CC BY
100
ЗАРУБЕЖНАЯ ПРАКТИКА РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕЖРЕГИОНАЛЬНОЙ ТРУДОВОЙ МОБИЛЬНОСТИ
Л.П. Божко,
доцент кафедры экономических дисциплин Азовского технологического института (филиала)
Донского государственного технического университета [email protected], [email protected]
Статья посвящена анализу и оценке возможностей применения в российской экономике европейского и американского опыта регулирования трудовой мобильности населения как составляющей национальной миграционной политики.
Ключевые слова: трудовая мобильность, миграция, занятость, демография
УДК 331; ББК 65.9
Трансформирование системы взаимоотношений общественных структур в современных условиях предопределяет актуальность рассмотрения существующей зарубежной практики согласования государственных, национальных и частных интересов в процессе трудовой мобильности населения. Последнее, в свою очередь, можно рассматривать как одно из условий становления и эффективного функционирования национального рынка труда и, как следствие, повышения уровня социально-экономического благополучия россиян.
В начале XXI в. из шести миллиардов населения земного шара около 175 млн человек или 3% от общей численности жили не в той местности, где родились. Сегодня примерно каждый десятый человек, живущий в развитых странах, является иммигрантом, в то время как среди жителей развивающихся стран доля приезжих составляет 1/70. В 1995-2000 гг. развитые страны ежегодно принимали около 2,3 млн иммигрантов из развивающихся стран, что составляет 18% общего числа родившихся в развитых странах и 2/3 прироста населения указанных государств за этот период. Из 2,3 млн иммигрантов 1,4 млн направлялись в Северную Америку и 0,8 млн — в Европу.
В 2000 г. в странах Европейского союза насчитывалось 26 млн людей, родившихся за пределами тех стран, в которых они живут. Их количество составило 7% от общей численности населения ЕС [1].
Однако, в последнее время, процессы мобильности населения замедлились. Об этом свидетельствует уменьшение миграционного прироста в Европейском союзе с 5,2 млн в 1990-1994 гг. до 3-х млн в 1995-2000 гг. Во Франции эти цифры составляют соответственно 361 тыс. и 194 тыс. человек.
Данные Еврокомиссии свидетельствуют о том, что даже в тех странах, которые во время расширения ЕС законодательно не ограничили трудовую миграцию из стран-новичков — Великобритании, Ирландии и Швеции, доля приехавших составляет незначительный процент. Согласно статистике, самый высокий процент приехавших из стран, входящих в группу ЕС-10, — 3,8% от всего трудоспособного населения — был зафиксирован в 2005 г. в Ирландии. При этом на втором месте была Австрия, в которой эта величина составила 1,2%.
По официальным данным Евросоюза трудовая миграция из стран группы ЕС-10 способствовала снижению безработицы, экономическому развитию и положительно сказалась на общественных финансах в странах, входящих в состав ЕС-15. Согласно исследованиям, трудовые мигранты из стран группы ЕС-10 не конкурируют с местным населением, а, напротив, заполняют имеющиеся на трудовом рынке ниши. Это подтверждается тем, что количество низкоквалифицированных рабочих, приехавших из стран, которые входят в состав ЕС-10, намного ниже, чем местных рабочих такой же квалификации, составляя, соответственно, 21 и 31% [2].
Всемирный демографический прогноз на ближайшие пятьдесят лет позволяет говорить о двух важнейших для европейских стран тенденциях: уменьшении численности коренного населения и его заметном старении. Согласно оценкам Отдела народонаселения ООН, приведенным во «Всемирных демографических прогнозах (оценка 2000 года)», в ближайшие пятьдесят лет начнет сокращаться численность населения всех европейских стран за исключением Албании, Ирландии, Исландии и Люксембурга. В 2050 г. численность населения всех европейских стран, кроме перечисленных выше, а также Франции, Мальты
и Норвегии будет меньше, чем в 2000 г. В целом, численность населения Европы к 2050 г. уменьшится сравнительно с 2000 г. на 124 млн и составит 603 млн вместо прежних 727 млн. Население Европейского союза сократится на 37 млн человек с 376 млн до 339 млн Наиболее значительная убыль населения по отношению к общей его численности ожидается в Эстонии и Болгарии, где она достигнет 40%. Если говорить о крупных странах Европейского союза, то население Италии уменьшится на 25%, Германии — на 14%, Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии — на 1%. Франция — одна из редких стран, где прогнозируется увеличение населения с 59 до 62 млн человек, то есть прирост составит 4%.
В Отделе народонаселения ООН были построены математические модели, позволяющие определить, в какой степени повышение уровня занятости могло бы предотвратить уменьшение отношения между числом работающих и неработающих. В модели рассчитывался предельный вариант, предполагающий, что занятость всех людей в возрасте от 25 до 65 лет, как мужчин, так и женщин, составляет 100%.
Вычисления показали, что даже согласно абсолютно нереалистичному сценарию, основанному на предположении о том, что в 2050 г. все люди в возрасте от 25 до 65 лет будут работать, соотношение между работающими и неработающими изменится незначительно, поскольку число последних будет быстро расти из-за старения населения. За счет роста уровня занятости отношение между числом работающих и неработающих в Германии удастся повысить лишь на 24%, в Италии — на 30%, во Франции и Соединенном Королевстве — на 35%. Во Франции процесс старения к 2050 г. примет такие масштабы, что при постоянном уровне занятости потенциальный коэффициент демографической поддержки снизится с текущего значения 4,4 до 2,3, а отношение числа работающих к числу неработающих уменьшится с 2,9 до 1,5. Даже если в 2050 г. все мужчины и женщины в возрасте от 25 до 65 лет будут работать, на одного неработающего придется лишь двое работающих. Таким образом, повышение уровня занятости не может считаться долгосрочным решением проблемы старения населения [1]. Этот вывод особенно актуален для современного российского рынка труда.
Процессы сокращения численности населения и его старения в ближайшее время поставят новые проблемы, для решения которых нужно решительно пересмотреть правительственную политику и многие действующие программы, приведя их в соответствие с долгосрочными целями. Чтобы на долгие годы сохранить демографическое равновесие в странах, где население стареет, необходимо, прежде всего, изменить
а) пенсионный возраст;
б) уровень занятости населения;
в) величину, виды и характер отчислений в пенсионные фонды и системы медицинского обслуживания пожилых людей, а также выплаты, осуществляемые этими институтами;
г) программы, имеющие отношение к межрегиональной и, прежде всего, замещающей миграции.
Рассмотрим практику регулирования трудовой мобильности в США, использующуюся в рамках государственной иммиграционной политики.
Иммиграционная политика США находится под воздействием ряда факторов, мешающих выработке эффективных стратегических решений в этой области. К таким факторам
относится, в частности, влияние переменчивых общественных настроений, непонимание социальной и экономической природы иммиграции, сложившаяся практика благоприятствования коренному населению страны в ущерб приезжим иностранцам, а также корыстные интересы политических субъектов. Данные факторы в той или иной степени характерны и для Российской Федерации.
В американском обществе существует убеждение, что США принимают слишком много переселенцев из Азии и Латинской Америки. Это свидетельствует о том, что тревогу населения вызывает скорее нелегальная, нежели легальная иммиграция. Установлена связь между отношением общества к иммиграции и экономической ситуацией в стране. Так, отношение к иммигрантам частично зависит от состояния макроэкономики и заметно осложняется с ухудшением перспектив трудоустройства.
Иммиграция в США обусловлена целым рядом причин. В специальной литературе названы, среди прочих, такие факторы, как наличие социальных сетей, способствующих миграции, недостаток рабочих мест на родине иммигрантов, потребность американского рынка труда в дешевой рабочей силе. Кроме того, иммиграция, в первую очередь, из Мексики, является результатом политики экономической экспансии, проводимой Соединенными Штатами.
Исследования показали, что само участие иммигрантов в экономике страны приводит к увеличению налоговых поступлений на федеральном и местном уровнях, а также к росту потребительских расходов. Помимо этого, иммигранты создают рабочие места для американцев и, судя по всему, не вызывают увеличения безработицы. Тем не менее, по сравнению с коренными жителями США, иностранным рабочим меньше платят, а уровень их эксплуатации выше.
Конституция США не содержит никаких положений, ограничивающих иммиграцию, она лишь предоставляет право Конгрессу США принимать законы об иммиграции, поскольку относит этот вопрос к компетенции федеральной власти. Кроме того, она обязывает иммигрантов уплачивать определенную сумму за въезд в страну. В США до начала XIX в. не существовало никакого специального закона, касающегося иммиграции. Вопрос об ограничении иммиграции не рассматривался, также не велись официальные списки прибывающих лиц.
В 1798 г. были приняты законы об иностранцах и подстрекательстве к мятежу. Эти законы не преследовали цель контролировать иммиграцию, скорее, они были направлены на выбор людей, достойных стать гражданами Америки. В 1850-х гг. была весьма популярна так называемая Партия «незнаек», известная также как Орден звездно-полосатого флага, которая возглавила националистическую политику, направленную против рабочих-иммигрантов. Она выступала за увеличение срока натурализации, всячески стараясь воспрепятствовать всем приезжим, исключая выходцев из западноевропейских государств, в получении гражданства США.
С 1870 по 1920 гг. в США приехало около 26 млн иммигрантов, что превышало все население страны по данным на 1850 г. Большинство переселенцев были уроженцами европейских стран. Это немаловажное обстоятельство часто упускается из виду. Иммигрантский контингент резко изменился лишь в XX в., когда большую часть приезжих составили выходцы из стран Азии и Латинской Америки, в результате чего произошли изменения в демографическом составе населения США.
К 1918 г. в США стал ощущаться недостаток рабочей силы, поэтому Конгресс и Иммиграционное бюро выработали меры по обеспечению рынка труда дешевой рабочей силой в интересах делового мира Америки. Была принята программа, которая позволила Иммиграционному бюро напрямую нанимать мексиканских рабочих для нужд сельского хозяйства и строительства железных дорог. Служба иммиграции и натурализации стала практиковать гибкий подход для привлечения дешевой рабочей силы, использование которого привело к снижению социального напряжения, связанного с европейской иммиграцией. Данный опыт может быть актуальным и для российской экономики в рамках развития ряда отраслей или отраслевых комплексов, например, сельского хозяйства.
Исходя из экономических мотивов и соображений нативизма, в 1921 и 1924 гг. Конгресс США принял так называемые Постановления об ограничении квот, ознаменовавшие начало эпохи ограничений на въезд в США для определенных групп
иммигрантов. В эти группы входили трудовые мигранты из Восточной Европы, Африки, Австралии и Азии. Тем не менее, на представителей западного полушария ограничения не распространялись.
Вторая мировая война вызвала в США острую нехватку трудовых ресурсов, в результате чего вновь возникла необходимость привлечения иностранной рабочей силы. Согласно статистическим данным, в 1946 г. Служба иммиграции и натурализации при содействии Министерства труда США трудоустроила в сельском хозяйстве и тяжелой промышленности 82000 рабочих. Было зарегистрировано 43088 мексиканцев, 9589 ямайцев, 5052 жителя Багамских островов, 2187 уроженцев Барбадоса, 669 человек, приехавших из Ньюфаундленда, и 160 гондурасских рабочих.
Начиная с 1942 г., появилась возможность сезонного найма дешевой рабочей силы в аграрном секторе. Правительство Соединенных Штатов в сотрудничестве с мексиканским правительством разработало упрощенную систему заключения трудовых договоров, получившую название программы брасеро. Эта программа предоставляла мексиканцам статус сезонных сельскохозяйственных рабочих. Вместе с тем, она была подвергнута критике за чрезмерную эксплуатацию мексиканских рабочих. Наниматель имел право по собственному усмотрению назначать размер заработной платы, определять условия труда, отдыха и питания рабочих. В начале 1960-х гг. проведение программы брасеро была прекращено по инициативе обоих государств. Тяжелые условия труда людей, работающих в рамках программы брасеро, привели к тому, что иммигранты предпочитали въезжать в страну на заработки нелегально. В 1952 г., согласно новому иммиграционному плану, преимущество получили иммигранты-специалисты. Разрешение на въезд давалось в зависимости от квалификации иммигранта и текущих нужд экономики.
В 1950-е гг. произошел отток иммигрантской рабочей силы из сельскохозяйственного сектора в легкую и тяжелую отрасли промышленности, в которых труд оплачивался выше. В крупных городах, где было сосредоточено промышленное производство, создавались окружные иммиграционные центры.
Принятые в 1960-е гг. законы, — «О гражданских правах», «Об избирательном праве», «О равноправии при трудоустройстве», «Закон об иммиграции» — предоставляли право въезда в страну лицам, которым ранее было отказано в допуске по этническому признаку.
В 1980-е гг. количество нелегальных иммигрантов в США значительно возросло, поэтому правительство страны стало принимать меры для снижения экономической привлекательности работы в США. Государственные деятели рассчитывали на то, что, создав препятствия для трудоустройства иммигрантов, они смогут существенно снизить их приток. В 1986 г. был принят Закон об иммиграционной реформе и контроле за иммиграцией. Главной целью этого закона было уменьшение числа нелегальных иммигрантов в США. Для этого предстояло реализовать два ключевых положения, одно их которых предусматривало санкции в отношении работодателей, в то время как другое предполагало легализацию иммигрантов. Мероприятия первого рода должны были уменьшить привлекательность иммиграции для тех, кто стремился в США в поисках работы. Меры, относящиеся ко второй группе, узаконивали пребывание нелегальных иммигрантов, уже находящихся в США, для того, чтобы снизить их общее число. В результате этих нововведений около 3 млн иммигрантов смогли оформить документы для получения легального статуса.
В 1990 г. иммиграционная политика снова была подвергнута коренному пересмотру. Согласно Закону об иммиграции 1990 г., число иммигрантов, работающих в стране по так называемой «гибкой схеме», увеличилось до 675 тыс. человек. Основные направления деятельности Службы иммиграции и натурализации были пересмотрены, больший удельный вес стали занимать мероприятия по ограничению въезда и натурализации, а также по депортации нелегальных иммигрантов [3].
Таким образом, проблема иммиграции в США, как легальной, так и нелегальной чрезвычайно сложна. Специалисты высказывают мнение, что относительно благополучное состояние американской экономики в настоящее время позволяет привлечь в нее больше иностранных рабочих, не считаясь с мнением тех, кто боится потерять работу из-за иммигрантов
или полагает, что иммигранты отнимают у них льготы. Представители деловых кругов требуют новой программы брасеро для пополнения рынка рабочей силы. Мексиканским рабочим предоставляются временные разрешения на работу в США в сфере услуг: в гостиничном бизнесе, сельском хозяйстве и сфере обслуживания пенитенциарных заведений. Обобщая, можно сказать, что в периоды экономической стабильности представители политических кругов США использовали более радикальные методы решения вопросов, связанных с межрегиональной или международной трудовой мобильностью.
В мировой экономике при анализе трудовой мобильности выделяют, так называемые, иммиграционные страны, к которым относят Канаду, Австралию и Новую Зеландию. Правительства этих стран проводят активную политику привлечения квалифицированных иммигрантов из других регионов мира. В этих государствах достаточно проста процедура получения вида на жительство для инвесторов и квалифицированных специалистов. При въезде в страну иммигранты получают статус постоянного жителя, дающий те же права пользования социальными благами, что имеют граждане. Отличается простотой и процедура получения гражданства, которое предоставляется спустя два-три года постоянного проживания на территории государства. Правительства этих стран не только не препятствуют получению постоянными жителями гражданства, но, наоборот, способствуют тому, чтобы люди, имеющие статус постоянных жителей, становились полноправными гражданами, так как считают, что натурализация будет полезной для национальной экономики.
Из всех иммиграционных стран Канада раньше всех получила независимость, поэтому ее иммиграционная политика имеет наиболее долгую историю. Так, первый канадский закон об иммиграции был издан в 1869 г. Тогда в Канаду приглашали в основном фермеров, домработниц и лиц наемного труда из Западной Европы и США. В связи с наплывом большого количества китайцев на строительство Трансканадской железной дороги в 1895 г. был принят специальный закон, ограничивающий иммиграцию из Китая. В 1962 г. ограничения на въезд неевропейцев были отменены, а в 1967 г. была разработана объективная система оценки квалификации иммигранта и имеющегося у него уровня знаний языка в сфере профессиональной деятельности. В настоящий момент, иммигранты в первом поколении составляют 16% населения страны.
Одним из самых популярных способов иммиграции в Канаду является так называемая независимая иммиграция. Иммигрировать таким образом имеют возможность квалифицированные представители определенных профессий, способные изъясняться на английском или французском языках. Список таких профессий достаточно велик и число вакантных мест остается большим, так как канадское законодательство позволяет принимать более 200 тыс. иммигрантов ежегодно.
Существует также программа бизнес-иммиграции для предпринимателей, добившихся успеха на родине и доказавших, тем самым, что они способны внести значительный вклад в канадскую экономику. Данная программа распространяется либо на потенциальных инвесторов, способных вложить в канадскую
экономику более 400 тыс. канадских долл., либо на предпринимателей, обязанных в течение двух лет после приезда открыть или приобрести предприятие, а также трудоустроить не менее чем одного канадского гражданина или постоянного жителя, не считая себя и членов своей семьи.
В Австралии основные принципы иммиграции близки аналогичным правилам, использующимся в Канаде, однако, имеются и отличия. Так, Австралия не принимает профессиональных иммигрантов старше 45 лет. При рассмотрении заявлений на иммиграцию в Австралии также учитываются личные качества человека: его профессиональная репутация и отсутствие проблем с законом. Основой внутренней политики Австралии официально признан мультикультурализм, в соответствии с которым за каждым иммигрантом признается право развития своей культуры на территории Австралии.
Иммиграционное законодательство Новой Зеландии, в основном, аналогично австралийским законам. Между этими странами достаточно много общего. Так, граждане и постоянные жители Новой Зеландии имеют право на свободный въезд и проживание в Австралии и наоборот, причем новые поселенцы пользуются теми же социальными благами, что и граждане этих стран.
Однако в Новой Зеландии, в отличие от Австралии, существует специальная программа, облегчающая иммиграцию из стран Океании. В результате, сейчас полинезийцы немаорийского происхождения и меланезийцы составляют 5% населения Новой Зеландии. Страна принимает не только специалистов в тех областях, которые считаются перспективными для национальной экономики, но и бизнесменов. Бизнесмен-инвестор имеет право на иммиграцию, если способен инвестировать в национальную экономику более 1 млн новозеландских долл. Страна не принимает в качестве постоянных поселенцев инвесторов старше 85 лет. Возраст вообще является одним из важнейших критериев отбора иммигрантов. Предприниматель может иммигрировать, если он имеет в стране предприятие, успешно работающее не менее двух последних лет. Практика бизнес-иммиграции может быть использована в России в рамках создания инновационных зон.
Таким образом, стратегия государственного регулирования межрегиональной трудовой мобильности должна формироваться таким образом, чтобы система государственного воздействия на трудовые миграционные потоки соответствовала реальной хозяйственной ситуации в стране. В современных условиях наиболее предпочтительна селективная стратегия формирования и реализации национальной государственной политики воздействия на трудовую мобильность. Необходимость селективного подхода к государственному воздействию на межрегиональную или международную трудовую мобильность диктуется текущей и перспективной ситуацией в части воспроизводства национального человеческого капитала и, особенно, его интеллектуальной составляющей, а также требованиями реальных условий хозяйствования, предполагающих обособление рас-селенческой, интеграционной и натурализационной компонент регулирования трудовой миграции.
Литература
1. Гринблат Ж.-А. Иммиграционные сценарии для стареющей Европы // Отечественные записки. — 2004. — № 4(19).
2. Даешь трудовую мобильность? // Режим доступа: http://www.zagran.kiev.ua/article.php?new=366&idart=3665
3. Маганьян Л. Миграционная политика США: тенденции и результаты // Отечественные записки. — 2004. — № 4(19).
