CC BY
30
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В ОБЛАСТИ ОЦЕНОЧНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ: ОПЫТ ПРОШЛОГО И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ
A.A. Яковлев,
Финансовая академия при Правительстве РФ
В настоящее время в России сформирована определенная нормативная база оценочной деятельности, которая определяет методологию процесса оценки, в связи с чем, на наш взгляд, следует рассмотреть эволюцию оценочной деятельности с точки зрения правовых норм.
В Российской Федерации термин "оценка" в своем нынешнем звучании появился 5 марта 1993 года, когда юридически оформилось Российское общество оценщиков (РОО). В июне 1994 года на конференции РОО были рассмотрены и приняты основополагающие документы в области оценочной деятельности: Стандарты профессиональной деятельности в области недвижимого имущества, Кодекс профессиональной этики оценщиков.
В то же время на международном уровне были разработаны и вступили в силу четыре Международных стандарта оценки (МСО):
• рыночная стоимость как база оценки;
• базы оценки, отличные от рыночной стоимости;
• оценка в целях внесения изменений в финансовую отчетность;
• оценка ссудного обеспечения, залога и обеспечения долговых обязательств.
Кроме того, Международным комитетом по стандартам оценки имущества в 1994 году были предложены проекты семи МСО:
• стоимость действующего предприятия как база оценки;
• оценка производственных средств, машин и оборудования;
• оценка нематериальных активов;
• оценка минеральных ресурсов;
• оценка лесных ресурсов и лесных земель;
• учет в процессе оценки факторов окружающей среды;
• оценка недвижимости, являющейся собственностью страховых компаний и пенсионных фондов. 1 июля 2000 года Международным комитетом по стандартам оценки была принята новая редакция МСО, в соответствии с которой в настоящее время существует два МСО: рыночная стоимость как база оценки; базы оценки, отличные от рыночной стоимости. Группу Международных руководств по применению составили: оценка для целей финансовой отчетности; оценка для целей кредитования. Методические рекомендации сгруппированы следующим образом: недвижимая собственность; оценка арендных прав; оценка машин и оборудования; нематериальные активы; концепция оценки действующего предприятия; оценка бизнеса; учет опасных и токсичных веществ при оценке; остаточная стоимость замещения.
Российское общество оценщиков на основе вышеуказанных стандартов в 1995 году разработало Российские стандарты оценочной деятельности, после чего профессия оценщика в России получила официальный статус.
Это нашло подтверждение в постановлении Министерства труда и социального развития РФ от 27.11.96 № 11 "Об утверждении квалификационной характеристики по должности "Оценщик (Эксперт по оценке имущества)", в котором были прописаны должностные обязанности и перечень документов, которые должен знать специалист в области оценочной деятельности. В частности, в обязанности оценщику вменялось: установление рыночной или иной стоимости объектов гражданских прав, установление деловых контактов с заказчиками, заключение и оформление договоров на оценку, составление отчета об оценке, формирование инфор-
мационной базы, необходимой для оценочной деятельности.
Этим же постановлением утверждены квалификационные характеристики к вышеуказанной должности: высшее профессиональное образование, дополнительное образование и стаж работы по профилю не менее 1 года.
Чуть позже, 24 декабря 1998 года, Министерство труда и социального развития РФ постановлением № 521 установило квалификационную характеристику "Оценщик интеллектуальной собственности". В этом постановлении прописаны основные должностные обязанности оценщика, а также ужесточены квалификационные требования к этой должности: ддя того чтобы получить квалификацию оценщика интеллектуальной собственности I категории, необходим стаж работы в области оценки интеллектуальной собственности в течение 5 лет.
Уполномоченным органом по контролю за осуществлением оценочной деятельности в РФ в настоящее время является Министерство имущественных отношений РФ2, которое осуществляет контроль за функционированием оценочной деятельности, разрабатывает положение о лицензировании оценочной деятельности в РФ, регулирует оценочную деятельность, взаимодействует с органами государственной власти по вопросам оценочной деятельности и т.д.
В настоящее время деятельность оценщиков на федеральном уровне регулируется Федеральным законом от 29.07.98 № 135-ФЭ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации"3 (далее - Закон).
В этом Законе дано понятие оценочной деятельности, определены субъекты оценочной деятельности и объекты оценки. Законом также предусмотрено право РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, юридических и физических лиц на проведение независимой оценки любых принадлежащих им объектов независимо от установленного порядка статистического и бухгалтерского учета. Обязательное проведение оценки осуществляется в случае вовле-
1 Бюллетень Министерства труда и социального развития Российской Федерации. 1999. № 2.
2 Постановление Правительства РФ от 20.08.99 № 932 "Об уполномоченном органе по контролю за осуществлением оценочной деятельности в Российской Федерации".
3 Собрание законодательства Российской Федерации от 03.08.98, № 31, ст. 3813.
чения в сделку объектов, принадлежащих полностью или частично РФ, субъектам РФ или муниципальным образованиям.
В Законе подробно расписано содержание договора на оказание услуг в области оценочной деятельности, разъяснены основные требования к содержанию отчета об оценке объекта, а также расписаны права, обязанности и ответственность оценщика в процессе выполнения оценочной деятельности.
Таким образом, в этом нормативном документе впервые на законодательном уровне было зафиксировано то, что до этого активно использовалось субъектами оценочной деятельности на региональном уровне. Принятие такого Закона было достаточно важным событием для российской экономики.
В то же время практика применения закона выявила на сегодняшний день ряд недостатков, главным из которых является отсутствие единого порядка лицензирования оценочной деятельности в РФ (вышеуказанный порядок утвержден постановлением Правительства РФ № 285 только лишь 11.04.2001).
Вышеуказанные проблемы возникают из-за того, что наиболее важные функции по регулированию оценочной деятельности оказались в совместном ведении Правительства РФ, федеральных органов управления и уполномоченных органов.
Для решения этой проблемы необходимо внести изменения в Закон, которые предусматривали бы концентрацию отдельных функций у уполномоченного Правительством РФ органа. Это даст возможность в сжатые сроки создать систему регулирования оценочной деятельности.
Предложение по внесению таких изменений в Закон было внесено депутатом Государственной Думы Грачевым И.Д. 23 мая 2000 года. В частности, им было предложено изложить ст. 20 Закона в следующей редакции: "Стандарты оценки, обязательные к применению субъектами оценочной деятельности, разрабатываются и утверждаются уполномоченным Правительством Российской Федерации органом". Положения данной статьи однозначно трактуют наличие одного уполномоченного Правительством РФ органа (скорее всего, это Министерство имущественных отношений РФ), который будет отвечать за разработку и принятие стандартов оценки.
Говоря о сложившейся в настоящее время ситуации с лицензированием оценочной деятельности, необходимо отметить следующее.
Как показала практика применения Закона, в ст. 23, на наш взгляд, необходимо было прописать возможность продолжения деятельности без лицензий юридических и физических лиц, занимающихся оценочной деятельностью, до момента утверждения порядка лицензирования оценочной деятельности Правительством РФ. Такая формулировка прямо указывала бы на невозможность создания региональных порядков лицензирования.
Однако этого сделано не было, поэтому г. Москва и ряд администраций субъектов РФ на период до принятия соответствующих нормативных правовых актов РФ приняли свои нормативные акты с целью регулирования оценочной деятельности в отдельно взятом субъекте РФ.
В этой связи показателен следующий пример. Распоряжением Мэра г. Москвы от 21.04.99 № 388-РМ "О лицензировании оценочной деятельности в городе Москве" был утвержден Временный порядок лицензирования оценочной деятельности в г. Москве (далее - Временный порядок). В соответствии с этим порядком с 1 июня 1999 года Московская лицензионная палата начала выдачу лицензий на право заниматься оценочной деятельностью. При этом денежные средства за подачу заявления о выдаче лицензии (3 МРОТ), а также лицензионный сбор за выдачу лицензии (10 МРОТ) в соответствии с п. 3.5 вышеуказанного Временного порядка зачислялись в бюджет г. Москвы.
Однако очень быстро обнаружились противоречия между Временным порядком и следующими нормативными документами: Конституцией РФ, Федеральным законом от 25.09.98 № 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", а также Федеральным законом от 29.07.98 № 135-ФЭ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации".
В частности, в соответствии со ст. 23 Федерального закона от 29.07.98 № 135-Ф3 "... порядок лицензирования оценочной деятельности утверждается Правительством Российской Федерации". Поэтому сам факт принятия решения Московской лицензионной палатой о выдаче лицензий на осуществление оценочной деятельности (в соответствии с Временным порядком) явился нарушением действующего законодательства.
Далее, пункт "ж" ст. 71 Конституции РФ однозначно указывает, что в ведении РФ находится " установление правовых основ единого рынка", а действие Временного порядка и других региональных порядков лицензирования (их около 15) приведет к возникновению различных правил лицензирования оценочной деятельности в г. Москве и субъектах РФ, что будет являться препятствием для исполнения требования вышеуказанного пункта Конституции РФ.
В связи с этим Министерство имущественных отношений РФ в своем письме от 03.07.2000 за № ЮМ-14/2564 официально предложило Московской лицензионной палате прекратить действие Временного порядка лицензирования оценочной деятельности в г. Москве.
Однако, несмотря на это, Московская лицензионная палата продолжала выдавать лицензии на осуществление оценочной деятельности.
Дело дошло до того, что заместитель прокурора г. Москвы обратился в суд (после того как протест, принесенный прокурором г. Москвы о вышеуказанных несоответствиях, мэрией был отклонен) с заявлением о признании Временного порядка недействительным и не порождающим правовых последствий со дня его издания, так как он противоречит федеральному законодательству.
Однако судебную коллегию по гражданским делам Московского городского суда не удовлетворили многочисленные (в том числе описанные выше) доводы, и в иске заместителю прокурора г. Москвы 21 декабря 2000 года было отказано.
Данное решение было обжаловано в Верховный Суд РФ, который 2 марта 2001 года поставил точку в этом противостоянии, признав недействительным распоряжение Мэра г. Москвы от 21.04.99 № 388-РМ "О лицензировании оценочной деятельности в городе Москве".
В результате этого в Московской лицензионной палате перестали рассматривать заявки на выдачу лицензий на осуществление оценочной деятельности. Более того, распоряжением от 05.06.2001 № 559-РМ мэр г. Москвы прекратил действие распоряжения от 21.04.99 № 388-РМ.
Проигравшими в этой истории оказались, как всегда, оценочные фирмы и оценщики, которые уплатили лицензионные сборы и сборы за выдачу лицензий. Потерянные деньги им наверняка не возместят, а с момента вступления в силу постановления Правительства РФ
от 11.04.2001 № 285 "О лицензировании оценочной деятельности", юридические и физические лица снова будут вынуждены платить 1 ООО руб. лицензионного сбора за выдачу лицензии и 300 руб. за рассмотрение лицензирующим органом заявления о выдаче лицензии.
Надо сказать, что с 16.07.2001 (даты вступления в силу вышеуказанного постановления) на всей территории РФ будет осуществляться единый порядок лицензирования оценочной деятельности, а лицензирование оценочной деятельности в соответствии со ст. 2 постановления будет осуществлять только Министерство имущественных отношений РФ, которое по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ может делегировать часть своих полномочий по лицензированию оценочной деятельности органам исполнительной власти субъектов РФ.
В Москве оценочная деятельность регулируется Законом г. Москвы от 11.02.98 № 3 "Об оценочной деятельности в городе Москве" (далее -Закон г. Москвы) и Временными правилами оценочной практики профессиональных оценщиков недвижимости, расположенной в границах территории Москвы от 29.06.98 № 644-РМ.
Законодатели пытались максимально увязать положения Закона г. Москвы с положениями Федерального закона от 29.07.98 № 135-ФЗ, однако им все равно не удалось избежать многочисленных расхождений между этими двумя нормативными документами. Проиллюстрируем некоторые из них.
В частности, в Федеральном законе от 29.07.98 № 135-Ф3 нет ни слова о том, что юридическое лицо не может быть лицензирован-
ным оценщиком, если оно не приняло обязательств привлекать для осуществления оценочной практики надлежащего профессионального оценщика. Однако данное положение прописано в ст. 4 Закона г. Москвы. Эта же статья относит к объектам оценочной деятельности (среди прочих) обязанности, в то время как ст. 5 указанного Федерального закона объектом оценки устанавливает обязательства.
Также разночтения возникают при рассмотрении прав оценщика при проведении оценки, прописанных в ст. 13 Закона г. Москвы. В частности, один из пунктов данной статьи дает право оценщику "... требовать от заказчика при проведении оценки обеспечения доступа оценщика к объекту оценки и предоставления в полном объеме документации, необходимой для этой оценки", что противоречит ст. 14 указанного Федерального закона, в котором такое право предоставляется оценщику только в случае проведения обязательной оценки.
Исходя из вышеизложенного можно констатировать, что центральной задачей совершенствования законодательной базы в области оценочной деятельности в РФ является не только внесение предлагаемых специалистами многочисленных изменений и дополнений в Федеральный закон от 29.07.98 № 135-Ф3 "Об оценочной деятельности в Российской Федерации", но и-приведение всех ранее действующих и ныне принимаемых нормативных документов в соответствие с требованиями указанного Федерального закона, Конституции РФ и иных федеральных законов с целью избежания повторения ошибок, жертвами которых становятся непосредственно субъекты оценочной деятельности.
