Зарождение отечественной теории местных финансов Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

И. АРХИПКИН,

доктор экономических наук, профессор Иркутского государственного университета

И. КАРАВАЕВА,

доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник Института экономики РАН

ЗАРОЖДЕНИЕ ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ТЕОРИИ МЕСТНЫХ ФИНАНСОВ

Исследуются процессы формирования теории местных финансов и местного налогообложения в российской экономической литературе второй половины XIX и начала ХХ в. Вводятся в современный научный оборот архивные документы Хозяйственного департамента Министерства финансов Российской империи 1906 — 1912 гг. «по земскому общественному устройству».

Ключевые слова: местное самоуправление, земство, местные финансы, местные налоги, местные сборы и повинности.

Развитие местного самоуправления, расширение сферы деятельности и повышение роли земства в общественной жизни России во второй половине Х1Х столетия и на рубеже Х1Х — ХХ вв. стимулировали появление развернутых теоретических исследований, посвященных проблемам формирования местных финансов. Мы полагаем целесообразным обратиться к наследию отечественных ученых и финансистов этого периода, поскольку вопросы определения сущности и сфер деятельности местного самоуправления, а также формирования его финансовой базы и сегодня не разрешены до конца и продолжают привле-

ts

CS

кать к себе значительное внимание ученых, общественности, государственных деятелей.

Стоит отметить, что число трудов, посвященных формированию финансовой базы местного самоуправления в рамках рассматриваемого периода, невелико относительно общего объема литературы, посвященной, например, вопросам государственных финансов или развития системы государственного налогообложения. Однако эти работы, несомненно, имеют фундаментальный характер, а в части формирования налоговой составляющей доходной базы местных бюджетов их смело можно отнести к трудам, формирующим основы теории местных финансов.

В качестве таких теоретических исследований можно назвать: «Земские учреждения и самоуправление» В. Безобра-зова; книгу «Финансы крупнейших русских городов» под редакцией Ю.В. Готье, 1894 г. издания; монографию профессора Санкт-Петербургского университета В.А. Лебедева «Местные налоги. Теория и практика местных налогов зарубежных стран», изданную в 1886 г. и переизданную со значительным дополнением в 1903 г.; «Очерк теории и политики налогов» A.A. Исаева, 1887 г. издания; монографию А. Вебера «Налоги. О государственном и местном обложении в России» (1906г.); «Финансы, правительство и общественные интересы» М.И. Боголепова, 1907 г. издания; «Местные финансы» А.П. Маркова, 1918 г. издания; «Местные финансы (тео-< рия и практика, российский и зарубежный опыт)» профессо-

ра В.Н. Твердохлебова, 1928 г. издания — и это практически все крупные работы о развитии теории и практики местных о финансов.

^ Еще в 1886 г. В.А. Лебедев в своем труде «Местные нало-

^ ги. Теория и практика местных налогов зарубежных стран»

о отмечал, что «„.существование местного самоуправления, с

о его потребностями и вытекающей отсюда обязанностью

m добывать себе средства для удовлетворения оных, порож-

g дает ряд прав по отношению к местным финансам, кото-

о рые можем назвать в общей их совокупности — финансовою

Е-U £

властью самоуправления» 1 А Штейн, «проводя параллель и находя тождество между хозяйством государства и хозяйством самоуправления, заключает...», что и «„.в финансовой системе последнего должны существовать те же три категории доходов, что и в государстве. Это: 1) доходы от собственных имуществ или от их служения обществу; 2) доходы, получаемые из доходов частных хозяйств, в виде налогов; 3) кредит» 2. В.А. Лебедев, В.Н. Твердохлебов, А. Вебер поддерживали эту позицию Штейна, дополняя ее натуральными повинностями, которые «. составляют немаловажное средство удовлетворения местных потребностей в уездных городах и сельских местностях Российской империи» 3.

Проанализировав на основе вышеприведенных источников виды средств, которые рассматривались в отечественной литературе в качестве финансовой базы местного самоуправления, мы можем сформировать их следующий перечень:

1) непосредственное привлечение местных жителей к удовлетворению некоторых потребностей земства и общины — предоставлением на общественные надобности своего имущества или прямым предложением своих физических сил — повинности;

2) денежное обложение местных жителей в виде местных налогов;

3) денежные сборы за пользование некоторыми услугами местных учреждений, однородные с государственными пошлинами;

4) доходы от земских, городских и общинных капиталов и имуществ;

5) разного рода пособия от государственной казны — возмездные, безвозмездные;

6) кредит.

1. Лебедев В.А. Местные налоги. Теория и практика местных налогов зарубежных стран. СПб., 1886. С. 21.

2. Там же. С. 37.

3. Вебер А.. Налоги. О государственном и местном обложении в России. М., 1906. С. 76.

\о

Таким образом, в начале ХХ в. в качестве базовых источников финансового обеспечения местного самоуправления рассматривались практически те же источники финансовых средств, которые использовались в общегосударственном финансовом хозяйстве. Основным различием между государственными и местными налогами, сборами и повинностями являлось назначение или сфера использования налоговых поступлений: либо средства от обложения направляются в государственный бюджет — и тогда это государственные налоги, либо — на общественные нужды данного уезда, города, губернии уже как налоги местные. При этом основной характерной чертой местных финансов, четко отделяющей ее от системы финансов государственных налогов, в отечественных законодательных актах начала ХХ столетия рассматривалось назначение, или, говоря современным языком, бюджетная направленность соответствующих финансовых поступлений, собранных на данной территории.

В подтверждение этой позиции обратимся к монографии А. Вебера «Налоги. О государственном и местном обложении в России» (1906 г.). В этой работе А. Вебер обращает внимание на то, что: «Закон 13 июля 1851 года устанавливал деление земских повинностей, сборов и налогов на: 1) общегосударственные, идущие на удовлетворение потребностей, общих для всех жителей империи; 2) местные, удовлетворя-< ющие местным потребностям одной или нескольких губер-

ний, и 3) частные. К первой группе были отнесены: почтовая, дорожная и этапная; ко вторым: дорожная — в пределах о губернии, доставление помещений местным гражданским

^ управлениям и пр. К частным относились повинности сослов-

§ ные — дворянские. Причем, все они собирались на данной

о территории местными властями. До реформы 60-х годов госу-

о дарственные повинности преобладали в земском бюджете;

й в1860 — 62 гг. они составляли 19 381 242 рубля из 23 614 415

^ рублей всех земских сборов. Эти сборы получались в назван-

о ный период с земель 1 872 522 рубля, с промышленности и

Е-О £

торговли — 976 831 рубль, от подушного налога 20 759 062

рубля» 4.

С целью объективной оценки понятий «местные финансы», «местные налоги», «местные сборы и повинности» стоит такжсе обратиться к интереснейшим архивным документам — Трудам Комиссии Высочайше утвержденной для пересмотра системы податей и сборов в 1912 году — т.. IV — Материалы по земскому общественному устройству 5.

Перечень данных изданий следует начать с написанных на высоком профессиональном уровне аналитических очерков чиновников Хозяйственного департамента Министерства финансов Российской империи, подготовленных в течение 1906 — 1912 гг. для Комиссии Высочайше утвержденной для пересмотра системы податей и сборов по земскому общественному устройству. Среди таких подготовленных для Правительственной комиссии документов следует назвать: «Очерк законодательства о земских повинностях до издания правил 13 июля 1851года» (Архив МФ РФ № 69770); «Очерк о порядке исполнения в губерниях и областях Высочайше утвержденной росписи денежных земских повинностей» (Архив МФ РФ № 69771); «Исторический очерк законодательства о земских повинностях с 1851 года до настоящего времени» (Архив МФ РФ № 69775) — общий объем аналитических очерков составляет более 500 страниц, а их содержание отражает процесс формирования реальной законодательной базы взимания местных налогов, денежных сборов и назначения натуральных повинностей.

Действовавший в Х1Х — начале ХХ в. в Российской империи Устав о земских повинностях был принят в 1857 г. и не подвергался с тех пор официальному пересмотру, но постоянно пополнялся изменениями и дополнениями и неоднократно переиздавался. В итоге к 1912 г. Устав содержал 203 ста-

4. Вебер А.. Налоги. О государственном и местном обложении в России. М., 1906. С. 75.

5. Издание хозяйственного Департамента Министерства Финансов. СПб., 1912. Архив МФ РФ.

00 сч

тьи, посвященные изложению общих правил сбора налогов и отбывания повинностей, а также многочисленных особенностей во взимании сборов и отбывании повинностей в различных местностях (например, ст. 584 — 594 Устава об особом порядке отбывания подворной повинности в Вологодской, Пермской и Вятской губерниях) 6.

Нам представляется важным обратить внимание на ст. 5 Устава, в которой указывалось, что «денежные земские повинности (т.е. налоги и сборы. Прим.. авт.) предназначаются на надобности или для пользы одной какой-либо губернии или области, или нескольких губерний и областей» 7.

В трудах Комиссии отмечалось также, что «перечень расходов, отнесенных на земские средства по закону, весьма длинен и разнообразится по местностям» 8 и «...возможно представить лишь некоторое обобщение относящихся до этого предмета законоположений. К числу расходов, относимых на земские средства повсеместно, принадлежат:

1. Содержание путей сообщения, кроме дорог государственного значения, содержимых на счет казны, и дорог проселочных и полевых, исправляемых землевладельцами, чрез земли которых эти дороги пролегают.

2. Различные расходы на местное управление и суд, а именно:

а) содержание учреждений по крестьянским делам;

б) содержание мировых судебных установлений (кроме < Закавказья), или, вместо этих двух статей, — пособия

казне на содержание преобразованных по закону 12 июля 1889 г. административно-судебных учреждений; о в) устройство и содержание помещений для подвергае-

^ мых аресту, а равно и самих арестуемых;

Ег1 \

^ г) квартирное довольствие чинов уездной полиции и

о судебных следователей;

к о

^ 6. Там же. С. 200.

^ 7. Издание хозяйственного Департамента Министерства Финансов. СПб, 1912. Архив МФ РФ. £ С. 201.

О 8. Там же. С. 202.

Е-О £

д) содержание подвод при полицейских управлениях;

е) пособия казне на содержание казначейств;

ж) пособия казне на содержание губернских и областных статистических комитетов;

з) пенсии, пособия и т.п. чиновникам, получавшим содержание из земских сборов;

и) суточные деньги чиновникам, командируемым внутри губернии по делам земства.

3. Некоторые расходы по исполнению воинской повинности и по удовлетворению воинских потребностей:

а) путевое и квартирное довольствие председателей и членов присутствий по воинской повинности от земства, содержание делопроизводителей сих присутствий и отпуск пособий им на канцелярские расходы;

б) устройство и содержание помещений этих присутствий;

в) участие в призрении семейств нижних чинов запаса и ратников ополчения, призванных в военное время на службу;

г) расходы по формированию государственного ополчения;

д) перевозка в сборные пункты нижних чинов, призванных на действительную службу при переведении войск на военное положение.

4. Расходы на содержание врачебных и благотворительных заведений, определенные Уставом общественного призрения.

5. Некоторые издержки по принятию мер к содействию местному хозяйству и промышленности:

а) расходы на полюбовное размежевание земель;

б) содержание земских случных конюшен;

в) издержки по прекращению и предотвращению чумной эпизоотии на местном рогатом скоте.

6. Пересылка сумм земских сборов.

7. Всякие вообще расходы по удовлетворению потребностей, выполняемых по закону натурою (содержание дорог,

о 00

поставка подвод, этапно-арестантская повинность и т.д.), по переложении, в установленном порядке, натуральных повинностей на деньги» .

Кроме того, специально для земских учреждений закон устанавливал обязательность, кроме перечисленных расходов, еще и издержки по уплате принятых на себя земствами пособий на содержание учебных заведений ведомства Министерства народного просвещения.

Наследие, оставленное нам отечественными экономистами прошедшего столетия в вопросах теоретического обоснования таких понятий, как «субъекты местных налогов» и «объекты местных налогов», также заслуживает внимания и может быть полезным при разработке современных нормативных документов и законодательных актов о местных финансах и местном налогообложении.

Так, важный аспект развития теории местных финансов — необходимость формирования собственной налоговой базы местного самоуправления — подробно исследуется проф. В.А. Лебедевым в его труде «Местные налоги». Ставя задачу характеристики субъекта местного обложения, В.А. Лебедев поднимает сразу несколько вопросов: «Все ли местные жители должны быть земско- и общинно-податными субъектами, в каких бы отношениях ни состояли они к этим союзам, или не все? И в какой степени та или другая личность может или < должна быть таким субъектом? Следует ли считать всякое

лицо, как частное, так и юридическое, состоит ли оно к данному союзу в отношениях имущественных, или пользуется удоб-о ствами и услугами самоуправления, все равно — лично ли для

^ себя только, или и для имущества, и будет ли получаемая им

§ польза прямая или косвенная? Является ли земская и общин-

о ная податная обязанность обязанностью как владельцев соб-

о ственности в данной местности, так и всех местных обыва-

т

5! 9. Издание хозяйственного Департамента Министерства Финансов. СПб, 1912. Архив МФ РФ.

О С. 203. Е-О £

телей, хотя бы и не связанных с местностью владением промышленными предприятиями и т.п.» 10?

Профессор Лебедев поясняет, что такой подход к определению «понятия о земском и общинном податном субъекте расширяется далее пределов, обыкновенно принимаемых в действующем праве, а нередко и в литературе» 11. Он подтверждает позицию немецких исследователей, которые «категорически выставляют требования, что каждый, кто состоит в известных отношениях к общине, обязан принимать участие в платеже налогов; что никто не должен пользоваться на чужой счет общественными учреждениями; что данная община может привлекать к податной обязанности всякое лицо настолько и с той стороны, насколько и с какой оно принадлежит к общинному союзу по владению имуществом и по участию в пользовании общественными учрежде-1?

ниями» .

В итоге В.А. Лебедев существенно расширяет границы понятия субъекта местного налогообложения и, следовательно, создает объективные предпосылки для расширения базы обложения местными налогами и сборами, что, в свою очередь, может обеспечить снижение налогового обремени на каждого плательщика, при сохранении или даже увеличении общего объема налоговых доходов.

Он четко классифицирует субъекты местного обложения: «1) всякое лицо, связанное с данною местностью, постоянным или долговременным в ней пребыванием, или владением недвижимою собственностью, или промышленными предприятиями и вообще лично или для собственности своей пользующееся услугами местного самоуправления и причиняющее ему расход, есть субъект местных налогов. 2) лицо, которое является полным или неполным субъектом местных налогов, в зависимости от того, живет ли оно в данной мест-

10. Лебедев В.А. Местные налоги. Теория и практика местных налогов зарубежных стран. СПб., 1886. С. 67.

11. Там же.

12. Там же.

2 8 2

ности, причем подвергается не только налогам прямым с собственности, промысла и пр., но и косвенным, — или не живет и не может там подлежать налогам, тесно связанным с его личностью, но облагается косвенными налогами. З) податная обязанность юридических лиц, в том числе и казны, обусловливается владением в соответствующей местности недвижимою собственностью или предприятиями, дающими доход, отчасти же: а) увеличением местных расходов, которое причиняется существованием в данной местности такого рода лиц и б) некоторыми социальными требованиями» 13.

Поднимая вопрос об объектах местного налогообложения, профессор Лебедев замечает, что «после решения вопроса о субъектах местных налогов эта проблема уже не представляет трудности, так как понятие о субъекте налога заключает в себе и понятие о его объекте. Говоря об одном, нельзя не коснуться другого: лицо настолько может оказываться субъектом налога, насколько оно владеет каким-либо имуществом или получает доход. Как скоро определилась в принципе податная обязанность субъекта, надо обследовать, с чего именно он должен платить налог. Величина и доходность податного объекта, либо объем получаемой субъектом услуги, формируют представление о размере податной способности. Засим с каждого субъекта и объекта берется известная

доля, по возможности пропорциональная долям других пла-

14

тельщиков» .

< Как видим, взгляды российских экономистов конца

XIX — начала ХХ в. вполне современны и в максимальной степени согласуются с сегодняшней мировой практикой взи-о мания местных налогов: субъектами которой являются все

^ физические и юридические лица, проживающие или рабо-

§ тающие, получающие доход в рамках данного территори-

о ального образования; а объектами — собственность, опреде-

о ленные виды дохода, а также право на осуществление кон-

т

^ 13. Лебедев В.А. Местные налоги. Теория и практика местных налогов зарубежных стран. СПб.,

£ 1886. С. 89.

О 14. Там же. С. 90. Е-О £

кретных видов деятельности на данной территории. Также, вполне согласуясь с современными позициями, в исследованиях основоположников теории местных финансов отмечается существование в отечественной практике рубежа Х1Х— ХХ вв. двух «конкретных систем обложения: а) системы самостоятельных налогов, сходных более или менее с государственными и б) системы налогов не самостоятельных, взимаемых совместно с государственными налогами, в виде доба-

15

вочных к ним процентов» .

В заключение мы можем сделать вполне обоснованный вывод, что в трудах отечественных экономистов второй половины XIX — начала ХХ вв. подробно рассматриваются бюджетные и фискальные системы местного самоуправления и впервые ставится вопрос об экономической и социальной самостоятельности местных органов самоуправления. И, что особенно важно, — о её непосредственной зависимости от соотношения «самостоятельных» и «несамостоятельных» финансовых доходов в местных бюджетах.

Таким образом, уже в начале ХХ столетия в трудах российских экономистов формируются подходы к разработке теоретической проблемы соотношения финансового влияния государственной и местной власти в рамках территориального социума, определения, в каком объеме центральная власть предоставляет органам местного самоуправления рычаги воздействия на экономическую и социальную ситуацию в данном регионе, и в конечном счете — каков реальный уровень демократизации общества.

15. Лебедев В.А. Местные налоги. Теория и практика местных налогов зарубежных стран. СПб, 1886. С. 90.