CC BY
412
УДК [651.4/9:004]:[342:518:35.075]
ББК 67.401.011-8 с51
Е. О. Левашина
АНАЛИЗ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ СИСТЕМ ЭЛЕКТРОННОГО ДОКУМЕНТООБОРОТА ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
E. O. Levashina
ANALYSIS OF ELECTRONIC DOCUMENT CIRCULATION SYSTEM USAGE IN THE EXECUTIVE AUTHORITIES OF THE RUSSIAN FEDERATION
В рамках аналитической работы по исследованию эффективности внедрения концепции электронного правительства в Российской Федерации были рассмотрены объективные показатели, напрямую влияющие на успешную реализацию концепции электронного правительства на федеральном уровне. Выделены основные проблемы, препятствующие реализации системы межведомственного электронного документооборота и межведомственного электронного взаимодействия. Перечислены приоритетные направления работы, необходимые для корректной и полноценной реализации концепции электронного правительства.
Ключевые слова: электронное правительство; система электронного документооборота; федеральные органы исполнительной власти; межведомственный электронный документооборот; электронно-цифровая подпись.
The analytical work on the study of the effectiveness of the implementation of the concept of e-government in the Russian Federation considered objective indicators that directly affect the successful implementation of the concept of e-government at the federal level. The main problems impeding the implementation of interagency electronic document circulation and interagency electronic interaction are defined. The priority areas of work necessary for the correct and full implementation of e-government concept are stated.
Key words: e-government; electronic document circulation system; federal executive authorities; interagency electronic document circulation; digital signature.
Современные компьютерные технологии все активнее вторгаются в работу властных структур, во взаимоотношения граждан и государства, определяют пути трансформации и модернизации государственного аппарата. Новые информационные технологии становятся новыми политико-административными технологиями. Внедрение информационно-коммуникационных технологий делает работу органов исполнительной власти более динамичной и гибкой, интерактивной. Повышается качество предоставляемых государством услуг, информирование граждан становится более полным.
В Российской Федерации началом становления системы электронного правительства можно считать принятие Федерального закона ФЗ № 210 от 27.07.2010 г. «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» [1]. Некоторые этапы оговоренных в данном законодательном акте работ вступили в силу, но в настоящее время из-за несогласованности в реализации «Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года», разработанной Министерством информационных технологий и связи Российской Федерации совместно с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации и Федеральной службой охраны Российской Федерации [2] на региональном и федеральном уровнях возникла необходимость пересмотра многих положений, лежащих в ее основе. В частности, одной из основ реализации концепции электронного правительства могут стать системы электронного документооборота (СЭД). Внедрение единого электронного документооборота в работу исполнительных органов власти может послужить основой работы межведомственного электронного документооборота и упростить его внедрение [3]. Но для этого необходимо, чтобы все органы государственной власти пользовались одной и той же СЭД либо чтобы системы различных органов власти могли легко интегрироваться между собой. По-
иск возможных путей создания единой общероссийской СЭД требует анализа текущего состояния развития СЭД в РФ. Именно это и является задачей нашего исследования. Результаты анализа помогут выбрать оптимальную стратегию использования СЭД органами исполнительной власти РФ, которую можно рекомендовать для оптимизации системы электронного правительства.
Принципы использования систем электронного оборота
Возможность использования СЭД в России появилась с принятием Федерального закона ФЗ № 1 от 10.01.2002 г. «Об электронной цифровой подписи» [4] и ряда нормативных документов, изданных в 2002 г., которые сформировали необходимую законодательную базу для создания и развития защищенного, юридически значимого электронного документооборота, а также установили порядок представления налоговой и бухгалтерской отчетности через Интернет в налоговые органы.
Однако до сих пор концепция электронного правительства не была полноценно реализована на территории РФ и сроки запуска системы в эксплуатацию переносились дважды [5]. Помимо прочего, это вызвано тем, что, согласно исследованию Минкомсвязи [6], успешное функционирование электронного правительства невозможно без обеспечения органов исполнительной власти федерального, регионального и муниципального уровня СЭД в объемах, необходимых для подключения к ним всех чиновников-исполнителей, участвующих в межведомственном взаимодействии. Таким образом, критериями первичного анализа СЭД, используемых для успешной реализации концепции электронного правительства на федеральном уровне, станут следующие объективные показатели:
- оснащенность СЭД федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ);
- количество ФОИВ, подключенных к системе межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ) и межведомственному электронному документообороту (МЭДО);
- применяемость электронно-цифровой подписи (ЭЦП) в работе СЭД органов исполнительной власти; наличие необходимого функционала в применяемой СЭД.
В рамках реализации постановления Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2012 г. № 890 было проведено исследование СЭД, внедренных в ФОИВ в 2013 г. В официальном отчете Минкомсвязи [7] представлены следующие данные о результатах исследования. На момент исследования СЭД внедрены в 74 ФОИВ. На момент составления отчета в 4 ФОИВ внедрено более одной СЭД - Минкультуры России, Минтранс России, Федеральная налоговая служба России, Федеральная служба судебных приставов России. Не внедрены СЭД в Федеральной службе по техническому и экспортному контролю России, ФСБ России, Службе внешней разведки России, МВД России, Ростуризме. Наиболее активные участники МЭДО и их взаимодействие с ФОИВ показаны в табл. 1.
Таблица 1
Наиболее активные участники МЭДО среди ФОИВ
ФОИВ Количество упоминаний в ответах других ФОИВ
Минэкономразвития России 36
Минфин РФ 30
Аппарат Правительства РФ 28
Администрация Президента РФ 17
Минкомсвязи РФ 16
Минрегион РФ 16
Управление Президента РФ по работе с обращениями граждан 10
Минпромторг РФ 8
Минобрнауки РФ 7
Минсельхоз РФ 7
Счетная палата РФ 7
Минздрав РФ 6
Правительство РФ 6
Минюст РФ 6
Второй показатель - количество ФОИВ, подключенных к СМЭВ и МЭДО, - реализован следующим образом. Три ФОИВ подключены одновременно к МЭДО, СМЭВ и элементам ин-
фраструктуры электронного правительства. Одновременно в МЭДО и СМЭВ могут участвовать 17 органов федеральной власти. Ситуация отдельно для СМЭВ и МЭДО в настоящее время показана на рис. 1 и 2.
Рис. 1. Структура подключения к МЭДО
Планируется
Рис. 2. Структура подключения к СМЭВ
Во исполнение распоряжения Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2011 г. переход на безбумажный электронный документооборот при организации внутренней деятельности ФОИВ должен был завершиться до 1 января 2012 г. Согласно результатам исследования, распоряжение выполнено на 93 % со значительным срывом сроков.
В 74 ФОИВ внедрено 57 продуктов СЭД девятнадцати типов, всего в автоматизации документооборота участвуют 39 разработчиков. С большой вероятностью можно утверждать, что подобное разнообразие используемых решений в дальнейшем вызовет проблемы унификации как на уровне МЭДО, так и при разработке веб-сервисов для СМЭВ.
Электронная цифровая подпись предусмотрена в 50 СЭД ФОИВ. Имеется функционал в СЭД, но электронная подпись не применяется в 6 случаях. Функционал не применяется и не предусмотрен в 27 СЭД ФОИВ. Этот результат следует признать неудовлетворительным, поскольку использование ЭЦП является одним из основополагающих требований для полноценной работы федерального органа в системе электронного правительства. Принимая во внимание количество ведомств, СЭД которых подключены к МЭДО и которые используют функционал электронного правительства, успешная реализация пилотных проектов по МЭДО вероятна в 57 % случаев.
Необходимо отметить, что в настоящее время в федеральных ведомствах используются разнообразные крупные системы мирового уровня, такие как DOCUMENTUM корпорации EMC, Open Text, решения на платформе IBM Lotus Notes - CompanyMedia, БОСС-Референт, решения крупных россий-
ских разработчиков - система ДЕЛО (Электронные офисные системы), Евфрат (Cognitive Technologies), DocsVision, LanDocs (Ланит), множество решений мелких компаний и даже индивидуально разработанные системы по заказу министерства (ведомства).
Однако в настоящее время ни одна из этих систем не может считаться полностью отвечающей потребностям ФОИВ.
Многообразие используемых СЭД для части федеральных ведомств показано в табл. 2.
Таблица 2
Системы электронного документооборота, используемые в различных ФОИВ
ФОИВ СЭД Интегратор
Федеральная служба государственной статистики ЕМС Documentum КРОК
Федеральная служба по оборонному заказу Е1 Евфрат Cognitive Technologies
Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека Дело ЭОС
Федеральная миграционная служба Е1 Евфрат Cognitive Technologies
Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору Дело ЭОС
Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка Дело ООО «КС-Консалтинг»
Федеральное агентство по обустройству государственной границы Российской Федерации Docsvision Digital Design
Федеральное космическое агентство DocsVision Digital Design
Федеральная служба по финансовым рынкам CompanyMedia ИнтерТраст
Федеральная служба по тарифам ЕИАС ФСТ России Неизвестен
Федеральная таможенная служба OPTiMA-WorkFlow. Контракт расторгнут по решению арбитражного суда Группа Optima
Федеральная антимонопольная служба (ФАС) СЭД ФАС (на базе платформы «Кодекс: Документооборот») ЗАО «Информационная компания «Кодекс» совместно с ОАО «Центр компьютерных разработок»
Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока Неизвестна Неизвестен
Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации Дело ЭОС
Министерство энергетики Российской Федерации DocsVision Digital Design
Как видно из табл. 2, фактически каждое министерство использует свою СЭД. Необходимо отметить также тот факт, что по состоянию на 2013 г. даже ведущие СЭД от крупных российских и мировых разработчиков не имеют эффективного программного интерфейса, позволяющего корректно организовать МЭДО между министерствами и ведомствами, использующими различные СЭД. Основной трудностью в разработке такого интерфейса является несовпадение форматов представления данных внутри отдельных СЭД и сложность конвертации этих форматов в унифицированные решения наподобие хт1-конструкций, широко применяемых в СМЭВ.
Заключение
Подводя итоги анализа в сфере использования СЭД в российских органах исполнительной власти, можно выделить следующие направления работы, необходимые для корректной и полноценной реализации концепции электронного правительства:
- унификация СЭД, используемых ФОИВ, либо создание единых протоколов и форматов обмена данными в рамках МЭДО, с соблюдением требований к уровню защиты информации;
- ускорение включения ФОИВ в систему МЭДО и СМЭВ с одновременным увеличением количества операторов данных систем;
- включение в схему работы ЭЦП для тех ФОИВ, где она в данный момент не используется, а также реализация в применяемых СЭД функционала, необходимого для работы ЭЦП.
Эти шаги являются приоритетными для включения СЭД в единую технологию электронного правительства Российской Федерации. После их осуществления появится возможность организации обмена документацией между различными ведомствами в рамках выбранной СЭД либо
несколькими унифицированными СЭД. Это приведет к упрощению реализации оказания услуг гражданам в электронном виде, т. к. появится возможность запрашивать недостающие документы для оказания услуги у остальных участников МЭДО через СЭД.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Федеральный закон № 210-ФЗ от 27.07.2010 г. «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»: base.garant.ru/12177515/1.
2. Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года» (одобрена решением Правительства РФ 06.05.08 №632-р): opengovdata.ru/laws/13.
3. Система электронного документооборота в составе электронного правительства // Вестн. электронного правительства: http://e-govs.ru.
4. Федеральный закон № 1-ФЗ от 10.01.2002 г. «Об электронной цифровой подписи»: base.garant.ru/184059.
5. Схема Электронного правительства России: http://www.cnews.ru/top/2013/03/12/elektronnoe_
pravitelstvo_rossii_shema_522119.
6. Федеральная целевая программа «Электронная Россия» / В ред. Постановления Правительства Российской Федерации от 09.06.2010 № 403:http://minsvyaz.ru/common/upload/Postanovlenie_65_Elektron naya_Rossiya%5B 1 %5D.pdf.
7. Отчет Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации о результатах исследования внедренных систем электронного документооборота в федеральных органах исполнительной власти 2013 г: http://minsvyaz.ru/common/upload/Otchet_opros_SED.pdf.
REFERENCES
1. Federal'nyi zakon FZ № 210 ot 27.07.2010 g. «Ob organizatsii predostavleniia gosudarstvennykh i munitsipal'nykh uslug» [Federal Law № 210 from 27.07.2010 "On organization of provision of state and municipal services"].
2. Kontseptsiia formirovaniia v Rossiiskoi Federatsii elektronnogo pravitel'stva do 2010 goda» (odobrena resheniem Pravitel'stva RF 06.05.08 № 632-r) [The concept of formation of e-government in Russian Federation to 2010]: opengovdata.ru/laws/13.
3. Sistema elektronnogo dokumentooborota v sostave elektronnogo pravitel'stva [System of electronic document circulation in the structure of e-government]. Vestnik elektronnogo pravitel’stva: http://e-govs.ru.
4. Federal'nyi zakon FZ № 1 ot 10.01.2002 g. «Ob elektronnoi tsifrovoi podpisi» [Federal Law № 1 from 10.01.2002 "On electronic digital signature": base.garant.ru/184059.
5. Skhema Elektronnogo pravitel’stva Rossii [Scheme of E-government in Russia]: http://www.cnews.ru/ top/2013/03/12/elektronnoe_pravitelstvo_rossii_shema_522119.
6. Федеральная целевая программа «Электронная Россия» [Federal target program "E-Russia"]. В редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 09.06.2010 № 403:http://minsvyaz.ru/ common/upload/Postanovlenie_65_Elektronnaya_Rossiya%5B1%5D.pdf.
7. Otchet Ministerstva sviazi i massovykh kommunikatsii Rossiiskoi Federatsii o rezul’tatakh issledovaniia vnedrennykh sistem elektronnogo dokumentooborota v federal’nykh organakh ispolnitel’noi vlasti 2013 g. [Report of the Ministry of communication and mass media in Russian Federation on the results of examination of implemented electronic document circulation systems in federal executive authorities in 2013]: http://minsvyaz.ru/common/upload/Otchet_opros_SED.pdf.
Статья поступила в редакцию 17.06.2013
ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРЕ
Левашина Екатерина Олеговна — Астраханский государственный технический университет; аспирант кафедры «Информационная безопасность»; katerealta@yandex.ru.
Levashina Ekaterina Olegovna — Astrakhan State Technical University; Postgraduate Student of the Department "Information Security"; katerealta@yandex.ru.
