействия СРО и государственных органов.
Правовой основой регулирования рынка ценных бумаг в России и защиты прав инвесторов на нем в настоящее время являются как общие законодательные акты (например, Гражданский кодекс), так и специализированные: федеральные законы, постановления Правительства и приказы ФСФР. Законодательство России в области защиты прав инвесторов, безусловно, нуждается в совершенствовании, значительным шагом в этой области стала реализация Стратегии развития финансового рынка на 20062008 гг. [2], которая обусловила существенные изменения в законодательство, усиливающие защиту прав инвесторов, в том числе: предоставление судебной защиты по срочным сделкам; регулирование поглощений и вытеснений, усовершенствование системы инвестирования в паевые фонды, введение понятия «квалифицированный инвестор», увеличение прозрачности деятельности институтов рынка коллективных инвестиций и усиление надзора ФСФР за ними. Но на сегодняшний день часть задач, поставленных Стратегией, еще не решена, в том числе не сформированы компенсационный механизм, система пруденциального надзора за профессиональными участниками, условия для секьюритизации финансовых активов, а также механизмы, препятствующие инсайдерской торговле и манипулированию. Для решения этих проблем была разработана Стратегия развития финансового рынка до 2020 года [3].
Важным средством стимулирования участия населения на финансовом рынке являются компенсационные механизмы. Так, в США создана Корпорация по защите инвесторов и все брокерские фирмы являются ее членами. Она компенсирует потери инвесторов от внерыночных рисков из фонда, образованного за счет членских взносов. В России Стратегией предусматривается создание компенсационного фонда, сформированного за счет взносов профессиональных участников рынка ценных бумаг, оказывающих услуги по фондовому посредничеству гражданам. В случае недостаточности его средств рассматривается возможность использования государственных средств на покрытие убытков неквалифицированных инвесторов. Следует заметить, что даже в случае принятия такого механизма эта система не защищает квалифицированных инвесторов, хотя они столь же подвержены нерыночным рискам.
В связи с практикой появления финансовых пирамид, на наш взгляд, важно установить более жесткие требования к рекламе финансовых услуг, а ФСФР необходимо наделить дополнительными полномочиями по контролю и надзору за ней. С учетом накопленной правоохранительными органами правоприменительной практики в области финансовых нарушений на рынке необходимо совместно с СРО создать барьеры, позволяющие препятствовать деятельности по привлечению денежных средств населения без соответствующей лицензии. Кроме того, контроль за участниками финансового рынка, оказывающими услуги розничным инвесторам, будет усилен, если их обяжут стать членами СРО.
В предложениях Российской Федерации к саммиту «Группы двадцати», проходившему 2 апреля 2009 г. в Лондоне [7], отмечено, что международные усилия должны быть направлены на установление единых стандартов раскрытия информации о финансовых инструментах и институтах. Финансовая отчетность, данные о крупных сделках, сведения о лицах, влияющих на принятие решений, данные о недобросовестных менеджерах должны быть доступны для всех потенциальных инвесторов. Хедж-фонды, трасты и пр. должны подчиниться общим правилам прозрачности. Что касается российского рынка ценных бумаг, то его недостаточная прозрачность — одна из самых распространенных претензий инвесторов, в том числе и потому, что ФСФР пока технически не может обеспечить обработку собираемой им отчетности участников рынка и конвертацию этой информации в общедоступные базы данных.
По предложению ФСФР в целях защиты интересов инвесторов внесены поправки в КоАП, которые расширяют виды правонарушений в сфере рынка ценных бумаг и дополняют перечень лиц, несущих за них
ответственность, увеличивают размеры штрафов в 10-20 раз, а также продлевают срок давности привлечения к ответственности. Кроме того, ФСФР предоставляется право рассматривать дела об административных правонарушениях за непредставление или несвоевременное представление информации, и после выявления таких нарушений она может проводить административные расследования. Эти меры направлены на снижение возросшего числа злоупотреблений на фондовом рынке [1].
Но следует заметить, что усиление административной ответственности является недостаточным для недопущения противоправных действий недобросовестных участников рынка, приводящих к значительным убыткам инвесторов. Поэтому во многих странах имеется уголовная ответственность за наиболее серьезные нарушения законодательства в сфере рынка ценных бумаг. Перенимая международный опыт, Правительство РФ одобрило законопроект ФСФР, предусматривающий уголовную ответственность за нарушение правил учета прав на ценные бумаги, воспрепятствование осуществлению или незаконное ограничение прав владельцев ценных бумаг, манипулирование ценами на рынке ценных бумаг [4]. Но ужесточения наказания недостаточно, поскольку если опираться только на имеющиеся в законодательстве формулировки, то выявить и доказать факт манипулирования практически невозможно, а регулятор, с одной стороны, не имеет достаточной практики в этой области, а с другой — не наделен необходимыми полномочиями для этого. Для устранения этих недостатков в России был разработан проект закона «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком», который вводит понятие инсайдерской информации, уточняет определение манипулирования, обеспечивает ФСФР доступ к информации по банковским счетам и наделяет полномочиями по взаимодействию с правоохранительными органами [5].
Принятые меры, безусловно, будут способствовать некоторому снижению рисков инвесторов, что позволит оживить их интерес к инструментам фондового рынка, но этих мер все же недостаточно для привлечения свободных денежных ресурсов, столь необходимых сегодня. Руководитель ФСФР России В. Д. Миловидов признает, что главная проблема регулирования финансовых рынков заключается в недостаточной правовой базе касательно защиты прав инвесторов [6]. С этой целью необходимо:
— усовершенствование системы регулирования финансового рынка России: в части усиления принципа государственного регулирования рисков финансового рынка, который заключается в переходе от ведомственного подхода к регулированию отдельных сегментов рынка к целостному государственному регулированию рынка путем создания единого координационного центра, который будет регулировать весь финансовый рынок. Для формирования полноценной двухуровневой системы регулирования необходимо предоставить СРО больше полномочий, в частности при сборе и анализе отчетности участников финансового рынка;
— совершенствование законодательства в области защиты прав инвесторов;
— пересмотр системы пруденциального надзора, в целях оперативного выявления и пресечения нарушений на рынке ценных бумаг необходимо формирование трехуровневой системы, включающей внутренний контроль самих участников, контроль СРО и государственных органов;
— принятие мер по усилению прозрачности рынка ценных бумаг;
— доработка механизмов предоставления компенсаций инвесторам и стимулирование создания добровольных компенсационных систем;
— усиление ответственности за недобросовестную рекламу финансовых услуг для розничных инвесторов и организацию финансовых пирамид.
ЛИТЕРАТУРА
1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ в ред. от 9 февраля 2009 г. № 9-ФЗ // КонсультантПлюс. Законодательство. Версия Проф. [Электронный ресурс].
2. Стратегия развития финансового рынка Российской Федерации на 2006-2008 годы. Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2006 г. № 793-р // КонсультантПлюс. Законодательство. Версия Проф. [Электронный ресурс].
3. Стратегия развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 года. Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2008 г. № 2043-р // КонсультантПлюс. Законодательство. Версия Проф. [Электронный ресурс].
4. Проект Федерального закона «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» № 170133-5 [Электронный ресурс] / Федеральное собрание Российской Федерации, Государственная дума. URL: http://www.duma.gov.ru/ — режим доступа: URL: http://www.duma.gov.ru/faces/lawsearch/gointer.jsp?c=170133-5
5. Проект федерального закона «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком» № 145626-5 [Электронный ресурс] / Федеральное собрание Российской Федерации, Государственная дума. URL: http://www.duma.gov.ru/ — режим доступа: URL: http://www.duma.gov.ru/faces/lawsearch/ gointer.jsp?c=145626-5
6. «Мировой кризис — это проблемы современной финансовой инженерии» — интервью Руководителя ФСФР России В. Д. Миловидова «Парламентской газете». [Электронный ресурс] / ФСФР России URL: http://www.fcsm.ru — режим
доступа: URL: http://www.fcsm.ru/document.asp?ob_no=182046
7. Предложения Российской Федерации к саммиту «Группы двадцати» в Лондоне (апрель 2009 года) [Электронный ресурс] / Президент Российской Федерации. URL: http://www.kremlin.ru — режим доступа: URL: http://kremlin.ru/ text/docs/2009/03/213992.shtml
8. Усиление контроля над финансовым сектором [Электронный ресурс] / Служба новостей «Голоса Америки». URL: http://www.voanews.com — режим доступа URL: http://www.voanews.com/russian/2009-03-26-voa15.cfm
9. Гайтнер за новые правила игры для финсистемы США [Электронный ресурс] / Информационное агентство ФИНМАРКЕТ. URL: http://finmarket.ru — режим доступа: URL: http://finmarket.ru/z/nws/news.asp?id=1117047
