CC BY
684
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО
Защита прав человека в деятельности Лиги Наций
ИЛЬИНСКАЯ Ольга Игоревна, старший преподаватель кафедры международного права Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина, кандидат юридических наук
123995, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, 9
E-mail: [email protected]
С момента создания первой в истории универсальной международной организации по поддержанию мира и безопасности — Лиги Наций прошел почти век, однако приходится констатировать, что в подавляющем большинстве научных работ, посвященных осмыслению и анализу ее наследия, рассматривается преимущественно один аспект международно-правовой деятельности этой организации с универсальной компетенцией — обеспечение мира и безопасности. При этом недостаточно внимания уделяется ее деятельности в гуманитарной сфере, в частности в сфере защиты прав человека. Между тем ряд положений Устава Лиги Наций 1919 г. ясно свидетельствуют, что вопросам защиты прав человека его разработчики придавали немалое значение.
Целью данной статьи является исследование роли Лиги Наций в формировании института защиты прав человека в международном праве. Автор анализирует предпринятые Лигой Наций усилия в области защиты прав отдельных уязвимых категорий населения (детей, женщин, беженцев). Особое внимание уделяется рассмотрению системы международной защиты прав национальных меньшинств.
При подготовке статьи автором комплексно использовались различные методы научного исследования: системного, структурного, функционального, историко-правового, формально-юридического анализа.
Проанализированные в статье международно-правовые меры в области защиты прав человека (создание системы международной защиты прав национальных меньшинств, принятие международных актов, направленных на защиту прав детей, женщин, беженцев, запрет рабства), явившиеся ответом на актуальные вызовы времени, стали фундаментом, на котором после Второй мировой войны базировалось дальнейшее сотрудничество в рассматриваемой области. Иными словами, международно-правовые инициативы Лиги Наций в сфере защиты прав человека оказали существенное влияние на дальнейшее прогрессивное развитие международного права.
Ключевые слова: права человека, Лига Наций, международное право, сотрудничество в сфере прав человека.
Human Rights Protection in the League of Nations' Activity
O. I. ILINSKAYA, senior lecturer at the Department of international law of the Kutafin Moscow State Law Academy, candidate of legal sciences
9, Sadovaya-Kudrinskaya, Moscow, Russia, 123995
E-mail: [email protected]
On the eve of the 100th Anniversary from the date when the League of Nations was founded, the first universal international organization for maintenance of peace and security, we have to ascertain that the majority of scientific works, related to the examination of its legacy, focuses mainly on one aspect of the League of Nations international activity - maintenance of peace and security. Meanwhile, it is obvious that little attention has been paid to its activity in humanitarian field, in particular, in the field of human rights protection. However, the text of the Covenant of the League of Nations shows that its authors attached a considerable amount of significance to the human rights protection.
The purpose of the present article is to analyze the role of the League of Nations in the formation of the institute of human rights protection in international law. The author analyses the League of Nations efforts in the field of protection of some vulnerable groups' rights (children, women, refugees). Special attention is paid to the study of the system protecting rights of national minorities.
The author uses different methods of scientific research: systematic, structural, functional, historical, comparative analysis.
All the international legal measures in the field of human rights protection, analyzed in the present article (formation of the system for protection of rights of national minorities, adoption of international documents aimed at protection of children and women, refugees' rights and which were responses to the current demands of that time, must be considered as the ground for further cooperation in the field of human rights after World War II. Thus, all the initiatives, introduced by the League of Nations in the field of human rights protection, made significant contribution to the further progressive development of international law.
Keywords: human rights, the League of Nations, international law, cooperation in the field of human rights.
DOI: 10.12737/article 59f067bda6d325.12816675
В современном мире проблема обеспечения и защиты прав и свобод человека является одной из самых актуальных и сложных. Зерна идей о правах человека зародились еще в древности. Разумеется, речь шла еще не о правах человека в известном нам современном смысле, а о закреплении неких общеобязательных правил, регулирующих отношения между государством, обществом и человеком1.
Однако, несмотря на весьма солидную предысторию вопроса о правах человека, международное право до сравнительно недавнего по историческим меркам времени к обозначенной проблеме не обращалось, а взаимоотношения между государством и его гражданами рассматривались как внутреннее дело государства. В научной литературе подчеркивается, что «старое, традиционное международное право не регулировало вопросы прав и свобод человека», оно «существовало лишь как право для государств»2. Путь к правам человека оказался тернист.
1 Подробнее см.: Манукян В. И. Международная защита прав человека: право, прецеденты, комментарии. Киев, 2010. С. 13—22; Тиунов О. И. Международное гуманитарное право: учебник. 3-е изд. М., 2015. С. 12—14.
2 Карташкин В. А. Права человека в меж-
дународном и внутригосударственном праве. М., 1995. С. 6; Самович Ю. В. Становление института защиты прав и свобод индивида
Страшным потрясением, заставившим человечество действовать, явилась Вторая мировая война, унесшая десятки миллионов человеческих жизней. До этого государства даже не ставили перед собой задачу выработать универсальный международный договор, который содержал бы положения об уважении и соблюдении основных прав и свобод человека, провозглашенных ими в своем законодательстве. Эти вопросы рассматривались международным сообществом как входящие во внутреннюю компетенцию государств3. В фундаментальном коллективном научном исследовании «Общая теория прав человека» подчеркивается, что «еще сравнительно недавно, вплоть до начала нынешнего века (ХХ в. — О. И.), права человека регулировались исключительно внутригосударственным правом. Государства — участники международных отношений исходили из того, что эти вопросы относятся исключительно к их внутренней юрисдикции. Общепринятым постулатом было рассматривать взаимоотношения между государством и его гражданами как внутреннее дело каждого государства. Старое международное право не вторгалось в этот пров международном праве // Международное публичное и частное право. 2006. № 1. С. 2.
3 См.: Карташкин В. А. Указ. соч. С. 37.
цесс»4. Как отмечает О. И. Тиунов, «международное сотрудничество в области прав человека стало складываться в период Второй мировой войны в рамках государств антигитлеровской коалиции как реакция на грубое нарушение прав человека нацистской Германией»5. Аналогичные утверждения можно найти и в работах зарубежных авторов. Так, британский специалист Н. Родли констатирует, что «до Второй мировой войны международного права прав человека фактически не существовало»6. По мнению немецкого ученого К. Хайльброннера, права человека образуют существенную часть международного правопорядка «с тех пор как сообщество государств в 1948 г. торжественно признало в Декларации Генеральной Ассамблеи ООН свою ответственность за соблюдение прав человека»7.
Но, несмотря на тот факт, что вопрос обеспечения прав человека в полном объеме был поставлен только в ходе Второй мировой войны, представляется важным проанализировать международно-правовые инициативы Лиги Наций в сфере защиты прав человека, с тем чтобы уяснить действительную роль этой организации в развитии межгосударственного сотрудничества по правам человека, а также сформировать целостное представление о том фундаменте, на котором строилось дальнейшее сотрудничество в указанной сфере.
Конечно, отдельные исторически важные решения, относившиеся к тем или иным сторонам отношений человека с обществом, стали приниматься намного раньше, чем была образова-
4 Общая теория прав человека / [В. А. Кар-ташкин, А. М. Ларин, Н. С. Колесова, И. А. Ле-дях и др.]; рук. авт. кол. и отв. ред. Е. А. Лука-шева. М., 1996. С. 418.
5 Тиунов О. И. Указ. соч. С. 14.
6 Rodley N. S. The Treatment of Prisoners under International law. 2nd ed. N. Y., 1999. P. 1.
7 Международное право = Völkerrecht /
B. Г. Витцтум [и др.]. Пер. с нем. М., 2011.
C. 294.
на Лига Наций. Первые международные нормы, в определенной степени касающиеся прав и свобод человека, появились в области защиты интересов религиозных и национальных меньшинств в ряде государств. Так, в Аугсбургском мирном договоре 1555 г. было предусмотрено равенство католиков и лютеран в рамках Священной римской империи германской нации8. Одним из результатов Вестфальского мирного конгресса 1648 г., завершившего Тридцатилетнюю войну, явилось введение полной религиозной свободы. Среди исторически важных международно-правовых решений Венского мирного конгресса 1814—1815 гг., закрепившего результаты разгрома наполеоновской Франции, — начало международной борьбы с рабовла-дением9. В области прав, касающихся промышленной и интеллектуальной собственности, были приняты Парижская конвенция по охране промышленной собственности 1883 г. и Бернская конвенция об охране литературных и художественных произведений 1886 г. Вторая половина XIX в. ознаменовалась также тем, что в международном праве были предприняты первые попытки регламентировать ведение военных действий. Иными словами, к моменту создания Лиги Наций определенный опыт межгосударственного сотрудничества в сфере защиты прав человека уже был накоплен.
Переходя к исследованию правозащитной составляющей в ра-
8 См.: Humphrey J. The International Law of Human Rights. UNESCO. 1989. P. 27—28.
9 Декларация о прекращении торговли неграми 1815 г. явилась ответом на «общее мнение всех образованных народов». В ней отмечалось, что представители государств, собравшиеся на конгресс, выражают «усердное желание, чтобы был положен конец источнику бедствий, столь долго опустошавших Африку, обычно постыдному для Европы и оскорбительному для человечества». См.: Мартенс Ф. Ф. Собрание трактатов и конвенций, заключенных Россией с иностранными державами. Т. 3. СПб., 1876. С. 500.
боте Лиги Наций, подчеркнем, что на ее формирование немалое влияние оказали идеи выдающегося российского ученого и дипломата Ф. Ф. Мартенса. Он был убежден, что человеческая личность имеет права в области международных отношений и находится под защитой международного права10. Эта ключевая идея Ф. Ф. Мартенса выражена в следующих его словах: «Все современные цивилизованные государства согласны, что человек есть лицо, т. е. субъект известных неотъемлемых прав, которые должны быть уважаемы в области взаимных их отношений. Поэтому каждое лицо, независимо от своего подданства или национальности, находит в настоящее время покровительство своей личности и собственности на всем пространстве действия международного права. В охране лица заключается конечное назначение государства и цель международных отношений»11. В свод основных прав человека Ф. Ф. Мартенс включил: 1) право на существование и развитие физической личности; 2) право на развитие своих духовных и умственных способностей и сил; 3) право на сообщение и свободное передвижение в пределах международного союза государств12. Как отмечает В. В. Пустогаров, «сама идея охраны прав человека международным правом и попытки кодифицировать эти права несомненно имели непреходящее значение»13.
10 Уместно напомнить, что на гуманитарных и международно-правовых идеях юриста основывалась теоретическая часть кодификации законов и обычаев войны, осуществленной на двух Гаагских конференциях мира (1899 и 1907 гг.). Подробнее см.: Тиунов О. И. Указ. соч. С. 150—151.
11 Мартенс Ф. Ф. Современное международное право цивилизованных народов: в 2 т. Т. 1. М., 2008. С. 247 и след.
12 Там же. С. 255—256.
13 Пустогаров В. В. «...С пальмовой вет-
вью мира»: Ф. Ф. Мартенс — юрист, дипло-
мат, публицист. М., 1993. С. 70.
Обращаясь к Уставу Лиги Наций 1919 г.14, несложно заметить, что термин «права человека» здесь отсут-ствует15. Вместе с тем ряд положений этого важнейшего международно-правового акта ясно свидетельствуют о том, что вопросам обеспечения прав человека его разработчики придавали немалое значение. В первую очередь речь идет об обязанностях членов Лиги, закрепленных в ст. 23 Устава, к которым были отнесены, в частности, следующие: прилагать усилия к обеспечению и сохранению справедливых и гуманных условий труда для мужчины, женщины и ребенка на своих собственных территориях, а также и во всех странах, на которые распространяются их торговые и промышленные отношения, и к учреждению и содержанию с этой целью необходимых международных организаций; передача Лиге общего контроля над соглашениями по поводу торга женщинами и детьми; обеспечение справедливого режима для туземного населения на территориях, подчиненных их управлению; прилагать усилия по принятию мер международного порядка для предупреждения болезней и борьбы с ними. Отдельные положения гуманитарной направленности закреплены и в п. 1 ст. 22 Устава, где в качестве «священной миссии цивилизации» указаны «благосостояние и развитие народов (народы бывших германских колоний, а также нету-
14 Был выработан специальной комиссией, созданной на Парижской мирной конференции 1919—1920 гг., и включен в Версальский мирный договор 1919 г. и другие мирные договоры, завершившие Первую мировую войну 1914—1918 гг.
15 Указанный термин появился в международной политической лексике после американской войны за независимость и Великой французской революции. В то время в соответствующих внутригосударственных документах говорилось о правах человека и гражданина. См.: Международное право / [Ашавский Б. М. и др.]; под ред. А. А. Ковалева, С. В. Черниченко. 4-е изд. М., 2011. С. 306.
рецких территорий бывшей Османской империи. — О. И.)». Пункт 5 этой же статьи закрепил условия управления подмандатными территориями. Такими условиями, в частности, являлись запрет торговли рабами и обязанность мандатария гарантировать местному населению свободу совести и религии без иных ограничений, кроме тех, которые может наложить сохранение публичного порядка и добрых нравов.
В пункте 3 ст. 7 Устава можно усмотреть косвенное закрепление запрета дискриминации по признаку пола. Правда, этот запрет касался весьма узкой сферы, а именно возможности занимать те или иные должности в самой Лиге или в состоящих при ней учреждениях: все такие должности провозглашались одинаково доступными мужчинам и женщинам16.
Однако государства — члены Лиги Наций даже не ставили задачу выработать универсальный международный документ, который содержал бы положения об уважении и соблюдении хотя бы элементарных прав и свобод человека17.
Новым направлением в развитии межгосударственного сотрудничества по правам человека явилась система защиты национальных меньшинств Лиги Наций, ставшая особенностью мирного урегулирования после Первой мировой войны. С. В. Черниченко отмечает, что межгосударственное сотрудничество по вопросам, связанным с защитой меньшинств, «явилось предшественником универсального сотрудничества в области прав человека»18.
Заметим, что во все времена необходимость защиты меньшинств в рамках одного и того же государ-
16 Текст Устава Лиги Наций см.: Сидоров А. Ю, Клейменова Н. Е. История международных отношений 1918—1939. М., 2008.
17 См.: Общая теория прав человека. С. 423.
18 Международное право / [Ашавский Б. М.
и др.]; под ред. А. А. Ковалева, С. В. Черничен-
ко. С. 332.
ства проявляется всякий раз, когда его население не является однородным, т. е. включает в себя общности людей, отличающихся по признакам расы, языка, религии. В юридическом и политическом плане речь идет о том, чтобы защитить меньшинства от возможных злоупотреблений большинства, а в социологическом и культурном плане речь идет о сохранении их самобытности. Однако с учетом таких задач интернационализация защиты может привести к тому, что граждане получат право жаловаться международному сообществу на собственное государство. Суверенному же государству трудно согласиться с таким правом. На наш взгляд, это и было основной причиной того, что международное право в течение долгого времени не могло проникнуть в эту область.
И все же после Первой мировой войны характеристики данной проблемы приняли международный характер. Как указывает А. Х. Абашидзе, проблемы национальных меньшинств обратили на себя внимание вследствие возможности установления новых политических границ в послевоенной Европе19. Восстановление и создание некоторых государств, пересмотр границ между другими странами в Европе сопровождались включением в их состав иностранных меньшинств. А потому естественно, что страны-победительницы ощутили необходимость в создании в связи с этим системы международной защиты меньшинств, оказавшихся в новых для себя государствах, причем главное заключается в том, что им удалось добиться принятия такой системы. Основная же задача созданной системы состояла в том, чтобы различные группы народов, а также этнические, религиозные и языковые меньшинства, которые проживали на территории бывших Австро-
19 См.: Абашидзе А. Х. Защита прав меньшинств по международному и внутригосударственному праву. М., 1996. С. 35.
Венгерской и Османской империй, включить в особую договорно-правовую систему и посредством этих специальных норм обеспечить гарантии их защиты на интернациональном уровне20. При этом в Уставе Лиги Наций положения о национальных меньшинствах, равно как и о расовом и религиозном равенстве, отсутствуют, хотя некоторые государства (США, Япония) настаивали на их включении в Устав. Например, с инициативой включения в Устав статьи о «религиозном равенстве» выступал Президент США В. Вильсон.
Проблема национального и расового равенства была затронута Японией, делегация которой предлагала включить в Устав Лиги Наций следующую статью: «Так как равенство наций является основным принципом Лиги Наций, высокие договаривающиеся стороны соглашаются предоставить... всем чужестранцам, проживающим в государствах — участниках Лиги, равные и справедливые условия во всех отношениях, не делая различия ни по закону, ни фактически в связи с их расовым и национальным происхождением»21. Однако подобное предложение поддержки не нашло, о чем красноречиво свидетельствует ответ министра иностранных дел Великобри-тации А. Д. Бальфура полковнику Э. М. Хаузу22, показавшему ему Декларацию независимости 1776 г., в которой провозглашались равенство всех людей перед законом и их неотъемлемые права на «жизнь, свободу и стремление к счастью», со словами: «Все люди созданы равными». На это Бальфур заметил, что он сомневается в правильности предполо-
20 См.: Бекназар-Юзбашев Т. Б. Права человека и международное право. М., 1996. С. 22.
21 Причем Япония ставила вопрос о принятии принципа расового равенства и об иммиграции как непременном условии ее участия в Лиге Наций.
22 Советник Президента США В. Вильсона.
жения, сделанного в XVIII в., считая его справедливым лишь в том плане, что люди созданы равными только в рамках одной нации, но уроженец Центральной Африки не создан равным европейцу23. А его помощник Р. Сесиль отметил, что постановка вопроса о расовом равенстве чревата осложнениями для Британской империи24. В итоге указанное разногласие, вызванное опасением распространения идей национального равноправия на колониальные народы, не позволило включить в Устав Лиги Наций положения о расовом и религиозном равенстве.
Вместе с тем заметим, что постановка проблемы религиозного и расового равенства была закономерной, поскольку отражала реальный этап становления международных отношений того периода.
Далее подробнее остановимся на системе международной защиты меньшинств Лиги Наций.
В научной литературе подчеркивается, что интерес к проблеме защиты меньшинств подтверждается, в частности, тем, что участники Парижской мирной конференции 1919—1920 гг., на которой был принят Устав Лиги Наций, учредили специальный орган — Комитет новых государств и защиты меньшинств, который разрабатывал проекты договоров, заключенных по итогам Первой мировой войны25. Это в первую очередь мирные договоры с побежденными странами: Версальский мирный договор 1919 г. с Германией, Сен-Жерменский мирный договор 1919 г. с Австрией, Нейиский мирный договор 1919 г. с Болгарией, Трианонский мирный договор 1920 г. с Венгрией, Севрский мирный договор 1920 г. с Турцией. Одновременно с мирными договорами Союзные и объединившиеся державы заключили отдельные договоры с государ-
23 См.: Miller D. H. The Drafting of the Covenant: in 2 vols. Vol. 2. N. Y., 1928. P. 183.
24 Ibid. P. 325.
25 См.: Абашидзе А. Х. Указ. соч. С. 35.
ствами, созданными вновь или значительно расширившими свои территории в результате Первой мировой войны: с Польшей (Версаль, 1919 г.), Сербо-Хорвато-Словенским государством (Сен-Жермен-ан-Ле, 1919 г.), Чехословакией (Сен-Жермен-ан-Ле, 1919 г.), Грецией (Севр, 1920 г.), Румынией (Париж, 1919 г.)26. Все указанные договоры, кроме Версальского мирного договора с Германией, содержали специальные положения о национальных меньшинствах27. Так, в Договоре между Соединенными Штатами Америки, Великобританией28, Францией, Италией и Японией, с одной стороны, и Польшей, с другой стороны, послужившем основой для заключения в рамках Лиги Наций последующих подобных до-
26 Тексты этих договоров см.: Ключников Ю. В., Сабанин А. Международная политика новейшего времени в документах, нотах и декларациях. Ч. II: От империалистической войны до снятия блокады с Советской России. М., 1926; Ключников Ю. В., Сабанин А. Указ. соч. Вып. II. Ч. III. М., 1929.
27 Отсутствие специальных положений о меньшинствах в Версальском мирном договоре с Германией объясняется тем, что по указанному договору Германия была лишена своих прежних территорий, населенных представителями других наций (в частности, Эльзас-Лотарингии, Шлезвига, польских территорий), следовательно, отпала сама необходимость принятия Германией соответствующих обязательств. Исключение было сделано лишь для Верхней Силезии, после раздела которой между Польшей и Германией эти две страны в 1922 г. при участии Лиги Наций заключили специальную конвенцию, устанавливавшую права немцев в польской Верхней Силезии и поляков в германской части Верхней Силезии. Причем в отношении германской части указанной территории в конвенции устанавливался 15-летний срок ее действия (т. е. до 1937 г.), а в польской части после истечения 15 лет со дня подписания конвенции предусматривалось автоматическое введение в действие Версальского договора с Польшей от 28 июня 1919 г. о национальных меньшинствах.
28 С четырьмя доминионами и Индией.
говоров, содержались следующие типовые положения о правах меньшинств: Польша обязывалась предоставить всем своим жителям полную и совершенную защиту их жизни и свободы без различия происхождения, национальности, языка, расы или религии; закреплялось право всех жителей Польши на свободное исповедание, как публичное, так и частное, всякой веры, религии или всякого верования, отправление которых не будет несовместимо с публичным порядком и добрыми нравами (ст. 2); ст. 3 возлагала на Польшу обязанность признать польскими гражданами, по праву и без каких-либо формальностей, германских, австрийских, венгерских или русских граждан, проживавших ко дню вступления договора в силу на территории, которая признается или будет признаваться составной частью Польши. При этом все такие лица старше 18 лет получали право оптировать всякое другое гражданство, которое было для них открыто; закреплялось равенство всех польских граждан перед законом и говорилось о пользовании одинаковыми гражданскими и политическими правами без различия расы, языка или религии. Подчеркивалось, что различие в религии, веровании или исповедании не должно вредить никому из польских граждан, поскольку это касается пользования гражданскими и политическими правами, особенно при допущении к государственным должностям, службам и почестям или к занятию различными профессиями и промыслами (ст. 7). В этой же статье говорилось о том, что не будет издаваться никаких ограничений в отношении свободного пользования всяким польским гражданином каким бы то ни было языком, будь то в частных или торговых отношениях, в области религии, прессы или печатных произведений всякого рода, в публичных собраниях; в ст. 8 предусматривалось, что польские граждане, принадлежащие к меньшинствам этническим,
по религии или по языку, будут пользоваться тем же режимом и теми же правовыми и фактическими гарантиями, что и другие польские граждане. Они будут иметь одинаковое право создавать, вести и контролировать за свой счет благотворительные, религиозные или общественные учреждения, школы и иные воспитательные заведения, право свободно пользоваться в них своим родным языком и свободно исповедовать в них свою религию; в ст. 9 содержалось постановление о том, что в деле народного образования польское правительство даст в городах и округах, в которых живет значительное число польских граждан, говорящих не на польском языке, подобающие льготы в обеспечение того, чтобы в начальных школах обучение детей этих польских граждан велось на их родном языке. В этой же статье закреплялось положение, согласно которому в городах и округах, в которых живет значительное число польских граждан, принадлежащих к меньшинствам этническим, по религии или по языку, этим меньшинствам будет обеспечена справедливая часть при использовании и применении сумм, которые могли бы быть назначены из публичных фондов по государственному бюджету, муниципальным или иным бюджетам в целях просветительных, религиозных или благотворительных. А в связи с наличием в стране еврейского меньшинства в договор была включена норма о том, что евреи не будут принуждаться к совершению каких-либо актов, составляющих нарушение их субботы, и не будут подвергаться никаким взысканиям, если они откажутся являться в суды или выполнять предписываемые законом действия в день субботы (ст. 11)29.
29 Вместе с тем упомянутое постановление не освобождало евреев от обязанностей, возлагаемых на всех польских граждан в связи с надобностями военной службы, государственной обороны или поддержания общественного порядка.
Итак, к защищаемым правам относились право на гражданство, право пользоваться родным языком как в частной жизни или в торговле, так и в вопросах религии, прессы или всевозможных публикаций, право на обучение на родном языке, право на договорные гарантии30 и, главное, право на одинаковый правовой режим с населением, представляющим большинство. Последнее из перечисленных прав влекло запрещение какой бы то ни было дискриминации на основе расовых или религиозных различий31.
Обязательствами по обеспечению прав национальных меньшинств на своих территориях были связаны не только указанные выше государства, но и Албания, Ирак, Латвия, Литва, Финляндия, Эстония, которые приняли соответствующие обязательства при вступлении в Лигу Наций путем односторонних деклараций Совету Лиги.
Таким образом, государства, в отношении которых действовала система гарантирования прав национальных меньшинств, могут быть подразделены на три категории: 1) государства, связанные специальными договорами о защите прав национальных меньшинств: Польша, Чехословакия, Румыния, Сербо-Хорвато-Словенское государство, Греция; 2) государства, взявшие на себя соответствующие обязательства в силу мирных договоров, за-
30 В приведенном Договоре с Польшей это право сформулировано следующим образом: «Польша... желая сообразовать свои установления с принципами свободы и справедливости и дать в том верную гарантию (курсив мой. — О. И.) жителям всех территорий, над которыми она восприняла суверенитет... » (преамбула).
31 Однако ни о территориальной автоно-
мии, ни о правах языковых меньшинств в органах управления и самоуправления речи не шло (исключением являлся лишь договор, заключенный с Чехословакией, где предусматривалась территориальная автономия для карпатской Украины).
ключенных с ними державами Антанты: Австрия, Болгария, Венгрия, Турция; 3) государства, декларировавшие свои обязательства при вступлении в Лигу Наций: Албания, Ирак, Латвия, Литва, Финляндия, Эстония. При различии в форме обязательства государств всех трех категорий совпадали по содержанию и по способу их гарантирования Лигой Наций.
Важнейшее значение имело включение в упоминавшиеся договоры 1919—1920 гг. статей о международном контроле. Так, в ст. 12 Версальского договора с Польшей было закреплено положение о согласии Польши на то, чтобы обязательства по договору «составили обязательства международного значения и были поставлены под гарантию Лиги Наций». Обязательства не могли быть изменены без согласия Лиги Наций. Гарантирование договоров Лигой заключалось в том, что каждый член Совета Лиги Наций имел право обращать внимание Совета на нарушение договора, и в этом случае Совет имел право «предпринимать такие меры и давать такие предписания, какие покажутся для данного случая подходящими и действительными»32.
Согласно выработанной впоследствии процедуре рассмотрение вопросов о меньшинствах проходило в следующем порядке. Петиции и жалобы на нарушение договора могли подаваться заинтересованными лицами или любой организацией в Секретариат Лиги, решавший о формальной приемлемости петиции с точки зрения выработанных специальных условий. В случае признания петиции приемлемой она сообщалась Секретариатом соответствующему правительству, имевшему право в течение двух месяцев представить свои объяснения. Для рассмотрения петиции по существу материал препровождался в «Комитет трех», состоявший из членов Совета. Комитет
32 Ключников Ю. В., Сабанин А. Указ. соч. С. 333—334.
решал, заслуживает вопрос быть поставленным на рассмотрение Совета или нет. В случае отрицательного решения дело передавалось в архив Секретариата Лиги. В случае положительного — дело подлежало передаче на обсуждение очередной сессии Совета Лиги Наций. Обсуждение происходило в присутствии представителя заинтересованного правительства; представители петиционе-ра ни в какой мере не привлекались к участию, поскольку право возбуждения дела принадлежало лишь членам Совета, а петиция рассматривалась только как простая информация (information pur et simple), из самого факта принятия которой не вытекали никакие обязательства для Совета Лиги Наций. Решения Совета принимались единогласно33.
Вопросы применения и толкования прав национальных меньшинств не раз становились предметом рассмотрения Постоянной палаты международного правосудия34. Речь идет о следующих делах, рассматривавшихся Палатой: «Школы для меньшинств в Верхней Силезии», «Режим польских граждан в Данциге», «Школы для меньшинств в Албании». В частности, рассмотрев дело об обращении с польскими гражданами на территории Данцига, Палата указала на необходимость придерживаться духа договора, а не ограничиваться только буквальным содержанием его отдельных положений35. Аналогичным образом в Консультативном заклю-
33 Подробнее см.: Левин И. Договоры о защите прав национальных меньшинств // Советское государство. 1934. № 6. С. 64.
34 Ее создание и деятельность положили начало реализации идеи международного правосудия. Подробнее см., например: Смба-тян А. С. Решения органов международного правосудия в системе международного публичного права. М., 2012; Институты международного правосудия: учеб. пособие / под ред. В. Л. Толстых. М., 2014; Толстых В. Л. Международные суды и их практика: учеб. пособие. М., 2015.
35 См.: PCIJ. Series A/B. No. 44 (1932).
чении относительно школ для меньшинств в Албании 1935 г. вновь указывалось на неправомерность такого толкования договора, которое фактически лишало бы его смысла36.
Принципиально важным для формирования международно-правового механизма защиты прав человека, определения форм и принципов его функционирования явилось Соглашение между Германией и Польшей 1922 г. о Третейском Суде для Верхней Силезии. В соответствии с ним в целях разрешения национальных конфликтов и защиты прав меньшинств создавались специальные органы — смешанная комиссия и третейский суд. Предусматривалось также, что частные лица имели право доступа как в эти инстанции, так и в Совет Лиги. Возможность подачи индивидом жалобы против собственного государства непосредственно в интернациональную судебную инстанцию явилась инновацией в международном праве37. О возможности предоставления физическим лицам права непосредственного обращения в международные суды свидетельствует и Консультативное заключение Постоянной палаты международного правосудия по вопросу о юрисдикции данцигских судов 1928 г., где было признано, что государства могут путем заключения договора предоставить права обращения в международные суды отдельным лицам. Причем такие права могут реализо-вываться без предварительного инкорпорирования в систему внутригосударственного права38.
36 См.: PCIJ. Series A/B. No. 64 (1935). Р. 20. Рассматривая указанное дело, Палата сочла, что решение Албании о закрытии всех частных школ (обучение в них проводилось как на албанском, так и на других языках) лишает смысла обязательства, принятые данной страной при вступлении в Лигу Наций, и запрещать частные школы она не вправе.
37 См.: Бекназар-Юзбашев Т. Б. Указ. соч. С. 23.
38 PCIJ. Series B. No. 15 (1928). Р. 17. Анализируя текст Устава Лиги Наций, Л. Оп-
В завершение рассмотрения вопроса о системе защиты прав национальных меньшинств нельзя не напомнить, что организованная таким образом защита меньшинств завершилась провалом. В рамках статьи мы не ставим задачей анализ причин, приведших к провалу, но обратим внимание на тот факт, что государства, подписавшие договоры о меньшинствах, упорно сопротивлялись попыткам обеспечить за Лигой Наций более эффективный контроль над выполнением договоров, стреми-
пенгейм отмечал: закрепленное ст. 34 положение о том, что только государства могут быть сторонами по делам, разбираемым Постоянной палатой международного правосудия, «не означает, что Палата ни при каких условиях не может рассматривать претензии частных лиц. Но это означает, что, прежде чем Палата сможет приступить к этому, соответствующее правительство должно выступить с поддержкой претензии данного частного лица и внести ее на рассмотрение Палаты». Оппенгейм Л. Международное право. Т. II. Споры. Война. Пт. 1. М., 1949. С. 86. Проиллюстрируем эти слова. Так, в известном Решении по делу о палестинских концессиях Мавромматиса 1924 г. Палата указала, что «выступая на стороне одного из своих граждан и принимая дипломатические меры или возбуждая международное судебное разбирательство от его имени, государство фактически отстаивает свое суверенное право — право обеспечивать применительно к своим гражданам уважение норм международного права». См.: PCIJ. Series A. No. 2 (1924). Р. 12. Аналогичные выводы делались и в других известных решениях Палаты. См., например: Brazilian Loans Case. PCIJ. Series A. No. 14. Р. 17; Factory at Chorz ow Case. PCIJ. Series A. No. 17. P. 25—29. Подобные иски государств (в пользу своих граждан) относятся к доктрине, в английском языке выражаемой термином «espousal», на русский язык его можно перевести как «доктрина участия». Доктрина участия берет свое начало в практике Постоянной палаты международного правосудия. См.: Международное право. Особенная часть: учебник для вузов / отв. ред. Р. М. Валеев, Г. И. Курдюков. М., 2010. С. 53.
лись освободиться от обязательств, принятых под давлением держав-победительниц, считая созданную систему неравноправной, оставлявшей вне поля внимания другие многонациональные государства, сталкивавшиеся с подобной проблемой39. В свою очередь, попытки распространения обязательств по защите прав меньшинств на всех членов Лиги Наций успехом не увенчались40.
И все же, хотя речь и шла о «специфическом правовом режиме, который был весьма ограничен как по предмету регулирования и кругу правовых субъектов, так и по каталогу гарантированных прав, а также по числу государств-участни-ков»41, можно утверждать, что факт договорного закрепления прав лиц, принадлежащих к расовым, религиозным или языковым меньшинствам, а значит, признания их объектом международно-правовой защиты, явился прогрессивным шагом. Как подчеркивает М. Шоу, система защиты национальных меньшинств Лиги Наций «не достигла значительных успехов, однако проложила путь для дальнейшей защиты прав чело-века»42.
39 По данному вопросу см., например: Левин И. Указ. соч. С. 63—66. Р. А. Мюллерсон придерживается такого мнения: «Уже одно то, что речь шла о меньшинствах только в этих странах (имеются в виду государства, связанные соответствующими договорными обязательствами. — О. И.), показывает, что государства-победители заботились не только и, может быть, не столько о правах и интересах лиц, принадлежащих к меньшинствам, сколько о собственной выгоде». Мюллерсон Р. А. Права человека: идеи, нормы, реальности. М., 1991. С. 27.
40 Так, в 1933—1934 гг. был отвергнут проект, направленный на распространение на все народы во всех государствах охраны национальных меньшинств. См.: Гевор-
В. М. Международная защита прав человека: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1955. С. 33.
41 Бекназар-Юзбашев Т. Б. Указ. соч. С. 24.
42 Shaw M. N. International Law. 5th ed.
Cambridge; N. Y., 2003. P. 30—31.
Заметным направлением в деятельности Лиги Наций являлись и вопросы защиты прав детей и женщин. Так, в 1924 г. Лигой Наций был принят первый в истории документ международно-правового характера в области охраны прав и интересов детей — Женевская декларация прав ребенка. В Декларации говорилось, что «мужчины и женщины всех стран мира, признавая, что человечество должно давать детям лучшее из всего, что оно имеет, провозглашают своим долгом и устанавливают, что совершенно независимо от всех соображений, основанных на различиях расы, гражданства или вероисповедания: 1. Ребенку должна предоставляться возможность нормального развития, как материального, так и духовного...». Далее были сформулированы положения о том, что «голодный ребенок должен быть накормлен; больному ребенку должен быть предоставлен уход; отсталому ребенку должна быть оказана помощь; порочные дети должны быть исправлены; сиротам и беспризорным детям должно быть дано убежище и все необходимое для их существования; ребенку должна быть предоставлена возможность зарабатывать средства на существование, и он должен быть огражден от всех видов эксплуатации». В советской научной литературе акцентировалось внимание на абстрактности формулировок этого международного акта. Например, по мнению И. К. Городецкой, «в содержании этого документа ярко выражен абстрактный и демагогический характер...»43. На первый взгляд упрек справедливый. Действительно, Декларация не содержала ни конкретных мер по обеспечению прав детей, ни обязательств государств, в том числе империалистических колониальных держав того времени, по обеспечению каких-то минимальных прав детей44. Вместе с
43 Городецкая И. К. Международная защита прав и интересов детей. М., 1973. С. 12.
44 Там же. С. 13.
тем обратим внимание на наименование данного международного акта — декларация. Как известно, термин «декларация» (от лат. declaratio — заявление, извещение) в международном праве чаще всего означает «торжественный акт, формулирующий согласованные сторонами общие принципы и цели»45. Представляется, что в свете именно такого понимания указанного термина и нужно оценивать Декларацию 1924 г. И здесь нелишне подчеркнуть, что для деклараций прав не характерно наличие указаний на конкретные меры по осуществлению провозглашенных прав и свобод.
Однако И. К. Городецкая признает, что «в Женевской декларации впервые были сформулированы некоторые общедемократические принципы отношения к детям, которые получили свое дальнейшее развитие в будущем. Положительным было и отражение в ее преамбуле принципа равенства без различия расы, гражданства или вероисповедания»46.
Обращает внимание фраза «мужчины и женщины всех стран мира» (вместо «государства», «правительства»), показывающая, что Декларация была сформулирована не от имени государств. Однако уже через 10 лет, в 1934 г., Лига Наций подтвердила положения Декларации, а «главы государств и правительств дали торжественное обязательство имплементировать их в свое национальное законодательство»47.
Итак, Декларация прав ребенка 1924 г. представляет интерес не только в силу того, что в ней впервые была провозглашена необходимость специальной защиты детей, но и потому, что этот документ «явился первой Декларацией прав человека,
45 См., например: Юридический энциклопедический словарь / под общ. ред. В. Е. Крутских. 3-е изд. М., 2001.
46 Городецкая И. К. Указ. соч. С. 13.
47 Van Bueren G. The International Law on the Rights of the Child. The Hague; Boston; London, 1998. P. 9.
когда-либо принятой международной межправительственной организацией, которая на двадцать четыре года опередила Всеобщую декларацию прав человека»48. Принятие этого международного акта означало, что права ребенка, как и права национальных меньшинств, стали рассматриваться в качестве объекта международно-правовой защиты.
Говоря о сотрудничестве государств в рамках Лиги Наций в деле признания и защиты прав женщин, вновь обратимся к ст. 23 Устава, где, помимо прочего, закреплялась обязанность государств прилагать усилия «к обеспечению и сохранению справедливых и гуманных условий труда для мужчины, женщины и ребенка...», а Лиге Наций поручался «общий контроль над соглашениями по поводу торга женщинами и детьми...». Такой контроль предполагал проведение исследований причин и масштабов проблемы, разработку методов контроля и предупреждения такой торговли, обеспечение обмена информацией по данному вопросу49. Здесь следует оговориться, что еще до создания Лиги Наций, в 1904 и 1910 гг. были заключены Парижское соглашение и Парижский договор о мерах борьбы с торговлей женщинами. Договаривающиеся государства обязались установить уголовное наказание за торговлю женщинами и девушками даже в том случае, если отдельные действия, входящие в состав преступления, были совершены в разных странах. Торговля была отнесена к категории преступлений, за совершение которых преступник подлежал выдаче государству, возбуждающему против него преследование50. Как отме-
48 Van Bueren G. Op. cit. P. 6.
49 Castendyck E. Social Problems // Pioneers in World Order: an American Appraisal of the League of Nations / [F. G. Bourdreau, M. B. Carroll, E. D. Durand et al.]. N. Y., 1944. P. 231.
50 Фердросс А. Международное право. М.,
1959. С. 599.
чает Г. К. Дмитриева, эти международно-правовые постановления служили цели защиты прав женщины только косвенным путем, поскольку торговля женщинами — это результат существования проституции, однако «анализ конвенций показывает, что борьба с проституцией не связывалась с защитой прав женщины»51.
Следующий шаг, направленный на совершенствование международно-правовой защиты женщин и детей, был предпринят уже Лигой Наций, когда в 1921 г. она созвала международную Конференцию по вопросам торговли женщинами и детьми, результатом работы которой стало принятие Женевской конвенции о борьбе с торговлей женщинами и детьми 1921 г. Эта Конвенция дополнила вышеуказанные договорные акты, закрепив положения о преступности и наказуемости не только торговли женщинами и детьми, но и покушения на совершение данного преступления, а также подготовки к его совершению. Также устанавливался возраст наступления совершеннолетия — 21 год. Еще одним дополнением стала принятая в 1933 г. Международная конвенция о борьбе с торговлей совершеннолетними женщинами.
В 1934 г. в Лиге Наций впервые на всемирном уровне было инициировано рассмотрение вопроса о гражданстве женщины на основе равенства. С такой инициативой выступила делегация Советского Союза, снискавшая поддержку еще 15 делегаций. В качестве основы для обсуждения предлагалось взять заключенную в 1933 г. в Монтевидео на конференции южноамериканских республик конвенцию о равноправии женщин в отношении гражданства. Однако указанный вопрос так и не был рассмо-трен52.
51 Дмитриева Г. К. Международная защита прав женщины. 2-е изд. Киев, 1985. С. 52.
52 Подробнее см.: Перетерский И. Советская инициатива в Лиге Наций по вопросу о
Еще одним направлением деятельности Лиги Наций в области защиты прав человека явилась разработка международно-правовых норм о запрете рабства. Выше отмечалось, что международно-правовое регулирование борьбы против рабства началось еще в XIX в. Однако большинство принятых тогда документов носило лишь декларативный характер. По сути первая международная конвенция против рабства была заключена в 1926 г. в Женеве в рамках Лиги Наций. В Конвенции 1926 г. под рабством понимается положение или состояние лица, в отношении которого осуществляются все или некоторые атрибуты права собственности. Но следует заметить, что в упомянутой Конвенции не предусматривалось полной отмены рабства во всех его формах, что ясно вытекает из формулировок ст. 2, где закреплена обязанность договаривающихся сторон предотвращать и пресекать торговлю невольниками, а также продолжать добиваться постепенно и в возможно короткий срок полной отмены рабства во всех его формах53.
Также в рамках Лиги Наций предпринимались меры по защите прав беженцев54, что являлось совершенно новым направлением сотрудничества государств, поскольку на протяжении всей истории внимание к указанной категории лиц обусловливалось принципами морали, каких-либо юридических обязательств в
равноправии женщин // Советское государство. 1934. № 6. С. 66—67.
53 См.: Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. М., 1960. Вып. 17—18. С. 274—278.
54 Термин «беженцы» впервые появился в международном праве после Первой мировой войны для обозначения лиц, которые во время войны покинули находящиеся под угрозой занятия или занятые неприятелем территории или были высланы с этих территорий по распоряжению военных или гражданских властей. См.: Большая советская энциклопедия. Т. 3. М., 1970.
этой сфере не существовало. С целью обеспечения беженцам возможности пользования правами человека наравне со всеми остальными в 1933 г. в Женеве была заключена Конвенция о статусе беженцев.
Оценивая предпринятые Лигой Наций усилия в области защиты прав человека, представляется возможным солидаризироваться с мнением немецкого ученого Э. Кляйна, утверждающего, что в указанной области Лига «добилась первых ощутимых успехов, без которых дальнейшее развитие в рамках ООН бы-
ло бы немыслимым»55. Действительно, проанализированные начинания, хоть они и касались лишь некоторых вопросов обеспечения прав человека, необходимо рассматривать в качестве предвестников той широкомасштабной нормотворческой работы в области защиты прав человека, которая развернулась после Второй мировой войны как на универсальном (в рамках ООН), так и на региональном уровнях.
55 Международное право = Völkerrecht. С. 348.
Библиографический список
Brazilian Loans Case. PCIJ. Series A. No. 14.
Castendyck E. Social Problems // Pioneers in World Order: an American Appraisal of the League of Nations / [F. G. Bourdreau, M. B. Carroll, E. D. Durand et al.]. N. Y., 1944.
Humphrey J. The International Law of Human Rights. UNESCO. 1989.
Miller D. H. The Drafting of the Covenant: in 2 vols. Vol. 2. N. Y., 1928.
PCIJ. Series A. No. 2 (1924).
PCIJ. Series A/B. No. 44 (1932).
PCIJ. Series A/B. No. 64 (1935).
Rodley N. S. The Treatment of Prisoners under International law. 2nd ed. N. Y., 1999.
Shaw M. N. International Law. 5th ed. Cambridge; N. Y., 2003.
Van Bueren G. The International Law on the Rights of the Child. The Hague; Boston; London, 1998.
Абашидзе А. Х. Защита прав меньшинств по международному и внутригосударственному праву. М., 1996.
Бекназар-Юзбашев Т. Б. Права человека и международное право. М., 1996.
Геворкян В. М. Международная защита прав человека: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1955.
Городецкая И. К. Международная защита прав и интересов детей. М., 1973.
Дмитриева Г. К. Международная защита прав женщины. 2-е изд. Киев, 1985.
Институты международного правосудия: учеб. пособие / под ред. В. Л. Толстых. М., 2014.
Карташкин В. А. Права человека в международном и внутригосударственном праве. М., 1995.
Ключников Ю. В., Сабанин А. Международная политика новейшего времени в документах, нотах и декларациях. Ч. II, вып. II ч. III. М., 1926, 1929.
Левин И. Договоры о защите прав национальных меньшинств // Советское государство. 1934. № 6.
Манукян В. И. Международная защита прав человека: право, прецеденты, комментарии. Киев, 2010.
Мартенс Ф. Ф. Собрание трактатов и конвенций, заключенных Россией с иностранными державами. Т. 3. СПб., 1876.
Мартенс Ф. Ф. Современное международное право цивилизованных народов: в 2 т. Т. 1. М., 2008.
Международное право / [Ашавский Б. М. и др.]; под ред. А. А. Ковалева, С. В. Черничен-ко. 4-е изд. М., 2011.
Международное право = Völkerrecht / В. Г. Витцтум [и др.]. Пер. с нем. М., 2011.
Международное право. Особенная часть: учебник для вузов / отв. ред. Р. М. Валеев, Г. И. Курдюков. М., 2010.
Мюллерсон Р. А. Права человека: идеи, нормы, реальности. М., 1991.
Общая теория прав человека / [В. А. Карташкин, А. М. Ларин, Н. С. Колесова, И. А. Ле-дях и др.]; рук. авт. кол. и отв. ред. Е. А. Лукашева. М., 1996.
Оппенгейм Л. Международное право. Т. II. Споры. Война. Пт. 1. М., 1949.
Перетерский И. Советская инициатива в Лиге Наций по вопросу о равноправии женщин // Советское государство. 1934. № 6.
Пустогаров В. В. «...С пальмовой ветвью мира»: Ф. Ф. Мартенс — юрист, дипломат, публицист. М., 1993.
Самович Ю. В. Становление института защиты прав и свобод индивида в международном праве // Международное публичное и частное право. 2006. № 1.
Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. М., 1960. Вып. 17—18.
Сидоров А. Ю., Клейменова Н. Е. История международных отношений 1918—1939. М., 2008.
Смбатян А. С. Решения органов международного правосудия в системе международного публичного права. М., 2012.
Тиунов О. И. Международное гуманитарное право: учебник. 3-е изд. М., 2015.
Толстых В. Л. Международные суды и их практика: учеб. пособие. М., 2015.
Фердросс А. Международное право. М., 1959.
Юридический энциклопедический словарь / под общ. ред. В. Е. Крутских. 3-е изд. М., 2001.
Понятие рабства и торговли людьми в практике органов международного правосудия
САКАЕВА Олеся Ильдаровна, научный сотрудник отдела зарубежного конституционного, административного, уголовного законодательства и международного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
E-mail: [email protected]
В современной юридической доктрине и практике термины «рабство» и «торговля людьми» нередко отождествляются или используются для обозначения деяний, выходящих за рамки юридических определений, закрепленных в Конвенции относительно рабства 1926 г. и Протоколе о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее, дополняющем Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности, 2000 г. Основной целью исследования соответствующей практики органов международного правосудия является выявление юридических признаков, позволяющих разграничить названные и иные смежные понятия.
Методологическую основу исследования составляет совокупность методов научного познания: всеобщие (диалектический), общенаучные (анализ и синтез, индукция и дедукция, системный) и частнонаучные (формально-юридический и нормативно-юридический) методы. Особое внимание уделяется сравнительному анализу определений рабства, торговли людьми, подневольного состояния и иных тесно связанных понятий. В частности, дается оценка практике Европейского суда по правам человека, где с 2010 г. (дело «Ранцев против Кипра и России») рассматриваются дела о торговле людьми, несмотря на то, что в статье 4 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. предусмотрен только запрет рабства, подневольного состояния, а также принудительного или обязательного труда.
В статье обосновывается необходимость уточнения и согласования концептуальных подходов в сфере противодействия рабству и торговле людьми. Аргументируется вывод о недопустимости расширительного толкования термина «рабство» для обозначения практически любых посягательств на свободу человека. Подчеркивается, что случаи наличия рабства следует отличать от тех, в которых контроль над личностью не равнозначен обладанию как пра-
