CC BY
13
Вопросы международного права и сравнительного правоведения
Научная статья Научная специальность
12.00.10 «Международное право; европейское право»
12.00.06 «Природоресурсное право; аграрное право; экологическое право»
УДК 349.6
DOI https://doi.org/10.26516/2071-8136.2022.3.85
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ СОХРАНЕНИЯ ОБЪЕКТОВ ВСЕМИРНОГО НАСЛЕДИЯ (НА ПРИМЕРЕ ЙЕЛЛОУСТОУНСКОГО НАЦИОНАЛЬНОГО ПАРКА)
© Дицевич Я. Б., 2022
Иркутский юридический институт (филиал) Университета прокуратуры Российской Федерации, г. Иркутск, Россия
В рамках анализа практики деятельности по сохранению объектов всемирного наследия в качестве объекта исследования выбран Йеллоустоунский национальный парк, в том числе поскольку данная особо охраняемая территория определенный период времени находилась в Списке всемирного наследия, находящегося под угрозой, а впоследствии была исключена из указанного перечня. Предметом исследования выступает практика правовой охраны указанных объектов всемирного наследия механизмами Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия. С использованием оригинальных текстов документов и научной литературы на иностранном языке автором рассмотрены основные проблемы, угрожавшие экосистеме Йеллоустоунского национального парка, и роль позиций Комитета всемирного наследия в его охране. Особо отмечается эволюция подходов Комитета в вопросах осуществления проектов добывающей промышленности на объектах всемирного наследия и на территориях, примыкающих к ним. Подчеркивается роль международных профессиональных объединений в формировании такой позиции (Международного совета по горному делу и металлам, Международной ассоциации гидроэнергетики), а также возможность и необходимость применения этих позиций для охраны экосистемы оз. Байкал.
Ключевые слова: Конвенция о сохранении всемирного наследия, экологическое законодательство, охрана природы, зарубежный природоохранный опыт.
Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 20-011-00618.
FOREIGN EXPERIENCE IN THE PRESERVATION OF WORLD HERITAGE SITES (USING THE EXAMPLE OF YELLOWSTONE NATIONAL PARK)
© Ditsevich Ya. B., 2022
Irkutsk Law Institute (branch) University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation, Irkutsk, Russian Federation
As part of the analysis of the practice of preserving World Heritage sites, Yellowstone National Park was chosen as the object of research, including since this specially protected area was on the List of World Heritage under Threat for a certain period of time, and was subsequently excluded from this list. The subject of the study is the practice of legal protection of these World Heritage sites by the mechanisms of the Convention on the Protection of the World Cultural and Natural Heritage. Using the original texts of documents and scientific literature in a foreign language, the author examines the main problems that threatened the ecosystem of Yellowstone National Park and the role of the positions of the World Heritage Committee in its protection. The evolution of the Committee's approaches to the implementation of extractive industry projects at World Heritage sites and in the territories adjacent to them is particularly noted. The role of international professional associations in the formation of such a position (the International Council for Mining and Metals, the International Association of Hy-droenegretics) is emphasized, as well as the possibility and necessity of applying these positions to protect the ecosystem of Lake Baikal.
Keywords: Convention on the Preservation of the World Heritage, environmental legislation, nature protection, foreign environmental experience.
Acknowledgments: The reported study was funded by RFBR, project number 20-011-00618.
Введение
Принятие Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия (далее - Конвенция о природном наследии, Конвенция) стало важнейшим этапом в сохранении уникальных природных и культурных объектов с учетом важного вклада данного международного документа в систему охраны всемирного наследия, представленную обязательствами и системой органов, реализующих положения Конвенции.
Обязательства государств по Конвенции о всемирном наследии носят достаточно общий характер: Конвенция не предписывает и не может предписывать конкретных форм их реализации. В каждом государстве существует собственная система особо охраняемых природных территорий (далее - ООПТ); структур по управлению ими; собственная система вещных прав на недвижимое имущество, поэтому собственно в Конвенции обязательства государств сформулированы
в обобщенном виде1, а практика их реализации в каждом отдельном государстве складывается по-разному. В этой связи представляется, что при выработке модели отношений Российской Федерации с системой органов по охране всемирного наследия весьма полезным будет анализ опыта взаимодействия с ней других стран.
Стоит отметить, что в российской научной литературе анализ вопросов взаимоотношений иностранных государств со структурами системы охраны всемирного наследия практически не представлен. Как правило, рассмотрение получает сугубо национальное регулирование охраны уникальных природных объектов. В этой связи представляется целесообразным изучение деятельности Соединенных Штатов Америки по выполнению международных обязательств в рамках Конвенции на примере Йеллоустоунского национального парка.
К причинам выбора данного природного объекта в качестве предмета исследования, прежде всего, следует отнести его ценность с точки зрения природных характеристик, а также тот факт, что рассматриваемый национальный парк был включен в Список всемирного наследия, находящегося под угрозой. Аналитическая деятельность строилась преимущественно на основе отчетных документов США о состоянии и об охране данного объекта всемирного наследия и некоторых нормативных правовых актов США. При этом некоторые выводы видятся уместными для применения в природоохранной российской практике.
Применение международно-правовых инструментов в сохранении экосистемы Йеллоустоунского национального парка
Йеллоустоунский национальный парк, созданный в 1872 г. одноименным законом, является первым национальным парком в мире [1, с. 13]. Он был включен в Список всемирного наследия в 1978 г.2, при этом заключение Международного союза охраны природы (МСОП) о соответствии Национального парка критериям всемирного наследия весьма лаконично (что характерно для практики того времени)3.
За период с 1978 по 1988 г. какие-либо документы по вопросам сохранения Йелоустоунского национального парка на сайте Центра всемир-
1 При этом нельзя не отметить, что в практике Комитета всемирного наследия выработаны достаточно конкретные запреты на осуществление отдельных видов деятельности в пределах границ объектов всемирного наследия. Наиболее известные из них - это проекты добывающей промышленности, а также строительство крупных плотин. В этих случаях Комитет использует выражение «деятельность, несовместимая со статусом объекта всемирного наследия».
2 CC-78/CONF.O10/10 Rev. Paris, 9 October 1978. URL: https://whc. unesco.org/archive/1978/cc-78-conf010-10rev_e.pdf (дата обращения: 01.02.2022).
3 Yellowstone NP. Documentation satisfactory Justification for inclusion in WH List. URL: https://whc.unesco.org/document/153100 (дата обращения: 01.02.2022).
ного наследия отсутствуют. Начиная с 1988 г. в документах органов системы охраны всемирного наследия начинают отражаться природные и антропогенные угрозы экологическому состоянию данного объекта всемирного наследия. В 1988 г. Комитет отметил исключительно большой пожар, случившийся в Национальном парке, который, тем не менее не повлиял на ценность объекта4. В 1994 г. впервые в документах органов системы охраны всемирного наследия выражается озабоченность по поводу возможной реализации проекта добычи полезных ископаемых северней северо-западной границы национального парка5.
В этом месте находится так называемый горнодобывающий район Нью Уорлд, на территории которого велась разведка полезных ископаемых более ста лет. В девяностых годах XX в. проект шахты «Нью Уорлд» разрабатывался компанией Crown Butte Mines, причем большая часть земельных участков находилась в частной собственности. Строительство предполагало бурение подземной шахты, возведение горнообогатительной фабрики, хвостохранилища, подъездной транспортной инфраструктуры, рабочего поселка и иных объектов. Такой проект не мог не привлечь внимание структур охраны всемирного наследия. На заседании Бюро Комитета в июле 1995 г. Центр всемирного наследия сообщил о поступлении документов от группы из четырнадцати природоохранных общественных организаций, которые высказывали серьезные опасения в отношении планов по разработке шахты «Нью Уорлд». В ходе заседания озабоченность данной ситуацией была выражена и представителем Германии.
При этом нельзя не отметить конструктивную позицию представителей США как на заседании Бюро Комитета, так и в последующем. По результатам заседания было решено для подготовки отчета направить на объект совместную миссию МСОП и Центра всемирного наследия6, которая состоялась в сентябре того же года. В декабре 1995 г. вопрос об угрозах экологическому состоянию Йеллоустоунского национального парка рассматривался на девятнадцатой сессии Комитета. Представители США проинформировали Комитет о том, что Соединенные Штаты предпринимают ряд шагов для работы с ситуацией. В частности, Закон о национальной экологической политике (NEPA) требует проведения тщательного и детализированного изучения негативного воздействия на окружающую среду7.
4 Decision CONF 001 X.A. URL: https://whc.unesco.org/en/deci-sions/3663 (дата обращения: 01.02.2022).
5 Decision CONF 001 VI.B. URL: https://whc.unesco.org/en/deci-sions/5436 (дата обращения: 01.02.2022).
6 WHC-95/C0NF.201/12. 31 July 1995. URL: https://whc.unesco.org/ archive/1995/whc-95-conf201-12e.pdf (дата обращения: 01.02.2022).
7 WHC-95/C0NF.203/16. 31 January 1996. URL: https://whc.unesco.org/ archive/1995/whc-95-conf203-16e.pdf (дата обращения: 01.02.2022).
Развитие практики сохранения объектов
всемирного наследия при реализации
проектов добывающей промышленности
Обращает на себя внимание тот факт, что в цитируемом решении Комитета было особо отмечено: вопрос о том, выдавать или не выдавать разрешение на разработку месторождения, полностью входит в сферу усмотрения государства. Ни Конвенция, ни Руководство по выполнению Конвенции о всемирном наследии (далее - Руководство) не содержат указаний о возможности вторжения в реализацию этого суверенного права.
Эта позиция, высказанная в 1995 г., сама по себе представляется верной. Конвенция о всемирном наследии в ст. 6 специально закрепляет уважение суверенитета государств, на территории которых находятся объекты всемирного наследия. Однако на протяжении времени в системе органов охраны всемирного наследия происходило развитие идей сохранения уникальных объектов при осуществлении проектов добывающей промышленности в границах объектов всемирного наследия. В 2003 г. Международный совет по горному делу и металлам принял обязательство No-go commitment, согласно которому члены совета обязались уважать особо охраняемые природные территории; не осуществлять разведку и добычу в границах объектов всемирного наследия; предпринимать все необходимые шаги для того, чтобы существующие и будущие проекты, примыкающие к объектам всемирного наследия, не были несовместимыми с выдающейся универсальной ценностью объектов и не ставили под угрозу целостность объектов [2]. В дальнейшем в практике Комитета всемирного наследия по вышеуказанному вопросу был выработан подход, в соответствии с которым реализация проектов добывающей промышленности в границах объектов всемирного наследия «является несовместимой со статусом объекта всемирного наследия». Данный подход нашел отражение в решениях по поводу таких объектов, как «Национальный парк Вирунга» (34 СОМ 7А.4), «Девственные леса Коми» (34 СОМ 7В.25), «Резерваты Барьерного рифа Белиза» (34 СОМ 7А.13) и др.
Нельзя не отметить, что этот международно-правовой подход является одним из элементов, направленных на предотвращение разработки Холоднинского месторождения, находящегося в границах Центральной экологической зоны Байкальской природной территории (ЦЭЗ БПТ) (наряду с национальным регулированием - перечнем видов деятельности, запрещенных в ЦЭЗ БПТ1). Вместе с тем нельзя не отметить, что такая позиция, несмотря на несомненно позитивную роль, которую она сыграла в
охране уникальных природных объектов, не соответствует принципам экосистемного подхода.
Границы объектов всемирного наследия - понятие, созданное человеком, и для природы таких границ, естественно, не существует. Разработка месторождений полезных ископаемых за пределами объекта всемирного наследия вблизи его границ может оказать негативное воздействие на элементы окружающей среды, находящиеся в тесной взаимосвязи с объектом всемирного наследия и зачастую являющиеся частью единой экосистемы. Поэтому лучшим решением, как видится, может стать распространение встречающейся в мировой практике сохранения объектов всемирного наследия позиции о необходимости взвешенного подхода и тщательного анализа, который должен предшествовать принятию решений о реализации проектов добывающей промышленности на примыкающих к границам территориях объекта всемирного наследеия.
На данную проблему обращается внимание в профильном документе МСОП - Консультативной записке (Advice note) по экологической оценке на объектах всемирного наследия: создание проектов горнодобывающей промышленности, добычи нефти и газа2. В нем специально отмечается, что такие проекты, планируемые к реализации вне пределов границ объектов всемирного наследия, не должны ни при каких обстоятельствах оказывать негативное влияние на их выдающуюся универсальную ценность. Такие проекты должны быть предметом строгой оценки, такой как оценка экологического и социального воздействия (Environmental and Social Impact Assessment), до того, как будут приниматься решения о выдаче разрешений и лицензий. Сама такая оценка должна проводиться в соответствии с самыми высокими международными стандартами и лучшими практиками.
Охрана объектов всемирного наследия
при строительстве объектов
гидроэнергетики
Необходимо отметить, что схожая ситуация сложилась и с вопросом о строительстве плотин. На Всемирном конгрессе гидроэнергетики, проходившем в 2021 г. в Сан-Хосе, была принята Декларация об устойчивой гидроэнергетике3. Ее значимой частью является обязательство не реа-лизовывать новые проекты гидроэнергетики на территориях объектов всемирного наследия (2-f).
При этом следующий пункт (2-g) рассматриваемого документа закрепляет, что в случаях, когда
1 Перечень видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории : постановление Правительства РФ от 31 дек. 2020 г. № 2399 // Консуль-тантПлюс : справочная правовая система.
2 IUCN World Heritage Advice Note. URL: https://www.iccrom. org/sites/default/files/2018-07/iucn_world_heritage_advice_note._ environmental_assessment_world_heritage.pdf (дата обращения: 01.02.2022).
3 Декларация Сан-Хосе об устойчивой гидроэнергетике. URL: https://assets-global.website-files.com/5f749e4b9399c80b5e421384/61 4cd52b1132443344b9f1d5_San_Jos%C3%A9_Declaration_Consulta-tion_20210924_RUS.pdf
затрагиваются охраняемые территории и коридоры между охраняемыми районами, необходимо соблюдать высокие стандарты деятельности и ее прозрачности за счет систематического применения инструментов устойчивого развития гидроэнергетики или прохождения сертификации в соответствии со Стандартом устойчивого развития гидроэнергетики.
Правительством Монголии, как известно, реализуются планы строительства гидротехнических сооружений на притоках р. Селенги, которая, в свою очередь, является основным притоком Байкала. Их возведение не может не оказать серьезное влияние на байкальскую экосистему. Поэтому представляется необходимым отражение экосистемного подхода в документах, разрабатываемых в рамках международных профессиональных объединений.
В отношении объектов всемирного наследия необходимо закрепление предпочтительности так называемого нулевого варианта (отказа от реализации проекта), если он оказывает отрицательное влияние на экологическое состояние уникальной экосистемы. Закрепление этого подхода в подобных документах чрезвычайно важно, поскольку они принимаются во внимание крупными банковскими холдингами, а также универсальными и региональными институтами развития (например, структурами Всемирного банка) при принятии решений о финансировании соответствующих проектов. Угроза причинения вреда объектам всемирного наследия должна, как видится, влечь отказ в доступе к ресурсам для реализации опасных для окружающей среды проектов.
На необходимость реализации экосистемного подхода в данном вопросе обращает внимание и директор Центра всемирного наследия Мехтильд Рёсслер, заявившая о необходимости продолжения диалога с Международной ассоциацией гидроэнергетики для реализации принципа duty of care в случаях, когда проект реализуется вне границ объекта всемирного наследия, но в пределах водосборного бассейна. Поэтому закрепление предпочтительности «нулевого варианта» при реализации проектов гидроэнергетики может послужить важным шагом в охране уникальных природных объектов.
Возвращаясь к анализу влияния международно-правовых инструментов на сохранение экосистемы Йеллоустоунского национального парка, необходимо отметить, что на девятнадцатой сессии Комитета были рассмотрены и иные угрозы состоянию объекта всемирного наследия в части сохранения биоразнообразия, в частности тенденция снижения уровня популяций эндемичного Йеллоустоунского красногорлого лосося по причине появления инвазивного вида (озерного
лосося), а также проблема заражения бизонов бруцеллезом.
Судя по всему, международный резонанс проблематики охраны Йеллоустоунского национального парка обусловил решение проблемы проведения горных работ вблизи его границ посредством выкупа государством соответствующих участков. 12 августа 1996 г. Президент США Клинтон объявил о достижении соглашения между Правительством США, компаниями-разработчиками месторождения и природоохранными организациями. По нему Правительство США компенсировало 65 млн долл. компании, обязавшейся обеспечить очистку площадки от отходов, которые скопились за предшествующие сто лет осуществления добывающих работ вблизи границ Национального парка. Окончательное решение вопроса о выкупе всех прав на разработку полезных ископаемых растянулось до 2010 г. [4], однако угроза проведения работ поблизости от объекта всемирного наследия была снята. В документах системы охраны всемирного наследия фокус внимания смещается на проблемы сохранения биоразнообразия. Так, отмечается предъявление иска к Национальному парку из-за заражения домашнего скота бруцеллезом, а также риски экосистемных последствий, вызванных снижением популяций Йеллоустоунского красногорлого лосося, являющегося кормом для более чем сорока видов биоресурсов.
В числе других проблем, которые также отмечались на рассматриваемом объекте всемирного наследия во второй половине 90-х гг. XX в., указана проблема качества воды из-за утечки отходов и сточных вод (leaking wastes and sewage), растущего числа туристов, посещающих парк, и качества дорог. В 1998 г. Правительство США на заседании Комитета всемирного наследия выразило свою позицию по поводу сохранения опасности для Йеллоустоунского национального парка, и он был оставлен в Списке всемирного наследия, находящегося под угрозой. Исключение объекта из Списка всемирного наследия, находящегося под угрозой, произошло в 2003 г. Большая часть земельных участков, на которых планировалось вести добычу полезных ископаемых, была выкуплена в публичную собственность, а работа по очистке территории от последствий предыдущей разработки заняла семь лет. Начиная с 2000 г. была начата успешная реализация плана управления деятельностью по сохранению популяции бизона. Вопрос контроля над ростом популяции озерной форели оказался более сложным, так как отсутствовала официально утвержденная технология уменьшения его численности, в связи с чем лучшим решением было признано использование жаберных сетей. По вопросу обеспечения качества воды, потребляемой населением, отме-
чена установка новых двустеночных резервуаров топлива, а также переход на использование пропана в качестве альтернативного вида топлива.
Отдельно была упомянута проблема использования снегоходного транспорта, отказ от использования которого планировался Национальным парком в течение 3-летнего периода, однако после обжалования данного решения в суде Службой по национальным паркам было разрешено использование данных транспортных средств при соблюдении ряда ограничений1. Природоохранные организации по-разному оценивали исключение Йеллоустоунского национального парка из Списка всемирного наследия, находящегося под угрозой, отмечая, что угрозы экологическому состоянию парка не устранены полностью. Тем не менее нельзя не отметить, что принятие решения об исключении объектов из «красного списка» ЮНЕСКО всегда представляет собой компромисс между достижением природоохранных и политических целей. В случае с Йеллоустоунским национальным парком, судя по документам системы охраны всемирного наследия, состояние объекта всемирного наследия в определенной степени улучшилось.
Заключение
Стоит отметить, что в документах системы охраны всемирного наследия, принимавшихся по вопросам состояния сохранности Национального парка в 2000-х гг., отмечалась необходимость анализа актуальности мастер-плана (разновидности плана управления) 1973 г. (2005)2; изменения практики управления охраной популяций бизонов для обеспечения их естественной миграции (2008)3; оценки влияния разрешения охоты на волка в Айдахо и Монтане на состояние популяции волков на территории объекта всемирного наследия (2010)4; установления эффективного взаимодействия между парком, частными и публичными землевладельцами в его окрестностях, а также государственными природоохранными органами в целях достижения долгосрочных целей сохранения популяций бизона, гризли и вол-ка5 (2012)6.
1 WHC-03/27.C0M/7A. Paris, 2 June 2003. URL: https://whc. unesco.org/archive/2003/whc03-27com-07ae.pdf (дата обращения: 01.02.2022).
2 Decision 29 COM 7B.22. URL: https://whc.unesco.org/en/deci-sions/377 (дата обращения: 01.02.2022).
3 Decision 32 COM 7B.29. URL: https://whc.unesco.org/en/ decisions/1635 (дата обращения: 01.02.2022).
4 Decision 34 COM 7B.28. URL: https://whc.unesco.org/en/deci-sions/4136 (дата обращения: 01.02.2022).
5 В оригинале документа данное положение звучит следующим образом: "Encourages the State Party to establish effective co-operative relations between the park and private landowners and State land and wildlife regulatory agencies in lands surrounding the park, in the interest of achieving long-term conservation goals for the park's bison, grizzly and wolf populations".
6 Decision 36 COM 7B.27. URL: https://whc.unesco.org/en/ decisions/4676 (дата обращения: 01.02.2022).
Таким образом, первичный анализ хронологии и итогов деятельности органов власти и общественности в рамках восстановления экосистемы Йеллоустоунского национального парка в США свидетельствует о наличии положительных последствий присвоения рассматриваемому объекту всемирного наследия статуса объекта всемирного наследия, находящегося под угрозой.
Учитывая общие для многих объектов всемирного наследия проблемы обеспечения сохранения биоразнообразия, сложности документального оформления границ рассматриваемых территорий и составления документов стратегического планирования в сфере управления деятельностью по охране объектов всемирного наследия, представляет интерес изучение природоохранного опыта зарубежных стран в указанной сфере, свидетельствующего о целесообразности рассмотрения вопроса о возможности применения института объекта всемирного наследия, находящегося под угрозой, в целях создания условий для активизации присущих ему природоохранных функций. Ш
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Mackintosh B. The National Parks: Shaping the System. National Park Service. 3rd ed. 2005. 128 p. URL: https://www.nps.gov/ parkhistory/online_books/shaping/index.htm (дата обращения: 15.04.2022).
2. Горнодобывающая промышленность и охраняемые территории. URL: http://www.icmm.com/website/publications/ ru/mining-principles/protected-areas_ru.pdf (дата обращения: 01.02.2022).
3. Final Chapter of New World Mine Controversy Complete. URL: https://www.tpl.org/media-room/final-chapter-new-world-mine-controversy-complete (дата обращения: 01.02.2022).
REFERENCES
1. Mackintosh B. The National Parks: Shaping the System. National Park Service. 3rd ed. 2005, 128 p. Available at: https://www. nps.gov/parkhistory/online_books/shaping/index.htm (date of access: 15.04.2022).
2. Mining and protected areas. Available at: http://www.icmm. com/website/publications/ru/mining-principles/protected-areas_ ru.pdf (date of access: 01.02.2022). (in Russian)
3. Final Chapter of New World Mine Controversy Complete. Available at: https://www.tpl.org/media-room/final-chapter-new-world-mine-controversy-complete (date of access: 01.02.2022).
Статья поступила в редакцию 13.06.2022; одобрена после рецензирования 11.07.2022; принята к публикации 07.09.2022
Received on 13.06.2022; approved on 11.07.2022; accepted for publication on 07.09.2022
Дицевич Ярослава Борисовна - доцент кафедры прокурорского надзора и участия прокурора в рассмотрении гражданских и арбитражных дел, кандидат юридических наук, доцент, Иркутский юридический институт (филиал) Университета прокуратуры Российской Федерации (Россия, 664035, г. Иркутск, ул. Шевцова, д. 1), ORCID: 0000-0002-4004-8581, e-mail: yaroslavadi@mail.ru
Ditsevich Yaroslava Borisovna - Associate Professor of the Department of Prosecutorial Supervision and Participation of the Prosecutor in Civil and Arbitration Cases, Candidate of Law, Associate Professor, I rkutsk Law Institute (branch) University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation (1, Shevtsova st., Irkutsk, 664035, Russian Federation), ORCID: 0000-0002-4004-8581, e-mail: yaroslavadi@mail.ru
