CC BY
319
128
Звонарева Анна Юрьевна,
кандидат социологических наук, начальник кафедры организации деятельности органов внутренних дел центра командно-штабных учений, Академия управления МВД России, Российская Федерация, 125171, г. Москва, ул. Зои и Александра Космодемьянских, д. 8
E-mail: [email protected]
Научная специальность: 12.00.11 — судебная деятельность; прокурорская деятельность; правозащитная и правоохранительная деятельность (5.1.2. Публично-правовые (государственно-правовые) науки)
УДК 005.92
DOI 10.24412/2072-9391-2022-262-128-138
Дата поступления: 14 апреля 2022 г.
Дата принятия статьи в печать: 15 июня 2022 г.
Anna Yur'yevna Zvonareva,
Candidate of Sociology,
Head at the Department of Organization
of the Activities of the Internal Affairs Bodies
of the Center for Command and Staff Trainings,
Management Academy of the Ministry
of the Interior of Russia,
Russian Federation, 125171, Moscow,
Zoi i Alexandra Kosmodemyanskikh St., 8
E-mail: [email protected]
Scientific Specialty:
12.00.11 - Judicial Activities;
Prosecutorial Activities;
Human Rights and Law Enforcement
(5.1.2. Public Law
(State Law) Sciences)
Зарубежный опыт внедрения и использования электронного документооборота
Foreign Experience in Introduction and Use of Electronic Document Management
Аннотация
Актуальность: в последнее время все чаще говорится о роли информационных технологий и технических инновациях в государственном управлении. Внедрение и использование электронного документооборота как за рубежом, так и в России набирает обороты в эпоху циф-ровизации. В данном контексте представляется интересным сравнительный анализ достигнутых результатов ряда стран и выявление общих тенденций совершенствования деятельности по управлению документопотоками.
Предмет/тема: опыт внедрения и использования электронного документооборота в государственном секторе ряда зарубежных стран, в том числе ЕАЭС.
Цели/задачи: выйти на более высокий теоретический уровень познания общих тенденций внедрения и использования электронного документооборота в зарубежных странах и определить векторы цифровой трансформации в Российской Федерации.
Постановка проблемы: в связи с принятием Постановления Правительства Российской Фе-
Abstract
Relevance: recently, the role of information technologies and technical innovations in public administration has been increasingly discussed. The introduction and use of electronic document management both abroad and in Russia is gaining momentum in the era of digitalization. In this context, it is interesting to compare the results achieved by a number of countries and identify common trends in improving document management activities.
Subject/topic: experience in introduction and use of electronic document management in the public sector of a number of foreign countries, including the EAEU.
Goals/objectives: to reach a higher theoretical level of knowledge of the general trends in introduction and use of electronic document management in the foreign countries and to determine the vectors of digital transformation in the Russian Federation.
Problem Statement: in connection with adoption of the Decree of the Government of the Russian Federation № 1922 dated November 9, 2021
дерации от 9 ноября 2021 г. № 1922 «О внесении изменений в государственную программу Российской Федерации "Информационное общество" и признании утратившими силу некоторых решений Правительства Российской Федерации» с 1 января 2022 г. изменился подход к оценке достигнутых результатов в области цифро-визации сектора государственного управления в Российской Федерации.
Так, согласно Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 гг., утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 9 мая 2017 г. № 203, вхождение России в двадцатку международных рейтингов в области развития информационного общества уже не является приоритетом. При этом сравнительный анализ достигнутых результатов в России и зарубежных странах, рейтинговые показатели в области цифровой трансформации государственного управления продолжают оставаться интересны с научной точки зрения для выработки научно обоснованных технических решений при управлении электронными документопотоками.
Методологическую основу составили методы системного анализа и обобщения нормативных, теоретических и практических материалов, метод сравнения, формально-логический метод.
Результаты и ключевые выводы: в статье обосновано, что в связи произошедшим изменением в понимании национальных целей развития Российской Федерации в цифровой сфере в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года», а также отменой ряда индикаторов, способствующих активному внедрению межведомственного документооборота (например, доли федеральных органов исполнительной власти, государственных внебюджетных фондов и субъектов Российской Федерации, использующих единый электронный сервис системы межведомственного электронного взаимодействия при межведомственном электронном взаимодействии, в общем числе участников межведомственного электронного взаимодействия и других индикаторов, предусмотренных в Программе до отмены согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 9 ноября 2021 г. № 1922 подпрограммы «Информационное государство»), можно спрогнозировать замедление темпов развития межведомственного электронного документооборота в Российской Федерации.
Проанализированный зарубежный опыт внедрения и использования электронного документооборота, а также присущие разным странам общие тенденции процесса перехода на электронный документооборот позволили сделать вывод о векторах цифровой трансформации в Российской Федерации.
"On Amendments to the State Program of the Russian Federation "Information Society" and Invalidation of Certain Decisions of the Government of the Russian Federation", from January 1, 2022, the approach to assessing the results achieved in the field of digitalization of the public administration sector in the Russian Federation has changed.
Thus, according to the Strategy for the Development of the Information Society in the Russian Federation for 2017-2030, approved by Decree of the President of the Russian Federation № 203 of 09.05.2017, Russia's entry into the twenty international rankings in the field of information society development is no longer a priority. At the same time, a comparative analysis of the results achieved in Russia and foreign countries, rating indicators in the field of digital transformation of public administration continue to be interesting from a scientific point of view, for the development of scientifically sound technical solutions for managing electronic document flows.
The methodological basis was formed by the methods of system analysis and generalization of normative, theoretical and practical materials, the comparison method, the formal logical method.
Results and key findings: the article states that due to the change in the understanding of the national development goals of the Russian Federation in the digital sphere in accordance with the Decree of the President of the Russian Federation dated July 21, 2020 № 474 "On the National Development Goals of the Russian Federation for the period up to 2030", as well as abolition of a number of indicators that contribute to the active implementation of interdepartmental document management (for example, the share of federal executive authorities, state extra budgetary funds and subjects of the Russian Federation using a single electronic service of the system of interdepartmental electronic interaction in interdepartmental electronic interaction, in the total number of participants of interdepartmental electronic interaction, and the other indicators, according to the resolution of the Government of the Russian Federation dated November 9, 2021 № 1922 of the Information State subprogram provided for in the Program until its cancellation, it is possible to predict a slowdown in the development of interdepartmental electronic document management in the Russian Federation.
The analyzed foreign experience in introduction and use of electronic document management, as well as the general trends inherent in different countries in the process of transition to electronic document management, allowed us to conclude about the vectors of digital transformation in the Russian Federation.
Ключевые слова: органы внутренних дел; электронный документооборот; государственное управление.
Keywords: internal affairs bodies; electronic document management; public administration.
1З0
Новые информационные технологии и технический прогресс задают вектор развития современного общества. При этом переход федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государствен -ных органов, организаций, осуществляющих публично значимые функции, на электронный документооборот и обеспечение доступа граждан к документам в электронном виде рассматриваются как взаимосвязанные процессы, а способность к технико-технологическим нововведениям и инновационную деятельность в цифровой сфере неразрывно связывают со стратегическим управлением.
Перспективы развития информационного общества, формирования цифровой экономики в Российской Федерации, обеспечения национальных интересов и реализации стратегических национальных приоритетов являются ключевыми в Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017—2030 гг., утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 9 мая 2017 г. № 203 (далее — Стратегия-2017). Этим же Указом Президента Российской Федерации признана утратившей силу Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации, утвержденная Президентом Российской Федерации 7 февраля 2008 г. № Пр-212 (далее — Стратегия-2008).
Научным сообществом отмечается, что Стратегия-2017, в отличие от Стратегии-2008, не ставит цели достижения конкретных количественных показателей (например, в документе от 2008 г. среди показателей указывалось, что доля электронного документооборота между органами государственной власти в общем объеме документооборота должна достигнуть 70 %), а задает общий вектор развития информационного общества в Российской Федерации. Так, А. П. Исаев, В. Н. Наумов, Ю. В. Са-блина, анализируя Стратегию-2017, показали сложность решения задачи определения перечня показателей ее реализации [3]. П. В. Малков, И. Н. Шаповал, П. А. Смелов, О. Ю. Дудорова, Л. М. Гохберг, Г. И. Абдрахманова, И. С. Ваган, И. В. Воронина, Г. Г. Ковалева, Е. Н. Львова, В. В. Мукасеев, М. Ю. Перчук, Е. В. Полянская, Т. В. Ратникова, А. Б. Суслов, К. Е. Утятина, И. В. Феоктистова [7] анализируют показатели целей устойчивого развития, характеризующие информационное общество в Российской
Федерации, используя собранные через систему Организации Объединенных Наций сведения глобальной базы данных показателей.
Следует отметить, что в связи с изменением национальных целей развития в цифровой сфере, согласно Указу Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года», произошла отмена ряда целевых показателей, отказ от «ускоренного технологического развития, увеличения количества организаций, осуществляющих технологические инновации» в пользу «цифровой трансформации», достижения «цифровой зрелости» государственного управления.
Анализируя смену вектора национального целеполагания в рассматриваемой сфере, необходимо обратить внимание также на мнение специалистов о неэффективном выполнении госпрограммы «Информационное общество» в целом.
Исходя из опубликованного в 2021 г. доклада о реализации государственных программ, подготовленного Министерством экономического развития Российской Федерации1, госпрограмма «Информационное общество», утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 313 (далее — Программа), имеет наибольшую долю невыполненных контрольных точек.
Следует отметить, что в период с 2014 по 2022 г. в Программу внесены тридцать три изменения.
В настоящее время в соответствии с указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года», от 2 июля 2021 г. № 400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации», а также с учетом положений иных документов стратегического планирования ожидаемый к 2030 г. уровень «цифровой зрелости» государственного управления должен достигнуть 100 %.
В связи с принятием Постановления Правительства Российской Федерации от 9 ноября 2021 г. № 1922 «О внесении изменений в государственную программу Российской Федера-
1 URL: http://www.economy.gov.ru/ (дата обращения: 05.03.2022).
ции «Информационное общество» и признании утратившими силу некоторых решений Правительства Российской Федерации» с 1 января 2022 г. утратило силу приложение 1 Программы. Таким образом, для оценки результатов не могут применяться следующие индикаторы: доля федеральных органов исполнительной власти, государственных внебюджетных фондов и субъектов Российской Федерации, использующих единый электронный сервис системы межведомственного электронного взаимодействия при межведомственном электронном взаимодействии, в общем числе участников межведомственного электронного взаимодействия; доля федеральных органов государственной власти и высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подключенных к защищенной системе межведомственного электронного документооборота, в общем количестве федеральных органов государственной власти и высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; доля внутриведомственного и межведомственного юридически значимого электронного документооборота государственных и муниципальных органов и бюджетных учреждений в общем объеме документооборота; другие индикаторы, предусмотренные в Программе до отмены согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 9 ноября 2021 г. № 1922 подпрограммы «Информационное государство».
Помимо отсутствия каких-либо показателей следует отметить, что действующая Страте-гия-2017 не предполагает, как ранее, вхождение России в области развития информационного общества в двадцатку международных рейтингов. В Стратегии-2017 вопрос рейтингов не поднимается.
Однако могут ли сведения глобальной базы данных показателей учитываться в дальнейшем при оценивании «цифровой зрелости» сектора государственного управления? На наш взгляд, это вопрос, требующий научной проработки.
Например, Е. И. Добролюбова отмечает, что «цифровые технологии предоставляют широкие возможности для трансформации государственного управления, при этом на каждом новом этапе их развития («оцифровка» процессов, электронное правительство, цифровое правительство) происходят значительные изменения как в использовании тех или иных технологий, так и в организации деятельности органов государственной власти, во взаимодействии граждан и государственных органов. При этом, если на первом этапе информационные технологии являются по сути инструментом для реализации тех или иных реформ государственного управления (при наличии, в принципе, иных инструментов решения выявленных проблем),
то на этапе цифровой трансформации цифровые технологии интегрируются в процесс выработки политики, создают возможности для реализации различных вариантов государственной политики, которые не могут быть внедрены без использования технологий. Если на более ранних этапах технологии позволяли провести оптимизацию и автоматизацию существующих административных процедур (часто на основе стандартизации процедур), то на этапе цифрового правительства технологии рассматриваются как возможность реализации услуг, создания благ, адаптированных по составу и порядку предоставления к индивидуальным потребностям граждан, что повышает качество оказания государственных услуг и общественных благ, их общественную ценность. От улучшения (совершенствования, оптимизации) внутренних административных процессов государства переходят к их трансформации, значимому преобразованию, в том числе на основе внедрения межведомственных, «платформенных» решений для оказания государственных услуг, осуществления контрольно-надзорных функций» [2].
Можно рассматривать различные точки зрения отечественных ученых (например, А. Ф. Аб-дулвалиева, М. В. Пальчиковой, Л. Н. Симано-вич, Н. Н. Штыковой и др.), в трудах которых нашли свое отражение вопросы использования информационных технологий в документаци-онном обеспечении деятельности органов внутренних дел.
Вместе с тем, на наш взгляд, в условиях отсутствия четкой системы национальных индикаторов в стратегически важных документах особенно интересным представляется зарубежный опыт внедрения и использования электронного документооборота, непосредственно влияющий на положение той или иной страны в рейтингах в рамках E-government Development Rank, ICT Development Index — IDI, Networked Readiness Index — NRI.
Так, в июле 2021 г. Дон Маклин и Ряд Титах опубликовали статью «Систематический обзор литературы эмпирических исследований воздействия электронного правительства: перспектива общественной ценности» [8], в которой ими проанализированы 60 эмпирических исследований по результатам внедрения и использования цифровых технологий, опубликованных в ведущих журналах по тематике государственного управления и информационных систем. По результатам ими сделан вывод, что существует сложная сеть непосредственных и косвенных воздействий, которые влияют на эффективность принимаемых мер.
Отмечено, что большинство зарубежных ученых придерживаются точки зрения представителей научной школы Оксфордского уни-
132
верситета (Хелен Зерлины Маргеттс, Патрика Джона Данливи, Десмонда Кинга, Саймона Ба-стоу и др.), специализирующихся на исследовании цифровой эпохи управления, которые настаивают на выделении двух этапов ее развития. К первому они относят формирование «электронного правительства» как концепцию нового государственного управления или формирования цифровой среды для получения населением государственных услуг, а ко второму — повсеместное распространение технологий, основанных на использовании сети Интернет.
Исходя из содержания большинства зарубежных публикаций, посвященных анализу международных требований и рекомендаций по процедурам и правилам формирования электронных документопотоков, можно констатировать, что активное внедрение и использование электронного документооборота связано с поиском упрощения процедур международной торговли и экономического развития.
Так, одним из инициаторов правовых основ электронного документооборота в области обеспечения и расширения международного торгового сотрудничества называют Комиссию ООН по праву международной торговли (United Nations Commission on International Trade Law, UNCITRAL), которая наряду с Комиссией по предпринимательству, упрощению деловой практики и развитию в рамках Конференции ООН по торговле и развитию (United Nations Conference on Trade and Development, UNCTAD) и Центром по упрощению процедур международной торговли (United Nations Centre for Facilitation of Procedures and Practices for Administration Commerce and Transport, UN/CEFACT) подготовила ряд важных законов: в 1996 г. — «Об электронной коммерции», в 2001 г. — «Об электронных подписях» и др.
Как отмечает Н. В. Козинец, «при разработке национального законодательства, регламентирующего электронную торговлю и электронные подписи, зарубежные страны в целом восприняли положения типовых законов, которые, в свою очередь, вводились в действие различными способами: либо в форме единого законодательного акта, либо в форме отдельных положений, включаемых в действующие нормативные правовые акты. Например, в Германии юридическое признание электронных документов осуществлено в общем законодательстве (Германском гражданском уложении, ГПК Германии). Австралия в 1999 г. приняла закон об электронных сделках, который полностью вступил в силу 1 июля 2001 г. В Канаде в 1999 г. был принят «Единообразный закон об электронной торговле». В Ирландии в июле 2000 г. был принят Закон об электронной торговле. В Испании в 2002 г. принят Закон об услугах информационного общества и электрон-
ной торговле. В Южной Корее в 2001 г. был принят закон «Об электронной торговле». В Гонконге 7 января 2000 г. был издан «Ордонанс об электронных сделках». В Таиланде в апреле 2002 г. вступил в силу Закон об электронных сделках и электронной подписи. В 2002 г. законодательные акты «Об электронных сделках» были приняты в Турции и Пакистане» [4].
Другим международным центром разработки правил внедрения и использования электронного документооборота стал Евразийский экономический союз (ЕАЭС) в рамках регулирования внешнеэкономической деятельности.
Вопросы использования электронных подписей регулируются Директивой Евросоюза от 13 декабря 1999 г. № 1999/93/ЕС «О правовых основах Европейского Сообщества для использования электронных подписей» (далее — Директива-1999).
Проводя сравнительно-правовой анализ законов UNCITRAL и ЕАЭС, можно отметить их значительную схожесть по содержанию, однако Директива-1999, помимо закрепления легитимности самой электронной подписи, более подробно регламентирует организацию работы с электронными подписями и порядок их использования.
Пандемия COVID-19 показала острую потребность в цифровых технологиях при доку-ментационном обеспечении управленческой деятельности. В допандемийный период в Рейтинге развития электронного правительства ООН (E-government Development Rank) Россия занимала 35-е место, в рейтинге Индекса готовности к сетевому обществу (Networked Readiness Index — NRI) — 41-е место, в рейтинге Индекса развития ИКТ (ICT Development Index — IDI) — 45-е место.
Нами уже отмечалось, что в Стратегии-2017 вопрос рейтингов не поднимается.
Но для всестороннего анализа факторов, способствующих и (или) препятствующих внедрению и использованию электронного документооборота, а также в целях выявления положительного опыта рейтинговая оценка может представлять научный интерес.
В зарубежных источниках указанные индексы рассматриваются как комплексные показатели, исследование которых охватывает все страны — члены ООН для последующего их ранжирования в рейтинге на основе взвешенного индекса оценок.
Оценки по данным компонентам формируются не только по итогам опросов общественного мнения, но и на основе обобщенных сведений международных и национальных институтов.
Отметим, что не существует единственной идеальной модели электронного правительства, модели функционирования государства в эпо-
ху цифровых технологий или модели использования электронного документооборота, так как на разных этапах развития разные страны могут видоизменять целевые ориентиры в соответствии с общественными запросами.
Рассмотрим один из рейтингов и выберем ряд стран, входящих в десятку лидеров (например, Данию и США), и некоторые страны ЕАЭС для подтверждения сказанного (см. табл.).
Рейтинг стран мира по уровню развития электронного правительства с учетом Индекса развития электронного правительства в 2020 г.2
Таблица
Рейтинг Страна Индекс
1 Дания 0,9758
9 США 0,9297
29 Казахстан 0,8375
36 Россия 0,8244
40 Беларусь 0,8084
Как показал анализ источников, выделяют две модели внедрения электронного документооборота: открытая, когда заказчик (организация) выбирает готовое решение (IT-продукт, цифровой проект и т. д.) и реализует его наряду с другими заказчиками (государственными органами, организациями, бизнес-сообществами и т. д.), а также закрытая, или традиционная, когда инициативы по созданию IT-продукта формируются заказчиком по конкретному техническому заданию для внутреннего использования в организации и не так активно выносятся в открытое пространство.
В открытой модели IT-компании сами предлагают заказчикам свои IT-продукты и занимаются их реализацией. Такой подход характерен для Великобритании, США и некоторых стран Евросоюза. При этой модели компания может предложить свою технологию одновременно и государственным органам, и бизнес-сообществу, но в разных модификациях.
В закрытой модели цифровые проекты создаются и развиваются во внутреннем контуре организации через сотрудничество с IT-компаниями. При формировании электронных правительств ряда стран разработки поставляются исключительно для госпроектов на эксклюзивных условиях. Типичный пример — Smart Nation and Digital Government office (SNDGO) в Сингапуре.
Так, анализируя опыт Дании, занимающей на протяжении длительного периода времени первые строчки рейтинга по уровню развития электронного правительства, необходимо отметить широкое распространение цифровых технологий как в повседневной жизни граждан, так и в деятельности государственных органов.
Следует отметить, что уже с 1996 г. (после принятия первой стратегии цифровизации) единый контур развития цифровых технологий
охватил все уровни власти Дании, все сферы государственного сектора.
Например, цифровые технологии, задействованные в сфере электронного документооборота Дании, взаимосвязаны с обязательными для применения в повседневной деятельности платформенными решениями, активно используемыми всеми гражданами. К ним относят: своеобразный аналог цифровой подписи или цифровой идентификатор граждан и организаций в сети, который используется при оказании всех государственных услуг (nemID); универсальная система для доступа граждан ко всем услугам с единым логином и паролем (nemLog-in); цифровые почтовые ящики, доступные для всех граждан и организаций Дании на соответствующем портале (borger.dk), которые используются для уведомлений и официальной переписки (digitalPost); общедоступный для всех граждан и организаций портал, предоставляющий единую точку доступа к управленческим решениям, принимаемым органами власти и информации о государственных органах и услугах (borger.dk); общедоступный для всех граждан и организаций портал IT-разработчиков государственных IT-систем, содержащий стандарты и рекомендации по разработке, открытые решения и коды (digitaliser.dk).
За стратегию по цифровизации Дании отвечает Агентство по цифровизации (Agency for Digitisation). Страна активно инвестирует в цифровизацию госорганов, привлекает крупнейшие частные IT-компании Дании, обще-
2 Рейтинг стран мира по Индексу развития электронного правительства / Гуманитарный портал: Исследования [Электронный ресурс] // Центр гуманитарных технологий, 2006-2022 (последняя редакция: 04.02.2022). URL: https://gtmarket.ru/ratings/e-government-development-index (дата обращения: 05.03.2022).
134
ственные институты и сообщества для управления цифровизацией [6].
В десятку лидеров стран мира по уровню развития электронного правительства также на протяжении длительного периода времени входят Соединенные Штаты Америки, где важная роль отводится Национальному управлению архивов и документации (Национальный архив США, NARA).
NARA является независимым агентством правительства США, которое начиная с 1998 г. спонсировало целый ряд научно-исследовательских проектов для изучения проблем развития и обеспечения сохранности электронного документооборота.
С целью удовлетворения требований программ управления документами NARA проводит проверки в федеральных органах исполнительной власти. По результатам проверок NARA публикует отчеты и отслеживает то, как федеральные агентства отреагировали на рекомендованные корректирующие действия в соответствии с установленными процедурами.
Например, с 1 января 2023 г. в США при организации архивной работы в федеральных органах исполнительной власти следует передавать документы постоянного или временного срока хранения не на традиционных носителях, а только в электронном формате и вместе с соответствующими метаданными. Все федеральные агентства будут обязаны оцифровывать документы для их передачи в NARA.
Следует отметить, что в США четко выделяются три уровня нормативного правового регулирования организации делопроизводства и архивной работы: федеральный, региональный (нормативные правовые акты штата) и местный или локальный (правила работы конкретного архива). Кроме того, вопросы электронного документооборота регулируются множеством документов подзаконного характера.
Вместе с тем вся архивная система США функционирует как единое целое, на основе общих принципов организации электронных до-кументопотоков.
Например, в связи с принятием двух законов «О снижении бумажного документооборота» (1995 г.) и «Об устранении бумажного документооборота в правительственных учреждениях» (1998 г.) во всех штатах обеспечено поддержание и представление информации федеральными регулирующими органами в электронном виде вместо бумажного. К основополагающим законодательным актам можно отнести и закон «Об электронном правительстве» (2002 г.), так как в 2003 г. приняты меры во всех федеральных ведомствах по обеспечению приема информации от граждан исключительно в электронном виде, так называемый «one-step» доступ позво-
лил упростить процедуру получения государственных услуг и сделать деятельность правительственных органов более открытой.
Благодаря разработанным NARA Универсальным требованиям к управлению электронными документами (Universal Electronic Records Management Requirements, UERM) созданы базовые алгоритмы для подготовки технических заданий (Statement of Work, Performance Work Statement) на различных уровнях управления электронными документами, которые в свою очередь разделены на ряд групп: программные и системные, обязательные и желательные, а также снабжены ссылками и указанием на то, к каким видам электронных систем и ресурсов они относятся.
Учитывая специфику выполняемой в соответствии с указанными требованиями работы, на протяжении последних лет изменился подход при комплектовании вакантных должностей подразделений, непосредственно обеспечивающих делопроизводство и организацию архивной работы в США.
Так, кандидаты на должность должны иметь степень магистра в области IT-систем, либо степень магистра в иной тесно взаимосвязанной технической сфере, а также опыт работы при полной занятости в области IT-систем.
В рамках Федеральной инициативы по модернизации управления электронными документами США (FERMI) реализуется несколько подходов по переходу к цифровому государственному управлению:
— для небольших и средних компаний, структурных подразделений и организаций, занимающихся рассмотрением конкретных кейсов (ситуаций), рекомендуется использование традиционных систем управления электронными документами, то есть когда в организации используется своя собственная отдельная (автономная) система электронного документооборота;
— для структурных подразделений и государственных органов, не желающих обеспечивать техническое сопровождение системы управления электронными документами, то есть заинтересованных только в пользовании предлагаемым техническим продуктом, рекомендуется внедрение управления электронными документами как услуги;
— для подразделений (организаций), имеющих разветвленную сложную штатную структуру, характеризующихся большим разнообразием направлений деятельности, организация документационного обеспечения управления обеспечивается за счет встроенных в существующие сервисы дополнительных приложений и совершенствования имеющихся технических решений;
— для новаторских достижении используется сочетание нескольких подходов в виде единого набора отдельных микросервисов, разнообразных технических приложений, позволяющих также эффективно выполнять функции управления документами, но при условии централизации размещенного на сервере решения.
При этом NARA не требует придерживаться какого-либо одного из перечисленных подходов в обязательном порядке, так как каждый из вариантов вписывается в стратегические цели цифрового государственного управления и основывается на модернизации IT-сферы, под отчетности и прозрачности данных, коллективном использовании качественных услуг, а также использовании оптимальных технических практик.
Инициатива внедрения и использования того или иного подхода полностью отдана на откуп самим организациям, что, на наш взгляд, не всегда оправдано.
Например, учитывая отсутствие в США вертикальной подчиненности полицейских департаментов, процесс обобщения данных по внедрению и использованию электронного документооборота несколько проблематичен. В настоящее время федеральные органы не имеют даже точной информации о количестве в стране полицейских департаментов и общем количестве полицейских, не то что сведений о состоянии документооборота. Федеральные власти никоим образом не могут принудить террито-риалов предоставить какую-либо информацию, о чем сообщалось в 2020 г. при обсуждении исполнительного указа о внесении изменений в деятельность полиции, который был назван «Безопасная полиция для безопасных сообществ» (Safe Policing for Safe Communities), в Сенате Конгресса США. Если невозможно получить по этой причине объективную информацию по оргштатным вопросам, статистическим данным о состоянии преступности, то вопросы обеспечивающего характера (например, документационного обеспечения управления) тем более не обобщаются. На сегодняшний день федеральные базы данных, в том числе об электронном документообороте, формируются за счет информации, направляемой территориальными правоохранительными органами добровольно, без возможности их перепроверки. При этом, по оценкам специалистов, реально и системно данные не предоставляют около 20 % от общего количества территориальных правоохранительных органов, что свидетельствует о значительной погрешности при формировании обобщенных сведений.
Уровень распространения цифровых технологий документооборота в странах — участницах
Евразийского экономического союза (ЕАЭС)3 можно проанализировать на основе цифровой повестки ЕАЭС до 2025 г. (утверждена Решением Высшего Евразийского экономического совета от 11 октября 2017 г. № 12), а также регламентированных требований национального законодательства.
В деятельности различных организаций государств — членов ЕАЭС электронный документооборот активно используется, так как создание документов в электронном виде стимулируется на государственном уровне в рамках организации работы электронного правительства.
При этом, как отмечают М. С. Абламейко и А. А. Андрончик, «путь внедрений электронного документооборота у каждой страны свой» [1].
Во всех государствах — членах ЕАЭС активно развиваются базовые информационные ресурсы, содержащие наиболее востребованные сведения для государственных услуг, онлайн-витрин доступа к ним, предусмотрен поэтапный переход на оказание государственных услуг в электронном виде — без необходимости личного обращения. При этом положительный опыт западных стран (Дании, Австралии, Великобритании, Канады, Германии, США и др.) учитывается при реализации мероприятий по обеспечению межведомственного электронного взаимодействия и цифровой трансформации государственных услуг.
Следует отметить, что законодательно зафиксированным в документах стран ЕАЭС положениям, например, касающимся определения юридической силы таких документов и т. д., предшествовала серьезная научная проработка вопросов внедрения и использования электронного документооборота.
Например, в Республике Беларусь за пять лет до появления Закона от 28 декабря 2009 г. № 113-3 «Об электронном документе и электронной цифровой подписи» в Белорусском научно-исследовательском центре электронной документации (БелНИЦЭД) осуществлялась научно-исследовательская работа (далее — НИР) по теме «Разработка типовых проектных решений автоматизированной системы документооборота для государственных органов».
Результаты НИР учитывались в рамках Государственной программы информатизации Республики Беларусь, при реализации мероприятий по оптимизации документооборота и совершенствованию делопроизводства с использованием современных информационных технологий в республиканских органах государственного управления, иных государственных организациях, подчиненных Совету Министров
3 Республика Армения, Республика Беларусь, Республика Казахстан, Киргизская Республика, Российская Федерация.
136
Республики Беларусь, облисполкомах и Мин-горисполкоме, утвержденных премьер-министром Республики Беларусь 10 апреля 2004 г.
Отмечается, что уровень институционального обеспечения распространения технологий электронного документооборота в меньшей степени зависит от масштабов страны, чем от многих других параметров, не все из которых учитываются при формировании национальных стратегий по цифровизации.
Например, единый реестр структур электронных документов и сервисов имеется в настоящее время только в Российской Федерации.
России до недавнего времени была ближе закрытая модель, построенная на сотрудничестве властей с 1Т-компаниями, хотя открытая западная модель развития понемногу приходит ей на смену, благодаря госкорпорации «Рос-тех», Лаборатории Касперского и другим лидерам отечественной 1Т-индустрии.
Вместе с тем, несмотря на принимаемые в Российской Федерации меры, Казахстан на протяжении ряда лет лидирует среди государств — членов ЕАЭС по уровню цифровой трансформации государственного управления.
Так, только в Казахстане создана единая архитектура государственных данных и разрабатывается общий архив цифровых документов. Существуют решения, позволяющие наладить совместимость между различными системами электронного документооборота.
Портал «электронное правительство» как механизм взаимодействия человека, общества и государства в Республике Казахстан активно использовался уже с 2006 г. Основой для создания этого портала и развития стала Государственная программа формирования «электронного правительства», утвержденная Указом Президента Республики Казахстан от 10 ноября 2004 г. № 1471, а затем Государственная программа «Цифровой Казахстан», утвержденная Указом Президента Республики Казахстан от 12 декабря 2017 г. № 827.
Процесс внедрения единого цифрового документооборота между государственными органами в Казахстане реализовывался поэтапно: от объединения интернет-ресурсов государственных органов в единую информационную систему, последующего перехода к формированию единых цифровых баз данных (регистров), до транзакционного (создания платежного шлюза) и трансформационного (разработки мобильных версий доступа) этапов.
Ф. С. Момышева и Н. В. Сидорова [5] утверждают, что в рамках поэтапной реализации этих глобальных этапов «отсутствовало задействование вертикальных механизмов», то есть изначально использована открытая модель внедрения электронного документооборота.
Следует отметить, что опыт Казахстана отмечен как положительный в 2013 г. на Женевском Форуме Всемирной встречи на высшем уровне по вопросам информационного общества среди представленных 280 проектов из 64 стран мира.
В 2017 г. на прошедшем в Дубае Международном правительственном саммите мобильная версия доступа к порталу признана лучшим и передовым приложением.
Кроме того, в декабре 2017 г. внесены изменения в Уголовно-процессуальный кодекс Республики Казахстан, что дало возможность уже в 2018 г. по отдельным категориям дел осуществлять досудебное производство в электронном формате (аналогичная практика существует в США, Германии, Саудовской Аравии, Южной Корее, Сингапуре, Грузии, Эстонии и других государствах).
В этом же году компанией Documentolog создан Казахстанский центр обмена электронными документами, что позволило также в 2018 г. реализовать возможность вести переписку со всеми государственными органами в электронном формате и достичь максимального охвата пользователей.
Для сравнения, в Российской Федерации установлен порядок информационного взаимодействия посредством обмена документами в электронном виде федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, а также организаций, осуществляющих публично значимые функции, но только в случае, если указанные участники осуществили присоединение к системе межведомственного электронного документооборота (с 1 декабря 2021 г. вступило в силу Постановление Правительства Российской Федерации от 24 июля 2021 г. № 1264 «Об утверждении правил обмена документами в электронном виде при организации информационного взаимодействия»).
При этом согласно Положению о системе межведомственного электронного документооборота, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 сентября 2009 г. № 754, организатор межведомственного электронного документооборота, которым является Федеральная служба охраны Российской Федерации, осуществляет следующие четыре функции:
а) организационное и методическое обеспечение межведомственного электронного документооборота;
б) формирование и актуализация глобальных адресных справочников (классификаторов);
в) обеспечение эксплуатации технико-технологической инфраструктуры межведомственного электронного документооборота;
г) обеспечение информационной безопасности межведомственного электронного документооборота в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Процесс активного перехода на межведомственный электронный документооборот происходит в условиях, когда в сфере информационных технологий отмечается рост преступлений и появление новых вариативных методов, способов и средств их совершения. Активному использованию электронного документооборота препятствует широкое распространение преступлений, совершаемых в информационно-телекоммуникационном пространстве.
Кроме того, не способствует эффективному внедрению межведомственного электронного документооборота незавершенность работы по созданию ведомственных правовых основ его регулирования.
Требуется дальнейшее повышение эффективности функционирования ведомственных систем электронного документооборота, в том числе путем исключения формализма в данной деятельности, создание, внедрение и развитие модулей, расширяющих возможности различных сервисов.
В связи с произошедшим изменением в понимании национальных целей развития Российской Федерации в цифровой сфере в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года», а также отменой ряда
индикаторов, способствующих активному внедрению межведомственного документооборота (например, доли федеральных органов исполнительной власти, государственных внебюджетных фондов и субъектов Российской Федерации, использующих единый электронный сервис системы межведомственного электронного взаимодействия при межведомственном электронном взаимодействии, в общем числе участников межведомственного электронного взаимодействия и других индикаторов, предусмотренных в Программе до отмены согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 9 ноября 2021 г. № 1922 подпрограммы «Информационное государство»), можно спрогнозировать замедление темпов развития межведомственного электронного документооборота в Российской Федерации в силу необязательности.
Говорить о том, что уровень «цифровой зрелости» ключевых отраслей экономики и социальной сферы, в том числе здравоохранения и образования, а также государственного управления, к 2030 г. позволит значительно увеличить количество участников межведомственного электронного документооборота, на наш взгляд, преждевременно.
Однако проанализированный зарубежный опыт внедрения и использования электронного документооборота, а также присущие разным странам общие тенденции процесса перехода на электронный документооборот позволяют сделать вывод о векторах цифровой трансформации в Российской Федерации.
Список литературы:
References:
1.
2.
3.
4.
Абламейко М. С., Андрончик А. А. Электронный документооборот в странах Евразийского экономического союза: сравнительный анализ и пути унификации // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2020. № 2. Добролюбова В. И. Государственное управление по результатам в эпоху цифровой трансформации // Вопросы государственного и муниципального управления. 2018. № 4. Исаев А. П., Наумов В. Н, Саблина Ю. В. О Стратегии развития информационного общества РФ на 2017—2030 гг. // Евразийская интеграция: экономика, право, политика. 2018. № 1 (23).
Козинец Н. В. Особенности правового регулирования трансграничной электронной торговли: дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2017.
Момышева Ф. С., Сидорова Н. В. Казахстанская модель электронного правительства //
1. Ablamejko M. S., Andronchik A. A. Elektron-nyj dokumentooborot v stranah Yevrazijsko-go ekonomicheskogo soyuza: sravnitel'nyj ana-liz i puti unifikacii // Zhurnal zarubezhnogo zakonodatel'stva i sravnitel'nogo pravovedeni-ya. 2020. № 2.
2. Dobrolyubova V. I. Gosudarstvennoye uprav-leniye po rezul'tatam v epohu cifrovoj trans-formacii // Voprosy gosudarstvennogo i municipal'nogo upravleniya. 2018. № 4.
3. Isayev A. P., Naumov V. N, Sablina Yu. V. On the strategy for the development of the information society of the russian federation for 20172030 // Eurasian integration: economics, law, politics. 2018. № 1 (23).
4. Kozinec N. V. Osobennosti pravovogo reguli-rovaniya transgranichnoj elektronnoj torgovli: dis. ... kand. yurid. nauk. Moskva, 2017.
5. Momysheva F. S, Sidorova N. V. The kazakhstan e-government model // Konstitucionnoye i municipal'noye pravo. 2019. № 9.
138
Конституционное и муниципальное право.
2019. № 9.
6. Организационные структуры и команды цифровой трансформации в системе государственного управления / авт.-сост. Н. С. Гаркуша, А. С. Шубин; под ред. М. С. Шклярук. Москва, 2020.
7. Тенденции развития информационного общества в Российской Федерации. 2020: краткий статистический сборник. Москва,
2020.
8. Don MacLean & Ryad Titah A Systematic Literature Review of Empirical Research on the Impacts of e-Government: A Public Value Perspective // Public Administration Review. 2022. Vol. 82. Issue 1.
Для цитирования:
Звонарева Анна Юрьевна. Зарубежный опыт внедрения и использования электронного документооборота // Труды Академии управления МВД России. 2022. № 2 (62). С. 128-138.
6.
7.
Organizacionnyye struktury i komandy cifrovoj transformacii v sisteme gosudarstvennogo up-ravleniya / avt.-sost. N. S. Garkusha, A. S. Shu-bin; pod red. M. S. Shklyaruk. Moskva, 2020. Tendencii razvitiya informacionnogo obsh-chestva v Rossijskoj Federacii. 2020: kratkij statisticheskij sbornik. Moskva, 2020. Don MacLean & Ryad Titah. A systematic literature review of empirical research on the impacts of e-Government: a public value perspective // Public Administration Review. 2022. Vol. 82. Issue 1.
For citation:
Zvonareva Anna Yur'yevna. Foreign Experience in the Introduction and Use of Electronic Document Management // Proceedings of Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia. 2022. № 2 (62). P. 128-138.
