CC BY
241Е.В. ГРИНЁВА магистрант кафедры государственного и муниципального управления Института социально-гуманитарного образования МПГУ*
Зарубежный опыт оценки государственных служащих
Современный этап развития государственной службы характеризуется как эволюционный, признанный закрепить достигнутые в 2000-х гг. результаты и обеспечить повышение эффективности и результативности государственного управления. Ярким его проявлением является последовательная реализация в течение последних десяти лет масштабных федеральных программ, направленных на реформирование и развитие государственной службы как социального и правового института.
Однако анализ результатов программных мероприятий показывает, что их реализация признается недостаточно эффективной как государственными заказчиками, так и экспертами: за достаточно длительный период реформирования удалось лишь дополнить правовое обеспечение госслужбы, разработать отдельные методики, провести некоторые пилотные проекты, аналитические исследования и др. Как следствие, необходим переход от законодательных актов и методических предложений к практике масштабных преобразований.
Общепризнано, что основным препятствием к интенсивному развитию государственной службы является слабое применение современных подходов кадрового менеджмента для максимально эффективного использования кадрового потенциала гражданской службы. На устранение этого недостатка направлена федеральная программа «Развитие государственной службы Российской Федерации (2015-2018 годы) и план мероприятий по развитию системы государственной службы Российской Федерации до 2018 года».
В программе среди основных направлений развития государственной службы РФ определено, в том числе, обес-
* Гринёва Елена Валериевна, e-mail: elenagrineva@mail.ru
печение непрерывного профессионального развития государственных служащих с учетом оценки уровня их квалификации и умения решать конкретные задачи. Это направление, на наш взгляд, является принципиально важным, так как результаты реформирования государственной службы и эффективность государственного управления в целом в определяющей мере зависят от уровня профессионализма кадров государственных органов. Поэтому актуальной задачей является разработка и внедрение в практику государственной службы современных подходов к управлению профессиональным развитием, включая оценку знаний, умений и навыков государственных служащих для достижения ими необходимого уровня профессиональной компетентности.
Значительный интерес представляют исследования проблемы государственной кадровой политики зарубежных авторов, таких как Р. Эндрюс, Дж. Дрю, А. Гофен, Ким С., А. Ол-сен и других, направленные на изучение институциональных и правовых основ государственной службы, выявление объективных закономерностей ее развития, обусловивших направления реформирования. В связи с этим важно обратиться к позитивному опыту реформирования государственной службы в ряде зарубежных стран.
Одним из ярких примеров здесь является опыт Сингапура. В отчете Мирового банка за 2011 г. Сингапур был назван самой благоприятной в мире страной для ведения бизнеса. Сингапурская модель организации государственной службы признана международными организациями одной из лучших в мире.
Уникальность реформы государственной службы этой страны заключается в том, что за короткий период с 1959 по 1990 гг. указанное государство создало систему, в которой численность государственных служащих сократилась, оплата их труда возросла и стала соответствовать рыночному уровню, повысилась эффективность их работы, коррупционная составляющая системы была ликвидирована.
Двумя основополагающими принципами обозначенной реформы, которые могут быть применены и в нашей стране, являются использование принципа меритократии и изменение порядка назначения и карьерного роста на должностях государственной службы. Использование меритократии («заслуженная власть» - от лат. тегИиэ -«заслужить» и др. греч. кратод - «власть, правление»)
подразумевает, что карьерный рост в управленческой системе зависит исключительно от интеллектуального уровня служащего.
На основе методов меритократии в рамках реформы государственной службы в Сингапуре были установлены следующие обязательные принципы формирования и функционирования системы государственной службы:
- поступление на государственную службу стало осуществляться только на конкурсной основе;
- был существенно сокращен аппарат служащих административной (исполнительной) власти государства1;
- оценка претендентов при назначении на должности государственной службы и при карьерном росте стала осуществляется только по критериям личных способностей, знаний и умений, опыта работы и квалификации, стажа государственной службы;
- установлена обязательность раскрытия показателей деятельности каждого государственного служащего, введения в каждом органе власти отдела улучшения качества работы;
- на каждое сообщение в средствах массовой информации о проблемной ситуации профильный орган стал обязан давать ответ и принимать меры для разрешения ситуации;
- зарплата государственных служащих стала исчисляться на рыночной основе с обязательным учетом персональных достижений служащего по итогам работы.
Зарубежный опыт свидетельствует, что в структурных подразделениях как органов власти федерального уровня, так и местного самоуправления, должности лиц, осуществляющих технические и организационные функции (канцелярии, общие отделы, компьютерное и техническое обеспечение) не относятся к должностям государственной службы.
Системы государственной службы эффективно развивающихся стран в современных мировых экономических условиях акцентируют внимание на качестве, коэффициенте полезного действия государственных служащих именно для общества, граждан, но не для самофункционирования системы.
1 Andrews R, Van de Walle S. New Public Management and Citizens' Perceptions of Local Service Efficiency, Responsiveness, Equity and Effectiveness // Public Management Review. 2013, vol. 15, № 5, р. 766.
Анализ систем назначения государственных служащих в зарубежных странах показывает, что в них законодательно закреплены механизмы, в соответствии с которыми, назначением и карьерным продвижением административных государственных служащих занимаются специальные органы.
Соответствующие органы независимы от непосредственного работодателя служащего (руководителя органа власти, где работает государственный служащий) и осуществляют свою деятельность на основе постоянно обновляемых списков (рейтингов) государственных служащих, наиболее эффективно и профессионально выполняющих свою работу1.
Продвижение государственных служащих по карьерной лестнице в этих странах осуществляется по принципам меритократии, профессиональных показателей и конкуренции, при этом широко применяются научно обоснованные методики, в том числе, специальные модели «управленческий профиль», ключевые показатели эффективности (КР1), периодические опросы, которые дают возможность оценить профессиональные качества государственного служащего, произвести оптимальный отбор кандидата на вакантное место, оценить степень его адаптации на новой должности.
Как показывает зарубежный опыт (Сингапура, Франции), публичное размещение информации о показателях каждого отдельного служащего не только соответствует принципу открытого размещения данных, общественного мониторинга работы служащих, но и повышает мотивацию сотрудников на совершенствование профессионального опыта.
Представляется также актуальным размещение на данных сайтах персональных страниц государственных служащих, на которых может быть представлена информация об образовании, должности, классном чине, опыте работы, достижениях, профессиональных наградах, научно-исследовательской деятельности служащих. Размещение указанной информации в сети Интернет уже частично осуществляется в ряде органов власти, но не получило широкого распространения во всех органах исполнительной власти.
1 Drew J. Is bigger better in local government in the eyes of Victorian citizens? Working Paper 01. Armidale: Centre for Local Government, University of New England. 2013.
Оценка эффективности деятельности государственных служащих в Великобритании проходит в форме ежегодной аттестации, в ходе которой выявляются сильные и слабые стороны государственного служащего. Аттестация позволяет выделять выдающихся работников, принимать объективные решения о повышении в должности или о выплате премии, которая не превышает 20-30% денежного содержания служащего. Помимо этого, аттестация упорядочивает сферы труда, позволяет четко определить персональные обязанности каждого чиновника. Процедура оценки результатов деятельности государственного служащего за очередной год проводится его непосредственным руководителем, который составляет отчет о деятельности оцениваемого, а руководитель непосредственного руководителя утверждает этот отчет. Для оценки также может быть привлечен сотрудник кадровой службы. Высшей инстанцией при проведении аттестации является руководитель руководителя, утверждающего отчет. На первом этапе аттестации служба управления персоналом направляет всем руководителям, имеющим в своем подчинении гражданских служащих, анкеты.
По результатам аттестации государственному служащему выставляется оценка по 5-балльной шкале1:
1 - значительно превосходит ожидания;
2 - превосходит ожидания;
3 - соответствует требованиям;
4 - частично соответствует требованиям;
5 - не соответствует требованиям.
Оценка «1» или «2» ставится в редких случаях, если гражданский служащий добился каких-либо выдающихся результатов, и отражается в виде премии на размерах его денежного содержания. При получении балла «3» гражданский служащий вправе рассчитывать на небольшое денежное поощрение ввиду того, что он соответствует требованиям, предъявляемым к данной должности. При несоответствии требованиям гражданского служащего предупреждают об этом, возможно, несколько раз, и переводят под руководство другого начальника. После аттестации новым руководителем сравнивают результаты с предыдущей аттестацией, в случае
1 Jilke S., Van de Walle S. Two Track Public Services? Citizens' Voice Behaviour towards Liberalized Services in the EU15 // Public Management Review. 2013, vol. 15, № 4, р. 467.
их различия сомнению подвергаются навыки управления людьми первого руководителя. В случае совпадения негативных результатов гражданский служащий подлежит увольнению с гражданской службы1.
В ходе ежегодной аттестации гражданского служащего проводится оценка возможностей его карьерного роста по 4-балльной шкале2:
- преимущественно пригоден;
- пригоден;
- может быть пригоден в течение последующих 2 лет;
- не пригоден.
Высший балл ставится за редким исключением, наименьший балл может быть исправлен в течение следующего года во время очередной аттестации. Британская «Civil Service» дает возможность гражданским служащим на основе их талантов и умений продвинуться по служебной лестнице. Должностной рост осуществляется исключительно на конкурсной основе и означает действительное расширение сферы ответственности гражданского служащего.
Теперь рассмотрим опыт Японии. Все лица, находящиеся на государственной службе, подразделяются на две основные категории - работников «обычной службы» и «особой службы».
Основная масса чиновничества занята на «обычной службе», применительно к которой действует конкурсная система назначения на должность и стандартная шкала жалований3.
Служебное положение государственных служащих определяется их должностью, которую они занимают в соответствии со своим рангом (докю). Каждый из восьми существующих рангов подразделяется на 15 разрядов (гохо). Разряд чиновника зависит от стажа, образовательного уровня, различных служебных характеристик. Установление критериев для отнесения государственного служащего к
1 Morgeson F. V. Expectations, Disconfirmation, and Citizen Satisfaction with the US Federal Government: Testing and Expanding the Model // Journal of Public Administration Research and Theory. 2013, vol. 23, № 2, p. 294.
2 Herian M.N., Tomkins A.J. Citizen Satisfaction Survey Data: A Mode Comparison of the Derived Importance-Performance Approach // American Review of Public Administration. 2012, vol. 42, № 1, p. 75.
3 Van Ryzin G.G. An Experimental Test of the Expectancy-Disconfirmation Theory of Citizen Satisfaction: An Experimental Test of Expectancy-Disconfir-mation // Journal of Policy Analysis and Management. 2013, vol. 32, № 3, p. 603.
конкретному рангу и разряду производится Советом по делам персонала.
Назначение на государственную службу производится на основе конкурсных экзаменов. Японская Конституция закрепила принцип равного доступа граждан к государственной службе. Закон о государственных служащих (ст. 33) уточняет, что набор на государственную службу осуществляется в соответствии с личными заслугами кандидата, его профессиональной подготовкой и деловыми качествами, выявить которые и должны конкурсные экзамены1.
Организация экзаменов возложена на Совет по делам персонала. В составе управления набора и использования персонала находятся специальный экзаменационный отдел и четыре главных экзаменатора. Совет своими правилами может ввести дополнительные требования для поступающих впервые, а в отношении претендующих на повышение в должности - ограничить круг экзаменующихся путем отбора на основании результатов прошлой служебной деятельности
Для впервые поступающих на службу экзамены проводятся по трем отдельным группам2:
1) для окончивших высшие учебные заведения;
2) для имеющих неполное высшее образование;
3) для окончивших средние учебные заведения.
К экзаменам для поступления на государственную службу допускаются только японские подданные. Для некоторых специальных видов государственной службы могут устанавливаться дополнительные ограничения. Так, например, сотрудником Министерства иностранных дел не может стать лицо, состоящее в браке с иностранцем3.
Система приемных экзаменов на государственную службу, введенная в конце XIX в., действует без существенных изменений до настоящего времени. Экзамены могут быть письменными или устными. Допускается проведение экзамена по физической подготовке, оценка специальных навыков.
1 Van Ryzin G.G. Service Quality, Administrative Process, and Citizens' Evaluation of Local Government in the US // Public Management Review. 2015, vol. 17, № 3. p. 431.
2 Olsen A.L. Citizen (Dis)satisfaction: An Experimental Equivalence Framing Study // Public Administration Review. 2015, vol. 75, № 3, p. 475.
3 Gofen A. Entrepreneurial exit response to dissatisfaction with public services // Public Administration. 2012, vol. 90, № 4, p 1092.
Конкурсные экзамены организуются по принципу «открытых дверей». Время и место их проведения объявляются в средствах массовой информации1.
Содержание конкурсных экзаменов идентично для большинства государственных учреждений. Лишь немногие министерства готовят собственные письменные и устные экзамены. Среди них японский МИД. Кандидаты в карьерные дипломаты (они должны быть не моложе 20 и не старше 28 лет) в течение трех-четырех дней в июне сдают письменные экзамены по следующим предметам: японская Конституция, международное право, экономическая теория, история дипломатии и иностранный язык. Кроме того, соискатель по собственному усмотрению выбирает для сдачи административное или частное право, а также один из разделов теории и практики денежно-финансовых отношений. Проводится также «общий экзамен» в виде групповой дискуссии по одному из предметов с целью определить способность кандидатов быстро схватывать суть различных мнений, вырабатывать свой подход, использовать убедительные аргументы при изложении собственной позиции2.
Через конкурсные экзамены происходит и повышение в должности. Каждое лицо, занятое на государственной службе, формально имеет равное право на повышение в должности (ст. 37 Закона о государственных служащих). В то же время, Совету по делам персонала предоставлено право предъявлять к претендентам на ту или иную должность дополнительные ограничительные требования и заменять экзамены назначением по выбору с учетом показателей предшествующей служебной деятельности. К ежегодно проводимым экзаменам на повышение в ранге допускаются все желающие. Конкурс на таких экзаменах традиционно очень высокий (25-40 человек на одно место)3.
При продвижении по государственной службе учитываются как стаж работы, так и деловые качества служа-
1 Jilke S, Meuleman B, Van de Walle S. We Need to Compare, but How? Measurement Equivalence in Comparative Public Administration'. Public Administration Review. 2015, vol. 75, № 1, p. 40.
2 Drew J., Dollery B. Does Size Still Matter? An Empirical Analysis of the Effectiveness of Victorian Local Authorities // Local Government Studies. 2016, vol. 42, № 1, p. 17.
3 Favero N, Meier K.J. Evaluating Urban Public Schools: Parents, Teachers, and State Assessments // Public Administration Review. 2013, vol. 73, № 3, p. 404.
щего, являющиеся предметом постоянного изучения кадровыми структурами. Работа сотрудника ежегодно оценивается его непосредственным начальником (заведующим отделом в министерстве), который направляет соответствующее заключение (доклад) директору департамента на утверждение. Если последний не согласен с содержащейся в докладе оценкой деятельности сотрудника, то он может подготовить собственное письменное заключение. На практике подобное случается крайне редко, поскольку, как правило, перед написанием доклада его составитель консультируется с вышестоящим начальником1.
Доклад пишется по заранее установленной схеме и состоит из двух частей. В первой в специальных графах проставляются оценки («отлично» или «недостаточно») за такие качества, как способность готовить документы, быстрота исполнения, инициативность, тщательность проработки материалов, дисциплинированность. Оцениваются также лояльность, умение строить отношения в коллективе. Второй раздел доклада носит описательный характер и обычно содержит обобщенные критические замечания, составленные на основе тех, которые делал начальник в «неофициальных письмах», направлявшихся подчиненному в течение года. Кроме того, каждый год отдел кадров министерства направляет во все департаменты «карточки достижений», в которых должны быть зафиксированы наиболее значительные успехи каждого сотрудника. Вся эта информация хранится в личном деле сотрудника. Работники отдела кадров накапливают различного рода неофициальную информацию, получаемую о конкретном сотруднике из бесед с его начальниками, из кулуарных разговоров и т.д. Государственные служащие имеют право обжаловать решение не представлять их на повышение по должности.
Таким образом, подводя итог, можно сказать, что рассмотрение теоретических основ и обобщение зарубежного опыта государственной службы позволяют интегрировать комплекс инструментария оценки государственной службы и выявляют лучшие подходы к оценке за рубежом, которые могут быть использованы в Российской Федерации.
1 Yu W., Ma L. External Government Performance Evaluation in China: Evaluating the Evaluations // Public Performance and Management Review. 2015, vol. 39, № 1, p. 147.
Реализация в комплексе всех предлагаемых направлений совершенствования управления профессиональным развитием будет способствовать качественным изменениям в системе государственной службы и, в конечном итоге, приведет к росту профессиональной компетентности служащих и повышению эффективности государственного управления.
Гринёва Е.В. Зарубежный опыт оценки государственных служащих. Современный этап развития государственной службы. Актуальная задача - разработка и внедрение в практику государственной службы современных подходов к управлению профессиональным развитием. Позитивный опыт реформирования государственной службы в ряде зарубежных стран.
Ключевые слова: государственная служба, кадровый потенциал, Сингапур, Япония, реализация, дополнительные требования, аттестация, установление критериев.
Grineva E.V. Foreign experience of evaluation of civil servants.
The current stage of development of the public service. An actual problem is development and introduction in practice of public service for modern approaches to the management of professional development. The positive experience of civil service reform in several foreign countries.
Key words: public service, human resources, Singapore, Japan, implementation, additional requirements, attestation, establishment of criteria.
