CC BY
11
активистов религиозных партий. Среди них сильно чувство общности с афганскими талибами. Исламисты упрекают Мушаррафа в том, что он ради того, чтобы угодить Америке, предал афганских братьев.
Действительно, в последнее время в районах, примыкающих к афганской границе, резко возросло число операций пакистанской армии против самих талибов, а также против пуштунских племен, им симпатизирующих. Само собой, «религиозники» выражают резкое недовольство такими операциями. Тем не менее последние события в районе афганской границы не имели никакого отношения к армейским операциям. С пришедшими с территории Афганистана отрядами «ветеранов» вступили в бой сами местные пуштуны. В большинстве своем гости оказались узбеками из печально известных отрядов Тахира Юлдашева. Выяснилось, что привыкшие к «афганской вольнице» узбеки с не очень уж большим уважением отнеслись к местным пуштунским законам (надо сказать, действительно довольно жестким). Кроме того, они причисляли себя к гвардии бен Ладена. В свое время «The Christian Science Monitor» писала, что именно узбеки Юлдашева служили охранниками бен Ладена и его заместителя египтянина Аймана аз-Завахири. Когда Мушарраф после призыва со стороны США обратился к пуштунским вождям с просьбой убрать узбеков с их племенных территорий, это обращение нашло полное понимание. Главный бой развернулся в районе города Вана в Южном Визиристане. Результат: более 100 убитых узбеков, сотни раненых. Это серьезная победа Мушаррафа, за которую он, безусловно, получит благодарность из Вашингтона. За такую услугу США, без сомнения, забудут генералу силовой разгон оппозиционной демонстрации. Тем более что и демонстранты в Исламабаде вышли на улицу под антиамериканскими лозунгами.
«Смысл», М., апрель 2007 г., с. 58-59.
В. Аверков,
журналист
ЗАПАД ПОМОГАЕТ АФГАНИСТАНУ
В конце 2006 г. исполнилось ровно пять лет с тех пор, как ряд западных стран приступил к оказанию широкомасштабной помощи Афганистану в восстановлении разрушенной экономики, а в сущности - практически всех сторон хозяйственной и обществен-
107
ной жизни страны. За «точку отсчета» мы принимаем декабрь 2001 г., когда на представительной конференции в Бонне было принято «Соглашение о предварительных договоренностях в преддверии восстановления постоянных институтов государства» и были предприняты первые шаги по оказанию помощи разоренному многолетними войнами государству, которые получили название «Боннский процесс». Потом Боннское соглашение неоднократно дополнялось и уточнялось. В начале 2002 г. появились на свет так называемые Токийские договоренности, весной 2004 г. - Берлинская декларация. Эти основополагающие документы дополнялись двусторонними соглашениями Афганистана со странами-донорами, прежде всего - с США. Задача, которую поставили перед собой государства Запада, была чрезвычайно масштабной и сложной. Предстояло вывести на более или менее современный уровень общественного развития страну, 2/3 взрослого населения которой были неграмотными. ВВП на душу населения в 2002 г. составлял примерно 186 долл., что свидетельствовало даже не о бедности, а о крайней нищете подавляющего большинства населения. Промышленность, сельское хозяйство, сфера обслуживания лежали в руинах, а главными источниками доходов афганцев были производство и сбыт наркотиков и - несколько в меньшей степени - торговля оружием. Тем не менее соответствующие планы фактического «воскрешения» страны были подготовлены, и уже предпринимаются попытки оценить результаты первого этапа реализации этих планов. Этому, в частности, была посвящена состоявшаяся 31 января -1 февраля 2006 г. в Лондоне Конференция по проблемам восстановления Афганистана. Она также определила дальнейшие направления восстановления страны и ее взаимодействия с западными донорами.
Теперь рассмотрим, как, собственно, оказывалась эта помощь на протяжении прошедшего периода после заключения Боннского соглашения. Его участники начали с определения основных направлений «поддержания жизнедеятельности страны». Таковых в 2001 г. оказалось три: предотвращение гуманитарного кризиса; укрепление безопасности; укрепление власти центрального правительства и правопорядка. Тогда же Всемирный банк (ВБ), Азиатский банк развития (АБР) и Программа по развитию ООН (ПРООН) оценили размеры необходимой помощи, включая гуманитарную, на ближайшие десять лет - 14,5 млрд. долл. Из них 4,9 млрд. долл. было необходимо вложить в течение ближайших
108
2,5 лет. В апреле 2002 г. эта программа была уточнена. Афганская Временная администрация с помощью иностранных советников разработала Национальную концепцию развития, в рамках которой были четко сформулированы основные направления реконструкции страны и определен формат бюджета развития страны. Всего было выделено несколько основных направлений, разделенных на три группы. После Берлинской конференции, состоявшейся весной 2004 г., и прошедшего в Кабуле месяц спустя Форума по развитию Афганистана, исходя из названных выше направлений, была разработана новая структура бюджета страны. Теперь здесь действует Национальный бюджет развития, разрабатываемый с учетом предоставляемой странами-донорами помощи. Документ составляется ежегодно, в нем в систематизированном виде отражается вся помощь, поступающая в Афганистан извне. Разрабатывает его правительство страны, но он обязательно согласовывается со странами-донорами. Так, афганские власти пытаются поставить под контроль поступление средств из-за рубежа и их распределение.
Афганский бюджет разделяется на Центральный бюджет и Внешний бюджет. Центральный бюджет, в свою очередь, состоит из Операционного бюджета и Бюджета развития.
Операционный бюджет формируется за счет внутренних средств, в том числе налоговых поступлений, доходов от экспорта, импортных пошлин и т.д. А частично - за счет доноров, причем средства поступают в виде грантов и кредитов двух основных фондов: Афганского трастового фонда реконструкции (АТФР), управляемого Всемирным банком, и Трастового фонда по установлению закона и правопорядка (ЛОТФА), управляемого Программой развития ООН и финансируемого преимущественно Германией. В 2002-2004 гг. в Операционный бюджет было направлено 1032,8 млн. долл., в том числе - 576,9 млн. долл. в виде помощи и кредитов из двух вышеназванных фондов. Из этого бюджета финансируется заработная плата чиновников госаппарата - как центральных, так и провинциальных ведомств. Часть средств направляется на приобретение технических средств и оргтехники министерств и ведомств.
Бюджет развития предназначен для финансирования отдельных проектов восстановления страны. Формируется из АТФР и других источников. Всего АТФР, ВБ и АБР выделили с января 2002 по октябрь 2004 г. (более поздние данные отсутствуют) 189,5 млн. долл. на реализацию контролируемых правительством
109
программ развития. Еще 47,8 млн. долл. из тех же источников, не вошедших в Бюджет развития, были направлены на обслуживание внешнего долга страны. Правительству страны помогают формировать и реализовывать Бюджет развития ряд западных консультативных групп и компаний. Самый значительный объем работ приходится на американскую «Bearing Point» - одну из крупнейших консалтинговых компаний мира (ее специалисты работают в 60 странах). Общая сумма уже реализованного компанией трехлетнего контракта (срок действия - с ноября 2002 по декабрь 2005 г.) -96 млн. долл. Фирма реализует разработанную в 2002 г. Агентством США по международному развитию (USAID) «Концепцию устойчивого экономического развития и поддержки институциональных реформ страны». В рамках этой Концепции она готовит предложения по внедрению в Афганистане информационных технологий, осуществлению реформ - административной и таможенной. Кроме того, она обеспечивает плановое и технологическое обслуживание правительства при решении им вопросов банковской деятельности, помогает правительственным органам создать и отладить собственную юридическую службу, а также наладить в стране цивилизованную торговлю. Средства на эти цели поступают из фондов «USAID» и из Операционного бюджета. В ноябре 2005 г. «Bearing Point» продлила свой контракт с правительством еще на три года на сумму 45 млн. долл. Всю эту сумму выделит «USAID». Современная налогово-бюджетная система и казначейство страны, служба статистики, система управления таможней, организация приватизации - все это выполнено данной компанией. Помимо крупных западных консалтинговых компаний, непосредственные консультации правительственным учреждениям, органам местной власти и т.д. оказывают так называемые консультативные группы (КГ). В их состав входят представители правительства, неправительственных организаций (НПО), обосновавшихся в Афганистане агентств ООН, а также спонсоров, финансирующих конкретные проекты. Таких КГ создано 16 - каждая отвечает за реализацию одной из ключевых программ Национальной концепции развития.
Что касается Внешнего бюджета, то он формируется из средств стран-доноров напрямую. Всего до октября 2004 г. эти страны должны были перечислить на счета Внешнего бюджета Афганистана 3,6 млрд. долл. Теоретически все они должны быть направлены на реализацию конкретных проектов. Теперь попытаемся показать, на какие цели были израсходованы средства, выде-
110
ленные западными странами на восстановление Афганистана, и проанализировать, насколько эффективными были эти затраты. Главная статья этих расходов - создание Афганских Национальных Вооруженных Сил (АНВС), на это потрачено 770 млн. долл. В начале 2005 г. сообщалось о подготовке 15 425 солдат и офицеров и о создании трех бригад Центрального командования в Кабуле и четырех бригад так называемого Провинциального командования - в Кандагаре, Герате, Гардезе, Мазари-Шарифе. В 34 провинциях организованы пункты рекрутирования солдат. Для целевой подготовки военнослужащих трех названных выше бригад Центрального командования создан Кабульский военный тренировочный центр. Кроме того, американцы собираются построить в стране пять баз для АНВС и две - для своих военных частей. Стоимость каждой базы - несколько сотен млн. долл. А всего пребывание американских военных в Афганистане обходится налогоплательщикам США в 900 млн. долл. в месяц. Целиком на западные деньги восстанавливается транспортная система страны. На эти цели предполагается затратить через Внешний бюджет 520 млн. долл. Важнейшие реализуемые проекты - это автомобильная дорога Кабул-Кандагар-Герат и Кабульский аэропорт. Кроме того, поступали сообщения о восстановлении ряда автомобильных дорог в провинциях. В 2005 г. правительство одобрило выделение банковского кредита на восстановление семи ключевых аэропортов страны.
Особую статью составляют расходы на возвращение беженцев. По оценке правительства, в страну из Ирана и Пакистана вернулось 3/4 ранее укрывшихся там от военных действий беженцев. На помощь им выделены минимальные, можно сказать, символические средства из фондов Всемирного банка и ООН. Каждый из 743 тыс. вернувшихся беженцев получил вспомоществование в размере всего от 3 до 35 долл. на человека, плюс так называемый «гуманитарный пакет». На восстановление сельского хозяйства выделено примерно 250 млн. долл. из средств Программы национальной солидарности, Организации по вопросам продовольствия и сельского хозяйства (ФАО) ООН, а также от Всемирного банка. На сегодня восстановлено несколько дамб, в том числе такие крупные, как Ислам Дара II и Тангриз, восстановлены десятки деревень и сотни ферм, проведена вакцинация домашних животных. Расходы на образование финансируются Японией и США. До марта 2004 г. на эти цели ими выделено 136,7 млн. долл. Предстоит восстановить 1 тыс. школ, рассчитанных на 4,6 млн. детей. Построены 203 новые
111
школы. Курс обучения проходят несколько тысяч будущих учителей. В США напечатано 25 млн. учебников для афганских школ. Вакцинацию от различных заболеваний прошли 4,26 млн. детей. В 2002-2004 гг. в стране прошли чрезвычайная Лойя джирга и конституционная Лойя джирга (общенациональные собрания, эквивалент парламентам в европейских странах), а также президентские выборы. Они профинансированы Соединенными Штатами, а также через программы ООН, которые выделили на эти цели
111.4 млн. долл.
Реформирование государственной власти в стране и совершенствование управления экономикой Афганистана обошлось в
178.5 млн. долл., выделенных АТФР, ВБ, ЕС, АБР, а также Канадой. На эти средства создан Центр гражданской переподготовки кадров, реализован ряд программ такой переподготовки. Исследованы условия для проведения в будущем реформы судебной системы страны. Наибольшую эффективность, по мнению экспертов Всемирного банка, продемонстрировали три национальные программы, ориентированные на рядовых афганцев: «Национальная программа солидарности», «Микрофинанс» и «Чрезвычайная программа национальной занятости». В соответствии с положениями первой программы, определенные средства перечисляются в провинции и округа, где из состава местных старейшин избирается специальный совет, наделенный правом (правда, после ряда бюрократических процедур) самостоятельно распоряжаться этими ресурсами. Согласно второй программе, жителям Афганистана предоставлено право на получение небольших - до нескольких сотен долларов - кредитов на домашнее строительство и личный бизнес. Наконец, третья программа нацелена на то, чтобы хотя бы немного облегчить существование многочисленных безработных. Всего за последние пять лет, прошедших после начала «Боннского процесса», начата реализация многих сотен проектов, направленных на восстановление нормальной жизни в Афганистане, но, увы, лишь немногие из них доведены до завершения. Значительная часть средств, особенно тех, что поступили в страну до 2004 г., были обращены в гуманитарную помощь. И иного пути, чтобы избежать голода и всеобщего системного кризиса, по-видимому, не было. Таким образом, Афганистан фактически «проел» основную часть и без того не очень большой помощи. Сравнительно высокий рост ВВП в последние годы (29% - в 2002 г., 16 - в 2003 г. и 26% - в 2004 г.) - это результат не реализации проектов, профинансиро-
112
ванных странами-донорами, а совсем другой деятельности. Например, наркобизнеса, легализации украденных средств и т.д. Что, кстати, признает президент страны Х. Карзай, заявивший в апреле 2005 г. на Форуме по восстановлению Афганистана в Кабуле: «50% нашей экономики основаны на доходах от наркотиков». Ряд проектов остался нереализованным в результате элементарной нехватки бюджетных ассигнований. Согласно «Среднегодовому бюджетному отчету за 2004/2005 фин. год», правительством было выделено крайне недостаточно средств на развитие сельского хозяйства, энергетики, телекоммуникаций, борьбу с наркотиками, развитие городов, а также на разминирование территорий.
Кто в Афганистане распределяет средства, полученные страной в качестве иностранной помощи, и каковы механизмы этого распределения? Этим занимаются: правительство и его советники, неправительственные организации (НПО), частные компании, агентства ООН и другие международные посредники. Каково их положение на поле восстановления страны? Возглавив государство, президент и правительство не обладали необходимым опытом и знаниями для управления государством; не было и единой правительственной команды с достаточным числом советников, помощников и исполнителей решений. Главную роль в управлении страной по-прежнему играют советники - представители международных организаций и стран-доноров, а также консалтинговые фирмы. Советники постепенно объединились в лоббистские группировки, вместе с кланами, в которые вошли члены правительства. Эти группировки оказывают мощное влияние на экономический курс правительства. Среди значительных достижений правительства можно назвать создание основ налогово-бюджетной системы, службы статистики, проведение обмена старых афгани на новые, увеличение налоговых поступлений в казну. Удалось наладить нормальную работу практически всех министерств. Однако есть большие опасения, что все это немедленно развалится, как только страну покинут иностранные советники, чьи усилия лежат в основе проведения и поддержания «в рабочем состоянии» всех реформ.
Всего за рассматриваемый период под контролем правительства было распределено около 1,1 млрд. долл., т.е. 25-30% реальной иностранной помощи, оказанной стране. Начиная с 2004 г., афганское руководство ставит перед донорами вопрос о том, что эта доля слишком мала и что надо передать в ведение правительства распределение всех финансовых потоков страны. Национальные и
113
международные компании, работающие в Афганистане, часть иностранной помощи (в среднем 16%) получают напрямую от стран-доноров, а остальную часть - опосредованно, в виде заказов от правительства, НПО и агентств ООН. Эти компании часто критикуют за завышенные расходы на содержание иностранного персонала и за низкую эффективность деятельности. Однако прогнозы таковы, что в будущем именно частные компании будут получать все основные заказы на реализацию иностранной помощи. Накопив необходимый опыт ведения дел как внутри страны, так и на международном рынке вкупе с бизнесом афганских диаспор за рубежом, эти компании в будущем могут стать основой экономического развития страны. До принятия в декабре 2005 г. нового Закона о неправительственных организациях НПО в стране, по официальным данным, насчитывалось около 2,4 тыс. международных и местных неправительственных организаций. После перерегистрации, проведенной в последующие три месяца в соответствии с законом, их осталось всего 464. 9% иностранной помощи к ним поступает напрямую, остальную они получают от агентств ООН. НПО как некоммерческие организации имеют наибольший опыт работы в Афганистане - она не прекращалась с 1978 г. - и потому располагают самым высококвалифицированным персоналом.
На агентства ООН и другие международные организации приходится самая большая доля выделяемой Афганистану международной помощи - 45-50%, или около 2 млрд. долл. Большую часть этих средств агентства направили на предотвращение гуманитарного кризиса. Кроме того, значительные суммы потрачены на содержание и обеспечение безопасности сотрудников ООН. И то, и другое обходится дорого. Условия пребывания иностранных специалистов в стране и по сей день непростые, а стандарты западных стран по части оплаты труда своих граждан, занятых в так называемых «горячих точках», очень высоки. Агентства находятся под постоянным прессингом со стороны стран и организаций-доноров, которые часто выдвигают нереальные сроки выполнения тех или иных проектов, продиктованные политическими причинами. Так, в преддверии предвыборной кампании в США Агентство по международному развитию получило срочный заказ: в качестве свидетельства победы демократии и успеха реконструкции в Афганистане за короткий срок - фактически за полгода - построить сотни школ, больниц, других социальных объектов. В результате качество строительства оказалось низким, а учителей и врачей для новых
114
школ и больниц практически повсеместно не хватало. Страны-доноры вообще нередко предлагали возводить объекты, в которых вовсе не нуждалось местное население, и потому такие объекты оставались невостребованными.
Итак, как оценить усилия западных стран по восстановлению Афганистана? Из обещанных Западом в качестве помощи 13,9 млрд. долл. реально выделено пока не больше 4 млрд. Значительная их часть израсходована не лучшим образом. Много средств осело на счетах получивших их организаций и вообще никак не использовано. Основная часть западных денег направлена не на восстановление инфраструктуры, как предполагалось вначале, а оказалась «съеденной» как гуманитарная помощь. Таким образом, выполнение программы помощи Афганистану, разработанной ООН в декабре 2001 г., фактически сорвано. Нельзя признать позитивным и тот факт, что более 70% иностранной помощи неподконтрольно правительству, из чего следует, что вся ответственность за восстановление страны лежит фактически на странах-донорах. Причем сложная институциональная система оказания помощи не позволяет международному сообществу определить персональную ответственность за восстановление экономики Афганистана. Практически во всех отраслях и общественных сферах не хватает специалистов для реализации программ и проектов. Главные проблемы правительства - коррупция во всех звеньях управления, нехватка квалифицированных кадров, особенно на среднем и низшем уровнях управления, неспособность самостоятельно распоряжаться крупными суммами. В сущности, вся деятельность правительства сводится к перераспределению финансовых потоков иностранной помощи (в основном в свою пользу) и контролю за деятельностью НПО и частных компаний, реализующих конкретные проекты. Основные претензии к деятельности агентств ООН и международных организаций заключаются в том, что в своей работе они руководствуются не столько интересами афганского населения, сколько политическими целями стран-доноров. Кроме того, слишком велики расходы на содержание аппарата, чрезмерно завышены зарплаты сотрудников.
Ошибки и упущения Запада в организации помощи Афганистану таят в себе определенные угрозы будущему этого государства. Во-первых, если западные страны придут к выводу о крайне низкой эффективности оказываемой ими помощи, они могут вообще уйти из страны. Или наоборот, еще глубже втянутся в нацио-
115
нальную реконструкцию - до такой степени, что уход станет невозможным. И то, и другое в равной степени пагубно для Афганистана, поскольку усугубит внутреннюю нестабильность в стране. Во-вторых, коррумпированность правительства до такой степени настроит против него население, что иностранные государства, присутствующие в Афганистане, в один прекрасный день вознамерятся сменить его каким-либо, скорее всего, незаконным способом. В-третьих, на сегодня не исключены бунты и крупномасштабные партизанские действия не подавленных незаконных вооруженных группировок, действующих в разных концах страны, что вообще может привести к свертыванию помощи Афганистану. Остается только надеяться, что эти ошибки и упущения будут все же исправлены. Для этого западным государствам необходимо уменьшить коррупцию и нецелевое расходование средств в собственных структурах, работающих в Афганистане, а также изучить возможности более широкого привлечения международного бизнеса к решению экономических проблем этой страны. Процесс восстановления должен быть не «массовым», а «точечным», т.е. сосредоточенным в тех регионах и на тех объектах, которые готовы в полной мере использовать создаваемый потенциал. В этой связи особый интерес представляет высказываемая многими специалистами идея о создании особых экономических зон и технопарков в крупных городах. Нужны также «центры интеллектуального развития» в виде новых университетов и других учебных заведений.
Современный Афганистан - уникальное поле и для проведения различных экспериментов в области обучения. Где, как не здесь, можно попытаться реализовать на практике идею «обучающего управления» отдельными уездами, когда руководящие чиновники сочетают выполнение своих текущих обязанностей с овладением методами современного менеджмента под руководством западных преподавателей. Нет для многострадального Афганистана задачи важнее, чем, с одной стороны, собрать, с другой - обучить своих лучших представителей, чтобы они - сначала при наличии иностранной помощи, а затем самостоятельно - служили своей стране. В исторической перспективе мировому сообществу, скорее всего, придется еще не раз помогать восстанавливать страны, пострадавшие в военных конфликтах (разумеется, хотелось бы, чтобы таких было как можно меньше), а также в результате социальных бедствий и природных катаклизмов. Поэтому надо изучать опыт оказания международной помощи Афганистану с тем, чтобы
116
взять из него все лучшее и не допускать в дальнейшем столь же грубых ошибок.
«Азия и Африка сегодня», М., 2007 г., № 3, с. 43-47.
Юлия Нетесова,
журналистка
ЕГИПЕТ ЗАПРЕТИЛ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ «БРАТЬЕВ-МУСУЛЬМАН»
26 марта 2007 г. Египет проголосовал за принятие 34 поправок к Конституции, которые упрощают процедуру мониторинга за выборами, отменяют ориентацию страны на «социализм». Не менее важна институционализация законов чрезвычайного положения, которые были введены после убийства президента Садата и действовали вплоть до сегодняшнего момента. Теперь такие вещи, как прослушивание телефонов, вскрытие почты, несанкционированный осмотр домов, преподносимые в качестве необходимых средств в борьбе с терроризмом, будут закреплены в Конституции. Но самое главное - поправки запрещают создание политических партий, основанных по религиозному принципу. Последнее особенно важно, так как затрудняет политическую деятельность и без того полузапрещенного движения «Братьев-мусульман» («Ихван аль-муслимин»). В 2005 г. 88 членам этой организации, долгие годы занимавшейся решением социальных проблем и завоевавшей таким образом поддержку населения, удалось попасть в парламент в качестве независимых кандидатов. Это закономерно привело к тому что «Братья-мусульмане» стали блокировать решения правящей партии. Теперь в деле выхода «Братьев» в легитимное политическое поле поставлена точка.
Между тем два года назад Мубарак пообещал, что позволит свободно существовать оппозиции. Очевидно, что египетское руководство ориентирует внутреннюю политику на «контртеррористический курс», взятый еще шесть лет назад Соединенными Штатами. При этом когда в 2005 г. Мубараком была обещана демократизация, считалось, что это вписывалось в планы США - союзника и главного донора Египта - по созданию нового «демократического» Ближнего Востока. На практике такое «общее мнение международных экспертов» означает, что свое заявление египетский президент согласовал с чиновниками госдепа США. Теперь, когда
117
