Зарубежный опыт по реализации государственных мер, направленных на снижение уровня потребления табака Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 342.951 ББК 67.401.072

DOI 10.24411/2312-0444-2019-10054

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ПО РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ МЕР, НАПРАВЛЕННЫХ НА СНИЖЕНИЕ УРОВНЯ ПОТРЕБЛЕНИЯ ТАБАКА

Олег Валентинович ЗИБОРОВ, Врио первого заместителя начальника Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, доктор юридических наук, доцент E-mail: [email protected]

Артем Владимирович ЦВЕТКОВ,

заместитель начальника курса ФПСОИБ Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя E-mail: [email protected]

Научная специальность: 12.00.14 — административное право; административный процесс

Аннотация. В статье приводится и анализируется положительный опыт ряда зарубежных государств по реализации предложенных Всемирной организацией здравоохранения мер по решению проблем, связанных с уровнем потребления табака, в том числе Финляндии, Казахстана, Сингапура, Исландии, Швеции и Узбекистана.

С учетом имеющегося положительного опыта борьбы с табаком и последствиями от его курения в каждой из отдельно взятых стран авторами был осуществлен анализ мер, предпринимаемых правительствами этих государств. Обобщив данные меры и сгруппировав в отдельные категории, авторы статьи провели сравнение с мерами, осуществляемыми на сегодняшний день в России.

В результате данного исследования сделан вывод об эффективности российской модели охраны здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака.

Ключевые слова: охрана здоровья, курение, табак, воздействие окружающего табачного дыма, последствия потребления табака, зарубежный опыт.

Annotation. The article presents and analyzes the positive experience of some foreign States on the implementation proposed by the world health organization, measures in solving problems related to tobacco consumption, including Finland, Kazakhstan, Singapore, Iceland, Sweden and Uzbekistan. Taking into account the existing positive experience of tobacco and consequences of their Smoking in each country was carried out analysis of the measures undertaken by the governments of these States, summarizing and highlighting in a separate category, a comparison with the measures implemented to date in Russia. The result is a conclusion about the effectiveness of the Russian model of protection of health of citizens from impact of ambient tobacco smoke and consequences of tobacco consumption.

Keywords: health, smoking, tobacco, exposure to environmental tobacco smoke, consequences of tobacco use, foreign experience.

Важный этап развития в России общественных отношений в сфере охраны здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака связан с принятием Федерального закона «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака» от 23 февраля 2013 г. № 15-ФЗ1, являющегося отражением национальной практики применения норм международного права в условиях сложившегося опыта отечественного нормотворчества и правоприменения в данной сфере.

В частности, Всемирная организация здравоохранения (далее — ВОЗ), руководствуясь сформулированными в Рамочной конвенции2 основополагающими принципами борьбы против табака, с целью уменьшения уровня его потребления предложила правительствам государств комплекс мер3, направленный на реализацию ее положений на общенациональном уровне, который в глобальном масштабе предусматривает осуществление доказавших свою эффективность отдельных направлений (стратегий) по борьбе с табакокурением, их обоснование данными систематических исследований, нацелен-

№ 2/2019

ных на конкретизацию и совершенствование практики их применения, а также проведение тщательного мониторинга для объективной оценки их результатов.

Поэтому в процессе исследования деятельности государства по охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака в Российской Федерации представляется важным выявление и анализ положительного опыта зарубежных государств по реализации предложенных ВОЗ мер в решении проблем, связанных с уровнем потребления табака.

Отметим, что одним из основных критери-ев4, применяемым ВОЗ при оценке деятельности государств по борьбе с табаком, является показатель распространенности ежедневного курения среди взрослого населения. В связи с этим более подробно остановимся на анализе правового регулирования охраны здоровья граждан от табака и мер, направленных на сокращение его потребления, в ряде стран, показатель распространенности ежедневного курения среди взрослого населения в которых является одним из самых низких в мире, например, Финляндия — 17%, Казахстан — 17%, Сингапур — 13%, Исландия — 13%, Швеция — 12% и Узбекистан — 10%5.

Для сравнения заметим, что показатель распространенности ежедневного курения среди взрослого населения, например в Российской Федерации, составляет 33% (один из самых высоких не только в Европе, но и в мире!), в Австрии — 29%; в Испании — 26%; в Германии — 24%; во Франции — 23%; в Израиле — 23%; в Республике Беларусь — 23%; в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии — 20%; в Швейцарии — 20%.

Финляндская Демократическая Республика (далее — Финляндия)

Финляндия одна из первых стран Европейского Союза запустила государственную программу, направленную на полный отказ населения от пагубной привычки. Согласно плану правительства этого государства к 2040 г. Финляндия должна стать исключительно некурящей страной, свободной от никотиновой зависимости, для чего был принят ряд сдерживающих мер, направленных на борьбу с табакокурением.

Так, 15 августа 2016 г. вступил в силу Закон Финляндии «О табаке»6 (отменивший, ранее действовавший с 1975 г.), целью которого является определение мер, направленных на

прекращение употребления табачных изделий и других продуктов, содержащих никотин и вызывающих привыкание, а также защита населения от воздействия табачного дыма. Закон также направлен на антитабачную профилактику среди молодежи, предотвращение никотиновой зависимости и мотивацию населения бросить курить.

Королевство Швеция (далее — Швеция)

К нормативным правовым актам, составляющим антитабачное законодательство Швеции, относятся:

■ собственно сам Закон о табаке (1993: 581)7, являющийся основным, регламентирующим деятельность по борьбе против табака, определяющий запреты и ограничения на курение в общественных местах, рекламу, продажу и спонсорство табака и изделий из него, а также их упаковку и маркировку;

■ Закон об общественном порядке (вЕв 1993:

1617)8, который запрещает курение в отдельных помещениях, где проходят собрания или общественные мероприятия;

■ Закон о регулировании табачных изделий (8Г8 2001: 312)9, определяющий полномочия Института общественного здравоохранения Швеции по изданию нормативных актов (в том числе регламентирующих упаковку и маркировку табачных изделий);

■ Регламент Национального института общественного здравоохранения Швеции (ЕШЕв 2001: 2)10, который реализует положения Закона о табаке (1993: 581) применительно к упаковке и маркировке табачных изделий и устанавливает, среди прочего, требования к отображению на упаковке табачных изделий предупреждений о вреде курения;

■ Закон о маркетинге (8Г8 2008: 486)11, который предусматривает ответственность за нарушение положений о рекламе, стимулировании продажи и спонсорства табака и изделий из него и др.

Республика Узбекистан (далее — Узбекистан)

Рассмотрим меры по борьбе с табаком в Узбекистане, где показатель распространенности ежедневного курения среди взрослого населения является самым низким. Профильный Закон Узбекистана «Об ограничении распространения и употребления алкогольной и табачной продукции»12, целью которого является в том

№ 2/2019

числе регулирование общественных отношений, возникающих в сфере ограничения распространения и употребления табачной продукции из табака, направлен на защиту здоровья граждан, в частности не достигших возраста 20 лет, от вредного воздействия употребления продукции из табака, возникающих при этом социальных и других негативных последствий, а также на создание организационных и правовых условий для формирования и поддержания здорового образа жизни населения.

Республика Сингапур (далее — Сингапур)

Данная республика представляет особый интерес в рамках нашего исследования, поскольку имеет богатый опыт противодействия табакокурению, так как одной из первых в мире приняла меры на государственном уровне по борьбе с табаком. При этом Сингапур ввел один из самых «строгих» антитабачных законодательств.

Работа в этом направлении в Сингапуре началась еще 1971 г., когда правительством республики был принят соответствующий закон13, с тех пор претерпевший ряд существенных изменений.

Сегодняшний «Закон о табаке (Т0Л8Л)»14 запрещает рекламу любых табачных изделий и регламентирует осуществление контроля за их использованием, торговлей, упаковкой, а также иные вопросы, связанные с табачной продукцией.

Исландия

Обратимся к опыту по отказу от никотиновой зависимости в Исландии, по нашему мнению, представляющий также значительный интерес в рамках данной работы.

В соответствии с Законом Исландии о табаке от 31 января 2002 г.15, целью которого является сокращение потребления табака и защита людей от воздействия табачного дыма, а также снижение заболеваемости и смертности населения, вызванных табаком, к табаку относится табак растительного происхождения и все продукты, полностью или частично изготовленные из него, которые предназначены для потребления в виде сигарет, сигар, курительного, а также нюхательный и жевательный табак.

С учетом имеющегося положительного опыта борьбы с табаком и последствиями от его курения в каждой из отдельно взятых нами стран нами был осуществлен анализ мер, предпринимаемых правительствами этих государств16. Обобщив данные меры и выделив в отдельные кате-

гории, сравним их с мерами, осуществляемыми на сегодняшний день в России.

Во-первых, отметим, что результаты мониторинга распространенности курения, в частности среди взрослых и несовершеннолетних, репрезентативно и периодически представляются в ВОЗ такими странами, как Финляндия, Казахстан, Сингапур, Исландия, Швеция, в том числе и Российской Федерацией. Исключение здесь составляет Узбекистан, который такие данные не представляет либо сведения не являются недавними и репрезентативными.

Во-вторых, уровень так называемой приверженности политики по созданию зон, свободных от табачного дыма в Казахстане, составляет от шести до семи категорий общественных мест, полностью свободных от табачного дыма, в Сингапуре — от трех до пяти17, в Финляндии, Исландии, Швеции и Узбекистане — до двух. В свою очередь, Россия относится к странам, где все общественные места полностью свободны от табачного дыма (или не менее 90% населения охвачено полным субнациональным законодательством). При этом в Финляндии, Исландии и опять же в России законодательство, регламентирующее указанный запрет, по сведениям ВОЗ, соблюдается достаточно полно (от 8 до 10 из 10 случаев), в Казахстане и Узбекистане — умеренно (от 3 до 7 из 10 случаев)18.

В-третьих, что касается программ по прекращению курения, в частности лечения от табачной зависимости, то в Финляндии, Казахстане, Швеции, Узбекистане и Российской Федерации действуют государственные программы, в рамках которых в медицинских учреждениях проводится так называемая никотинозамести-тельная терапия (далее — НЗТ) и (или) предоставляется ряд услуг тем, кто бросает курить.

В Сингапуре, кроме того, работает общенациональная телефонная служба помощи лицам, бросающим курить; в в Исландии также проводится НЗТ и предоставляются иные услуги медицинского характера для желающих избавиться от пагубной привычки, однако финансирование этого осуществляется не из государственных источников.

В-четвертых, предупреждения о вреде курения для здоровья в виде предупредительных надписей на пачках сигарет и табака в Финляндии, Казахстане, Швеции, Узбекистане и России имеют большой или средний размер, но они соответствуют не всем принятым международным стандартам. В Исландии аналогичные предупреждения хотя и имеют средний размер, но применяются в соответствии с международной стандарти-

№ 2/2019

зацией, и только в Сингапуре указанные надписи имеют большой размер и соответствуют всем принятым международным стандартам.

Что касается проводимых в средствах массовой информации антитабачных рекламных кампаний, то в таких странах, как Финляндия, Казахстан, Сингапур и Россия, они проводятся на национальном уровне с соблюдением не менее семи международных стандартов, включая трансляцию на телевидении и (или) радио. В Исландии и Швеции подобные кампании в отчетный период проводились продолжительностью не менее трех недель, Узбекистаном подобные данные не представлялись.

В-пятых, относительно рекламы, стимулирования продажи и спонсорства табачных изделий отметим следующее. Во всех рассматриваемых странах запрет распространяется на национальное телевидение, радио и печатные средства массовой информации, за исключением России, где запрет введен на все виды прямой и косвенной рекламы. При этом в Финляндии, Исландии, Швеции, Узбекистане и России указанные запреты соблюдаются достаточно полно (от 8 до 10 из 10 случаев), в Казахстане — умеренно (от 3 до 7 из 10 случаев). Сингапуром данные не представлялись.

В-шестых, ситуация с налогообложением, а именно, доля совокупных налогов в розничной цене самой широко продаваемой марки сигарет в Финляндии составляет 82%, в Швеции — 69%, в Сингапуре — 66%, в Исландии — 56%, в России — 48%, в Казахстане — 39% и Узбекистане — 33%.

Кроме того, изучение положительного опыта зарубежных стран по использованию специальных мест в общественном транспорте, где разрешено курение табака, позволит разработать предложения, направленные на изменение законодательства Российской Федерации, принятие которых даст возможность в дальнейшем учитывать и защищать права всех категорий граждан в нашей стране.

Например, в Сингапуре, несмотря на то, что курение в этом государстве запрещено в общественных местах, транспортных средствах, запрет на курение в указанных местах или транспортных средствах может быть как постоянным, так и временным (в определенный период времени или при определенных обстоятельствах), что определяется и утверждается Министерством здравоохранения Сингапура19.

В Казахстане курение запрещается в неустановленных местах в поездах и на судах морского и речного транспорта, а также на борту воздушного судна, в салонах автобусов, микроавтобусов при осуществлении перевозок пасса-

жиров, троллейбусов, такси и городского рельсового транспорта20. Вместе с тем запрет на курение в поездах и на судах морского и речного транспорта не применяется, если для потребления табачных изделий выделены специально оборудованные места, которые, в свою очередь, должны быть оборудованы в соответствии с тре-бованиями21, установленными государственным органом в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Таким образом, в каждом отдельно взятом государстве на основе собственного опыта или опыта других стран, особенностей менталитета, богатой культуры и исторических традиций населения разработаны и используются как общепринятые, так и специфические меры, направленные на обеспечение необходимого уровня охраны здоровья граждан от пагубного воздействия окружающего табачного дыма и вредных последствий потребления табака.

К указанным мерам считаем необходимым отнести следующие:

■ предложение альтернативных видов табачной продукции (снюс), менее вредных, чем другие (как, например, в Швеции);

■ создание эффективной системы медико-санитарной помощи лицам, страдающим табачной зависимостью (как, например, в Узбекистане и Сингапуре);

■ разработка и введение в действие государственных программ по отказу от курения на рабочих местах, в рамках которых создать необходимые условия для этого, в том числе по консультированию и проведению специальной терапии (как, например, в Сингапуре);

■ создание государством обстоятельств и условий, при которых несовершеннолетние будут вести здоровый образ жизни и при этом не прибегать к использованию пагубной и вредной привычки.

Подводя итоги, можно сделать следующий вывод.

В ряде зарубежных стран, например в Сингапуре, Исландии, Швеции, Казахстане, где борьба с курением на законодательном уровне осуществляется более продолжительное время, чем в России, и где уже можно оценить ее эффективность, наряду с запретами используются методы дозволения и позитивного обязывания, что в результате позволило значительно снизить, по сравнению с Российской Федерацией, показатель распространенности ежедневного курения среди взрослого населения в этих государствах, являющийся одним из основных при оценке применяемых методов.

№ 2/2019

Библиографический список

1. Федеральный закон «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака» от 23.02.2013 г. № 15-ФЗ (ред. от 28.12.2016 г.) // СПС «Консультант Плюс»

2. Закон Финляндской Демократической Республики 29.6.2016/549 «О табаке» (срок действия до 20.05.2026 г.) // Офиц. сайт Министерства юстиции Финляндской Демократической Республики. 2017 // URL: http://www. finlex.fi/fi/laki/smur/2016/20160549

3. Закон Швеции о табаке, Tobakslag (1993:581) Svensk författningssamling 1993: 581 t.o.m. SFS 2016:353 // http://www. riksdagen.se/sv/dokument-lagar/ dokument/ svensk-forfattningssamling/tobakslag-1993 581_sfs-1993-581

4. Закон Исландии о табаке 31.01.2002 г. // http://www.althingi.is/lagas/nuna/2002006.html

5. Закон Правительства Республики Сингапур «О курении. (О запрещении курения в некоторых местах)» от 31.12.1992 г. // http:// statutes. agc. gov. sg (http://statutes.agc.gov.sg/ aol/search/display/view.w3p;page=0;query=Com pId% 3A4608da6a-1527-4fd2-862c-6fab8c 9e49ba% 20ValidTime% 3A01% 2F04% 2F2005-00% 3A00% 20TransactionTime%3A31% 2F12% 2F2002;rec=0).

6. Кодекс Республики Казахстан от 18.09.2009 г. № 193-IV «О здоровье народа и системе здравоохранения» // // Казахстанская правда». 2009. 29 сент. № 230-231 (2597425975).

1 Рос. газ. 2013. № 41. 26 февр.

2 Заключена в г. Женеве 21.05.2003 г. // Бюллетень международных договоров. 2009. № 4. С. 3—25.

3 MPOWER (Monitor — мониторинг потребления табака; Protect — защита людей от табачного дыма; Offer — предложение помощи в целях прекращения употребления табака; Warn — предупреждение об опасностях, связанных с табаком; Enforce — обеспечение соблюдения запретов на рекламу, стимулирование продажи табачных изделий и спонсорство за их счет; Raise — повышение налогов на табачные изделия).

4 Схема отчетности рамочной конвенции ВОЗ по борьбе против табака (2017) // Офиц. сайт Европейского регионального бюро Всемирной организации здравоохранения (ЕГБ ВОЗ). 2017 // URL: http://www.who.int/fctc/reporting/ru_ 2016_updates.pdf?ua=1 (Дата обращения: 04.05.2017)

5 Доклад Всемирной организации здравоохранения о глобальной табачной эпидемии (2015) // Офиц. сайт ЕРБ ВОЗ. 2017 // URL: http://apps.who.int/iris/bitstream/10665/204170/ 1/9789240694606_rus.pdf?ua=1 (Дата обращения: 05.05.2017)

6 Закон Финляндской Демократической Республики 29.6.2016/549 «О табаке» (срок действия до 20.05.2026 г.) // Офиц. сайт Министерства юстиции Финляндской Демократической Республики. 2017 // URL: http://www.finlex. fi/fi/laki/smur/2016/20160549 (Дата обращения: 05.01.2017)

7 Tobakslag (1993:581) Svensk författningssamling 1993:581 t.o.m. SFS 2016:353. Закон Швеции о табаке (1993: 581) //

http://www.riksdagen.se/sv/dokument-lagar/dokument/svensk-forfattningssamling/tobakslag-1993581_sfs-1993-581

8 Kalla Regeringskansliets rattsdatabaser Utfardad: 1993-12-16, Forst inlagd: 1994-01-19, Senast andrad: 2011-03-14, Uppda-terad: t.o.m. SFS 2010:1625 // http://www.tobaccocontrollaws. org/files/live/Sweden/Sweden%20-%20Law%20on% 20Public% 200rder%20-%20national.pdf

9 (SFS 2001: 312) Utkom fran trycket den 12 juni 2001 // http://www.tobaccocontrollaws.org/files/live/Sweden/Sweden% 20-%20Tobacco%200rdinance%20-%20national.pdf

10 Statens folkhalsoinstituts foreskrifter om varningstexter pa tobaksvaror samt innehallsdeklaration for och begransning av halten av vissa bestandsdelar i cigarettrok FHIFS 2001:2 Utkom fran trycket den 25 jan. 2002 // http://www.tobacco-controllaws.org/files/live/Sweden/Sweden%20-%20FHIFS% 2020012%20-%20national.pdf

11 The Marketing Act. SFS 2008:486 Published: 16 June 2008; issued on 5 June 2008 // http://www.tobaccocontrollaws.org/ files/live/Sweden/Sweden%20-%20Marketing%20Act.pdf

12 СЗ Республики Узбекистан. 2011. № 40. Ст. 413. Принят Законодательной палатой 27.06.2011 г., одобрен Сенатом 26.08.2011 г. // Народное слово (газета). 2011. 7 окт. № 194 (5331) // http://www.lex.uz/pages/GetAct.aspx?lact_id=1880047

13 Министерство здравоохранения — электронные консультации. Темы. Консультации с общественностью по предлагаемым поправкам к табачному закону (контроль рекламных объявлений и продажи). 25.06.2015 — 24.07.2015 // https://www.moh.gov.sg/tcasa2015

14 Tobacco (Control of Advertisements and Sale) Act (Chapter 309) (Original enactment: act 10 of 1993) Revised edition 2011 (15th July 2011)

15 Закон Исландии о табаке от 31.01.2002 г. // Офиц. сайт парламента Исландии // http://www.althingi.is/lagas/ 1n6una/2002006.html

16 Сводные данные о применении мер MPOWER по регионам (Приложение I:). Доклад ВОЗ о глобальной табачной эпидемии, 2016 г. Повышение налогов на табачные изделия.

17 Отдельные, полностью изолированные помещения для курения разрешены, как минимум, в одном типе общественных мест, если они имеют отдельную вентиляцию с ходом в открытую среду и (или) в них поддерживается отрицательное давление относительно прилегающих зон.

18 Сингапуром и Швецией данных не представлялось.

19 Smoking (Prohibition in Certain Places) Act (chapter 310) (original enactment: act 6 of 1992) revised edition 2002 (31st December 2002). Закон Правительства республики Сингапур «О курении (О запрещении курения в некоторых местах)» от 31.12.1992 г. // Офиц. сайт законодательства Сингапура Singapore Statutes Online («SSO»), Правительства Республики Сингапур // http://statutes.agc.gov.sg (http://statutes.agc. gov.sg/aol/ search/display/view.w3p;page=0;query= CompId% 3A4608da6a-1527-4fd2-862c-6fab8c9e49ba%20ValidTime% 3A01%2F04%2F2005-00%3A00%20TransactionTime%3A31% 2F12%2F2002;rec=0)

20 См.: Кодекс Республики Казахстан от 18.09.2009 г. № 193-IV «О здоровье народа и системе здравоохранения (с изм. и доп. по сост. на 27.02.2017 г.), п. 5 ст. 159 // Казахстанская правда». 2009. 29 сент. № 230-231 (25974-25975); Ведомости Парламента Республики Казахстан. 2009. Сент. № 20-21 (2548-2549), ст. 89 // http://online.zakon.kz/ Document/? doc_id=30479065#pos=0;0

21 Санитарные правила: «Санитарно-эпидемиологические требования к оборудованию мест, выделенных специально для потребления табачных изделий» (утв. приказом и.о. Министра национальной экономики Республики Казахстан от 24.02.2015 г. № 122) // ИПС НПА Республики Казахстан «Эдшет». 2015. 1 июня // http://online.zakon.kz/Document /?doc_id=37566750#pos=1;-218

№ 2/2019