CC BY
245
ПРИОРИТЕТЫ ПРОМЫШЛЕННОЙ ПОЛИТИКИ
ГАСАНОВА А.Д.
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ФОРМИРОВАНИЯ ПРОМЫШЛЕННОЙ ПОЛИТИКИ
В представленной статье рассматриваются «азиатская», американская и европейская модели формирования промышленной политики, которые имеют ряд специфических особенностей, определяемых ролью государственного аппарата и групп интересов.
Ключевые слова: государственное регулирование экономики, государственное программирование, государственная программа, промышленная политика, группы интересов, модель, дзайбацу, кейрецу, чеболи, инвестиции.
GASANOVA A.D.
FOREIGN EXPERIENCE OF FORMATION OF INDUSTRIAL POLICY
In presented article «Asian», American and European models of formation of industrial policy which have a number of the specific features determined by a role of government and groups of interests are considered. Keywords: state regulation of economy, state programming, state program, industrial policy, groups of interests, model, to dzaybayets, keyreets, ne6oAU, investments.
Можно выделить несколько моделей осуществляемых в мире моделей промышленной политики: азиатская, американская и европейская модели. Все они имеют ряд специфических особенностей, определяемых ролью государственного аппарата и групп интересов.
Американская модель промышленной политики характеризуется экономистами как неявная. Г. Уилсон указывает, что промышленная политика, включающая явный выбор выигрывающих и проигрывающих отраслей, практически невозможна в США на федеральном уровне — только на уровне штатов [29]. Основной инструмент регулирования — меры налоговой и финансовой политики. Вместе с тем отраслевой анализ налогового бремени (размеров эффективных ставок налога на доходы корпораций) и расходов на НИОКР, проведенный Р. Райхом, показывает, что неявная помощь оказывается ряду отраслей, в основном защищенных от международной конкуренции (эффективная ставка налогов для лесной и целлюлозно-бумажной промышленности является отрицательной).
Другой существенной характеристикой является значительный объем финансирования НИОКР: правительство США финансирует почти половину всех НИОКР, почти 75% фундаментальных исследований. Лидер в получении финансирования — аэрокосмическая индустрия, а автопроизводители и фармацевтика проигрывают (они получают менее 1%) [25].
Далее, как указывают Р. Райх и П. Кругман, основная часть всех государственных инвестиций осуществляется в рамках крупных «суперпроектов» в военно-промышленном комплексе1. Финансирование производится на конкурсной основе через Агентство передовых оборонных исследований (DARP)2. Эта схема финансирования практически не изменилась по настоящее время.
Воздействие групп интересов на неявную промышленную политику в США происходит в рамках демократического процесса и легального лоббирования. В США лоббирование является разрешенным видом коммерческой деятельности, регулируемой специальным законодательством. Как отмечает Уилсон, слабая бюрократия и сильная демократическая власть не позволяет централизовать и сделать явной промышленную политику [28].
Азиатская модель, реализованная в Японии и Южной Корее, имевшая целью догоняющую индустриализацию, характерна значительной и явной ролью организованных экономических
1 Характерный пример — проект «Стратегическая оборонная инициатива», осуществлявшийся в 1980-х гг. Рост расходов на НИОКР в период с 1980 г. по 1984 г. составил 13% (это порядка 45,7 миллиардов долларов), и более 70% из них — это расходы на оборону. Кураторство над космической программой «Спейс Шаттл» было передано из НАСА в министерство обороны. По мнению экономистов, причины такого положения дел вполне внеэкономические — опасение, что догоняющие нации получат стратегические преимущества в критических для национальной безопасности США технологиях.
2 Таким образом осуществлялись специальные программы по полупроводниковым и лазерным технологиям, оптоволоконным технологиям, суперкомпьютерам и специальному программному обеспечению.
групп интересов: отраслевые ассоциации в Японии и крупные финансово-промышленные конгломераты (чеболи) в Корее играли значительную роль в разработке и реализации мер промышленной политики. «Развивающее государство» и группы интересов взаимодействовали в режиме «совместного управления промышленностью» [14].
Европейская модель характеризуется также значительным участием объединений предпринимателей и формализованными процедурами контроля над государственной помощью промышленности на наднациональном уровне. Масштабная реструктуризация промышленности, проведенная в странах Европы в 1980-90-х гг., позволила перейти от селективной поддержки к политике поддержки конкурентоспособности промышленности [16]. Созданный механизм постоянного обмена информацией между группами интересов и органами власти на национальном и наднациональном уровне (уровне ЕС) позволяет поддерживать высокий уровень информированности делового сообщества и регулирующих органов, добиваться быстрой и адекватной реакции на краткосрочные изменения конъюнктуры и смены долгосрочных тенденций. Селективное вмешательство (в т. ч. и оказание государственной помощи) существенным образом ограничено: введены специальные механизмы выбора объектов и разрешительный характер помощи; специальный режим «ех ante авторизации»; контроль эффективности государственной помощи. Главная цель промышленной политики в странах Европы — рост конкурентоспособности промышленного сектора в условиях глобализации. Бюрократия национального и наднационального уровня имеет целью обеспечение условий для свободного обмена экономической информацией, для поиска новых возможностей и рынков. Основные направления промышленной политики в Европейском Союзе — стимулирование предпринимательства и инновационная политика.
Успехи стран Юго-Восточной Азии в развитии к 1980-м годам стали настолько очевидны, и множество развитых стран столкнулись с их экспортной экспансией, что эта тема стала широко обсуждаться в экономической литературе и литературе по управлению (промышленному менеджменту), были проведены эмпирические исследования. Особенное внимание было уделено макроэкономическим аспектам политики и микроэкономическому уровню — организации управления на уровне фирм и предприятий, и было отмечено, что в экономиках Юго-Восточной Азии огромную роль играли крупнейшие интегрированные финансовые и промышленные группы (дзайбацу и кейрецу в Японии, чеболи в Южной Корее), а государство проводило масштабную инвестиционную экспансию. Традиционно рассматривались проблемы эффективности и экономические параметры самой политики, а некоторые базовые механизмы, в частности, роль институтов согласования интересов и преодоления конфликтов, оставались в тени. Вместе с тем рассмотрение отношений государства и бизнеса позволяет выделить некоторые принципиальные условия осуществимости промышленной политики как таковой, а также ограничения, которые способны повлиять на ее эффективность.
Управление промышленной политикой осуществлялось, как правило, на нескольких уровнях: специально уполномоченными или созданными в составе правительства структурами и на уровне объединений предпринимателей и крупных корпораций. В частности, в Японии формирование и проведение промышленной политики координировало министерство внешней торговли и промышленности (в настоящее время — министерство экономики, торговли и промышленности) вместе с министерством финансов. В Южной Корее было создано Управление экономического планирования, но всю текущую координацию осуществляли министерства экономики, промышленности, ресурсов. В Европейском Союзе, когда с 1990-х гг. промышленная политика стала перемещаться с национального уровня стран-участниц на наднациональный уровень, пошли по пути создания специальных агентств (служб), развивающих отраслевые направления или организующих поиск приоритетов. Во всех случаях значительна роль государственного аппарата, и саму систему управления характеризуют как «совместное управление промышленностью». В случае Европейского Союза значительную роль играет также и наднациональная бюрократия. Необходимо рассмотреть подробнее механизмы формального и неформального согласования интересов при выработке промышленной политики.
Японская система согласования интересов рассматривается политологами как классический пример «государственного корпоративизма» [14]. Ч. Макмиллан, М. Macao, Ч. Джонсон и другие исследователи отмечают значительную конкуренцию между группами интересов, структура которых во многом была унаследована из довоенных времен, формализовалась и устоялась [23]. Еще в 1925 г. в Японии сформировались отраслевые союзы, фактически являвшиеся картелями: они распределяли квоты среди своих участников на производство и продажу продукции, а в 1927 г. был сформирован Совещательный совет по торговле и промышленности, в состав которого входили и крупные бизнесмены. С 1930-го г. его сменило Временное бюро промышленной политики [19]. Формальные институты защиты и согласования интересов включают нормативно-правовую базу, в соответствии с которой формируются коалиции и группы интересов, поддерживающие механизм консультаций в рамках процессов промышленного планирования [10]. Между тем необходимо отметить, что основой соглашений по всем
отдельным аспектам взаимодействия бизнеса и государственного аппарата является исходное соглашение всех задействованных групп, устанавливающее общие правила, прежде всего, конституирующее сам принцип согласования интересов и разрешения конфликтов путем переговоров.
Проведено множество исследований на эту тему, и необходимо лишь отметить, что традиции согласованного действия возникли в связи с суровыми условиями жизни на почти лишенной природных ресурсов ограниченной территории японских островов (идея «Великой Японии» является одним из воплощений национального консенсуса, как отмечает М. Macao [23]). На уровне фирм и организаций система принятия решений базируется на механизме многоуровневого согласования («ринги-се») [2]. Существует традиционное неформальное базовое соглашение о принятии принципа консенсуса — «конституционное соглашение». Участники, приняв его, берут на себя обязательства в дальнейшем принимать решения в режиме согласования со всеми, кого оно затронет. Таким образом, государство (аппарат) поддерживает единую позицию и вступает в переговоры с бизнесом, не прибегая к явному принуждению. Это сокращает издержки контроля, но увеличивает издержки согласования, когда аппарат обсуждает принимаемые решения с субъектами экономики и ищет консенсус. Рассмотрим подробнее механизмы взаимодействия аппарата и формально организованных групп интересов — представительских организаций бизнеса.
Исследователи отмечали не раз сложность отношений «государство-бизнес» в Японии (в т. ч. исследователи японской промышленной политики Ч. Джонсон; Ч. Макмиллан) [19]. Система промышленных и иных ассоциаций («протекционистских», институцианализированных групп интересов), вступающих в явные и неявные контракты, складывалась давно и имеет многоступенчатую структуру. Исторически эта сфера образовалась как иерархическая пирамида, вершину которой (дзайкай, «мир бизнеса») занимали крупнейшие группы (дзайбацу) Мицуи и Мицубиси — крупнейшие «политические торговцы». Эти группы поддерживали (финансировали) две крупнейшие политические партии Японии: Мицуи — Сэйюкай («Общество политических друзей»), Мицубиси — Минсэйто (Демократическая партия) [10].
После войны круг влияющих на политические власти расширился, и в дзайкай в рассматриваемый период входили четыре крупнейшие формализованные объединения — Федерация промышленных ассоциаций (Кэйданрэн), Японская торгово-промышленная палата, Японская ассоциация работодателей (Никкейрэн), Японский комитет экономического развития (Кэйдзай доюкай), представляющие собой, по сути, крупные объединения отраслевых ассоциаций. На следующем уровне находились сами промышленные ассоциации, включающие крупные промышленные группы и корпорации [11].
Структура аппарата управления промышленной политикой Японии рассматривалась довольно подробно в экономической литературе. Правительство (кабинет министров) Японии в период проведения промышленной политики состоял из двенадцати министерств и восьми управлений, из которых стратегию определяли два — министерство финансов3 (также контролирует таможенную и тарифную службы, кредитную политику крупнейших банков) и министерство внешней торговли и промышленности4, образованное в нынешнем виде в 1949 г. [18].
Кэйданрэн, организованная в 1949 г., является крупнейшим объединением промышленных ассоциаций, в нее входят: Японская федерация чугуна и стали, Японская ассоциация автопроизводителей, Ассоциация химической промышленности, а также кредитно-финансовые, страховые организации. В рамках этого объединения функционирует 39 специализированных комитетов, в которые входят руководители крупнейших промышленных компаний5.
3 Министерство финансов: включает семь специализированных бюро (бюджетное бюро; налоговое; финансовое; банковское; бюро международных банковских операций; таможенное и тарифное бюро; бюро безопасности).
4 Министерство внешней торговли и промышленности (МВТП) — это претерпевшее несколько реорганизаций министерство сельского хозяйства и торговли (основано в 1881 г.), которое затем в 1925 г. было разделено на два министерства: торговли и министерство сельского и лесного хозяйства. Во время войны на их месте появились министерство военного снабжения и министерство сельского хозяйства и торговли. В 1949 г. эти министерства были слиты в МВТП. В настоящее время это министерство экономики, торговли и промышленности Японии (METI). Структура управления МВТП в рассматриваемый период была построена как матрица и включала 9 бюро (в т. ч. 5 отраслевых, «вертикальных», планирующих работу отдельных отраслей промышленности, и 4 «горизонтальных»). Бюро промышленной политики является центральным, оно занимается агрегированным планированием промышленной политики для всех отраслей, структурными приоритетами.
Функции бюро заключаются в сборе и предоставлении микроэкономической статистики и рекомендаций (в т. ч. по таким вопросам, как динамика спроса, использование мощностей, пофакторный анализ стоимости, производительность труда, доля рынка, техника и технология, условия конкуренции). Таким образом, МВТП передавало экономическую информацию в частный сектор, превращая рассеянную информацию в общественное благо.
5 Кэйданрэн фактически выполняет функции распространенных на Западе независимых исследовательских центров (think tanks) и проводит массу прикладных исследований. Главная функция — разработка направлений социально-экономической политики и проведение консультаций с органами управления (в основном — с МВТП и министерством финансов).
Японская ассоциация работодателей (Никкэйрэн) организована в то же время. Главная функция — влияние на рынок труда. Оккупационные силы в рамках демонополизации японской экономики легализовали профсоюзы и коллективные договоры, и бизнесу пришлось противостоять усилившемуся Генеральному совету профсоюзов Японии (Сохио), организовавшему значительные выступления. Выбранная политика догоняющей модернизации требовала значительных инвестиций, и дешевая рабочая сила была необходима бизнесу. Кроме того, ассоциация работодателей организовала систему бизнес-образования управленцев для 29 тысяч организаций-участников Никкэйрэн и 54 промышленных ассоциаций.
Японский комитет экономического развития был создан для объединения усилий по изучению проблем восстановления и модернизации экономики и индустриальной структуры в частности. Важнейшим подразделением был Совет по изучению индустриальных проблем. В Совет входили представители практически всех крупнейших корпораций, Совет организовывал консультации с органами управления (с МВТП, с Минфином) по вопросам промышленной структуры, технического прогресса, влияние международной торговли.
Японская торгово-промышленная палата была создана на основе Токийской торговой палаты. Традиционно ЯТТП объединяла малый и средний бизнес. Только в 1970-х гг. палата стала восстанавливать свое влияние и авторитет6 [10].
Важнейшие функции Торгово-промышленной палаты включают формирование нормативно-правовой базы, создавшей благоприятный инвестиционный и деловой климат для малого бизнеса. В 1963 г. был принят «Основной закон о мелких и средних предприятиях», а всего было принято 16 специальных законов о малом и среднем бизнесе, регулирующих помощь малому бизнесу7.
Финансовые организации (банки) были объединены во Всеяпонский союз банковских ассоциаций. Союз обладал фактическим статусом саморегулирующейся организации и имел полномочия по регулированию деятельности своих участников, в период 1957-67 гг. союз устанавливал верхние пределы величины процентов по ссудам.
Таким образом, система представительства интересов в японской экономике была выстроена и формально закреплена. Главными участниками этой системы являлись отраслевые ассоциации предпринимателей и аппарат.
Систему отношений групп интересов и государства в Азии традиционно рассматривают как корпоративизм [10]. Особенность заключается в том, что это двусторонние отношения двух партнеров — государства и бизнеса, гражданское общество исключено из диалога. Ассоциации бизнеса при этом находятся под «строгой юрисдикцией государства», и это влияет на назначения руководителей и формирование ассоциаций. Все переговоры и согласования происходят в правительстве (в структурах министерства торговли, промышленности и ресурсов) и комитетах при них. Бизнес при этом не только передает государственному аппарату информацию, но и формулирует стратегические идеи: фактически это «совместное управление промышленностью», как в Японии 1950-80-х гг. По мнению самих корейских исследователей, в Южной Корее установилась классическая модель государственного корпоратизма: ассоциации бизнеса монопольно представляют интересы участников и допускаются до выработки решений, а взамен должны реализовать согласованные решения [17].
Довольно долго подавлялось профсоюзное движение. В 1980-х гг. Федерация корейских профсоюзов, возникшая в 1960 г., практически впервые вступила в диалог с бизнесом и государством. В конце 1980-х гг. безработица упала до 2,5%, и профсоюзы добивались роста заработных плат на 20% в год [21].
Финансовая система Японии. В период модернизации (это время называют «эпоха бури и натиска») Япония имела относительно развитую финансовую систему. Несмотря на принудительное разрушение дзайбацу, уцелело 6 крупных финансовых групп, среди них выделялась «Большая тройка»: «Мицубиси», «Мицуи», «Сумитомо». Финансовая система Японии была
6 Как отмечает Ч. Макмиллан, финансирование 475 ТПП в городах и почти трех тысяч торгово-промышленных обществ в сельской местности Японии осуществляется из национального государственного сектора (доля расходов на содержание системы ТПП достигает 20%). Масштабы влияния можно представить по следующим данным: с 1972 г. функционирует фонд поддержки малого бизнеса в 1 трлн иен, средствами которого управляют специализированные организации — Финансовая корпорация малого бизнеса, Центральный банк для коммерческих промышленных кооперативов, Народная финансовая корпорация. Создана специальная Корпорация развития малого бизнеса.
7 В частности, созданы (и исполнялись) программы субсидий для НИОКР в малом бизнесе, внедрения ускоренной амортизации, программы управленческого образования и консалтинга, создания Инвестиционной компании малого бизнеса и другие программы [10]. О специфике взаимодействия японского малого, среднего бизнеса и больших корпораций существует специальная литература, отметим лишь, что, по разным оценкам, в малом бизнесе Японии занято до 58% рабочей силы, в то время как в США, Великобритании, по оценкам европейских экономистов, — порядка 16-18% [27].
многоуровневой, включала частные и государственные финансовые организации и состояла из звеньев, как отмечает японский экономист и журналист Т. Моримото '
Государство обеспечивало кредитную и инвестиционную экспансию, проводя «политику низкого процента». Этот период характеризуется чрезвычайно низкой долей собственных средств в структуре капитала нефинансовых (промышленных) компаний, высокой долей вексельного клиринга в расчетах, рискованной финансовой политикой, прямым «административным руководством» финансовыми организациями со стороны государственных банков. В период проведения промышленной политики доля собственных средств в структуре капитала промышленных компаний была исключительно низкой9.
Следует отметить, что в Японии поддерживался уровень корпоративных налогов ниже, чем в других странах в тот период, а расходы по выплате процентов на кредиты и ссуды включались в себестоимость и освобождались от налогообложения10.
Банковское кредитование было довольно рискованным: критический уровень норматива соотношения выданных кредитов и депозитов был высоким — 80%, а уровень обязательных резервов был достаточно низким — 0,1-3%. В условиях растущей экономики не производилось хеджирование кредитных рисков, что впоследствии значительно ухудшило состояние балансов банков и подорвало позиции промышленности в отношениях с финансовыми структурами.
«Политика низкого процента» означала искусственное сдерживание ставок по выдаваемым банковским кредитам и ставок по депозитам. Таким образом, население и финансовая система оказывались главными донорами: их доходы перераспределились в пользу промышленности. Сходной ситуация была в Южной Корее в ходе индустриализации.
Проводившаяся в Южной Корее финансовая политика выступала подчиненной «субполитикой» в рамках промышленной политики и служила целям мобилизации, аккумуляции и распределения ресурсов для инвестирования промышленными компаниями. Правительство проводило экспансионистскую политику, считая внешних инвесторов «необходимым злом», без которого нельзя модернизировать промышленность.
Финансовая система базировалась фактически на государственных банках или банках с участием правительства в капитале. Возможности государства по прямому администрированию в финансовой системе были формально закреплены. В целях обеспечения возможности прямого администрирования национальной финансово-банковской системой в 1962 г. был пересмотрен закон о Центральном банке Республики Корея: министр финансов стал главой Совета по денежной политике (Monetary Board), который позже был трансформирован в Комитет по денежной политике (Monetary Policy Committee). Таким образом, Банк Кореи (Bank of Korea, ВОК) был лишен независимости и подчинялся министерству финансов.
Создавались специализированные банки со 100%-ным участием государства в капитале: Банк развития Кореи, Жилищный банк Кореи, Банк среднего и малого бизнеса и др. В целях обеспечения возможности прямого администрирования был принят «временный» закон 1961 г., ограничивающий права акционеров любых банков. Позже, как пишут корейские экономисты X. Чен и К. Ю, закон о банковской деятельности (Banking Act) 1981 г. его заменил: закон
8 Государственные организации включали следующие звенья: Центральный эмиссионный банк — Банк Японии; Бюро доверительного фонда министерства финансов (к 1978 г. аккумулировал до половины всех индивидуальных сбережений, или до 15%) валовых сбережений); Государственные банки долгосрочного кредитования: Банк развития и Экспортно-импортный банк; 10 государственных кредитных корпораций.
Частные финансовые организации: «Городские банки» (основа крупнейших финансовых групп); «Местные банки» (действующие в пределах префектур); Инвестиционные банки (с функциями доверительного управления активами); банки долгосрочного кредита; страховые компании; брокерские компании.
Частный сектор, как по числу организаций, так и по объемам ресурсов, был и остается значительнее государственного сектора: порядка 80% всех финансовых ресурсов приходится на депозиты до востребования в частных банках [11].
Среди причин такого состояния можно отметить следующие факторы: долговое финансирование оставалось единственным доступным видом кредитования по причине неразвитости фондового рынка (и модели долевого финансирования в целом); проводимая «политика низких процентов» по кредитам для промышленности; рост цен на землю и рост стоимости активов («залогового потенциала») промышленных компаний; административное вмешательство правительства.
10 Такой показатель доходности компаний, как «норма прибыли на оплаченный капитал» акционерных обществ составлял 11,05%, что было на уровне американского уровня доходности (11,15%), но выше, чем в Европе (в Германии этот показатель равнялся 6,61%) [11].
Источником ресурсов для финансовой системы являлись депозиты частных лиц и корпораций. Неоднократно отмечалась устойчиво высокая норма сбережения в Японии: в период с 1960 по 1976 г. она составляла 20,3%, в США в тот же период — 6,5%. К 1974 г., по данным американского экономиста Е. Каплана, норма сбережения выросла до 25,7% [21].
Широкое распространение получило использование векселей в расчетах. Годовой вексельный оборот превосходил ВНП в 4-5 раз: к 1960 г. — в 4,32 раза, а к 1975 г.— уже в 5,17 раза и оставался примерно на этом уровне. Валовый объем вексельного клиринга в период с 1963 по 1977 г. вырос в 7,7 раза, и этот вексельный оборот был практически неконтролируемым на государственном уровне.
разрешал владеть не более 8% голосующих акций любому лицу (инвестору) или группе связанных лиц [17].
Контроль над банками был необходим для формирования института «политических ссуд» (policy loans). Правительство субсидировало кредитные программы «политических кредитов (ссуд)» — ключевого элемента корейской промышленной политики: их объемы доходили до 70% всех кредитов [3]. Банки специализировались на отраслях, кроме того, были установлены и другие нормы: до 35% всех кредитов и ссуд банки должны были выделять малому и среднему бизнесу [4]. После нескольких кризисов, вызванных высокими издержками контроля над использованием дефицитных валютных ресурсов в инвестиционных целях чеболями, в 1974 г. была создана система «господствующих банков», как в Японии: крупный банк назначался фактически агентом правительства в чеболе и распределял между инвестиционными проектами в чеболе полученные от правительства средства, контролировал эффективность расходования ссуд и валютных средств. Банк должен был сообщать о неэффективном расходовании кредита в правительство. На основании таких сообщений принимались меры: как правило, происходил отзыв кредита [17].
В отличие от Японии, имевшей положительное сальдо внешней торговли, Южная Корея страдала от дефицита иностранной валюты, поэтому были установлены суровые меры валютного контроля и регулирования: вывоз капитала строго преследовался (вплоть до смертной казни за нарушения валютного режима). Проводилась борьба с долларизацией и иенизацией экономики: создана специальная Система концентрации валюты (Foreign Exchange Concentration System), вся валюта принудительно хранилась на специальных счетах в Центральном банке Кореи11.
Промышленная политика, проводившаяся в послевоенной Японии, рассматривается специалистами по макроэкономической политике как классический образец. Существует значительный разброс мнений о роли государства в послевоенной модернизации: от мнения о совершенной уникальности японских методов управления до указания на то, что примененные методы регулирования могут быть классифицированы как стандартный дирижизм, а не что-то «исключительно японское» (в частности, такое мнение высказывают американские экономисты Г. Патрик и Г. Розовски [24], американский экономист Е. Каплан использовал термин «Корпорация Япония» (Japan Incorporated) для характеристики отношений по линии «бизнес-государство» и специфического чувства единства на основе общей цели [21]. Исследователи отмечают, что управление финансовой системой Японии было подчинено целям модернизации и индустриализации [23].
Стандартные экономические методы определения масштабов участия государства в эконо-мике12 не помогут выявить специфику японского управления экономикой. Специфическими чертами являются институты управления и согласования интересов, отношения «государство-бизнес», которые действовали (и действуют) при разработке и реализации промышленной политики. В японской экономике можно выделить следующие агрегированные группы интересов: органы власти (аппарат); промышленные группы; финансовые учреждения (государственные и частные банки, кредитные кооперативы, общества взаимного кредита). Специфика отношений этих групп определяла процессы формирования и содержание промышленной политики.
Промышленная политика Японии, как отмечает Ч. Джонсон в своей работе «МВТП и японское чудо», начала проводиться до второй мировой войны, с 1925 г. Экономическая политика включала систему мер: разработка приоритетов, сбор и анализ информации о рынках, селективная налоговая политика, координация усилий производителей, административное руководство технико-технологической модернизацией, структурирование рынков и поддержание конкуренции, защита внутреннего рынка от конкуренции со стороны производителей из развитых стран.
Отраслевые приоритеты разрабатывались в режиме консультаций с ассоциациями производителей. Выбор приоритетов развития (не только отраслевых) фактически осуществлялся предпринимателями, которые обосновывали его перед МВТП13 [13]. Приоритетами послевоенного развития стали «традиционные» отрасли: металлургия, угольная промышленность и агрохимия.
Промышленная политика в Республике Корея формировалась и реализовалась по образцу японской и фактически повторяла все основные этапы и принципы: выработка и формальное закрепление приоритетов, промышленное планирование, специальные меры микроэкономических политик, управление финансовой системой и система «господствующих банков». Отмечают, что фактически Южная Корея с небольшим отставанием следовала «в фарватере» Японии
11 В 1960-х гн. был принят закон об управлении иностранной валютой, принадлежащей резидентам корейской экономики (Foreign Exchange Management Act), в законе были ведены ограничения на использование средств в иностранной валюте: запрет на расходование валюты на зарубежный туризм, на операции с недвижимостью за рубежом.
12 На основании индикаторов — доля государственных доходов (расходов) в ВНП, стоимость государственных активов.
13 Министерства внешней торговли и промышленности.
14 Прежде всего, со стороны США и Японии, а также со стороны международных финансовых организаций.
(политика «летящих гусей»), но уделяла большее внимание именно отраслевым приоритетам. Производилось бюджетное финансирование, источником ресурсов для которого служила иностранная помощь14, на первых порах безвозмездная, а затем и предоставлявшаяся на коммерческих условиях.
Приоритеты развития устанавливались правительством Кореи, и исследователи отмечают, что приоритеты устанавливались непосредственно правительством и носили более жесткий характер, чем в Японии [4]. Авторитарный (диктаторский) режим долгое время обеспечивал административное перераспределение ресурсов и руководство для их выполнения. Приоритеты закреплялись в среднесрочных планах развития [3]. Общим приоритетом была модернизация экономики и индустриализация15.
В Японии в рассматриваемый период промышленная политика представляла собой систему микроэкономических политик (влияющих на функционирование отдельных предприятий) и системные (стандартные) макроэкономические политики (налогово-бюджетная и кредитно-финансовая политики, тарифное регулирование, управление валютным курсом), а также «административное руководство». Следует отметить процессы и процедуры промышленного планирования, которые обычно рассматриваются как квинтэссенция промышленной политики Японии и включают в себя сложную систему принятия решений. Промышленное планирование позже было заимствовано и усовершенствовано другими развивающимися станами Юго-Восточной Азии, а также стало предметом специальных исследований в развитых странах.
Проекты планов развития национальной экономики возникли еще во время войны, когда группа экономистов под руководством будущего премьер-министра Тонсона Икибаси был написан обзор «Сущность политики индустриальной реконструкции». Впоследствии были разработаны и приняты формализованные планы развития.
Развитие металлургии и автомобилестроения дают представление о реализации программ развития отдельных отраслей экономики. Металлургия традиционно рассматривается как стратегическая отрасль и необходимое условие национальной индустриальной независимо-сти16. Развитие автомобилестроения также было результатом консультаций с автопроизводителями, объединенными в организацию «Автомобильная конференция». Существовавшее автомобилестроение было практически разрушено (производились только грузовики для вооруженных сил), существовали выработанные оккупационными силами (США) ограничения на развитие ряда отраслей (в т. ч. на производство пассажирских автомобилей). Тем не менее автомобилестроение, как правило, рассматривается как сложная технологическая отрасль со значительным внешним эффектом, оказываемом на смежные отрасли и экономику в целом. МВТП в консультациях с промышленниками приняло решение о развитии национального ав-томобилестроения17.
15 Промышленность развивали форсированными темпами: среднегодовые темпы роста промышленного производства в 1955-62 гг. составили 11,2%, что выше роста ВНП.
В 1986 г. тяжелая и химическая промышленности давали 57,8%) валовой промышленной продукции, а в 1960-м — всего 22,1%. В начале 1980-х доля тяжелой промышленности в экспорте сравнялась с долей легкой промышленности, а доля экспорта продукции тяжелой промышленности и химической продукции выросли за период 1991-1998 с 57,3% до 75% (по плану). Правительство отслеживало технологический уровень производства и стимулировало его повышение: доля «технологоемких (термин Л. Аносовой и Г. Матвеевой) производств» выросла с 40,5% в 1988 г. до 60% (план) в 1998 г. [1].
16 Федерация чугуна и стали и МВТП заключили неформальное соглашение о структуре рынка и объемах производства: МВТП обеспечивает прямые бюджетные субсидии, защитные импортные тарифы, специальные налоговые условия и устанавливает планы производства. Фактически это было картельное соглашение: рынок контролируется пятью крупнейшими производителями (крупнейшей корпорацией была Nippon Steel), причем на протяжении трех десятков лет доли компаний на рынке не менялись. В результате в период с 1965 по 1974 г. Япония поставила рекорд по приросту производства стали (на 93 млн тонн), что впоследствии вызвало кризис перепроизводства на фоне мирового кризиса 1970-х гг. в металлургии, а внутренние цены были самыми высокими в мире [12]. В дальнейшем, в 1980-х гг., картельные соглашения были заключены с крупнейшим корейским производителем — POSCO (вторая по величине металлургическая корпорация в мире), а затем и с европейскими металлургами (известное как East of Burma Agreement). Соглашения регулировали раздел мировых рынков сбыта.
В 1948 г. был создан план развития отрасли (в рамках плана развития национальной экономики в целом), а в 1949 г. МВТП добилось от Штаба оккупационных войск разрешения на снятие ограничений на производство автомобилей. В 1949 г. был начат экспорт пассажирских автомобилей в Юго-Восточную Азию, в 1951 г. началась прямая массированная субсидионная поддержка отрасли, а в 1980 г. Япония обогнала США по валовому выпуску автомобилей.
МВТП и Автомобильная конференция заключили соглашение: МВТП обеспечивает прямые бюджетные субсидии (покрывалось до 50% расходов на модернизацию производства и закупку технологий), специальный налоговый режим (амортизация — 50% в первый год), защитные импортные тарифы (ставки до 40%о на ввоз продержались до 1968 г.) и ограничения на ввоз любых иномарок, ограничения на иностранные инвестиции в отрасль. В обмен на это автопроизводители наращивают объемы выпуска и качество продукции. В 1963-1964 гг., когда отрасль окрепла, МВТП создало специальный Фонд стимулирования слияний для формирования более крупных интегрированных объединений автопроизводителей. В 1967 г. всем производителям автомобилей и комплектующих было «предложено» объединиться в единую Японскую ассоциацию автомобилестроителей.
Южная Корея фактически повторяла все основные этапы развития Японии, скопировав систему промышленного планирования. Планы национального социально-экономического развития охватывали пятилетние сроки, как и в Японии.
Можно выделить два содержательно отличающихся этапа в проведении промышленной политики:
- импортозамещение с начала 1950-х - середина 60-х гг.;
- форсированная ориентация на экспорт — с середины 1960-х гг. по наше время.
Стратегия импортозамещения базировалась на основе «традиционных» отраслей: сразу после Корейской войны 1950-1953 гг. сначала форсированно развивался агросектор и легкая промышленность, экспорт продукции которой (швейных изделий, обуви, трикотажа) долгое время был источником валютных ресурсов для закупки промышленного оборудования и технологий. В 1970-х гг. легкая промышленность перестала удовлетворять потребности в валюте. Стратегия импортозамещения оказалась не очень эффективной: темпы прироста ВНП упали с 1950-х к 1960-му г. до 3,8% с 5%, экспорт тогда же составил не более 3% ВНП [22]. Возникло понимание, что замещение импорта стимулирует закрытость рынков и изоляцию страны в целом. Для расширения обмена с мировой экономикой и притока валюты необходимо было выбрать «проэкспортную» стратегию, и эксперты Агентства международного развития США (USAID) помогли разработать новую стратегию [1].
Только с конца 1960-х гг. можно говорить о целенаправленной поддержке экспорта и стратегии экспортной ориентации. С 1973 г. началась программа «Развитие тяжелой промышленности и химии» (Heavy and Chemistry Industrialization, HCI), были выделены 6 приоритетных отраслей: черная металлургия, цветная металлургия, судостроение, химия, электроника, ма-шиностроение18.
Огромное значение для экономики Кореи имели и имеют многоотраслевые конгломераты. Послевоенное правительство Республики Корея приняло решение о стимулировании концентрации капитала и производства в целях преодолеть дефицит капитала для развития. Были созданы крупные промышленные структуры национального уровня — чеболи (jaebul group, «богатый клан»), и они были созданы фактически под контролем диктатора Пака Чжон Хи [4]. Была выбрана стратегия «выращивания» компаний. Происходило быстрое наращивание объемов производства и валовых доходов чеболей. Государственная помощь включала: специальные режимы налогообложения, низкие ставки по кредитам, «политические ссуды». После переориентации на экспортную специализацию в 1962 г. была создана Корпорация продвижения внешней торговли Кореи (The Korea Trade Promotion Corporation) для продвижения и контроля внешнеэкономической деятельности, аналог японской корпорации «Сого Шоша». Вместе с тем государственный нажим вызвал значительные потери для корпораций, поскольку продукция была низкокачественной и мало востребованной [20].
После выхода чеболей на международные рынки стала повышаться доля добавленной стоимости и произошли изменения структуры экспорта в пользу готовых потребительских товаров (электроника, автозапчасти) и инвестиционных товаров (сталь, оборудование, морские суда). С 1970-х гг. чеболи начали инвестировать в сырьевые отрасли стран Юго-Восточной Азии. С 1980-х гг. направили инвестиции в высокоразвитые страны, преодолевая ограничения на ввоз в них готовой продукции и размещая производства, особенно в автомобилестроении и производстве бытовой электроники. Крупнейшая корейская металлургическая компания POSCO стала акционером совместного с американской компанией предприятия в Калифорнии19.
Необходимо отметить, что именно чеболи в настоящее время выступают существенной помехой развитию экономики Южной Кореи. Проводимая промышленная политика фактически породила крупные конгломераты как мощную группу интересов, которая теперь способна затормозить процессы реформирования экономики Кореи.
Анализ экономической политики в Европейском Союзе позволяет выделить ряд характерных особенностей. Управление экономической политикой в ЕС построено на нескольких уровнях: на уровне органов управления Союза (т. н. «треугольник»: Европарламент, Совет Евросоюза, Еврокомиссия), где принимаются принципиальные решения, на уровне специальных генеральных директоратов (Directorate-General), отвечающих за разработку и реализацию
18 Было запланировано изменение структуры экспорта, прирост выпуска тяжелого машиностроения планировался на уровне 18,1%. Поддержка правительством этой программы включала следующие меры: ссуды банков; «общественная программа инвестиций и ссуд»; налоговые льготы; ускоренная амортизация; снижение импортных тарифов для инвестиционных промежуточных товаров.
19 К 1980-90 годам экономику Кореи контролировали 30 чеболей, они имеют примерно одинаковую отраслевую структуру: каждый объединяет компании и предприятия от 40 до 60 отраслей, включая автомобилестроение, электронику, строительство, химическую промышленность, финансовые услуги. В 1990 г. их оборот составлял более 90% ВНП Кореи, а их зарубежные продажи - 70% экспорта. Пять крупнейших производили 62% ВНП Республики Корея в 1992 году, сейчас 4 крупнейших производят 45% ВНП. В ходе кризиса 1997 года 12 из 30 крупнейших чеболей стали банкротами. Доходы самого большого и успешного конгломерата Samsung Group достигают $ 100 миллиардов в год [9].
отдельных направлений политик, специальных служб, предоставляющих услуги странам-участникам в рамках направлений экономической политики, консультационно-совещательных органов («круглых столов»), организующих диалог с бизнесом и правительствами иностранных государств.
Функции Европарламента, Совета Евросоюза и Еврокомиссии (фактического «правительства» ЕС) в основном сводятся к продвижению и одобрению инициатив «профильных» структур. Непосредственно разработкой и реализацией промышленной политики в ЕС занят Генеральный директорат по делам предприятий (Enterprise Directorate-General, EDG). В целях содействия развитию и продвижению инноваций в рамках промышленной политики создана специальная служба Сообщества по информации в области исследований и развития (CORDIS), представляющая фактически собой базу данных о состоянии НИОКР и лучшей практике в области промышленного развития в странах ЕС [31].
В целях изучения опыта Японии создан специальный консультативный орган — Диалог по промышленной политике между ЕС и Японией (EU-Japan Industrial Policy Dialogue), сопредседателями которого являются заместитель главы министерства экономики, торговли и промышленности (METI) Японии и директор Генерального директората по делам предприятий. В систему Диалога входят также Центр промышленного сотрудничества ЕС и Японии (EU-Japan Centre for Industrial Co-operation) и Круглый стол диалога бизнеса ЕС и Японии (EU-Japan Business Dialogue Round Table (EUJBDRT)) [30]. В рамках этих структур создаются и работают рабочие группы по отдельным направлениям сотрудничества. В настоящее время это группы по обсуждению кооперации в области стандартов и качества, биотехнологий, информационных технологий (вместе с Генеральным директоратом по делам информационного общества), проблем окружающей среды. Во всех консультативных органах участвуют объединения предпринимателей и отдельные корпорации, которые выдвигают инициативы и ищут новые возможности и новых партнеров.
Многие риски и проблемы координации были преодолены в странах Европейского Союза после изучения соответствующего опыта Японии и Южной Кореи. Рассмотрим подробнее влияние групп интересов на принятие решений в Евросоюзе.
Европейский Союз представляет собой объединение стран Европы, подписавших Договор ЕС (EU Treaty) и принявших на себя обязательства по соблюдению прав и обязанностей в сообществе, в т. ч. и процедур согласования интересов. Российский политолог С. Перегудов отмечает, что внутри ЕС действуют два основных канала согласования — межнациональный и наднациональный, отсутствует унитарная система взаимодействия интересов, к тому же, группы интересов, влияющих на принятие решений на уровне ЕС, имеют приоритеты наднационального уровня20 [14].
Структура представительства интересов в ЕС носит многоуровневый, «зонтичный» характер: на европейском уровне объединяются организованные интересы национального уровня. Но существуют и неформальные структуры, возникшие в связи с неэффективностью традиционных структур21.
Промышленники наиболее активно формируют предложения в сфере повышения конкурентоспособности европейской промышленности: единая система экспортного контроля, общие европейские инфраструктуры. Отраслевые объединения также весьма активны, особенно представляющие молодые и перспективные отрасли, — фармацевтика, химия, биотехнологии. В целом, европейским компаниям приходится, как правило, поддерживать постоянные контакты на национальном и наднациональном уровнях. Формирующиеся сложные системы взаимодействия интересов называют «политическими сообществами» (policy communities) и «политическими сетями» (political networks) [26].
Значение структур «европравительства» растет, повышается значение принимаемых на уровне ЕС решений, и группы интересов предпочитают более серьезное влияние на их принятие, предлагая информацию, экспертную помощь. Это помогает им удерживать решения под
20 Количество официально зарегистрированных в ЕС групп интересов увеличилось с 200 (в 1960 г.) до 2175 (в 1994 г.), среди них 314 корпораций, 527 торговых ассоциации, 95 представительств регионов, 162 юридические фирмы, 93 политических консультанта, 93 ассоциации национальных групп интересов, 23 ассоциации работодателей и 21 профсоюзное объединение [15]. Одновременно действует множество незарегистрированных, неформальных, временных групп. Система представительства в ЕС пока не устоялась и продолжает развиваться. Наиболее формализовано взаимодействие в рамках Соглашения о социальной политике (Agreement on Social Policy, Article 3 (1)), которое определяет порядок взаимодействия Союза промышленников и работодателей и Европейской конфедерации профсоюзов. Образование наиболее эффективных и сильных объединений предпринимателей — Европейского круглого стола промышленников, Комитета по промышленности ЕС, Европейской группы предприятий пришлось на 1970-80 гг. Принятие решений в ЕС в силу его природы носит многоуровневый характер, и взаимодействие организованных интересов и структур ЕС не ограничивается директоратами и комитетами Комиссии ЕС («европравительства»). Структуры, представлявшие деловые круги, всегда занимали доминирующее положение в Европе и в свое время выдвинули идею европейской интеграции.
21 Например, Европейский круглый стол промышленников, включающий руководителей 45 крупнейших европейских компаний, возник в 1983 г. как неформальное объединение [15].
контролем и участвовать в их реализации. Отмечается, что группы интересов активны в консультативных органах при центральных правительствах стран Европы [14].
Таким образом, мощные группы интересов из бизнеса не только стояли у истоков формирования Европейского Союза в его нынешнем виде как экономического, финансового и валютного союза, но продолжают оказывать значительное влияние на его развитие. В ЕС существует и действует развитая система представительства и защиты частных интересов, все инициативы и новации принимаются и обсуждаются в режиме диалога, а корпоративизм на национальном и наднациональном уровнях по-прежнему действует.
Литература
1. Аносова, Л. А., Матвеева, Г. С. Южная Корея : взгляд из России. — М. : «Наука», 1994.
2. Аоки, М. Фирма в японской экономике. — СПб. : Лениздат, 1995.
3. Вегнер, Г. Промышленная политика в трансформационный период //Политэконом. № 4, 1996.
4. Государство и частное предпринимательство в условиях «догоняющего развития» : государство и бизнес в Юго-Восточной Азии. — URL : http ://ons .rema.ru: 8100/1999/1/01 .htm.
5. Дохолян, С. В. Новые подходы к формированию отраслевой структуры промышленности региона // Региональные проблемы преобразования экономики. 2008. № 3. С. 56-63.
6. Дохолян, С. В. Повышение конкурентоспособности экономики региона на основе новых подходов к формированию отраслевой структуры промышленности // Российское предпринимательство. 2008. № 8, С. 130-133.
7. Дохолян, С. В., Амирханов, К. Г. Эволюции систем управления предприятиями и формирование промышленного предприятия как бизнес-системы // Промышленная политика в Российской Федерации. 2007. № 2,
8. Дохолян, С. В., Дохолян, А. С. Механизм формирования региональной промышленной политики //Всероссийская научно-практическая конференция «Проблемы формирования и реализации промышленной политики депрессивного региона». — Махачкала, 2009.
9. Каика, 3., Федорин, В. Чеболизация всей страны //Ведомости. 25.04.2002 г.
10. Макмиллан, Ч. Японская промышленная система. — М. : Прогресс, 1988.
11. Моримото, Т. Большая банковская война. — М. : Мысль, 1981.
12. Оганесян, Т. Битва железных картелей // Эксперт. 1999. № 34,
13. Паша, В. Догоняющие экономики Японии и Южной Кореи и роль промышленной политики // Политэконом. 1996. № 4.
14. Перегудов, С. Новейшие тенденции в изучении отношений гражданского общества и государства // Полис. 1998. № 1.
15. Перегудов, С. П., Лапина, Н. Ю., Семененко, И. С. Группы интересов и Российской государство. — М: Эдиториал УРСС, 1999.
16. Портер, М. Международная конкуренция. — М. : Международные отношения, 1993.
17. Chang, H.-J., Yoo, C.-G. Rentiers Win in Korea // Challenge. January-February, 2000.
18. Haitani, K. The Japanese Economic System. — Lexington : Massachusetts : D. C.Heath and Co, 1976.
19. Johnson, Ch. MITI and the Japanese Miracle. The Growth of Industrial Policy. 1925-1975. — California : Stanford University Press, 1982.
20. Jung, K.-X. Internationalization of Korean Firms in the Global Context // Korea and United Kingdom. 1982.
21. Kaplan, E. Japan : The Government - Business Relationship. — Washington D. C, 1972.
22. Kuznets, P. Economic Growth and Structure in the Republic of Korea. — London, 1977. P. 51, 155.
23. Maruyama, M. Thought and behavior in Modern Japanese Politics. — London : Oxford University Press, 1979.
24. Patrick, H., Rosovsky, H. (Eds.) Asia's New Giant : How the Japanese Economy Works. — Washington, D.C., Brooking Institution.
25. Reich, R. An Industrial Policy of the Right // Peretz P. (Eds.) // The Politics of American Economic Policy Making. M. E. Sharpe, N. Y., 1987.
26. Salisbury, R. U. Interest Groups // Greenstein N. I., Polsby, N. W. (Eds.) // Non-Governmental Politics Handbook of Political Science. Massachusetts : Reading, 1975.
27. Twaalhoven, E., Hattori, T. The Supporting Role of Small Japanese Enterprises //Indivers Research. The Netherlands, 1965.
28. Wilson, G. K. Interest Groups. — Oxford : Blackwell, 1990.
29. Wilson, G. К. Business and Politics. A Comparative Introduction. — N. J. : Chatham House Publishers, Inc. Chatham, 1990.
30. URL : http://europa.eu.int/comm/enterprise/enterprisepolicv/govrelations/iappoldial.htm.
31. URL : http://www.cordis.lu.
