CC BY
537
ЭКОНОМИКА
Промышленная политика Германии: основные аспекты и важнейшие направления
К.Н. Андрианов
В данной статье детально рассматриваются основы промышленной политики Германии. Проводится анализ целей, субъектов и инструментов германской промышленной политики. Отдельное внимание автор уделяет региональному аспекту промышленной политики Германии, в частности рассматривается опыт региональной промышленной политики Баварии. Кроме того, в данной статье дается описание видов промышленной политики Германии: горизонтальной и секторальной.
Обрабатывающая промышленность играет большую роль для Германии, чем в среднем для ЕС в отношении добавленной стоимости (22, 7% против 14, 9% на 2009 г.)1. Если говорить подробно о промышленном производстве, то Германия специализируется на высокотехнологичных отраслях (производство механических транспортных средств, распределение электроэнергии и контрольно-измерительные приборы) и в меньшей степени на отраслях по производству товаров широкого потребления (таких, как производство транспортного оборудования). Кроме того, специализацией Германии являются капиталоемкие отрасли (например, производство частей и аксессуаров для механических транспортных средств), но только если говорить о добавленной стоимости (не об экспорте).
Единственная трудоемкая отрасль в первой пятерке отраслей - требующее высококвалифицированной рабочей силы производство (металлообрабатывающие станки). На более высоких «этажах» промышленной специализациий Германии находятся отрасли, требующие высокой или выше средней степени инновации, - механические тран-
спортные средства, электронное и медицинское оборудование, высокоточные и оптические приборы. Тем не менее Германия не слишком специализируется на отраслях, требующих высокого уровня образования, из-за относительно низкой доли добавленной стоимости финансовых услуг и сферы программного обеспечения.
Промышленная и торговая специализация
Доля немецкого экспорта в высокотехнологичных и трудоемких отраслях находится на низком уровне в низкоценовых сегментах и на среднем уровне (в сравнении с другими странами с высоким доходом, обладающими наукоемким производством) в высокоценовых сегментах, что говорит о высоких позициях Германии по уровню качества. Что касается НИОКР, то уровень бизнес-инвестиций в науку ниже, чем можно было ожидать при данной производственной структуре.
Промышленная специализация Германии характеризуется тем, что ведущими отраслями (по критерию самой высокой относительной добавленной стоимости по состоянию на 2007 г.) являются:
Андрианов Константин Николаевич - к.э.н., доцент кафедры мировой экономики МГИМО(У) МИД России. E-mail: [email protected]
- механизированные транспортные средства, трейлеры и полуприцепы;
- офисная, бухгалтерская и компьютерная техника;
- электронное оборудование и инструменты.
Что касается структурных изменений, то
Германия еще больше увеличила свою специализацию (по добавленной стоимости) в высокотехнологичных и высокоинновационных отраслях (например, производство деталей для компьютеров и электроники). В экспорте высокотехнологичные отрасли остались стабильными, в то время как отрасли, требующие высокого уровня инноваций, потеряли свою сравнительную долю (радио-, телевизионное и связное оборудование). Интересно отметить, что Германия также значительно повысила свою относительную долю в низко инновационных отраслях, таких, как переработка отходов, оптовая торговля, водный транспорт и других. Доля Германии в производстве продуктов высокого качества в высокотехнологичных отраслях понизилась, как и доля НИОКР и отраслей, требующих высокого уровня образования (по добавленной стоимости). В частности, затраты Германии на НИОКР (по отношении к общей добавленной стоимости) понизились в производстве механизированных транспортных средств, транспортного оборудования, фармакологического и связного оборудования, в то время как в некоторых других отраслях наблюдался незначительный рост (например, в производстве машинного оборудования).
Промышленное производство в Германии быстро восстановилось после кризиса и в апреле 2011 г. было на 4,1% ниже предыдущей высшей точки экономического цикла. Влияние кризиса на специализацию Германии в общем было ограниченным; спад по сравнению с докризисным уровнем наблюдался в основном в высокотехнологичных отраслях.
Германия относится к тем немногим членам ЕС, в которых за последние десять лет произошло снижение реального валютного курса (-6% по сравнению с повышением на 21% в ЕС), что говорит о повышении конкурентоспособности в области цен и издержек. Номинальная заработная плата с 2000 по 2010 г. повысилась слабо, на 6% (по сравнению с повышением на 14% во всех странах ЕС и на 20% в еврозоне). Производительность труда (в час) в Германии примерно на 24% выше, чем в среднем по ЕС, и на 10% выше, чем в среднем в еврозоне2.
В целом Германия занимает очень благоприятное конкурентное положение, которое тем не менее может быть еще больше усилено, если увеличить затраты на НИОКР.
Направления, субъекты и инструменты промышленной политики Германии
Наряду с политикой хозяйственного порядка в Германии важная роль отводится прямому государственному регулированию хозяйственных процессов. В экономической политике германско-
го государства во второй половине ХХ - начале XXI в. существовало два основных направления государственного регулирования хозяйственных процессов: конъюнктурная политика и структурная политика. Основной задачей конъюнктурной политики, а также ее подвидов - антикризисного и антициклического регулирования - является предотвращение циклических кризисов. В конечном итоге ее стали понимать более широко как политику экономического роста. Структурная политика, являясь вторым крупным направлением регулирования хозяйственных процессов, в свою очередь, подразделяется на отраслевую и региональную политику.
В Германии так и не сложилось единого понимания промышленной политики. Один из основоположников немецкой концепции промышленной политики Гуттманн рассматривал ее как «сумму всех мероприятий, как прямых, так и косвенных, по оказанию воздействия на предприятия промышленного сектора экономики», то есть исключал из нее другие сектора, в частности сектор услуг3. Другой немецкий эксперт, Гален, считал, что промышленная политика есть синоним «секторальной структурной политики», другими словами, использование методов структурной политики применительно к различным секторам, включая сектор услуг4. Ряд специалистов настаивает на том, что эта политика все-таки должна ограничиваться только промышленным сектором экономики. Большинство экспертов сходятся во мнении, что промышленную политику в общем виде можно рассматривать как реакцию на проблемы отдельных секторов и отраслей и как поддержку структурной трансформации, в том числе в направлении перехода на «инновационные пути развития».
Отраслевую политику в Германии также называют промышленной, и ее основной задачей является исправление «недочетов рынка». Основы отраслевой структурной политики ФРГ были разработаны в начале 50-х гг. прошлого века. Тогда она ориентировалась на использование селективных мероприятий в отдельных секторах народного хозяйства и предполагала, что это необходимо делать в тех случаях, когда общегосударственные цели не могут быть достигнуты механизмами рыночной конкуренции. Соответственно отраслевая политика в Германии во второй половине прошлого века, исходя из текущих целей, имела или сохраняющий, или приспосабливающий характер5.
Политика с сохраняющим характером ориентирована на поддержание с помощью государственных средств (субсидий и пр.) слабых, неконкурентоспособных или устаревших производств.
Постепенно данный вид политики был признан в Германии неэффективным и противоречащим принципам социального рыночного хозяйства, от него стали постепенно отказываться.
Более эффективной является структурная политика, которая носит приспосабливающий, или, другими словами, формирующий, характер и которая направлена на содействие структур-
ным преобразованиям. В этом случае государство использует свои средства для помощи экономическим субъектам в процессе приспособления к новым производственным и технологическим вызовам, содействует прогрессивным сдвигам, активно формирует перспективные направления развития. Еще в 1969 г. федеральное правительство приняло «Принципы секторальной (отраслевой) структурной политики», которые действуют по настоящее время. «Принципы...» включают в себя три основных вида мероприятий6.
Во-первых, это вклад в замедление процессов отраслевой трансформации. Государство исходило из того, что в ряде случаев рынок слишком ускоряет структурную перестройку в отдельных отраслях, что может вызывать в них нежелательные негативные и болезненные процессы, например в сфере занятости. Соответствующие мероприятия проводятся лишь до того момента, пока в родственных или смежных отраслях не появятся альтернативные возможности для занятости.
Во-вторых, это стимулирование ускоренной отраслевой перестройки. Мероприятия в этой сфере в гораздо большей степени соответствуют задачам совершенствования отраслевой народно-хозяйственной структуры. За прошедшие десятилетия особенно выделялись такие акции, как целенаправленное переобучение и переселение трудоспособного населения, потерявшего работу в сельском хозяйстве и горнодобывающих отраслях; ценовое регулирование - установление «максимальных продажных цен» при появлении повышенного спроса на продукцию тех или иных отраслей; помощь фирмам, занятым разработкой и производством новых передовых технических изделий, имеющих народно-хозяйственную значимость.
В-третьих, это собственно государственная отраслевая структурная политика, которая в течение последних десятилетий концентрируется на следующих направлениях:
- реализация крупномасштабных научно-технических проектов фундаментального характера (атомная энергетика, гражданская авиация, современный железнодорожный транспорт и пр.);
- поддержка малых и средних предприятий, в том числе в области политики содействия конкуренции.
Главной целью промышленной политики является создание необходимых рамочных условий для поддержания и усиления международных конкурентных позиций предприятий промыш-ленности7. Сегодня можно говорить также и о государственном содействии встраиванию этих предприятий и прочего предпринимательства в канву национальной и коммунитарной инновационной системы. Именно такой подход отвечает положениям доминирующей в стране концепции социального рыночного хозяйства. Это не исключает, однако, и особых ситуаций, когда прямое вмешательство государства в процессы становления и развития отдельных отраслей промышленности считается необходимым и вполне
приемлемым. Ярким примером такого прагматического подхода может служить мощная государственная поддержка процессов промышленной реструктуризации в восточных землях Германии, а также меры правительства по поддержке национальных компаний-чемпионов и традиционных стагнирующих отраслей в последние десятилетия прошлого века.
В целом промышленная политика, как и политика содействия конкуренции, призвана повышать конкурентоспособность как отдельных отраслей, так и народного хозяйства в целом. Но инструменты, используемые при проведении этих двух политик, существенно отличаются и зачастую являются противоположными по своему содержанию. Кроме того, промышленная политика имеет селективный характер и нередко выполняет протекционистские функции. А политика конкуренции направлена на создание общих и равных условий для всех экономических субъектов, содействует их входу на рынок и таким образом поддерживает открытость рынков.
Главным правительственным ведомством, ответственным за разработку и реализацию промышленной политики в Германии, является Федеральное министерство образования и научных исследований (ФМОНИ). В его компетенцию входят вопросы финансирования инноваций с использованием заемных средств и инструментов венчурного финансирования, прямой поддержки НИОКР в малых и средних предприятиях, содействия развитию консалтинговых услуг в сфере технологий и патентования, антимонопольного контроля и либерализации рыночной среды.
Существуют специальные инструменты, которые применяются именно в рамках промышленной политики.
В первую очередь к ним относятся разнообразные финансовые льготы. Кроме того, это перечисление средств из государственного бюджета для переподготовки и переобучения персонала компаний частного сектора; субвенционирова-ние и кредитование в целях модернизации производственного потенциала; снижение налогов или полное освобождение от них; сокращение избыточных мощностей путем выплаты соответствующих компенсаций.
За ними следуют финансовые рестрикции. Здесь речь идет о возможности введения дополнительных налогов и сборов, например, в сфере грузовых перевозок; непредоставление предусмотренных законом финансовых льгот; введение законодательных ограничений, приводящих к дополнительным расходам, например, в области охраны окружающей среды.
Особо следует выделить установление особых режимов в области политики конкуренции. Такие режимы могут предусматривать введение государством различных ограничений доступа к рынкам, как, например, установление контингентов сбыта товаров и услуг, минимальных или максимальных продажных цен, ставок таможенных пошлин и сборов.
Кроме того, представители правительства постоянно ведут диалог с различными отраслевыми объединениями предпринимателей и с профсоюзами. Одной из важнейших целей такого диалога является идентификация существующих и будущих проблем, а также совместное обсуждение возможных путей и механизмов их решения. Координация такого диалога поручена Федеральному министерству экономики и технологий. В первую очередь это относится к стратегическим отраслям, например аэрокосмической и судостроительной промышленности.
Особенностью немецкой, как и других национальных промышленных политик, является необходимость их согласования с соответствующими органами Евросоюза, среди которых особое место занимает Совет по конкурентоспособности. Например, существует статья «Промышленная политика» в Договоре ЕС 1992 г. (статья 157), в которой говорится о необходимости «облегчения» приспособления европейской промышленности к структурным изменениям. Специалисты говорят в этой связи о смене «парадигмы» и «переходе от пассивной к активной промышленной политике в ЕС». Лиссабонский договор усиливает формулировку: в нем говорится, что страны-члены должны не «облегчить», а «ускорить» за счет проведения промышленной политики трансформацию европейской промышленности в контексте современных структурных изменений и обеспечить технологическую конкурентоспособность Европы. В Договоре страны-члены, в частности, обязываются ежегодно расходовать на НИОКР не менее 3% своего ВВП. Однако эта задача до сих пор нереализуема для большинства стран-членов, в том числе для Германии (расходы на НИОКР составляют здесь 2,6% ВВП).
В этой связи стоит отметить, что важным элементом европейской промышленной политики является политика по отношению к отдельным секторам, которая разрабатывается на основе совместного обсуждения Комиссией ЕС и представителями государств существующего положения в конкретных отраслях, например в автомобиле- и машиностроении, химии. Речь идет о создании благоприятных рамочных условий для их развития, которые, с одной стороны, учитывают пожелания бизнеса, а с другой - возможности ЕС и государств-членов8.
Примерно с конца ХХ в. государство стало переосмысливать прежнюю промышленную политику и отдавать предпочтение ее приспосабливающему и формирующему направлению. Именно это направление наиболее близко пересекается с инновационной (научно-технической и технологической) политикой государства, которая в последние годы стала одним из ее приоритетов.
В последние годы рост интереса Германии к промышленной политике связан и с тем, что для защиты своей национальной промышленности ее активно используют партнеры по ЕС, особенно Франция. С ее помощью они обеспечивают конкурентные преимущества отдельных промышлен-
ных отраслей и секторов. Основные конкуренты ФРГ на глобальных рынках - США, Китай, Индия - также проводят активную промышленную политику, направленную на поддержку, нередко протекционистскую, национальных отраслей. Мировой финансовый кризис только усилил протекционистское содержание национальных промышленных политик. С другой стороны, немецкая промышленность по-прежнему нуждается в целенаправленной поддержке государства для устранения ее отставания по ряду важнейших направлений, в первую очередь по инновациям и усилению территориальных хозяйственно-политических (штандортных) преимуществ Германии в целом и ее отдельных регионов. Неслучайно она стала обращать более пристальное внимание на проведение отраслевой структурной политики на местах, а именно на уровне земель, общин и коммун, рассматривая промышленную политику как часть штандортной политики9, как правило сочетающей формирование общих благоприятных условий предпринимательства с поддержкой конкретных отраслевых проектов.
Региональная промышленная политика Германии. Опыт Баварии
Федеральное министерство экономики и технологий в 2008 г. кратко определило промышленную политику «как штандортную политику, проводимую в интересах промышленности»10. Ее основной целью объявлено создание благоприятных рамочных условий для промышленных инноваций, инвестиций и производства. Специально подчеркивается, что влияние на отраслевые сдвиги не относится к ее приоритетам.
Само понятие «штандортная политика» является специфически немецким. По сути - это политика по формированию благоприятных рамочных условий для развития конкретного хозяйственно-политического территориального пространства в целях привлечения в него (и удержания в нем) капиталов, услуг и рабочей силы. Составной частью этой политики является поддержка конкретных проектов в промышленности, в том числе в высокотехнологичных и инновационных сферах. Штандортная политика проводится на федеральном, земельном и коммунальном уровне и сочетает в себе все виды структурной политики. Наиболее результативна эта политика на региональном уровне, и, наверное, поэтому немецкое государство решило использовать ее в целях поддержки современной промышленной политики. Наиболее успешными примерами штандортной политики на уровне регионов являются западные федеральные земли - Бавария, Баден-Вюртенберг, Бремен, Гамбург и восточные - Саксония, Тюрингия, Бранденбург, а также Берлин. За последние десятилетия они превратились в регионы высокотехнологичного производства.
Относительно новым явлением в нынешнем веке стал процесс кластеризации немецких штан-дортов. Региональный кластер - это территориально сгруппированные компании, связанные
друг с другом кооперацией и разделением труда, что дает им возможность для усиления своих и получения дополнительных конкурентных преимуществ. На основе таких кластеров в немецких регионах стали создаваться так называемые сети и центры компетенций, которые представляют собой попытки бизнес-сообществ получить дополнительные преимущества от кластеризации конкретных штандортов. В первую очередь это относится к сфере инноваций и производству высокотехнологичной продукции. Их важнейшим отличием является межрегиональный характер формирующихся на основе региональных кластеров кооперационных объединений нескольких основных партнеров, которые особое внимание уделяют эффективному управлению технологической цепочкой создания конечного продукта и соответственно росту конкурентоспособности их членов. Такие сети содействуют превращению региональных кластеров в инновационные центры национального, европейского и даже мирового значения и соответственно росту конкурентоспособности регионов, в которых они расположены.
В качестве примера региональной промышленной политики можно привести опыт Баварии. Успешное экономическое развитие Баварии в послевоенные годы во многом связано с проведением активной промышленной политики, которая представляет особый интерес для регионального развития России. Это связано с тем, что, во-первых, Бавария может рассматриваться как образцовый пример преобразования аграрного региона в промышленный. В настоящее время Бавария считается одним из самых сильных в экономическом отношении регионов Европы. Почти по всем параметрам экономического развития она достигла рекордных значений, как на национальном, так и на европейском уровне.
Во-вторых, основу экономической мощи Баварии составляют не только крупные предприятия, например «Сименс», «БМВ» и «Ауди», но и в значительной части МСП, которые занимают важные позиции в сфере инфраструктуры, космической техники, транспорта, новых технологий.
В-третьих, примечательный аспект баварской промышленной политики - соединение региональной и инновационной политики, известное под термином «создание кластеров».
В-четвертых, баварская экономическая и промышленная политика ориентируется на стимулирование конкуренции. И хотя конкуренция - самая главная побудительная сила на рынке, государственная политика должна вносить вклад путем создания рамочных условий для инвестиций и инноваций, избегая при этом дирижизма.
В целом промышленную политику Баварии можно схематично подразделить на горизонтальную, затрагивающую все или большинство секторов, и выборочную секторальную.
Горизонтальная промышленная политика, доминирующая в экономической жизни Баварии, включает: стимулирование НИОКР; вложения в
сферу образования; поддержку малого и среднего бизнеса. Сюда же относятся антимонопольные меры, которые находятся в компетенции государства и ЕС. Государство также стимулирует НИОКР, регулируя использование патентов или субсидируя исследовательскую деятельность. Зачастую происходило прямое финансовое участие в расходах на НИОКР. Кроме того, поддерживаются малые и средние предприятия (МСП), которые по сравнению с крупными испытывают больше трудностей с финансированием.
Секторальная промышленная политика распространяется на определенные сектора экономики, например авиастроение, энергетику, сельское хозяйство и т. д. Эта политика призвана обеспечить конкурентные преимущества национальной индустрии путем создания достаточных размеров производства, которые не в состоянии достичь частные предприниматели своими силами. Стандартный пример - европейское авиастроение, получившее развитие с помощью государств - членов ЕС. Значительная часть отраслевых мощностей была размещена на территории Баварии.
В отдельных случаях государство может заниматься координацией инвестиций. Так, в Баварии принято решение о том, что оно предоставит транспортную инфраструктуру для привлечения на свою территорию предприятий. Особое внимание уделяется предоставлению капитала молодым инновационным фирмам и МСП, которые не всегда могут получить его на свободном рынке кредитов.
В 1993 г. стартовала инициативная программа «Бавария - прорыв в будущее», рассчитанная на три этапа. В 2000 г. начался третий из них стоимостью 1,35 млрд евро, названный «Прорыв в будущее через высокие технологии». Его задача - укрепление передовых позиций в таких сферах, как биогенные, информационные и коммуникационные технологии, создание новых материалов, экологическая и медицинская техника, ускорение интернационализации экономики и науки в регионе. Только на развитие инфраструктуры для прикладных исследований, передачи технологий и расширения кластеров выделяется 225 млн евро. Долю расходов на науку и исследования предполагается увеличить к 2020 г. до 3,6% ВВП против 3% в настоящее время, что соответствует высшему мировому уровню и примерно равно доле этих расходов в США и Японии. На Баварию приходится 28,3% всех регистрируемых в Германии патентных заявок. В промышленности доминируют высокотехнологичные отрасли (самолетостроение, электротехника и машиностроение), на долю которых приходится почти 2/3 общего промышленного оборота.
Существенными инструментами содействия и поддержки научно-исследовательских работ в Баварии стали: Программа технологического содействия (ВауТР), секторальные профильные программы (новые материалы, микросистемная, информационная и коммуникационная техника), а также проекты Баварского исследовательского
фонда. В рамках ВауТР оказывается поддержка исследовательским проектам МСП. Помощь реализуется посредством предоставления субсидий и кредитов по пониженным ставкам.
Баварский исследовательский фонд, основанный в 1990 г., поддерживает проекты, в которых тесно сотрудничают бизнес и наука. Главным образом речь идет о проектах в таких областях, как сфера наук о жизни, авиа- и космические технологии, микросистемная техника, материаловедение, энергетика, экология, мехатроника, процессорная техника и нанотехнологии.
В июле 2007 г. по инициативе министерства экономики Баварии для поощрения развития бизнеса в сфере высоких технологий подписан Пакт о создании новых предприятий.
Главная задача Земельного банка содействия заключается в поддержке МСП производственными инвестициями. Банк предоставляет долгосрочные кредиты по пониженным ставкам, субсидии и дотации, а также гарантии и даже финансирование собственного (акционерного) капитала.
Стоит также отметить, что одной из наиболее важных составляющих антикризисной политики (второго антикризисного пакета) в Германии явилось стимулирование промышленности. Оно выразилось в государственных инвестициях в ин-
фраструктуру; в повышении конкурентоспособности малых и средних предприятий (расширение программы ZIM (Zentale Innovationsprogramm Mittelstand) - Центральная инновационная программа для среднего бизнеса), в введении специальной премии за утилизацию старого и покупку нового автомобиля в размере 2000 евро, расширении финансово-кредитной поддержки экспорта.
Накопленный Германией опыт в области разработки и реализации промышленной политики целесообразно и возможно использовать в практике индустриального развития России. В этой связи представляется крайне важным моментом развитие российско-германского экономического сотрудничества, особенно в области инноваций.
Andrianov K. N. Industrial Policy of Germany: Highlights and the Most Important Areas.
Summary: This article examines in detail the basis of industrial policy in Germany. The analysis of goals, actors and tools of the German industrial policy. Special attention is given to the regional dimension of industrial policy in Germany, in particular, looks at the experience of regional industrial policy in Bavaria. In addition, this article describes the types of industrial policy in Germany: the horizontal and sectoral.
------------ Ключевые слова ----------------
Промышленная политика, структурная политика, отраслевая политика, штандортная политика, горизонтальная промышленная политика, секторальная промышленная политика
-------------- Keywords -----------
Industrial policy, structural policy, industrial policy, shtandort policy, horizontal industrial policy, sectoral industrial policy
Примечания
1. http://ec.europa.eu/enterprise/policies/industrial-competitiveness/industrial-policy/files/de_country-chapter_en.pdf
2. http://ec.europa.eu/enterprise/policies/industrial-competitiveness/industrial-policy/files/de_country-chapter_en.pdf
3. Guttmann, V. Industriepolitik I (Theorie), in: Bekerath, E. v. et al. (Hrsg.): Handwörterbuch der Sozialwissenschaften, Bd. 5, Stuttgart u.a.O. 1956. S. 272-276.
4. Gahlen, B. Strukturpolitik und Soziale Marktwirtschaft, in: Issing, O. (Hrsg.): Zukunfsprobleme der sozialen Mar-ktwirtschaft, Berlin 1981. S.853-871.
5. Goergens E. Konjunktur- und Industriepolitik. Marktwirtschaft als Aufgabe. Stuttgart - Jena. 1994. S. 401-418.
6. Механизм регулирования экономики в Германии: как он функционирует и чему учит. М., 1995. С. 148-153.
7. Die Deutsche Industrie. Europa- und weltweit in der ersten Reihe. BMWT. 2002. S. 38.
8. http://www.bmwi.de/BMWi/Navigation/Wirtschaft/Industrie/industriepolitik.html.
9. Промышленная политика Европейских стран. Доклад Института Европы № 259/ Под редакцией Н.В. Говоровой. М., 2010.
10. Германия. Вызовы XXI века/ Под редакцией В.Б. Белова. М., 2009.
