CC BY
77
Г.Н. Андреева*
УРОКИ ЗЕМСКОЙ РЕФОРМЫ В СФЕРЕ ФИНАНСОВ ДЛЯ СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Аннотация. Проведенная в период правления Александра II реформа земских финансов по своей комплексности, основательности подхода к правовому регулированию, поискам новых форм распределения налогов и доходов, а также наделению полномочиями в финансовой сфере местных органов может дать несколько уроков, полезных для современного российского регулирования местных финансов и реформы местного самоуправления в целом. В статье показаны достоинства и недостатки земской реформы в сфере земских финансов, поставлен вопрос о сопоставимости земской реформы и современной реформы земского самоуправления. При всех различиях этих реформ уроки могут быть извлечены по крайней мере по следующим вопросам: какой должна быть финансовая основа местного самоуправления; как решить проблемы обложения недвижимости; как обеспечить выполнение государственных задач на местном уровне? Исследование проведено с использованием исторического и сравнительно-правового методов, для иллюстрации теоретических положений и законодательства приводятся статистические данные. Научная новизна исследования состоит, во-первых, в комплексности изучения сопоставимости реформ в данном аспекте, во-вторых, в обосновании выдвинутых предложений по совершенствованию проведения реформ местного самоуправления. Опыт земской реформы показывает, что необходимо существенное расширение источников финансовых поступлений для местного самоуправления, особенно в части местных налогов и сборов, что придаст современной системе финансирования необходимую гибкость. По актуальному вопросу налогообложения недвижимости проведенное сравнение свидетельствует, что такая масштабная задача, как общегосударственные кадастровые работы, требует общегосударственной организации и финансирования из государственного бюджета и не может быть переложена на местное самоуправление. Проблему обеспечения выполнения государственных задач на местном уровне автор увязывает с особенностями современной тактики по составлению государственного бюджета и выдвигает предложения по ее совершенствованию. В статье содержатся также предложения по повышению эффективности проведения реформы в целом.
Ключевые слова: правоведение, земельная реформа, местные финансы, недостаток финансовых средств, современное местное самоуправление, разнообразие источников финансирования, местные налоги, кадастровые работы, государственные задачи, эффективность организации реформ.
Проведенная в период правления Александра II реформа земских финансов по своей комплексности, основательности подхода к правовому регулированию, поискам новых форм распределения налогов и доходов, а также наделению местных органов полномочиями в финансовой сфере может не только рассматриваться как положительный пример серьезных усилий по преодолению беспорядка в земских финансах, царившему до проведения этой реформы, но и дать
несколько уроков, полезных для современного российского регулирования местных финансов и реформы местного самоуправления в целом.
У этой земской реформы был ряд несомненных достоинств. В ходе реформы был создан массив новых нормативных актов в сфере земских финансов1, усовершенствована законода-
1 Кашкаров М. Исторический обзор законодательных работ по общему устройству земских повинностей. СПб., 1894.
© Андреева Г.Н., 2014
* Андреева Галина Николаевна — кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник ИНИОН. [g.n.andreeva@gmail.com]
117997, Россия, г. Москва, Нахимовский пр-т, д. 51/21.
тельная техника регулирования финансовых отношений, выработан новый подход к учету земских финансов и налажена земская статистика2, разработан и внедрен в практику земских органов научный подход к подготовке местных бюджетов и т.д. В ходе земской реформы активно развивался понятийный аппарат науки финансового права, внимательно изучался и оценивался с точки зрения применимости в российских условиях опыт зарубежных стран3, публиковались российские и зарубежные исследования по данной тематике4.
Если рассмотреть правовое регулирование периода земских реформ с точки зрения роста законодательной техники принимаемых актов, то в это время в различных государственных органах (включая комиссии о губернских и земских учреждениях) активно обсуждались вопросы разграничения правовой материи между законами и административными положениями5. Можно по-разному оценивать то, в какой степени эти идеи были реализованы в проектах нормативных актов по земскому самоуправлению (тем более, что и представления о социальной значимости тех или иных норм существенно поменялось с тех пор), однако сам факт проявления внимания к данной важной законодательно-технической проблеме примечателен. Эта проблема в силу разных, в том числе исторических причин разрыва в законодательно-технической традиции, до сих пор в полной мере не разрешена современным законодателем при регулировании местного самоуправления.
2 Уровень ее был настолько высоким, что один из исследователей 90-х гг. прошлого века назвал ее «национальным достоянием России» (Абрамов В.Ф. Российское земство: экономика, финансы и культура. М., 1996. С. 41-60).
3 Одним из показателей этого являются публикации по данным вопросам, осуществленные Департаментом окладных сборов: Органы местного управления и местные повинности во Франции. СПб.: Мин-во финансов. Деп. окладных сборов. СПб., 1896. (1) III; Местное управление и местные повинности в Австрии: Т. 1. М-во финансов. Деп. окладных сборов. СПб., 1901.
4 Лебедев В.А. Местные налоги. Теория и практика местных налогов зарубежных стран. СПб., 1886. XXI (3).
5 Так, ее члены С.И. Зарудный и П.Н. Даневский отмечали, что несмотря на известную проработку вопроса в свое время Сперанским в его «Руководстве к познанию законов», на практике четкости в распределении законодательного материала по значимости регулируемых отношений не было. Они писали: «Самые термины наши Устав, Положение, Учреждение, Наказ и т.п. не имеют у нас определившегося значения». (Цит. по: Материалы по земскому общественному устройству (Положение о земских учреждениях). Т. 1. Спб., 1885. С. 270.). Привлекая внимание Комиссии к данной проблеме, со своей стороны, они предлагали распределение статей по значимости между Положением и Наказом построить исходя из их значимости, рассматривать Положение как «коренной закон», а Наказ — как акт, развивающий «подробности, относящиеся до исполнения коренного положения» (там же).
Несомненные достоинства земской реформы сопровождались тем не менее рядом существенных недостатков. Во-первых, уже современники отмечали непоследовательность законодателя и в целом верховной власти в осуществлении реформы: далеко не все замыслы были реализованы на практике, причем не только те, которые оказались неисполнимыми и провалились, но и в результате отказа верховной власти от некоторых демократических начал.
Во-вторых, движение в направлении демократизации финансов осуществлялось по многим направлениям очень медленно, некоторые аспекты реформы получили более или менее завершенный вид только к началу ХХ в. (например декларированная еще в начале реформы идея очищения земских повинностей от не относящихся к деятельности земства установлений).
В-третьих, далеко не все аспекты реформы были предварительно проработаны с достаточной основательностью.
Вместе с тем неудачи этой реформы, как представляется, не менее поучительны, чем успехи.
Прежде чем проводить сравнение финансового аспекта земской реформы с современным положением дел в области местных финансов в Российской Федерации, необходимо установить степень сравнимости данной материи. Современная компаративистика не случайно уделяет особое внимание анализу свойств и черт сравниваемых объектов исследования. Такой предварительный анализ позволяет обеспечить объективность исследования и проникнуть в глубь материи, не ограничиваясь внешним сходством.
Правовое регулирование земских финансов в XIX в. происходило в условиях, существенно отличающихся от современных по всем параметрам. В рамках данной статьи можно дать только краткий (и далеко не исчерпывающий) перечень наиболее существенных из них, но, тем не менее, благодаря комплексному подходу, дающий общее представление о проблеме.
Во-первых, в России предшествующее реформе земское налогообложение было генетически связано с сословным характером организации общества и государства. Именно поэтому отмена крепостного права в 1861 г. потребовала пересмотра всей системы земского налогообложения. Соответственно земская реформа в своей финансовой части была ориентирована на решение данной проблемы перестройки общества.
Во-вторых, правовой порядок в рамках новой реформы действовал не на всей территории страны. В 1865-1874 гг. земство было введено только в 34 губерниях, позднее распространено еще на некоторые губернии, в результате к 1917 г. земство с разной степенью автономии существовало в 43 губерниях и отсутствовало в 51 губер-
нии и области6. По статистическим данным, «под управлением земства к 1913 г. было 110 миллионов жителей; управлялись без земства, всецело чиновниками 61 миллион жителей»7. Такая степень распространения местного самоуправления отражала представления императора и двора о степени готовности населения к земской реформе. К этому времени Россия являлась обширнейшей евразийской империей со слабой заселенностью значительных по размерам территорий, государством, пестрым по этно-национальному составу и уровню социальной организации населения, со сложно устроенными отношениями между центром и окраинами, в которых учитывались местные традиции, национально-культурные и религиозные особенности. Эти черты Российской империи диктовали свои подходы к управлению ее различными частями. Характерное для России государственное устройство с «ассиметричным распределением публичной власти в едином государстве, определенным сохранением публичного права в регионах и различной степенью автономизма»8 приводило, в частности, к отсутствию единообразия в регулировании земских финансов: в Царстве Польском, в Лифляндии и Закавказье оно осуществлялось отдельными специально посвященными им актами9. Соответственно регулирование неизбежно превращалось в поиски баланса между определенной унификацией (в ограниченных пределах, об этом подробнее будет сказано далее) и сохранением самобытности. Вместе с тем имперский характер государственности диктовал и определенные особенности подхода к осуществлению управления государственными финансами. Это осознавалось и чиновниками, и исследователями. Так, Э.Н. Берендтс писал: «Наше финансовое управление нередко упрекается в чрезмерно осторожном, даже преднамеренно пессимистическом исчислении государственных доходов... Можно сказать, что у нас заметно стремление исчислять бюджетные статьи не при помощи какого-либо механического приема, например, по примеру предыдущих лет, или по среднему выводу за несколько лет, а по прямой, широкой оценке всех обстоятельств, могущих повлиять на государственное хозяйство в наступающем бюджетном периоде. И понятно, имея перед собой государственное хозяйство, обслуживающее го-
сударство, громадное по пространству и количеству населения, заключающее в своих границах народности с различным культурным развитием, районы с самыми разнообразными почвенными и климатическими условиями, имея соседями народы, жизнь которых может служить поводом к разным политическим непредвиденным осложнениям и т.д., финансовое управление соблюдает крайнюю осторожность, даже боязливость, при исчислении в особенности доходов, считая такую осторожность своей обязанностью, стремясь именно к тому, чтобы действительные результаты ведения хозяйства оказались бы более благоприятными, нежели все ожидания»10. Данный подход в определенной мере воспроизводился и на местном уровне.
В-третьих, на системе земского налогообложения и земских финансов сказывались особенности народного хозяйства страны того периода, значительная роль сельского хозяйства и незначительный уровень развития товарно-денежных отношений во многих отдаленных сельских и лесных районах. В организации системы земского налогообложения присутствовали и феодальные элементы, и общинные традиции, и отголоски идеи Адама Смита о том, «как государство богатеет и чем живет, и почему не нужно золота ему, когда простой продукт имеет». Наряду с денежными повинностями, сохранялись натуральные и личные повинности. Так, положение о земских повинностях в сибирских губерниях, действовавшее до начала ХХ в., включало не только денежные повинности, но и личные, осуществляемые «личною работою по очередям и нарядам»11.
В-четвертых, расчет базовых показателей земских финансов был ориентирован на обложение недвижимости (в частности так исчислялся предельный размер налогов).
В-пятых, сама система земских финансов существенно отличалась от современной. В России до введения земства все сборы с населения делились на общегосударственные и местные. И те и другие осуществляли казначейские органы, местные сборы передавались в ведение губернских властей, за последними осуществлялся государственный контроль. К числу вносивших наи-
6 Веселовский Б. Земство и земская реформа. Пг., 1918. С. 16.
7 Там же.
8 Красняков Н.И. Конвергенция имперских институтов публичной власти в России // Инновационное развитие юридической науки как фактор укрепления российской государственности: материалы конференции. Новосибирск, 25-26 октября 2012 г. Новосибирск, 2013. С. 256.
9 См., например: Закон об оценке недвижимых имуществ
Лифляндской губернии для обложения земскими сборами.
Рига, 1901.
10 Берендтс Э.Н. Русское финансовое право. М., 2013. С. 74 (современная перепечатка издания 1914 г.).
11 Брокгауз Ф.А., Эфрон И.А. Энциклопедический словарь. Т. 24. СПб., 1894. С. 515. Это было характерно для российской финансовой системы в целом, а не только для земского налогообложения. В современной литературе по поводу прямых государственных налогов отмечается, что «отсутствовал какой-либо единый принцип, на котором была бы построена система прямых налогов. В ней одновременно присутствовали не только реальные и личные налоги, но и такие архаичные их формы, как оброк, ясак... Коренное население Сибири платило ясак шкурами зверей либо деньгами» (История финансового законодательства России. М., 2003. С. 31-32).
больший вклад в казну прямых налогов взимаемые относились с крестьян и мещан — подушная подать, с купцов — пятипроцентный налог с объявленного капитала или с торговых свидетельств, а также поземельный налог с частных и казенных земель в размере от 0,5 до 1 копейки с десятины.
Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. наделило земства правом самообложения. Эти налоги получили название земских, они поступали в распоряжение земств. Таким образом, в тех губерниях, где были созданы земства, существовали параллельно две системы налогообложения: налоги с населения земствами взимались в порядке самообложения, а местные казначейства собирали все государственные налоги. Современное российское налогообложение базируется на идее централизованного взимания налогов.
В-шестых, реформирование земских финансов происходило наряду и практически одновременно с другими реформами (с отменой крепостного права, судебной реформой и др.) и при проведении масштабных финансовых реформ 18601880 гг. в различных сферах государственного хозяйства и управления, которые в современной литературе справедливо характеризуются как «одни из самых сложных и продолжительных в череде преобразований того периода»12. В ходе масштабной общегосударственной финансовой реформы были проведены такие существенные мероприятия, как учреждение Государственного банка (1860 г.), образование при Министерстве финансов Главного выкупного учреждения для проведения выкупных операций (1862 г.). Были также разработаны и введены Правила о составлении, рассмотрении и выполнении государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений (1862 г.). Государственную роспись стали публиковать (с 1862 г.)13, все государственные доходы были сосредоточены в кассах Государственного казначейства, Министерства финансов (1864-1868 гг.), был реорганизован Государственный контроль, при этом с 1866 г. отчеты Государственного контролера подлежали опубликованию. Кроме того, были созданы государственные палаты — местные органы государственного контроля, проведена реорганизация Департамента разных податей и сборов Министерства финансов (1863 г.). В ходе реформы осуществлены и такие меры, как замена части
12 Лушникова М.В., Лушников А.М. Наука финансового права на службе государству: российские государственные деятели и развитие науки финансового права (историко-правовой очерк). Ярославль, 2010. С. 121.
13 Бюджет государства впервые в истории перестал быть секретным документом, ему была придана некая транспарентность. В литературе это отмечается как заслуга во многом М.Х. Рейтерна, возглавлявшего Министерство финансов (там же. С. 131).
откупов акцизами (1863, 1866 гг.), создание для их взимания губернских и окружных акцизных управлений и др.14 Одновременное реформирование общегосударственного и местного уровней финансовой системы при недостаточном уровне координации различных мероприятий создавало дополнительные трудности.
В-седьмых, само понимание местного самоуправления в XIX в. и в настоящее время существенно отличаются. То, что в период реформы понималось под местным самоуправлением, достаточно далеко от современных представлений о нем, выраженных, в частности, в Европейской хартии местного самоуправления и других современных международных документах. Когда проводилась земская реформа, имелась в виду, прежде всего, некая децентрализация государственного управления. Как писал по этому поводу Б.Б. Веселовский, «правительство решило с отменой крепостного права создать всесословное земство, передать ему разные хозяйственные дела (больницы, школы, дороги и т.д.) и отправление разных повинностей, в которых было так заинтересовано государство (подводной, этапной, дорожной и проч.)»15. Таким образом, речь шла о том, чтобы разгрузить несколько центр в части государственного управления от дел мелких, местного значения. Что же касается наделения земств определенной самостоятельностью в решении местных дел, то оно было не самоцелью или выражением намерения создать местное самоуправление, а скорее средством децентрализации государственных функций. Наделяя земства определенной степенью самостоятельности, правительство отнюдь не абсолютизировало эту самостоятельность, не рассматривало земства как какой-то особый, в полном смысле автономный элемент в системе государственного управления, а видело в земских учреждениях прежде всего разновидность государственных органов, обладающую определенной самостоятельностью в отношении местных дел, дозволенной и полезной в той мере, в какой она освобождала центральные бюрократические учреждения от решения чрезмерного для них (в условиях огромной империи) и постоянно увеличивающегося по мере хозяйственного развития империи объема местных, частных дел. Отсюда внешняя непоследовательность и противоречивость в законодательном регулировании земского самоуправления, которую отмечали и во время проведения реформы, и позднее, и которая занимала либералов с 1870 г.16
14 Там же. С. 121, 130, 131.
15 Веселовский Б.Б. Земство и земская реформа. Пг., 1918. С. 7.
16 См. об этом: исследование А.Н.Верещагина, в котором он убедительно доказывает со ссылкой на неиспользовав-шиеся ранее в науке материалы, что в Комиссии, готовив-
Иначе говоря, в земской реформе присутствовали элементы и самоуправления, и государственного управления, но если либерально настроенные земские деятели и значительная часть населения считали, что главное в земстве — местное самоуправление, то правительство полагало, что главным остается выполнение возложенных на местные публичные органы государственных задач. Если принять такую трактовку ситуации с земской реформой, то нормативное регулирование земства выглядит не таким уж и противоречивым, а скорее поиском баланса двух начал, а сразу наметившаяся тенденция на сужение независимости земств — поиском оптимального (для правительства) сочетания этих начал.
Перечисленные выше и многие другие отличия показывают, что сравнение земской реформы в сфере финансов с современным периодом развития муниципальных финансов в условиях принципиально иного государственного устройства и правовой системы вряд ли осуществимо по многим параметрам, оно может быть только очень адресным. Наиболее сопоставимыми, как представляется, являются уровень самостоятельности местных органов в области финансов; некоторые принципы в сфере публичных финансов; отдельные задачи, которые пытались решить или решили во время реформы, но которые и в настоящее время не решены в финансовой сфере современного российского местного самоуправления; а также применявшиеся и применяемые методы проведения реформы.
Урок первый:
какой должна быть финансовая основа
местного самоуправления?
Европейская хартия местного самоуправления предъявляет к правовому регулированию в сфере местных финансов ряд важных требований. Согласно ст. 9 этого акта, посвященной финансовым ресурсам местного самоуправления, «органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий (п. 1). Финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом (п. 2). По меньшей мере часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за
шей законопроекты по земской реформе, и ее председате-
лем Валуевым земство рассматривалось как «орган одной и той же государственной власти» (Верещагин А.Н. Земский вопрос в России. М., 2002. С. 22). Таким образом, в этом плане единая система Советов, вроде бы имеющая корни в идеях Французской революции, по сути, была продолже-
нием дореволюционного правительственного подхода, доведенным до логического конца.
счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом» (п. 3). Таким образом, ключевым требованием Хартии к финансовым ресурсам местного самоуправления является их достаточность для реализации установленных Конституцией и законами полномочий, что логично, поскольку в отсутствие достаточного финансирования, а также самостоятельности в распоряжении финансовыми средствами самоуправление в части выполнения полномочий становится фикцией. Современное российское правовое регулирование местных финансов в законодательстве о местном самоуправлении в целом следует установкам и формулировкам европейской Хартии местного самоуправления. Статьи 4 и 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливают обязанность федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ обеспечить гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления. К таким гарантиям закон относит обеспечение минимальных местных бюджетов данными органами государственной власти путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов. При разграничении полномочий ресурсы, передаваемые органам местного самоуправления, должны быть соразмерны тем задачам, которые перед этими органами поставлены. Однако общегосударственное бюджетное регулирование зачастую сводит на нет эти правильные предписания законов. Стало общим местом признание недостаточности имеющихся у органов местного самоуправления финансовых ресурсов для его полноценного осуществления. Особое внимание самые разные теоретики и практики обращают на следующие пороки существующей системы финансирования местного самоуправления: малочисленность местных налогов (их всего два: земельный налог и налог на имущество физических лиц); их недостаточность для покрытия местных расходов, в том числе и в силу того, что, по экспертным оценкам, около 80 % земли не относится к налогооблагаемой базе земельного налога (объекты федеральной земельной собственности); снижение доли дотаций (которыми муниципалитеты распоряжаются самостоятельно) при росте доли субсидий (долевое участие субъекта РФ в необходимых для него расходах); профицит местных бюджетов (перечисление субсидий на текущий год в его середине или в конце, что значительно снижает или вообще исключает его освоение); ограниченность неналоговых доходов местных бюджетов, преобладание в них доходов от сдачи в аренду и продажи муниципального имущества (последний источник сходит на нет по
мере реализации продаж); существование ряда нераспределенных между государством и муниципальными образованиями полномочий, которые муниципалитеты вынуждены принимать на себя и финансировать за свой счет и т.д.17 Отсюда дотационный характер подавляющего большинства существующих муниципальных образований, включая даже наиболее обеспеченные городские муниципальные образования. Такое плачевное положение с финансовым обеспечением местного самоуправления в современной России делает «опыт формирования экономических основ местного самоуправления в условиях дореволюционных земств ... весьма интересным для современных органов местного самоуправления»18. Более того, некоторые авторы ставят вопрос о целесообразности, возможно, возврата к опыту земского самоуправления Российской империи с распространением местного самоуправления только на те территориальные единицы, которые способны к самофинансированию и централизованным управлением остальными территория-ми19. Однако вряд ли это можно считать выходом из создавшегося положения, поскольку противоречит фундаментальным основам Конституции РФ 1993 г. Кроме того, если даже чисто гипотетически допустить возможность подобного изменения Конституции, то бесперспективно, поскольку будет означать только фиксацию того небольшого процента муниципальных образований, которые не дотируются из бюджета, и не создаст предпосылок для реального реформирования местного самоуправления.
Следует отметить, что между ситуацией, которая сложилась в России в результате земской реформы, в отношении обеспеченности финансами местного самоуправления имеется определенное сходство. Земства также постоянно испытывали недостаток финансовых средств. Как отмечалось в литературе начала ХХ в., «земствам для выполнения всех нужд были предоставлены самые ограниченные средства. Доходы свои земства черпали, главным образом, от обложения недвижимых имуществ (земель и лесов, го-
17 Нарутто С.В. Местный бюджет — доходы муниципальных образований. URL http://www.samoupravlenie.ru/36-01. php; Попова О.Г. Актуальные вопросы обеспечения гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления // Политическое управление. Научно-информационный образовательный журнал. 2013. № 3. URL http://www. pu.virmk.ru/arhiv/2013/03/PopovaOG.htm; Иванова С.В. Муниципалитетам необходим эффективный налоговый источник / Практика муниципального управления. 2013. № 4. С. 52-54.
18 Трунина И.Ю. Становление и развитие финансово-экономической основы местного самоуправления в России // Проблемы местного самоуправления. URL http://www. samoupravlenie.ru/48-02.php.
19 Чистяков Б.М. Актуальные проблемы местного самоуправления в Российской Федерации. URL http://www. samoupravlenie.ru/38-01.php
родских домов, фабрик, заводов и т.д. Лишь в последнее время земствам стали выдаваться из государственных средств разные пособия — на всеобщее обучение, на агрономическую помощь и т.п.»20. Тем не менее, хотя в конечном счете возросла роль финансирования, изначально во время реформы была заложена и в значительной степени реализована идея самофинансирования земств, а их доходы постоянно росли21.
Для этого (в отличие от современной ситуации) им были предоставлены разнообразные источники доходов. Земские доходы подразделялись на окладные и неокладные. Окладные доходы формировались в результате прямого налогообложения физических и юридических лиц и включали сборы: с недвижимого имущества; с промысловых и торговых свидетельств и билетов; сборы с патентов на заводы для производства крепких напитков, обложенных акцизом, и на торговые точки продажи спиртных напитков; с трактиров вне городских поселений. Неокладные доходы включали поступления от: доходов с недвижимого имущества земства и процентов с принадлежащих ему капиталов (например пенсионного); судебных пошлин, взимаемых при производстве гражданских дел у земских начальников, городских судей и уездных членов окружного (губернского) суда; пошлин на услуги, предоставляемые земством (плата за лечение в земских медицинских учреждениях, плата за обучение в земских образовательных учреждениях, шоссейный и мостовой сбор за проезд по местным дорогам); доходов от земских промышленных предприятий; от штрафов и пени, взимаемых за просрочку уплаты земских налогов; частные пожертвования. К неокладным доходам были отнесены, в частности, начавшие поступать с 1899 г. пособия из казны (сначала для проведения работ по оценке недвижимости)22. Наибольший вес в доходах земства имели окладные доходы.
Размер земских сборов на финансовый год определялся порядком составления доходной сметы, которая включала: чистый остаток наличных денег от расходов прошлого года, сумму «благонадежных» недоимок по земскому сбору (т.е. тех, получение которых прогнозировалось с достаточной уверенностью), процент с земских капиталов, доходы с земских имений, шоссейные
20 Веселовский Б.Б. Земство и земская реформа. С. 17.
21 С 1875 по 1914 гг. доходы земств выросли следующим образом: с земель и лесов — с 18 643 тыс. руб. до 122 859 тыс. руб.; с городских имуществ — с 1 168 тыс. руб. до 18 518 тыс. руб.; с фабрик и заводов — с 1 733 тыс. руб. до 31 940 тыс. руб., с дач и т.п. недвижимостей — с 180 тыс. руб. до 3 894 тыс. руб.; прочие доходы (в основном казенные пособия земствам) — с 7 096 тыс. руб. до 115 840 тыс. руб. (там же).
22 Свод законов Российской империи. СПб., 1904. Т. 4. Кн. 2
Устав о земских повинностях. С. 120-123.
и мостовые сборы с проезжающих по территории земств, платежи лиц из других уездов и губерний за лечение в земских больницах, пени и штрафы за просрочку земских платежей, доходы от мировых судебных пошлин и т.д. Естественно, большую часть этих доходов (за исключением чистого остатка) в точных цифрах определить было невозможно, поэтому поступления рассчитывались приблизительно, ориентируясь на поступления по этим статьям за последние три года. К ним прибавляли приблизительные доходы по займам (как по полученным земством, так и по занятым у земства суммам) и казенные пособия, назначенные земству на следующий год (если таковые были).
Помимо доходов в земскую смету входили расходы, которые в соответствии с земскими росписями должны были учитывать уездные и земские потребности и источники их удовлетворения. Соотнесение доходной и расходной части сметы показывало, сколько средств необходимо выделить дополнительно по сравнению с гарантированно получаемыми по плану на покрытие земских расходов. Недостающая сумма развер-стывалась между плательщиками земских сборов. Статистические данные показывают, что преобладающая доля земских расходов обеспечивалась за счет именно земских сборов. Так, в 1912 г. доходы самих всех земств России составляли 74 млн руб., а расходы — 220 млн руб., соответственно 146 млн руб. было получено за счет плательщиков земских сборов23.
Описанный опыт Российской империи по правовому регулированию формирования доходной части бюджета земств показывает, что необходимо существенное расширение источников финансовых поступлений для современного местного самоуправления, особенно в части местных налогов и сборов. Разнообразие источников формирования финансов местного самоуправления придаст системе финансирования необходимую гибкость и расширит возможность маневрирования, как в случае стабильной скудости определенных видов источников поступлений, так и при колебаниях финансовой ситуации в государстве в целом.
При постоянном росте доходов земства по имеющимся источникам в условиях бурного промышленного роста начала ХХ в. Партия народной свободы внесла в Государственную думу законопроект о расширении источников земских доходов, причем аргументация его сторонников кажется направленной современному российскому парламенту: «В неотложности и настоятельности указанной выше меры (по расширению источников земских доходов. — Г.А.) не может быть сомнения. Удовлетворение у нас культурных потребностей находится на такой
низшей ступени, что всякое сравнение в этом отношении со странами Запада способно повергнуть в самое глубокое уныние. Чтобы стать в уровень с этими странами в деле удовлетворения элементарных общественных потребностей (в народном образовании, народном здравии и т.д.) необходимы миллиардные затраты»24.
Урок второй:
проблемы унификации
в системе обложения недвижимости
Положение 1864 г. предоставляло земствам большую свободу в определении земских сборов. С одной стороны, это было связано с общей установкой, согласно которой земствам предоставлялась значительная самостоятельность в решении местных дел, в том числе и в финансовой сфере: земствам намеревались дать право действовать, «не стесняя их в выборе той или другой системы, тех или других оснований установления и разложения сборов»25. С другой стороны, сыграли свою роль и чисто прагматические соображения. Комиссия сочла целесообразным ограничиться самыми общими указаниями по этому вопросу в ситуации, когда предстоял в целом общий пересмотр законов о прямых налогах и повинностях. О последнем аргументе в пользу самого общего по характеру правового регулирования в данном вопросе прямо говорилось в Материалах по земскому общественному устройству26.
Как уже отмечалось, большую часть доходов земствам приносили налоги, которыми облагалась недвижимость. По сути, при определении земских сборов земские учреждения должны были исходить только из критериев доходности и ценности недвижимых имуществ. Однако сами эти понятия не имели четкого правового содержания. Кроме того, на момент проведения реформы отсутствовали и сведения о доходности недвижимых имуществ, поскольку до этого момента потребности в такого рода данных не было: ранее податями облагались ревизские души, а не доходы. Что же касается способов определения доходности и ценности, а также размеров налоговых ставок, то органы самоуправления должны были определять их самостоятельно. Как отмечал М.А. Сиринов, «по теории следовало бы ожидать, что последние сейчас же предпримут ряд мер, главная из которых — правильная кадастрация»27. Данная цитата хорошо иллюстрирует ожидания творцов
23 Абрамов В.Ф. Российское земство: экономика, финансы и культура. М., 1996. С. 15.
24 Веселовский Б.Б. К вопросу об улучшении земских финансов. СПб., 1911. С. 153.
25 Материалы по земскому общественному устройству (Положение о земских учреждениях). Т. 1. СПб., 1885. С. 263.
26 Там же.
27 Сиринов М.А. Земские налоги. Очерки по хозяйству местных самоуправлений в России. Юрьев, 1915. С. 17.
реформы, как им, вероятно, казалось, вполне естественные, но не учитывавшие сложность и реальную стоимость переложенной на земства задачи. Сама постановка вопроса о «правильности кадастрации» предполагает наличие хорошо разработанной теории и практических рекомендаций, как ее осуществлять, но в реальности таковых не было. Кроме того, понятия доходности и, ценности различаются по содержанию и, соответственно, уже изначально были заложены различия в результатах их применения. На практике эта разница оказалась очень существенной. Когда в 1867 г. Комиссия для пересмотра податей и сборов собрала сведения о применяемых способах определения налоговой ставки, то она выявила три основных типа раскладки: в одних уездах раскладка налогов произведена по ценности земли, в других — по доходности различного рода угодий, в третьих — одинаковые для всех видов земель или, наоборот, различающиеся по видам угодий подесятинные оклады28. В литературе, обобщившей способы определения доходности и ценности недвижимости, изложены и другие точки зрения, как можно классифицировать это многообразие29. Основания раскладки оказались различными «не только в разных губерниях, но и в разных уездах одной и той же губернии»30. В дореволюционных исследованиях приводились такие цифры: в Судогодском уезде Владимирской губернии стоимость одной десятины земли составляла 1 руб. 73 коп., а в остальных уездах той же губернии — от 12 до 35 руб. В Перемышльском уезде Калужской губернии стоимость одной десятины земли была установлена в 61 руб., в Мещорском, Тарусском, Медынском, Жиздринском, Боровском, Лихвинском и Калужском уездах стоимость определялась по ценности земли и составляла от 7 руб. 50 коп. до 14 руб.31 Естественно, что такой разброс в оценках близких по своим параметрам земель неизбежно затрагивал права собственников.
Решение данной проблемы имело два аспекта.
Во-первых, была необходима разработка научно обоснованных и приспособленных к потребностям практики критериев составления земельного кадастра. Во-вторых, отдельное выделение финансов для проведения кадастровых работ.
В дореволюционной России первое было достигнуто активным включением в кадастровую деятельность статистиков, а второе — выделе-
28 Там же.
29 А. Поленов (XIX в.) выделял пять основных методов, автор ХХ в. — четыре (Сиринов М.А. Земские налоги. С. 21; Абрамов В.Ф. Российское земство: экономика, финансы и культура. С. 19).
30 Сиринов М.А. Земские налоги. Очерки по хозяйству местных самоуправлений в России. С. 18.
31 Там же. С. 19.
нием из государственного бюджета дотаций на кадастровые работы ежегодных пособий земствам в размере миллиона рублей.
Как представляется, главный урок, который может быть извлечен из этого опыта, состоит в том, что такая масштабная задача, как общегосударственные кадастровые работы, требует общегосударственной организации и финансирования из государственного бюджета. Она не может быть переложена на местное самоуправление.
Урок третий:
как обеспечить выполнение
государственных задач, которые должны
решаться на местном уровне
Проблемы надлежащего выполнения российскими органами местного самоуправления государственных задач, которые призваны решаться на местном уровне, включая полноценную реализацию зафиксированных в законодательстве и вмененных в обязательную компетенцию собственных полномочий, стояли перед участниками земской реформы XIX в. и продолжают быть актуальными и в современных условиях, прежде всего в связи с ограниченностью и даже дефицитом местных финансов. Современное регулирование базируется на принципе, согласно которому наделение местных органов государственными функциями должно сопровождаться предоставлением в их распоряжение соответствующих по объему материальных и финансовых средств. Отсутствие таковых является основанием для того, чтобы ставить вопрос об отсутствии возможности реализации установленных законом полномочий. Эта конституционная и законодательная схема защищает в определенной мере местное самоуправление, но не решает проблему реализации необходимых государственных задач на местном уровне в ситуации отсутствия представительств центральных органов на местах. Положение ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, согласно которому «органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств», направлено на обеспечение достаточной ресурсной и финансовой базы местного самоуправления. Нормальное течение дел и полноценное осуществление местными органами своих функций при этом возможно лишь при условии адекватного наделения их соответствующими средствами. Это вполне логично, потому что в противном случае допускается возможность отказа от выполнения государственных задач в силу невыделения средств. Такое допущение превращает действие конституционного принципа сотрудничества, взаимосвязи государственных органов с органами местного самоуправления, являющимися самостоятельными и автономными от государственных
органов в силу ст. 130 Конституции, при реализации государственных задач в свою противоположность — либо в навязывание местным органам необеспеченных финансами полномочий, либо в фактический отказ от реализации государственно значимых полномочий.
Нехватка финансовых и материальных ресурсов земства остро ощущалась и в XIX, и в начале ХХ вв. Однако ситуация в этом плане несколько отличалась от современной. Поскольку государство, как уже отмечалось, считало земства способом решения государственных задач на местном уровне, именно государственные задачи признавало первостепенными, а местные — второстепенными. Государственные расходы в бюджете земств (отражающие необходимость финансирования решения возлагаемых на земские органы обязательных государственных задач и функций) рассматривались как обязательные (и так и именовались), а собственно земские — как необязательные, дополнительные. При этом удовлетворяя и местные, и государственные нужды, земство находилось на самофинансировании. Соответственно у земств, испытывавших недостаток доходов на покрытие местных расходов, было два пути, которыми они и активно пользовались: первый — стремиться освободиться от части государственных задач (через соответствующие государственные законотворческие органы, занимающиеся упорядочиванием государственных финансов); второй — просить улучшения земских финансов или просто финансовой помощи у государства. А.И. Шингарев отмечал, что «правительство очень неохотно шло навстречу земским просьбам, хотя они обращались к нему из всех земских губерний. За первые два десятилетия земской жизни можно насчитать свыше 120 ходатайств, представленных правительству, об улучшении земских финансов. Только в одной третьей части своих заявлений земства получили удовлетворительные ответы, и то не вполне. В остальных земских просьбах было отказано»32. Первое время именно выполнение государственных задач поглощало большую часть земского бюджета, ставя под вопрос сам смысл его наделения полномочиями для решения местных задач, именно которые было сложно решать в условиях оттока земских средств на общегосударственные нужды. Однако со временем правительство несколько сократило возложение государственных задач на земство и перешло к частичному и адресному дотированию его деятельности по реализации государственных задач.
Как представляется, опыт земской реформы в этом плане и современные проблемы реализации государственных задач позволяют с позиций современного уровня развития правовой и финан-
32 Шингарев А.И. Земские финансы (доходы и расходы земских учреждений). М., 1917. С. 4-5.
совой науки о тактике в системах повышенных рисков поставить вопрос об оптимизации выделения государственных средств органам местного самоуправления для решения государственных задач. Поскольку это переменная часть и бюджета местного самоуправления, и государственного бюджета, а выполнять свои задачи государство должно в разных условиях, как в благоприятных, так и не слишком, необходима разработка значительного числа сценариев выполнения публичных функций и задач с учетом различных возможностей развития экономической и финансовой ситуации. В настоящее время определяющей является тактика Минэкономразвития, которое при разработке, например, государственных программ предлагает лишь три условных сценария: оптимистический, средний и пессимистический, без возможности маневрирования ресурсами. Целесообразно же разрабатывать гораздо больше сценариев, причем таким образом, чтобы и при пессимистическом развитии событий как государственные, так и местные задачи реализовывались, а реформа местного самоуправления, пусть более медленными темпами, но последовательно осуществлялась. Многосценарность в отношении финансов означает: если обнаружено, что ресурсов для достижения максимальных финансовых результатов недостаточно, то имеет смысл составлять финансовые планы таким образом, чтобы «ядро» государственных задач не страдало. Для этого, в частности, необходимо определить несеквестируемые расходы, в том числе защищенные применительно к муниципальному уровню, которые всегда должны быть обеспечены.
Урок четвертый:
как в условиях России повысить
эффективность реформ
Опыт проведения земской реформы в целом и в сфере местных финансов в частности показывает, что многие простые рецепты не утрачивают своего значения со временем, многочисленные примеры иллюстрируют эту немудреную истину. Реформа исходила от центра (императора и двора), в котором ее достаточно обстоятельно проработали как теоретически, так и в отношении нормативного регулирования. Но для реализации на практике сначала она была не слишком адаптирована, показателем этого является приведенный ранее кадастровый пример. По сути, сложность такого масштабного изменения в сфере финансов заставила центральные власти сосредоточиться на контурах реформы в целом, а то, что требуется земствам для ее реализации, было упущено. Эту часть земской реформы нельзя признать удачной. Вывод из данного опыта может быть только один: если мы хотим, чтобы переход к усовершенствованной модели местных финансов был эффективным, а не растягивался
на десятилетия и не сопровождался хаосом в организации и стрессом для участников, то реформу надо тщательно готовить, скрупулезно оценивая намеченные изменения применительно к реалиям страны. Это предполагает как минимум, во-первых, закладывание в фундамент реформы правовых механизмов ее реализации, которые будут понятны и по возможности сразу исполнимы на местах. Во-вторых, в отношении той части реформы, которая не подлежит исполнению немедленно или не может быть по каким-то (прямо предусмотренным) причинам исполнена сразу по введению в действие соответствующих актов, должен быть установлен переходный период с понятными, научно обоснованными и законодательно установленными переходными механизмами, доведенными до каждого органа местного самоуправления. В-третьих, имеет смысл создание специального государственного консультационного и обучающего (за счет государства) центра по вопросам реформы местного самоуправления на переходный период и на первое время ее реализации, в котором местные органы могли бы получать необходимую информацию и проходить обучение в переходный период.
Но, как представляется, в современный период имеются более глубинные причины для неудач реформ местного самоуправления. На первый взгляд, сравнивая опыт XIX и начала XXI вв., наблюдаем определенный исторический пара-
докс в плане конституционализма. В России XIX в. при отсутствии писаной конституции, намерении центральной власти просто освободить себя от местных забот и переложить на местные органы часть общегосударственных обязанностей, без желания с ее стороны «насаждать» конституционализм и полноценное местное самоуправление тем не менее благодаря появлению и развитию земства некие конституционные начала местного самоуправления, пусть правительственные и ограниченные, стали внедряться в российскую действительность. В России XXI в. при наличии писаной конституции, обширного и детального законодательства о местном самоуправлении, подписанной европейской Хартии местного самоуправления, декларировании следования международным актам (и воспроизведении их положений в законодательстве) фактическое создание финансовой основы местного самоуправления приостановилось из-за очень серьезных экономических и политических препятствий. Отсутствие экономического роста на низовом уровне, сырьевой характер экономики и свойственная ему централизация всех ресурсов в виде получения ренты и ее распределения, прежде всего через федеральный бюджет не позволяют в должной мере реализовывать конституционные начала и конституционные принципы как местного самоуправления, так и бюджетно-финансовой системы.
Библиография:
1. Абрамов В.Ф. Российское земство: экономика, финансы и культура. — М., 1996.
2. Берендтс Э.Н. Русское финансовое право. — М., 2013 (современная перепечатка с издания 1914 г.).
3. Веселовский Б. Земство и земская реформа. — Пг., 1918.
4. Веселовский Б.Б. К вопросу об улучшении земских финансов. — СПб., 1911.
5. Верещагин А.Н. Земский вопрос в России. — М., 2002.
6. Закон об оценке недвижимых имуществ Лифляндской губернии для обложения земскими сборами. — Рига, 1901.
7. Иванова С. В. Муниципалитетам необходим эффективный налоговый источник // Практика муниципального управления. — 2013. — № 4.
8. История финансового законодательства России. — М., 2003.
9. Кашкаров М. Исторический обзор законодательных работ по общему устройству земских повинностей. — СПб., 1894.
10. Красняков Н.И. Конвергенция имперских институтов публичной власти в России // Инновационное развитие юридической науки как фактор укрепления российской государственности: материалы конференции. Новосибирск, 25-26 октября 2012 г. — Новосибирск, 2013.
11. Лебедев В.А. Местные налоги. Теория и практика местных налогов зарубежных стран. — СПб., 1886.
12. Лушникова М.В., Лушников А.М. Наука финансового права на службе государству: российские государственные деятели и развитие науки финансового права (историко-правовой очерк). — Ярославль, 2010.
13. Попова О.Г. Актуальные вопросы обеспечения гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления // Политическое управление. Научно-информационный образовательный журнал. — 2013. — № 3.
14. Сиринов М.А. Земские налоги. Очерки по хозяйству местных самоуправлений в России. — Юрьев, 1915.
Материал поступил в редакцию 17 марта 2014 г.
LESSONS OF COUNTY REFORMS IN THE SPHERE OF FINANCE FOR MODERN RUSSIAN LOCAL GOVERNMENT
Andreeva Galina Nikolaevna
PhD in Law, Leading Researcher of the Institute of Scientific Information on Social Sciences
[g.n.andreeva@gmail.com]
Abstract
The reform of County finance carried out during the reign of Alexander II on its complexity, a thorough approach to the legal regulation, the search for new forms of distribution and income tax, as well as empowerment in the financial sector and local authorities can give a few lessons that are useful for the modern Russian regulation of local finances and the reform of local government as a whole. The article shows the advantages and disadvantages of the County financial reforms, raises the question of the comparability of the County reform and modern reform of the County self-government. With all the differences of these reforms there can be learned, at least, the following: what should be the financial basis of local government; how to solve the problem of taxation of the real estate; how to ensure the fulfillment of state tasks at the local level? The study was conducted using historical and comparative legal methods to illustrate the theoretical positions and legislation the author includes some statistic data. The scientific novelty of the study is, firstly, to study the complexity of the comparability of reforms in this respect, and secondly, in the justification of the proposals put forward for improving the reform of local government. Experience of the County reform shows that there is a need for significant expansion of financial sources of the revenue for local government, especially in terms of local taxes and fees, which will give the necessary flexibility to the modern system of financing. On topical issues of property tax the above comparison shows that such a major problem, as a nation-wide inventory work requires the national organization and financing from the state budget and can not be passed on to local government. The author links the problem of ensuring the performance of public tasks at the local level with the features of modern tactics on drawing up the state budget and puts forward suggestions for its improvement. The paper also contains proposals to improve the effectiveness of the reform as a whole.
Keywords
Law, land reform, local finances, lack of financial resources, modern local government, variety of funding sources, local taxes, inventory work, public tasks, organizational efficiency reforms.
References
1. Abramov V.F. Russian County council: economy, finance and culture. — M., 1996.
2. Berendts E.N. Russian finance. — M., 2013 (modern reprint of the 1914 edition).
3. Veselovskii B. B. County council and land reform. — Pg. 1918.
4. Veselovskii B.B. On the issue of improving the County Finance. — St. Petersburg, 1911.
5. Vereshchagin A.N. County issue in Russia. — M., 2002.
6. Law on valuation of real estate for taxation of Livonia County taxes. — Riga, 1901.
7. Ivanov S.V. Municipalities need an efficient tax source // The practice of municipal management. — 2013. — № 4.
8. History of Russian financial legislation. — M., 2003.
9. Kashkarov M. Historical review of the legislative works on the general layout of County duties. — SPb., 1894.
10. Krasnyakov N.I. The convergence of the imperial institutions of public authority in Russia // Innovative development of legal science as a factor of strengthening of Russian statehood: conference materials. Novosibirsk, 25-26 October 2012 — Novosibirsk, 2013.
11. Lebedev V.A. Local taxes. Theory and practice of local taxes in foreign countries. — SPb., 1886.
12. Lushnikova M.V., Lushnikov A.M. Science of financial law at the service of the state: Russian statesmen and development of the science of financial law (historical and legal essay). — Yaroslavl, 2010.
13. Popova O.G. Topical issues of guaranteeing the financial autonomy of local government // Political management. Scientific Information and educational journal. — 2013. — № 3.
14. Sirinov M.A. County taxes. Essays on the economy of local governments in Russia. — St. George, 1915.
