CC BY-NC
24ЗАЩИТА ГРАЖДАНСКОГО НАСЕЛЕНИЯ В ВООРУЖЕННЫХ КОНФЛИКТАХ
От редакции: 11 декабря 2014 г. в Общественной палате РФ прошел круглый стол на тему «Основы правового обеспечения защиты гражданского населения в современных вооруженных конфликтах и иных ситуациях насилия», организованный при участии представителей Региональной делегации Международного Комитета Красного Креста (МККК) в Российской Федерации, Беларуси и Молдовы. На круглом столе обсуждались актуальные вопросы обеспечения гуманитарной помощи населению и защиты мирных граждан в условиях конфликтов, одностороннего насилия против гражданского населения, межобщинного насилия и т. д. Основное внимание было уделено положению гражданского населения и проблемам и перспективам обеспечения его защиты в условиях острого гуманитарного кризиса на востоке Украины, вызванного вооруженным противостоянием на Донбассе. Редакция предлагает вниманию читателя краткий обзор дискуссий на круглом столе.
Сегодня кардинально меняется специфика конфликтных точек по всему миру: растет число вовлеченных сторон, расширяется территория распространения конфронтации, конфликты все чаще приобретают затяжной характер. Вследствие этого нормы международного гуманитарного права оказываются неприспособленными к урегулированию вооруженных конфликтов, что отражается на возможности международного сообщества влиять на ход событий и решать вопросы мирным путем. Международные гуманитарные организации, такие как МККК, вынуждены преодолевать барьеры доступа в зоны боевых действий, налаживания коммуникации со сторонами, а лишь потом заниматься своими основными задачами по защите мирного населения, которое в итоге вынуждено жить в условиях гуманитарной катастрофы. Данное проблемное поле стало особенно актуально во время обострения глобальной геополитической обстановки, ухудшения отношений между Россией и Западом и открытого конфликта в Украине. Именно острая необходимость в скорейшем разрешении противоречий в сфере имплементации международного гуманитарного права и способах обеспечения защиты мирных граждан доминировала в ходе дискуссий на круглом столе, организованном Общественной палатой РФ при участии МККК 11 декабря 2014 г.
Как отметил первый заместитель председателя Общественной палаты по развитию общественной дипломатии и поддержке соотечественников за рубежом С.А.Марков, международные гуманитарные организации не справляются с выполнением своей роли на Донбассе. На территории Луганской и Донецкой областей и, прежде всего, самопровозглашенных Луганской и Донецкой республик, мирное население живет в условиях гуманитарной катастрофы. Более того, есть основания полагать, что гуманитарный кризис отчасти создается намеренно, как путем применения силы против гражданского населения (например, систематических обстрелов украинскими силами городских и пригородных кварталов Донецка, Луганска и других городов и населенных пунктов Донбасса), так и путем использования экономических
рычагов давления. Иными словами, ухудшение гуманитарного положения населения становится тактическим инструментом в политической стратегии. Угроза для жизни и открытая военная конфронтация на Донбассе уже привела к огромному количеству вынужденно перемещенных лиц, 80% которых уезжают на территорию России, а 20% остаются на территории Украины, в том числе на Донбассе, в качестве внутренне перемещенных лиц. Принятие массового потока беженцев (прежде всего, в Россию) осуществляется в основном в отсутствие помощи со стороны международных организаций. В этом контексте встает вопрос о невыполнении международным гуманитарным сектором, частью которого является и Красный Крест, своих функций в отношении гуманитарного кризиса на Донбассе.
Специальный модуль круглого стола на тему «Вызовы и угрозы современных войн и вооруженных конфликтов» начался с доклада старшего помощника Генерального Секретаря ОДКБ В.И.Никишина. Он констатировал, что ситуация в мире обострилась, чему способствовало и ухудшение отношений между США и Россией, НАТО и Россией и в целом между Западом и Востоком. Деятельность и стратегия развития ОДКБ напрямую зависит от ряда глобальных и региональных факторов. К глобальным факторам относятся:
• Крах глобальной системы безопасности;
• Прекращение антитеррористического сотрудничества;
• Попытки разрушения военно-стратегического паритета;
• Беспрецедентный экономический, политический и информационный прессинг со стороны США и западных стран;
• Использование технологий «цветных революций»;
• Активизация террористической и экстремисткой деятельности;
• Усиление конфликтного потенциала в различных регионах мира;
• Расширение иностранного военного присутствия на границах России.
Эксперт выразил озабоченность ситуацией в сфере международных
соглашений, которые используются некоторыми странами для определенных целей, по достижению которых либо прекращается выполнение ими обязательств по договорам, либо договоры разрываются. Так получилось в сфере разоружения на постсоветском пространстве. Пример стран постсоветского пространства также иллюстрирует более широкую тенденцию смены правящих режимов в результате «цветных революций», в немалой степени спонсируемых извне. Обострение мировой конфликтогенности сегодня также взаимосвязано с распространением политики двойных стандартов. Вся мощь СМИ направляется на то, чтобы манипулировать массовым сознанием в том или ином политическом ключе, в том числе ценой распространения недостоверных сведений.
К источникам региональных вызовов и угроз, которые заслуживают пристального внимания ОДКБ, с учетом зоны ее ответственности, В.И.Никишин отнес:
• Афганистан;
• Пакистан;
• Украину и Приднестровье;
• Наличие нерешенных пограничных споров на постсоветском пространстве;
• Дефицит водно-энергетических ресурсов, транспортную изоляцию;
• Незаконный оборот наркотиков, нелегальную миграцию.
Многообразия и множественность современных вызовов и угроз
стимулирует активизацию деятельности ОДКБ по налаживанию системы кризисного реагирования в сотрудничестве со странами-членами организации, а также созданию сил коллективной безопасности России, Белоруссии, Армении, Казахстана. В нынешних условиях корректируются и некоторые акценты и векторы в деятельности ОДКБ: в частности, на фоне приостановления попыток налаживания диалога с НАТО развивается курс на взаимодействие с Китаем.
Содокладчиком выступил заместитель главы Региональной делегации МККК в РФ, Беларуси и Молдове Бруно Ускине. Представитель МККК, прежде всего, выразил благодарность российской стороне за ее готовность принять на себя ключевую роль в решении гуманитарных вопросов на Донбассе, а также подтвердил, что Россия придерживается норм и принципов гуманитарного права.
Однако, подчеркнул он, ситуация на Украине - далеко не единственная для МККК, который ведет свою деятельность по всему миру. Б.Ускине представил деятельность МККК в связи с текущими вооруженными конфликтами (Афганистан, Сирия, Украина) и гуманитарными вызовами. В условиях обострения гуманитарной обстановки в конфликтных зонах в глобальном масштабе, в 2015 г. Красный Крест увеличил свой бюджет на 20%. Увеличили свои взносы страны-подписавшие Женевские Конвенции; Россия, в частности, целенаправленно выделила деньги на гуманитарные операции МККК в Сирии и Украине.
Однако МККК в своей деятельности приходится сталкиваться со значительными препятствиями. Во-первых, это обеспечение беспрепятственного доступа сотрудников МККК к пострадавшему населению, который осложняется тем, что изменился сам характер современных конфликтов. Больше нет классических «чисто» внутренних или международных конфликтов - идет дестабилизация целых регионов (например, на Ближнем Востоке в сирийско-иракском контексте). Во-вторых, современные конфликты и кризисы отличает комплексный, затяжной и волатильный характер. В-третьих, применение новых средств и методов войны приводит к росту нарушений международного гуманитарного права (МГП). В-четвертых, большое количество конфликтных точек приводит к тому, что существуют «забытые конфликты», которые исчезли из фокуса и с дискуссионных площадок СМИ - например, в Сомали, Ливии, Демократической республике Конго и т. д. В-пятых, обостряется проблема физической безопасности медицинских работников и сотрудников Красного Креста, вызванная неуважением со стороны участников конфликта, нарушением норм МГП, часто усугубляющаяся неадекватным восприятием МККК (например, восприятием его логотипа как чисто религиозного символа, проблемы национальной и конфессиональной принадлежности представителей организации). Наконец, ситуацию осложняет большое количество гуманитарных
акторов разного типа, что нередко приводит к разрозненности и несогласованности в их деятельности, нарушению принципа политической нейтральности и беспристрастности международных гуманитарных организаций.
Несмотря на многочисленные вызовы и трудности, МККК активно работает по различным направлениям защиты гражданского населения и оказания гуманитарной помощи. Последнее включает в себя не только доставку продуктов и предметов первой необходимости населению в конфликтных зонах, но и помощь в восстановлении базовой инфраструктуры жизнедеятельности. Это особенно важно в условиях затяжного противостояния, когда сотрудники МККК дают уроки оказания медицинской помощи (от первой помощи до военной хирургии), помогают отстраивать жилые здания, обеспечивают доступ воды и электричества и т. д.
В ходе развернувшейся дискуссии председатель Совета Межрегиональной общественной организации «Звон» А.В.Ковалева обратилась с критикой к представителю МККК. Она акцентировала внимание собравшихся на недостаточной активности МККК на Украине, где основной вклад в снабжение затронутых гуманитарной катастрофой районов Донбасса гуманитарным грузом внесла РФ (Россия уже поставила 11000 тонн гуманитарной помощи). Эксперт предложила МККК пересмотреть свою деятельность на территории Украины и усилить свое там свое гуманитарное присутствие. Эту точку зрения поддержал и член Международно-правового совета при МИД РФ В.С.Котляр, по мнению которого Красный Крест самоустранился от того, чтобы подтвердить отсутствие вооружений и вообще каких-либо негуманитарных грузов в гуманитарных конвоях РФ, отправленных на Украину в ответ на гуманитарную катастрофу на Донбассе. Более того, Красный Крест самоустранился и от процесса обмена военнопленными, намеренно не замечая нарушений украинской стороны, которая нередко выдает за военнопленных «ополченцев» посторонних гражданских людей. Эксперт обвинил МККК в необъективности по отношению к сторонам в данном конфликте.
Со стороны МККК последовало следующее объяснение их крайне ограниченной активности в отношении гуманитарного кризиса на востоке Украины в целом и их позиции по отношению к гуманитарным конвоям РФ на Донбасс. МККК вынуждена была устраниться от проверки и сопровождения гуманитарного конвоя от РФ в связи с тем, что не была обеспечена безопасность сотрудников организации и не были прояснены конкретные условия договоренностей ни между РФ и МККК, ни между РФ и Украиной. Несогласованность действий привела к тому, что большое количество сотрудников МККК могло оказаться в зонах прямого обстрела. В этих условиях организация, которая несет ответственность за жизнь и здоровье своих сотрудников, не могла рисковать.
По вопросу сущности и перспектив развития современных конфликтов свой комментарий дал ведущий научный сотрудник Института востоковедения РАН, эксперт научного совета при Совете Безопасности РФ С.М.Иванов. По его мнению, сложности в урегулировании застарелых и новых конфликтов
демонстрируют разобщенность мирового сообщества - в частности, в оценках причин возникновения новой волны конфликтов на Ближнем Востоке. Согласно одной трактовке, «арабская весна» была порождена внутренними причинами в странах Ближнего Востока: коррупцией, неспособностью элит проводить реформы, острейшими социальными проблемами. Вследствие накопленных проблем и противоречий народ сменил власть насильственным путем. Согласно другой трактовке, «арабская весна» - это результат «цветных революций», в которых большую роль сыграли внешние, информационные и технологические факторы, включая помощь Запада. Однако, вместо распространения демократии на Ближнем Востоке, сейчас мы имеем Сирию, которая стоит на грани гуманитарной катастрофы, и Ирак, где провозглашен Исламский Халифат. Таким образом, «арабская весна» закончилась «исламской зимой».
Мировая разобщенность усиливается и по фундаментальному вопросу о том, как примирить право на территориальную целостность и право нации на самоопределение. Эксперт отметил, что мировое сообщество манипулирует этим пунктом, проводя политику двойных стандартов. Так, совершенно разная судьба сложилась у историй Косово и Крыма. К обоим случаям применимо право на самоопределение, но если в первом большинство западных стран и ряд других стран признали независимость Косово, то во втором они отказали населению Крымского полуострова в этом праве. Главная на сегодня задача, стоящая перед международными организациями - это поиск некоего баланса между этими непримиримыми принципами.
С докладом на тему «Манипулированию международным гуманитарным правом средствами массовой информации» выступил доцент факультета журналистики МГУ А.В.Раскин. С одной стороны, сегодня журналисты всего мира активно применяют средства манипуляции и тем или иным образом воздействуют на общественное сознание. Как никогда, также снова популярны и средства пропаганды. С другой стороны, журналисты - это те люди, которые первые обращают внимание аудитории на нарушения МГП и гуманитарные бедствия мирного населения в конфликтных зонах. Хотя задача журналиста -сохранять объективность данных, освещая украинский конфликт, делать это довольно трудно, так как - как для российских, так и для украинских журналистов характерно слишком живое, эмоциональное восприятие материала. Эксперт отметил, что в Индии, например, освещают происходящее более объективно, у индийских журналистов более нейтральный взгляд, а значит, на основе их материала целесообразнее размышлять о том, как разрешить ситуацию. Вокруг роли СМИ в военных конфликтах развернулась серьезная дискуссия, в ходе которой были, в частности, затронуты вопросы о том, насколько установка на манипулирование сознанием через СМИ в политических целях (в том числе связанных непосредственно с тем или иным конфликтом) соотносится с профессиональным журналистским долгом освещения острых событий и с попытками объективного восприятия ситуации.
Если журналистика - это сфера интерпретаций и авторского взгляда, то правовая сфера требует большей четкости и прояснения любых возможных разночтений. О правовых аспектах добровольческого движения высказался
начальник экспертного отдела Аппарата Уполномоченного по правам человека в РФ В.А.Нелюбин. Согласно его докладу, некоторые точки современного правового регулирования требуют корректировок, что обусловлено обостренной геополитической обстановкой. По всему миру идет формирование негативного образа РФ; Запад использует провокации и экономическое давление по отношению к России; США окружает страну военными базами НАТО. Все это определяет интересы государства, а также влияет на военно-экономический сектор. В этой связи возникает острая необходимость изменить действующее уголовное законодательство согласно нормам МГП, а именно -внести корректировки и доработать некоторые определения. К числу таких определений эксперт отнес правовые дефиниции «военного советника», «военного инструктора», «военного специалиста», «добровольца». Доклад затронул крайне чувствительный вопрос. Так, В.С.Котляр задался вопросами: если добровольцы впоследствии получают деньги, могут ли они считаться добровольцами? В чем различие между добровольцами и наемниками? Как рассматривать статус организованных формирований добровольцев?
Возвращаясь к вопросам соотношения и правоприменения международного и национального законодательства, эксперты критически проанализировали практику США, которые позволяют себе преследовать граждан, нарушивших их национальное законодательство по всему миру, незаконно задерживая их и направляя на территорию США для осуществления дальнейшего судебного процесса над ними, независимо от того, гражданами какой страны являются эти люди. Президент Федерации мира и согласия В.И.Камышанов обратился с вопросом к представителям МККК, почему они не предпринимают ничего для предотвращения такой практики или помощи пострадавшим. В ответ представители МККК пояснили, что организация имеет мандат на осуществление деятельности только в условиях вооруженного конфликта. Их полномочия и то, как и где они могут предоставлять свою помощь, достаточно ограничены.
Региональный советник МККК по вопросам интеграции и распространения международного гуманитарного права в Восточной Европе и Центральной Азии А.С.Кушлейко говорила о перспективах развития и имплементации международного права, применяемого во время вооруженных конфликтов и иных кризисных ситуациях. Одна из фундаментальных проблем имплементации норм МГА сегодня заключается не в отсутствии таковых, а в неготовности сторон конфликта реально соблюдать эти нормы, которые слишком часто нарушаются или игнорируются во время военных действий. Чем чаще это происходит, тем легче общество привыкает к этому явлению, воспринимая его чуть ли не как норму, что, естественно, имеет негативное последствие на развитии МГП. Развивается тренд на «взаимное (не)соблюдение норм», который можно выразить следующей формулой: «ты нарушаешь - я нарушаю». Более того, современное МГП сталкивается с рядом новых вызовов: изменение природы современных конфликтов, ассиметричное ведение боевых действий, новые средства и методы ведения конфликтов и т. д. Это требует от МГП гибкости и адаптация к изменяющимся реалиям. Хотя у международных норм есть потенциал гибкости, так как нормы изначально
формулировались достаточно широко, чтобы облегчить возможность приспособить их к меняющимся реалиям. Но главное, необходимо сосредоточиться на улучшении имплементации уже существующих норм и правил ведения войны, на их более широком распространении и усвоении среди всех граждан (среди ряда приведенных докладчиком примеров - усилия МККК по введению норм МГП в видеоигры на военную тематику).
В целом, на круглом столе были затронуты проблемы гуманитарной защиты гражданского населения, остро актуальные не только для России (и Украины), но и для всего мира. Среди рассмотренных проблем - вопросы, касающиеся гуманитарных последствий вооруженных конфликтов и иных ситуаций насилия, состояния и перспектив развития современных норм МГП, их имплементации. На круглом столе также был представлен анализ развития национального законодательства и нормативной базы, обеспечивающих выполнение международных обязательств РФ в области международного права. Мероприятие носило открытый характер: на него была приглашена пресса; на сайте Общественной палаты также велась прямая трансляция круглого стола.
По итогам работы круглого стола Министерству иностранных дел РФ было рекомендовано рассмотреть вопрос о создании межведомственного рабочего органа с целью разработки национальной концепции имплементации международного гуманитарного права и координации действий всех заинтересованных органов исполнительной власти.
Среди рекомендаций Министерству обороны РФ особого внимания заслуживают следующие:
• Рассмотреть вопрос о возобновлении работы нештатной группы Министерства обороны РФ по выполнению требований Приказа Министра обороны РФ от 8 августа 2001 №360 «О мерах по соблюдению норм международного гуманитарного права в вооруженных силах РФ» и Наставления по МГП для ВС РФ;
• Рассмотреть возможность проведения до конца 2015 г. оценки уровня имплементации МГП ВС РФ;
• Проработать вопрос о возобновлении переработки Наставления по МГП для ВС РФ с учетом изменившихся обязательств РФ в области МГП, законодательной и нормативной базы РФ;
• В интересах подготовки военных кадров с целью обеспечения выполнения МГП проработать вопрос совершенствования изучения практики применения норм МГП в высших военно-учебных заведениях Министерства обороны РФ;
• С целью использования передового опыта имплементации МГП проработать вопрос возобновления регулярного сотрудничества Министерства обороны РФ и Международного комитета Красного Креста;
• Обеспечить регулярный аудит имплементации норм МГП вооруженными силами РФ.
Обзор подготовила Д.И.Чернышева
