CC BY
275
В.А. Коновалов*
Зарубежный опыт законодательного регулирования противодействия коррупции в системе публичной службы и имплементация норм международного права в законодательную базу Российской Федерации
Аннотация. Статья посвящена вопросам правового соотношения законодательного противодействия коррупции в системе публичной службы в международном и российском праве. Тип противодействия коррупции взаимообусловлен с видом правовой системы, принятой в обществе. Зарубежное регулирование антикоррупционной работы насчитывает несколько систем права, которые отличаются своим подходом к борьбе с коррупцией. Опыт наиболее успешных европейских стран показывает, что в противодействии коррупции наиболее существенными является системность проводимой работы и комплексность решения возникающих задач. Европейское право содержит массивную систему антикоррупционных нормативных документов, определяющих отношения в сфере публичной службы. В статье отмечается, что для России как для государства, во многом унаследовавшего систему и правовые основания служебной деятельности Советской России, немаловажен опыт борьбы с коррупцией в государствах бывшего СССР. Российской Федерацией ратифицированы такие важнейшие нормативно-правовые основы противодействия коррупции, как Конвенция Совета Европы от 28 января 1999 г., Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. Закономерным видится вывод исследователей, что Федеральный закон № 105369-5 «О противодействии коррупции» направлен не только на реализацию Национального плана противодействия коррупции, но и призван отразить последовательную реализацию принятых на себя Россией международных обязательств в рассматриваемой сфере. В ст. 5 Конвенции ООН против коррупции утверждается обязанность государств-участников периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности, с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней, что является новым и сравнительно мало разработанным направлением работы отечественного правоведения. Работа в этом направлении ведется как на федеральном уровне, так и в субъектах федерации. Вместе с тем правовая база борьбы коррупции в России не во всем следует приоритету международных норм, требований и определений. Россия не ратифицировала третью антикоррупционную конвенцию мирового права, Конвенцию о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (1999). Это связано с рядом факторов, определяющих своеобразие правовых документов антикоррупционной направленности.
Ключевые слова: коррупция, Конвенция ООН, Совет Европы, уголовное право, административное право, Российская Федерация, публичная служба, имплементация, зарубежный опыт, соотношение законодательства.
Коррупция в системе публичной службы, в гражданской (государственной) и муниципальной службе входит в систему так называемой политической коррупции: это понятие широко распространено в зарубежной политологии и юриспруденции. Глобальность и историчность феномена коррупции в публичной сфере находит подтверждение в том, что антикоррупционные законы в сфере государственной
и муниципальной службы хронологически были первыми в европейском законодательстве.
Тип противодействия коррупции взаимообусловлен с видом правовой системы, принятой в обществе. Так, романо-германская правовая система (Финляндия, Дания, Швеция, Нидерланды и др.) отличается следующими чертами: - рациональное нормативно-правовое обеспечение антикоррупционной работы на основе
© Коновалов В.А., 2014
* Коновалов Валерий Алексеевич — кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и финансового права, Оренбургский институт (филиал) Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). [[email protected]]
460000, Россия, г. Оренбург, ул. Комсомольская, д. 50.
правового регулирования государственной службы;
- готовность граждан выполнять правовые предписания;
- ограничение уголовной ответственности как по составам преступлений, так и по мере наказания: для Дании наказание за взяточничество не превышает трех лет тюрьмы (УК, п. 122), для Швеции — шести (ст. 2 гл. 20);
- высшей мерой наказания, как правило, является запрещение дальнейшей работы в рамках публичной службы, связанная с потерей всех льгот.
Англосаксонская правовая система (Великобритания, США, Канада и др.) отличается следующими чертами:
- эффективная правоприменительная деятельность;
- направленность антикоррупционного движения на высшие эшелоны власти и лоббирование.
А.В. Фадеев отмечает, что «самый низкий уровень коррупции фиксируется в государствах романо-германской и англосаксонской правовых семей, что, по всей вероятности, следует отнести на счет правосознания жителей этих стран»1.
Дальневосточная правовая семья (Япония, Южная Корея и др.) среди приоритетов антикоррупционной работы выдвигает отстранение чиновничества от частного бизнеса, возможность открытого общественного контроля деятельности выборных и ответственных чиновников. При этом Южная Корея выступает как флагман новых технологий в обеспечении прозрачности и гражданского контроля над бюрократической системой (программа OPEN, 1999 г.).
Религиозно-традиционная правовая система (современные мусульманские страны) отличается этическими и религиозно-нравственными основаниями регулирования публичных отношений, что является мощным способом предотвращения коррупционных правонарушений. Вместе с тем страны исламского региона обычно не считают антикоррупционное законодательство важным приоритетом законотворчества; бытует мнение о «привычности» коррупции для восточного типа правления.
Социалистическая правовая семья имеет существенные отличительные черты в сфере антикоррупционного законодательства:
- преимущественное применение уголовно-правовых норм;
- «кампанейский» подход к борьбе с коррупцией;
- руководящая роль партии.
Общая динамика развития зарубежного антикоррупционного законодательства связана с раз-
1 Фадеев А.В. Антикоррупционное законодательство России и зарубежных стран: криминологическое исследование: автореф. дис. ... канд. юр. наук. М., 2012. С. 12.
витием от центра (уголовное право) к периферии (административное, корпоративное и другие виды права), то есть правовое поле антикоррупционной деятельности обладает тенденцией к расширению; с разработкой комплексных законов антикоррупционной направленности, которые включают нормы различных отраслей права; к сочетанию борьбы с коррупцией с антитеррористической деятельностью; к повышению престижа государственной службы, за счет повышения оплаты труда и системы льгот; к ограничению участия в бизнесе или публичной сфере бывших должностных лиц; к усилению контроля над деятельностью публичных служащих; к установлению уголовной ответственности за противоправное обогащение с применением методов конфискации; к формированию системы контроля внутри организации («обязанность сообщения»); к созданию различных программ по борьбе с коррупцией; к обеспечению высокой социальной оценки антикоррупционных мер и общественного осуждения коррупции.
Европейское право содержит массивную систему антикоррупционных нормативных документов, определяющих отношения в сфере публичной службы. Каркасом этой системы являются меры, разработанные Советом Европы (его членами являются все государства — члены ЕС; таким образом, антикоррупционные нормы проходят одновременную имплементацию в государствах Европы).
В Евросоюзе принимаются как общие документы по борьбе с преступностью, затрагивающие и коррупцию (например, Рамочное решение Совета 2002/584/ПВД, Рамочное Решение Совета 2001/500/JHA и т.д.), так и специальные антикоррупционные нормы, такие как Конвенция о борьбе с коррупцией 1997 г., к которой причаст-ны служащие государств — членов Евросоюза; обязанности по аресту и конфискации взяток и прочих коррупционных доходов служащих возложены на государства — участников Конвенции.
Система усовершенствования системы публичной службы в Евросоюзе основывалась с 1997 г. на следующих направлениях:
- формирование системы ценностей, касающихся сектора государственных услуг и этики поведения;
- создание системы этических норм государственного управления;
- применение в сфере публичной службы передового опыта корпоративного управления.
В ноябре 2004 г. Совет министров Евросоюза по делам государственной службы и управления одобрил «Основные положения системы служебной этики государственных служащих», которые играют роль общего нормативного основания для выработки государствами собственных кодексов этики в сфере государственной и муниципальной службы.
Немаловажной составляющей системы антикоррупционной работы в ЕС является обеспечение независимости, автономности и обеспечения эффективными средствами антикоррупционных органов и должностных лиц, что способствует свободному сбору информации и защите содействующих антикоррупционной борьбе лиц.
Институционально организация антикоррупционной борьбы на уровне Евросоюза представлена деятельностью ряда организаций. Европол, занимаясь борьбой с различными видами преступности, занимается и коррупцией в публичной сфере (в особенности, в области специального законодательства). Евроюст, работающий на пересечении сфер деятельности органов юстиции и внутренних дел, своей задачей имеет противодействие серьезным формам преступности, включая коррупцию. Европейское агентство по борьбе с мошенничеством (ОЛАФ) проводит административные расследования незаконных действий, совершенных против финансовых интересов ЕС, в частности, случаев коррупции. В рамках Совета Европы действуют такие организации, как Европейский комитет по уголовным проблемам (изучающий правовые и криминологические сферы коррупции, в том числе в сфере публичного права, с целью сближения законодательства в странах ЕС), Комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия), Междисциплинарная группа по коррупции, которая занимается анализом принятых в отдельных государствах норм и др.
Одним из наименее коррумпированных государств мира, согласно Индексу восприятия коррупции, является Финляндия. Сферу публичной службы в стране отличает прозрачность и открытость: «Ключом к успешности национальной государственной и муниципальной службы является система открытого доступа к информации»2, что применяется ко всем уровням государственного управления. Общество не только имеет право доступа к публичным документам; власти обязываются к превентивному оповещению общественности.
Законами «О государственных гражданских служащих» 1994 г. и «О муниципальных служащих» 2003 г. закреплен статус публичных служащих. Кроме того, «Политический документ против теневой экономики» 1999 г. включает меры по борьбе с коррупцией. Вместе с тем никакими юридическими документами государственные служащие не обязываются сообщать о фактах коррупции; отсутствует также регулирование перехода служащих в частный сектор.
Для России как для государства, во многом унаследовавшего систему и правовые основания
2 Семынин А.С. Противодействие политической коррупции политико-правовыми средствами в государствах Евросоюза: автореф. дис. ... канд. юр. наук. Казань, 2009. С. 12.
служебной деятельности Советской России, немаловажен опыт борьбы с коррупцией в государствах бывшего СССР.
Так, Эстония занимает место в тридцатке наименее коррумпированных стран мира (что выше показателя России более чем на сто пунктов). Для стран Балтии вообще характерны низкие показатели коррумпированности. Деятельность администрации государственного и муниципального уровня в стране регулируется законом 1995 г. «О публичной службе», приложением к которому служит Кодекс этики. «Антикоррупционный закон» 1999 г. также вносит свой вклад в правовое регулирование прав и обязанностей публичных чиновников.
Развитая в Эстонии система контроля за административными решениями опирается на следующие нормативные документы:
- закон «Об административной процедуре» 2001 г., согласно которому могут быть поданы жалобы и претензии;
- закон «О Канцлере юстиции» 1999 г., согласно которому некоторые управленческие функции относятся к компетенции Канцлера юстиции Эстонии;
- закон «О Правительстве Республики» 1995 г., согласно которому осуществляется внутренний контроль;
- документы, регулирующие деятельность административных судов, которые оспаривают приказы, распоряжения, директивы, выпущенные на административном уровне. Зарубежное регулирование антикоррупционной работы насчитывает несколько систем права, которые отличаются своим подходом к борьбе с коррупцией. Опыт наиболее успешных европейских стран романо-германской правовой системы показывает, что в противодействии коррупции наиболее существенными являются прозрачность публичной службы и системность проводимой работы, а также комплексное решение возникающих задач, связанное с привлечением не только уголовных и административных, но социальных мер.
Российской Федераций ратифицированы такие важнейшие нормативно-правовые основы противодействия коррупции, как Конвенция Совета Европы от 27 января 1999 г. об уголовной ответственности за коррупцию; Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. (ратифицирована Российской Федерацией 8 марта 2006 г.). Многие их положения сыграли роль при формировании соответствующих положений в российском законодательстве. Закономерным видится вывод исследователей, что «Федеральный закон № 105369-5 "О противодействии коррупции" <...> направлен не только на реализацию Национального плана противодействия коррупции <...>, но и призван отразить последовательную реализацию
принятых на себя Россией международных обязательств в рассматриваемой сфере»3.
Определение коррупции как «злоупотребления властью с целью получения личной выгоды» в Концепции ООН против коррупции послужило основанием для трактовки явления коррупции в законодательстве различных стран, в том числе и России.
В ст. 5. Конвенции ООН против коррупции утверждается обязанность государств-участников «периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней», что является новым и сравнительно мало разработанным направлением работы отечественного правоведения. Работа в этом направлении ведется как на федеральном уровне, так и в субъектах федерации.
Вместе с тем правовая база борьбы с коррупцией в России не во всем следует приоритету международных норм, требований и определений. Это связано с рядом факторов, определяющих своеобразие правовых документов антикоррупционной направленности.
Так, одним из факторов, затрудняющих перенесение зарубежного опыта на российскую почву, являются терминологические расхождения. Так, в Конвенции ООН против коррупции 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г. для обозначения субъекта коррупции используются понятия «государственное должностное лицо» (ст. 1 Конвенции об уголовной ответственности) и «публичное должностное лицо» (ст. 2 Конвенции ООН против коррупции, а также ст. 8 Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности). Оба эти понятия шире, чем понятие должностного лица, обозначенное в п.1 примечаний к ст. 285 УК РФ; оно не включает в себя государственных служащих, не относящихся к числу должностных лиц (в частности, обслуживающий и технический персонал органов власти, государственных и муниципальных организаций); а также государственных и муниципальных служащих иностранных государств и служащих публичных международных организаций. Таким образом, УК РФ исключает две последние группы лиц из числа субъектов коррупционных преступлений, хотя они входят в эту категорию в вышеуказанных международно-правовых документах. Федеральный закон № 105369-5 «О противодействии коррупции» включает в число «должностных лиц» иностранных должностных лиц и служащих международных организаций; тем не менее обоснованным
представляется вывод о том, что в данном случае «предлагаемые изменения в УК РФ не в полной мере учитывают положения международных Конвенций, ратифицированных Россией в отношении определения субъектов коррупционной деятельности, и выглядят половинчатыми»4. Таким образом, опыт международно-правового регулирования антикоррупционной деятельности вновь подводит к необходимости внедрения в российское законодательство понятия публичной службы (публичного служащего) или синонимичного ему, которое бы включало лиц, выполняющих сходные функции в государственных и муниципальных органах, учреждениях иностранных государств и международных публичных организациях.
Отступление от международно-правовых норм содержится и в аспекте дифференциации ответственности: в то время как в международном законодательстве принята классификация по субъекту взятки, в российском остается традиционная дифференциация по размеру взятки.
В то время как ст. 20 Конвенции ООН против коррупции предусматривает возможность установления уголовной ответственности за незаконное обогащение публичного служащего (в том числе выполняющего управленческие функции на публичных предприятиях), в российском законе «О противодействии коррупции», а также и в действующем уголовном законодательстве не существует понятия ответственности за такую форму обогащения. «Кроме того, ни гражданское, ни административное законодательство Российской Федерации не устанавливает критериев размера незаконного обогащения, позволяющих отграничить общественно-опасное деяние, составляющее правонарушение, от деяний, не предоставляющих общественной опасности»5. Выявленное несоответствие российского законодательства международно-правовым документам по противодействию коррупции детерминирует необходимость установления уголовной ответственности по отношению к публичным служащим всех уровней за злостное незаконное обогащение, то есть не предусмотренное законодательно приобретение или пользование чужим имуществом в особо крупных размерах.
Связан с вышеописанным и следующий аспект несовпадения в международно-правовом и российском правовом поле противодействия коррупции. Смысл ст. 2—11 европейской Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, ст. 15—16 и 21 Конвенции ООН против коррупции и ст. 8 Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности предполагают в качестве предмета подкупа публичного служащего любое неправомерное преимущество
3 Прозументов Л.М., Карелин Д.В. Анализ нового анти-
коррупционного законодательства // Вестник Томского
государственного университета. 2009. № 328. С. 105.
Там же. С. 107. Там же. С. 109.
4
(выгоду), в том числе и нематериального характера. Согласно ст. 15—16, 18 и 25 Конвенции ООН против коррупции, ст. 2—6, 9—12 Конвенции об уголовной ответственности, пункту «а» ч. 2 ст. 8 Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности, само обещание, предложение или испрашивание согласия на получение неправомерных преимуществ от публичного должностного лица квалифицируется как оконченное преступление. В российском уголовном праве (ст. 204 «Коммерческий подкуп», ст. 290 «Получение взятки», ст. 291 «Дача взятки» и ст. 304 «Провокация взятки» УК РФ) предмет подкупа понимается сугубо материально: деньги, ценные бумаги, иное имущество или выгода. А в соответствии с ч. 1. ст. 30 УК РФ испрашивание, обещание и предложение взятки могут рассматриваться лишь как приготовление, соответственно, к получению и даче взятки; при этом ст. 290 и 291 УК РФ предполагают отсутствие ответственности за эти виды правонарушений. Очевидны лакуны в российском праве, требующие заполнения в соответствии с нормами международно-правовых документов.
Касаясь ссылок на международные нормы в антикоррупционном законодательстве РФ, многие исследователи отмечают, что ссылка на приоритет международных норм и вообще на сами нормы в области борьбы с коррупцией в рамках Федерального закона № 105369-5 «О противодействии коррупции» стоят далеко не на первом месте, что противоречит закрепленному в Конституции РФ верховенству международных норм и принципов.
Вместе с тем Россия пока не ратифицировала третью главную антикоррупционную конвенцию мирового права: Европейскую Конвенцию о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (1999). Тот факт, что уголовно-правовая конвенция ратифицирована, доказывает склонность российского антикоррупционного законодательства к репрессивным методам.
Анализ положений гражданско-правовой конвенции позволяет более детально рассмотреть в сравнительном аспекте те стороны международно-
Библиография:
го опыта по борьбе с коррупцией, которые не получили признания в российском законодательстве.
Важнейшей из таких мер является установление системы тотального контроля над доходами и расходами граждан: подобная система лежит в основе антикоррупционной политики во многих странах, подразумевая, что любой момент любой человек может быть спрошен об источниках его дохода. Наличие в Федеральном законе № 105369-5 требования о предоставлении сведений о доходе и имуществе от гражданского служащего, а также его семьи (супруги и несовершеннолетних детей) является только полумерой, поскольку не только не учитывает другие возможные родственные связи, но и предполагает контроль над гражданским служащим со стороны другого служащего. Поскольку сведения о доходе и имуществе представляют служебную тайну, не создается никаких оснований для прозрачности и контроля за финансовой деятельностью чиновника со стороны гражданского общества. Тем самым доходы и имущество чиновника оказываются вне публичной сферы, вне контроля гражданского общества, не отвечая тенденции к прозрачности государственной экономики. То же касается и сведений о доходах других граждан, которые составляют в России «налоговую тайну», а в некоторых случаях банковскую или служебную.
Указ Президента РФ от 15 мая 1997 г. № 484 предусматривает предоставление средствам массовой информации сведений о доходах и имуществе лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, — но только на федеральном уровне; никаких санкций за непредставление сведений в Указе не содержится.
Другие меры противодействия коррупции, предусмотренные в гражданско-правовой конвенции, встречаются в разрозненном виде в различных нормативно-правовых актах, регулирующих борьбу с отмыванием денег, легализацией преступных доходов, опасными преступлениями. Наличие этих норм в документах, не имеющих прямого отношения к борьбе с коррупцией, значительно затрудняет их применение в антикоррупционной работе.
1. Андреева Л.А. Проблемы правового регулирования противодействия коррупции в России и мире // Вопросы современной юриспруденции. № 11 (31): сб. ст. по материалам XXXI междунар. науч.-практ. конф. Новосибирск, 2013. С. 27-36.
2. Каламкарян Р.А. Имплементация норм международного права в правовой системе Российской Федерации как административно-правовой процесс правоприменительной практики государства // Международное право и международные организации. 2011. № 3. С. 100-110.
3. Коновалов В.А. Генезис феномена «коррупция» в административно-правовой доктрине Российской Федерации // Вопросы российского и международного права. 2012. № 7-8. С. 42-57.
4. Костенников М.В., Куракин А.В. Административно-правовое противодействие коррупции в системе государственной службы и в деятельности сотрудников полиции Российской Федерации и зарубежных государств // Полицейская деятельность. 2011. № 1. С. 10-16.
5. Остапчук Д.А. Синергетические аспекты обеспечения экономической безопасности государства // Экономика: вчера, сегодня, завтра. 2012. №. 5-6. С. 166-173.
Прозументов Л.М., Карелин Д.В. Анализ нового антикоррупционного законодательства // Вестник Томского государственного университета. 2009. № 328. С. 104—110.
Семынин А.С. Противодействие политической коррупции политико-правовыми средствами в государствах Евросоюза: автореф. дис. ... канд. юр. наук. Казань, 2009. 23 с.
Фадеев А.В. Антикоррупционное законодательство России и зарубежных стран: криминологическое исследование: автореф. дис. ... канд. юр. наук. М., 2012. 34 с.
Яковлева Т.В. К вопросу соотношения понятий «злоупотребление правом» и «правонарушение» // Вопросы российского и международного права. 2011. № 3. С. 52—69.
References (transliteration):
1. Andreeva L.A. Problemy pravovogo regulirovaniya protivodeistviya korruptsii v Rossii i mire // Voprosy sovremennoi yurisprudentsii. № 11 (31): sb. st. po materialam XXXI mezhdunar. nauch.-prakt. konf. Novosibirsk, 2013. S. 27—36.
2. Kalamkaryan R.A. Implementatsiya norm mezhdunarodnogo prava v pravovoi sisteme Rossiiskoi Federatsii kak ad-ministrativno- pravovoi protsess pravoprimenitel'noi praktiki gosudarstva // Mezhdunarodnoe pravo i mezhdunarod-nye organizatsii. 2011. № 3. C. 100-110.
3. Konovalov V.A. Genezis fenomena «korruptsiya» v administrativno-pravovoi doktrine Rossiiskoi Federatsii // Voprosy rossiiskogo i mezhdunarodnogo prava. 2012. № 7-8. S. 42-57.
4. Kostennikov M.V., Kurakin A.V. Administrativno-pravovoe protivodeistvie korruptsii v sisteme gosudarstvennoi sluzh-by i v deyatel'nosti sotrudnikov politsii Rossiiskoi Federatsii i zarubezhnykh gosudarstv // Politseiskaya deyatel'nost'. 2011. № 1. C. 10-16.
5. Ostapchuk D.A. Sinergeticheskie aspekty obespecheniya ekonomicheskoi bezopasnosti gosudarstva // Ekonomika: vchera, segodnya, zavtra. 2012. №. 5-6. S. 166-173.
6. Prozumentov L.M., Karelin D.V. Analiz novogo antikorruptsionnogo zakonodatel'stva // Vestnik Tomskogo gosu-darstvennogo universiteta. 2009. № 328. S. 104-110.
7. Semynin A.S. Protivodeistvie politicheskoi korruptsii politiko-pravovymi sredstvami v gosudarstvakh Evrosoyuza: av-toref. diss. ... kand. yur. nauk. Kazan', 2009. 23 s.
8. Fadeev A.V. Antikorruptsionnoe zakonodatel'stvo Rossii i zarubezhnykh stran: kriminologicheskoe issledovanie: av-toref. diss. ... kand. yur. nauk. M., 2012. 34 s.
9. Yakovleva T.V. K voprosu sootnosheniya ponyatii «zloupotreblenie pravom» i «pravonarushenie» // Voprosy rossiiskogo i mezhdunarodnogo prava. 2011. № 3. S. 52-69.
Материал поступил в редакцию 28 января 2014 г.
