CC BY
59
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ РЕАЛИЗАЦИИ СТРУКТУРНОЙ ПОЛИТИКИ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ
© Семенец Ю.А.*
Кубанский государственный университет, г. Краснодар
Проанализирован зарубежный опыт формирования и реализации структурной политики на региональном уровне, показаны особенности и этапы региональной структурной политики в Германии.
В настоящее время социально-экономическое развитие отдельных регионов РФ характеризуется определенными диспропорциями в развитии. Стихийное и несистемное формирование структурной организации регионов выдвигает на первый план необходимость разработки и реализации структурной политики, позволяющей согласовать цели, методы и интересы различных экономических субъектов. Важнейшим в данном вопросе является изучение опыта реализации структурной политики в отдельных регионах стран Западной Европы.
В настоящее время важнейшими инструментами реализации структурной политики на региональном уровне в странах Европы являются так называемые структурные фонды Европейского Союза, которым относят:
1. Европейский фонд ориентации и гарантий в области сельского хозяйства, осуществляющий поддержку общей аграрной политики ЕС.
2. Европейский социальный фонд, осуществляющий финансирование переквалификации и переобучения работников и молодежи, особенно в регионах и отраслях с высоким уровнем безработицы.
3. Европейский фонд регионального развития, который в своей деятельности ориентирован на содействие регионам, отстающим в своем развитии, или регионам, пораженным структурным кризисом.
4. Финансовый инструмент ориентации рыболовства.
Стоит отметить, что структурная политика в Германии, совпадающая по направленности и содержанию с общезападной, имеет определенную специфику, связанную с федеративным характером немецкого государства. В Германии в законодательном плане оговорено, что структурная политика проводится не только на федеральном уровне, но и на уровне земель и общин, поэтому она имеет регионально-отраслевой характер. Основополагающим документом в этой области являются утвержденные правительством «Принципы секторальной (отраслевой) политики» [1].
Особенно глубокие структурные преобразования во второй половине ХХ века охватили Рейнско-Рурскую область (Земля Северный Рейн-Вест-
* Преподаватель кафедры Г осударственного и муниципального управления.
фалия), Баден-Вюртенберг (агломерация Штутгарта) и Баварию (агломерация Мюнхена), что было связано с необходимостью реиндустризации после Второй Мировой войны. При этом в силу своей сложности, много-аспектности и высокой стоимости реализации на определенных исторических этапах структурные преобразования в данных регионах осуществлялись при активной помощи со стороны государства.
После Второй Мировой войны Бавария представляла собой землю с выраженной аграрной структурой экономики, поэтому на первоначальных этапах структурная политика в данном регионе была связана с реализацией преимущественно промышленной политики, основной целью которой являлось создание конкурентоспособной промышленности на основе совершенствования отраслевой структуры и диверсификация промышленного производства.
Изменения экономической структуры в Баварии были поддержаны путем проведения селективной структурной политики. Причем в центре внимания изначально находились капиталоемкие высокотехнологичные предприятия, ориентированные на экспорт [2] (производство пластмасс, легких металлов, электроники и ядерной энергетики).
В целом можно выделить следующие направления реализации структурной политики в Баварии на различных исторических этапах:
1. Развитие коммуникационной и транспортной инфраструктуры (1950-1960-е годы), расширение базы энергоснабжения и создание местной нефтеперерабатывающей промышленности;
2. Поддержка крупных предприятий (1950-1970-е годы), действующих в отраслях, эксплуатирующих иссякающие месторождения, отраслях, где концерны терпели крах, (текстильная и строительная индустрии), или где неместные концерны в ходе проведения рационализации или сокращений закрывали филиалы и отделения в Баварии. Помощь осуществлялась посредством стимулирования альтернативных производств, привлечения новых владельцев, предоставления площадей для развития производства, а также посредством содействия региональной власти в получении предприятиями крупных госзаказов от федерального центра и от Европейской комиссии (авиационная, космическая и оборонная промышленности);
3. Улучшение территориального размещения производительных сил (1950-1970-е годы), осуществляемое посредством использования мер поддержки при создании новых промышленных зон в районах, бывших прежде совершенно аграрными [3]. При этом важнейшую роль в данном процессе первоначально играло перебазирование «предприятий-беженцев» и «предприятий-изгоев» из Судетской области и из Советской зоны оккупации («Сименс», «Ау-ди» и «Альянц»);
4. Поддержка малого и среднего предпринимательства (50-70-е гг. ХХ века). Важнейшими инструментами в данном направлении являлись выдача кредитов в рамках специальной кредитной программы для субъектов малого предпринимательства, предоставление гарантий и поручительств и создание обществ, вкладывающих средства в предприятия, не обладающие правом выпуска ценных бумаг. Эти меры были дополнены программой предоставления консультационных услуг субъектам малого предпринимательства в области технологий [3].
5. Содействие региональному, технологическому и инновационному развитию (1970-1980-е годы) посредством монетарного экономического содействия слабым в структурном отношении преимущественно сельским регионам, при этом особое внимание уделялось помощи пограничным областям. Содействие осуществлялось на основе специальной программы «Улучшение региональной хозяйственной структуры» и Закона о пограничных зонах. В середине 1980-х годов к этому добавились средства европейских структурных фондов.
6. Развитие технологий, инноваций и исследовательской инфраструктуры (конец 1970-х годов - настоящее время). В 1990-е годы началось институциональное содействие высоким технологиям, ускорению структурной перестройки, поощрение создания новых предприятий [2] (программа «Прорыв в будущее через высокие технологии», 1999 г.), а с 2000 года основным направлением является концентрация на научных исследованиях. В настоящее время политика Баварии в инновационной и технологической сферах реализуется на основе создания кластеров, объединяющих ВУЗы, исследовательские центры, бизнес-структуры (поставщиков и сервисные предприятия) и субъектов малого предпринимательства, а также региональную власть, предоставляющую госзаказы и содействующую развитию научно-исследовательской, телекоммуникационной и транспортной инфраструктуры.
В целом в настоящее время основной целью региональной политики в Баварии является предоставление менее сильным в структурном отношении регионам Баварии возможности нивелировать недостатки территориальных условий хозяйствования, подключиться к общей экономической динамике земли и создать по возможности равные условия для жизни и труда. Это предполагает как дальнейшее проведение структурных преобразований в экономике, включая структурную перестройку депрессивных промышленных регионов и отсталых областей, так и оказание содействия трансграничному, межрегиональному и международному сотрудничеству в целях обеспечения стабильного и поступательного развития региона [3].
Для достижения этой цели привлекаются средства из различных источников: из Европейского фонда регионального развития и Европейского социального фонда, субсидии федерального центра, а также собственные средства, за счет которых в настоящее время в Баварии финансируется реализация двух целевых программ содействия ЕС - «Региональная конкурентоспособность и занятость» и «Европейское территориальное сотрудничество» (ЕЫ-ТЕИКБО IV).
Кроме данных двух программ в Баварии реализуется политика, направленная на социальное развитие территории, важнейшими направлениями которой являются деятельность в образовательной сфере и профессиональной переподготовке, строительство социального жилья и осуществление городской застройки.
Примером использования средств структурных фондов в целях реализации структурной политики на региональном уровне является Земля Саксония. В настоящее время средства из данных фондов направляются в Саксонии для реализации инновационной кластерной политики.
На территории федеральной Земли находятся пять государственных университетов, один частный университет и более 50 научно-исследовательских учреждений (например, институт Фраунгофера, Макса Планка и др.). В сфере исследований и разработок работает около 9400 сотрудников, а рост доли профессорско-преподавательского состава в трех крупнейших городах Лейпциг, Дрезден и Хемниц является одним из самых высоких в Европе [4].
В настоящее время особое внимание в экономической политики Саксонии уделяется привлечению иностранных инвестиций в высокие технологии. Содействие исследовательским разработкам, хорошая научно-исследовательская и инновационная инфраструктуры, а также взаимодействие крупных компаний, малых и средних предприятий и научно-исследовательских институтов способствуют повышению конкурентоспособности территории и немецкой промышленности в целом и созданию так называемой «Силиконовой Саксонии».
Основная часть средств, необходимых для реализации инновационной кластерной политики Саксонии выделяется через структурные фонды ЕС, объем финансирования из которых на период 2007-2013гг. определен на уровне 3,9 млрд. евро, что составляет около 75 % всех источников финансирования. 78 % всех средств, выделяемых из структурных фондов, предоставляется через Европейский фонд регионального развития, 22 % средств -из Европейского социального фонда.
Приоритетными направлениями реализации инновационной политики Саксонии на период 2007-2013 гг. являются следующие:
1. Развитие инноваций и научных исследований. В рамках данного направления реализуются проекты в следующих сферах:
- развитие НИОКР;
- передача технологий;
- предоставление венчурного капитала малым компаниям, работающим в сфере технологий;
- реализация прикладных исследовательских проектов;
- электронный бизнес малых и средних предприятий;
- электронное правительство.
2. Развитие образовательной сферы;
3. Повышение конкурентоспособности обрабатывающей промышленности региона и охрана окружающей среды;
4. Совершенствование и развитие инфраструктуры [4].
Таким образом, в целом предоставление финансовой помощи из структурных фондов ЕС, которые в настоящее время являются важнейшим инструментом осуществления региональной структурной политики, способствует ускорению реализации прогрессивных структурных сдвигов в экономике Саксонии и повышению ее конкурентоспособности.
Одним из регионов Германии, осуществившим серьезные структурные преобразования наряду с Баварией и Саксонией, является Земля Северный Рейн-Вестфалия. Стоит отметить, что региональная структурная политика в данном регионе реализовывалась при активной поддержке федеральной власти и была на первоначальном этапе ей инициирована. В Северный Рейн-Вестфалии структурная политика была напрямую связана с антидепрессив-ной промышленной политикой, направленной на реструктуризацию моно-профильной специализации территории.
Основными направлениями реструктуризации экономики региона являлись:
1. модернизация «старых» отраслей промышленности;
2. развитие высшего образования;
3. улучшение окружающей среды, в первую очередь посредством утилизации и переработки промышленных отходов, защиты и расширения зеленого ландшафта территории.
4. создание технологических центров и на их основе - наукоемких производств [5], направленное на преодоление технологического отставания устаревающей тяжелой промышленности и повышение конкурентоспособности территории.
По степени вмешательства государства в экономику региона выделяют три этапа региональной структурной политики:
1. Этап «секторальной структурной политики» (1960-е годы), характеризующийся активным вмешательством федерального правительства и реализацией технологически ориентированных программ помощи горной и сталелитейной промышленности. Структурная политика в данный период была направлена на сохранение
текущей специализации территории и поддержку крупного бизнеса («стальных магнатов» Рура - «Тиссена», «Круппа» и «Маннес-мана») преимущественно путем протекционизма, картелирования, концентрации производства.
2. Этап так называемой «региональной структурной политики» (конец 1960-х - конец 1970-х гг.), характеризующийся активными действиями земельных властей, осуществлявшихся с финансовой поддержкой федеральной власти. Это был этап реиндустриализации -возрождения старой промышленности на основе новых технологий [6] - и диверсификации экономики региона, основывающейся на создании интегрированных многопрофильных концернов. На данном этапе реализовывались мероприятия по улучшению инвестиционной привлекательности региона и стимулированию развития НИОКР.
3. Этап отказа от государственной региональной политики и реализация расширенной региональной структурной политики (конец 1970-х годов - начало XXI в.), ориентированной на инновации и завершение процесса коренной реструктуризации хозяйства. Данный этап характеризуется дальнейшим стимулированием развития НИОКР, осуществлением природоохранных мероприятий, а также мероприятий по повышению инвестиционной привлекательности территории и деятельностью в образовательной сфере. Так, за период 1960-1980 гг. в Рурском районе было основано пять новых университетов с целью создания центров обучения, сокращения молодежной безработицы, ограничения эмиграции из региона и привлечения новых кадров [5].
В целях же стимулирования инновационной деятельности в 1987 г. в регионе была принята программа «Ориентированные в будущее инициативы в горной промышленности», осуществляющая поддержку пяти направлений: содействие инновациям и новым технологиям; помощь работникам с востребованными, перспективными специальностями; мероприятия по созданию и сохранению рабочих мест; создание и модернизация инфраструктуры, улучшение экологической и энергетической ситуации [7].
Таким образом, в целом исходя из опыта реализации структурной политики в регионах Германии видно, что на различных исторических этапах в зависимости от специфических проблем, стоявших перед территориями, реализовывался той или иной тип структурной политики. На первоначальных этапах структурная политика в данных регионах осуществлялась в рамках промышленной политики, а затем - в русле инвестиционной и инновационной. Первоначально она принимала форму активной структурной политики, предусматривающей вмешательство со стороны федеральной власти, однако постепенно наблюдался переход к адаптационной и корректирующей типам структурной политики. При этом реализация цели дивер-
сификации структуры экономики территории, уступила место необходимости управления социальным развитием территории посредством осуществления мероприятий в образовательной сфере и развития человеческого капитала. В целом реализация типа структурной политики, направленного на управление социальным развитием территории, становится чрезвычайно важным в настоящее время в виду осуществления рассмотренными выше регионами Германии структурной политики, основанной на стимулировании инновационной деятельности.
Исходя из анализа зарубежного опыта осуществления региональной структурной политики можно сделать вывод, что современная структурная политика регионов РФ должна строится на основе применения адаптационной модели, предполагающей преимущественное использование косвенных мер регулирования экономической структуры и направленной на диверсификацию экономики с последующим переходом к инновационной стадии развития и реализации социально ориентированного типа структурной политики, что в целом позволит обеспечить повышение благосостояния населения и устойчивое развитие мезоэкономической системы.
Список литературы:
1. Бирюков А.П. Социально ориентированная система управления инвестиционными проектами. - Челябинск: Социкм, 2005. - С. 288.
2. Berger C. Technologie- und Innovationspolitik in Bayern. - Boeckler Stiftung Diskussionspapier Nr. 105, 2002
3. Гринберг Р.С., Кноглер М., Цедилин Л.И.Экономическая и промышленная политика Баварии: уроки для российских регионов / Под общ.ред. И.Ю. Юргенса. - М.: Экон-Информ, 2008. - С. 100.
4. Zukunft der EU-Strukturpolitik. Zentrum fur Europaische Wirtschafts-forschung GmbH. Mannheim, 2009.
5. Моногорода: расселить нельзя диверсифицировать? - Екатеринбург: УрГУ 2009. - С. 44.
6. Хамитова Д.Р Анализ антидепрессивной региональной политики в Руре // Документ. Архив. Современность: Сборник научных трудов. - Екатеринбург: Издательство Уральского университета, 2004. - Вып. 4. - С. 45-56.
7. Wirtschaftsgeographie Deutschlands. 101 Tabellen / Hrsg von Elmar Kulke; Beitr. von Adolf Arnold... Gotha; Stuttgart; Klett - Perthes, 1998. -
S. 452-453.
