CC BY
236
3.6. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О ТУРИСТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Перейти на Гпавное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Чехоев Марат Валерьевич, соискатель. Место учебы: Северо-Осетинский Государственный Университет. Должность: преподаватель. Место работы: СОГУ.
Аннотация: В статье исследуется система нормативно-правовых актов федерального уровня, составляющих систему правового регулирования туристской деятельности в Российской Федерации. Отмечается, что существующая фрагментарность и противоречивость отдельных правовых норм, регулирующих поведение субъектов туристской деятельности, неизбежно вызывает возникновение целого ряда проблем как теоретического, так и практического характера.
Ключевые слова: туризм, туристская деятельность, туристские услуги, совершенствование законодательства, ответственность туроператоров, финансовое обеспечение
LEGAL REGULATION OF TOURIST ACTIVITIES
Chekhoev Marat Valerievich, competitor. Place of study: North-Ossetian State University. Position: lecturer. Place of employment: NOSU.
Annotation: This article examines the system of normative-legal acts of the federal level, constituting the system of legal regulation of tourist activities in Russia. It is noted that the current fragmentation and inconsistency of certain legal rules governing the behavior of subjects of tourist activities inevitably gives rise to a number of problems, both theoretical and practical nature.
Keywords: tourism, tourist activities, tourist services, improvement of legislation, the responsibility of tour operators, financial security
Туризм - это одна из важнейших сфер деятельности современной экономики, нацеленная на удовлетворение потребностей людей и повышение качества жизни населения. При этом, в отличие от многих других отраслей экономики, туризм не приводит к истощению природных ресурсов; будучи экспортоориентированной сферой, туризм проявляет стабильность в большей степени, по сравнению с другими отраслями в условиях неустойчивой ситуации на мировых рынках1. Туризм является весьма высокодоходной отраслью экономики, в сфере туризма тесно переплетены интересы культуры, транспорта, безопасности, международных отношений, гостиничного бизнеса и т.д. Эта отрасль имеет большое значение как для российского государства в целом, так и для субъектов Федерации и муниципальных образований.
В настоящее время туризм вносит весомый вклад в экономические показатели многих развитых и развивающихся стран. Развитие туризма оказывает стимулирующее воздействие на такие секторы экономики, как жилищно-коммунальное хозяйство, транспорт,
1 Стратегия развития туризма в Российской Федерации на период до 2015 года. - М.: Федеральное агентство по туризму, 2008. С. 3.
связь, строительство, торговля, сельское хозяйство, а также создает новые рабочие места2.
Как отмечается в специальной литературе, по сравнению с другими развитыми странами роль туризма для национальной экономики России пока еще не является значительной3. В то же время, наблюдается устойчивая тенденция роста интереса иностранных туристов к России. Так, по информации Федерального агентства по туризму Минспорттуризма РФ, за 2008г. в туристских целях Россию посетили более 2 млн. 295 тыс. иностранных граждан, а за первое полугодие 2009г. в Российскую Федерацию въехало более 750 тысяч иностранных граждан. Что касается выезда россиян за рубеж, то за 2008 г. за пределы нашей страны с туристической целью вые-хало более 11 млн. 313 тыс. российских граждан, а за первое полугодие 2009 года значение этот показателя составило более 3 млн. 800 тыс. человек4. По прогнозам, «Российская Федерация, являясь активным потребителем и поставщиком международных туристских услуг, к 2020 г. войдет в первую десятку стран, как по приему, так и по выезду туристов за границу»5.
Развитие рынка туристских услуг актуализирует необходимость разработки средств регулирования отношений в сфере туристской деятельности. Развитие туризма невозможно без его надлежащего нормативно-правового регулирования. Динамикой развития туристского рынка обусловлена необходимость постоянного совершенствования законодательных актов в данной сфере, а также мониторинга смежного законодательства, влияющего на состояние туриндустрии. Основные направления совершенствования регулирования в сфере туризма предполагают разработку нормативно-правовых актов, касающихся всех секторов развития индустрии туризма; к ним относятся вопросы совершенствования федерального и регионального законодательства, стимулирования инвестиционной активности, повышения качества туристских услуг, государственной поддержки внутреннего туризма6. На необходимость совершенствования законодательства в данной сфере общественных отношений неоднократно указывалось в юридической литературе7.
2 Свиридов К.С. Правовое регулирование деятельности по оказанию туристических услуг: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - СПб., 2003. С. 3.
3 Чудновский А.Д., Жукова М.А., Сенин В.С. Управление индустрией туризма. - М.: КНОРУС, 2004. С. 7.
4 Статистические данные Федерального агентства по туризму за
2008-2009гг. [Электронный источник] : Режим доступа //
http://www.russiatourism.ru/
5 Купер К., Флетчер Д., Богданов Е. Экономика туризма: теория и практика. - СПб., 1998. С. 5.
6 См.: Стратегия развития туризма в Российской Федерации на период до 2015 года. - М.: Федеральное агентство по туризму, 2008. С. 15, 62.
7 См.: Ошноков А.Н. Гражданско-правовые договоры в сфере международного туризма: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2002. С. 3; Чененов Ю.А. Гражданско-правовое регулирование туристской деятельности: Автореф. дисс. . канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2003. С. 6-7; Сунарчина Т.Х. Гражданская правосубъектность коммерческих туристских организаций в Российской Федерации: Авто-реф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2005. С. 3; Калинина Л.Е. Государственное управление туризмом в Российской Федерации: Авто-реф. дисс. ... канд. юрид. наук. - Ростов-на-Дону, 2007. С. 4; Плиева М.Р. Ответственность туроператора по договору оказания международных туристских услуг: : Автореф. дисс. . канд. юрид. наук. - М., 2008. С. 3; Ганн Н.А. Правовое регулирование деятельности по оказанию туристических услуг в Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2008. С. 4-5; Стригунова Д.П. Правовое регулирование международного туризма в РФ: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2009. С. 3-4; Жмулина Д.А. Правовое регулирование
Фрагментарность и противоречивость отдельных правовых норм, регулирующих поведение субъектов туристской деятельности, недостаточная проработка понятийного аппарата, а в отдельных вопросах и отсутствие какого-либо правового регулирования влечет возникновение как теоретических, так и практических проблем.
Вслед за Н.И. Волошиным8, мы считаем целесообразным, исходя из методических соображений, условно разделить нормативно-правовые акты Российской Федерации, действующие в сфере туризма на федеральном уровне, на две группы: первая группа - это акты, относящиеся к неопределенному кругу юридических и физических лиц, но во многом определяющие работу субъектов туристской индустрии («общие акты»); вторая группа - акты, непосредственно регулирующие туристскую деятельность («специальные акты»).
К первой группе относятся:
- Конституция Российской Федерации;
- Гражданский кодекс Российской Федерации;
- Закон РФ от 7 февраля 1992 года № 2300-1 «О защите прав потребителей»;
- Федеральный закон от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ (ред. от 23.07.2008г.) «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»;
- Закон РФ от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации»;
- Федеральный закон от 30 марта 1999 г. №52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»;
- Федеральный закон от 15 августа 1996г. № 114-ФЗ (ред. от 28.06.2009г.) «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»;
- Федеральный закон от 25 июля 2002г. № 115-ФЗ (ред. от 28.06.2009г.) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»;
- Федеральный закон от 18 июля 2006г. № 109-ФЗ (ред. от 23.07.2008г.) «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»;
- Федеральный закон от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ (ред. от 29.04.2008г.) «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации».
Ко второй группе актов, то есть к нормативноправовым актам, непосредственно регулирующим туристскую деятельность, относятся:
- Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. №132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (с изменениями от 10 января 2003 г., 22 августа 2004 г., 5 февраля 2007 г., 30 декабря 2008 г., 28 июня 2009 г);
- Указ Президента РФ от 18 ноября 2004 г. № 1453 «О Федеральном агентстве по туризму и Федеральном агентстве по физической культуре и спорту»;
- Положение о Федеральном агентстве по туризму (утв. Постановлением Правительства РФ от 31.12.2004 г. № 901, в ред. Постановлений Правительства РФ от 29.05.2008г. № 411, от 13.10.2008г. № 753, от 07.11.2008г. № 814, от 27.01.2009г. № 43);
- Приказ Минспорттуризма РФ от 20.04.2009г. № 226 «Об утверждении административного регламента Федерального агентства по туризму по исполнению государственной функции «Организация приема граждан,
деятельности по оказанию гостиничных услуг: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - СПб., 2009. С. 3.
8 См.: Волошин Н.И. Законодательство Российской Федерации о
туристской деятельности // Журнал российского права. 2002. №11.
обеспечение своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов заявителям в установленный законодательством Российской Федерации срок»;
- Приказ Ростуризма от 19.12.2007г. № 141 «"Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по туризму по предоставлению государственной услуги по информированию в установленном порядке туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания»;
- Приказ Ростуризма от 10.02.2006г. № 31 «О Регламенте Федерального агентства по туризму»;
- Приказ Ростуризма от 21.07.2005г. № 86 «Об утверждении Системы классификации гостиниц и других средств размещения»;
- Приказ Ростуризма от 14.11.2006г. № 145 «Об утверждении Системы классификации горнолыжных трасс»;
- Приказ Ростуризма от 05.09.2006г. № 119 «Об утверждении Системы классификации пляжей»;
- Приказ Ростуризма от 10.05.2007г. № 28 (ред. от 04.08.2009г.) «Об утверждении Положения о ведении единого федерального Реестра туроператоров»;
- Приказ Ростуризма от 28.11.2007г. № 128 «О Порядке определения туристических организаций, имеющих право на осуществление деятельности в рамках реализации Соглашения между Правительством РФ и Правительством КНР о безвизовых групповых туристических поездках от 29.02.2000г.».
Следует отметить, что основным содержанием норм законодательства о туристской деятельности являются вопросы защиты прав потребителей туристского продукта, правового регулирования деятельности туроператоров и турагентов, а также публичной организации предпринимательской деятельности в сфере туризма.
По сообщению Роспотребнадзора, в сфере туристической деятельности нередко встречаются факты нарушения законодательства о защите прав потребителей: «по результатам деятельности Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в 2008 году было проверено 2149 субъектов туристской деятельности, из них 1551 субъект осуществлял туристскую деятельность с нарушениями требований законодательства о защите прав потребителей. При этом по обращениям граждан проверки проводились в каждом 4 случае от общего числа проверок, доводы которых подтверждены в 69%. В ходе данных проверок было выявлено 4095 фактов нарушений требований законодательства, регулирующего правоотношения в области туристической деятельности»9.
В этой области правового регулирования в 2007 и 2009 годах произошли кардинальные изменения. Так, в соответствии с Федеральным законом от 5 февраля 2007 г. № 12-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» лицензирование туристской деятельности, существовавшее 1993-2006 гг., было заменено такой способ государственного регулирования туристской деятельности как единый федеральный реестр туроператоров, а основным документом,
9 Письмо Роспотребнадзора от 07.08.2009г. № 01/11347-9-32 «Об осуществлении контроля (надзора) за исполнением законодательства о защите прав потребителей при оказании туристских услуг»
необходимым туроператорам для внесения сведений о них в указанный реестр, стал договор страхования ответственности туроператора либо банковская гарантия исполнения обязательств туроператора (финансовое обеспечение).
Известные события, произошедшие на туристском рынке летом 2008 г. и связанные с исчезновением руководства туристической компании «Детур», сигнализировали о необходимости существенного увеличения минимального размера финансового обеспечения для компаний, занимающихся международным туризмом. Указанная компания не выполнила своих обязательств перед туристами на общую сумму 30 млн. руб., из них страховщик компенсировал лишь 10 млн. руб., так как гражданская ответственность туроператора была застрахована на установленную законом минимальную 10
сумму .
В связи с этим (по прошествии чуть более двух лет с момента принятия Федерального закона от 5 февраля 2007 г. № 12-ФЗ) был принят Федеральный закон от 28 июня 2009 г. № 123-ФЗ «О внесении изменения в статью 17.2 Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», в соответствии с которым изменен размер финансового обеспечения в сторону увеличения. Кроме того, размер финансового обеспечения для каждого конкретного туроператора теперь находится в зависимости от применяемой системы налогообложения и от величины суммы денежных средств, полученных туроператором от реализации туристского продукта по данным бухгалтерской отчетности на конец отчетного года, представленным или опубликованным в соответствии с законодательством РФ. При этом туроператоры, в отношении которых законодательством РФ не предусмотрено обязательное опубликование данных бухгалтерской отчетности на конец отчетного года, представляют копию указанной отчетности в Федеральное агентство по туризму, в установленном им порядке. Порядок предоставления отчетности регламентирован Приказом Ростуризма от 04.08.2009г. № 175 «Об утверждении Порядка представления юридическими лицами, осуществляющими туроператорскую деятельность, бухгалтерской отчетности в Федеральное агентство по туризму и внесении изменений в Приказ Ростуризма от 10 мая 2007 года № 28».
Таким образом, говоря о современном состоянии российского законодательства о туризме, следует отметить, что оно характеризуется следующими основными тенденциями:
- развитием и реализацией правовых норм, направленных на повышение гарантий и эффективности защиты прав и законных интересов потребителей туристского продукта, качества и безопасности туризма;
- усилением финансовой ответственности туроператоров за нарушение гражданско-правовых обязательств;
- появлением и детализацией нормативно-правовых актов, регламентирующих вопросы классификации и стандартизации в различных сегментах туриндустрии;
- комплексностью нормативного правового регулирования в сфере туризма;
- развитием правотворчества в сфере туризма на уровне регионов (субъектов РФ) и муниципальных образований;
10 Дубровин Н. Страхование в туризме: итоги изменений законодательства // Новое законодательство и юридическая практика. 2009. №2.
- гармонизацией законодательства России с правовыми нормами Европейского Союза, государства-участников СНГ, ЕврАзЭС, и других интеграционных объединений11, так как «именно региональный подход способствует более успешному решению проблем международного туризма»12.
Перечисленные тенденции отчетливо проявились в 2006-2007 гг., когда в результате эффективной правотворческой деятельности Федерального агентства по туризму, Правительства РФ и Федерального Собрания РФ были приняты нормативно-правовые акты, сформировавшие в России правовые основы современного цивилизованного туристского рынка. В настоящий момент законодательство о туристской деятельности в значительной мере соответствует нормам и принципам международного права, гармонизировано с правом ЕС и законодательством других экономически развитых стран.
Список литературы:
1. Волошин Н.И. Законодательство Российской Федерации о туристской деятельности // Журнал российского права. 2002. №11.
2. Ганн Н.А. Правовое регулирование деятельности по оказанию туристических услуг в Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2008.
3. Дубровин Н. Страхование в туризме: итоги изменений законодательства // Новое законодательство и юридическая практика. 2009. №2.
4. Жмулина Д.А. Правовое регулирование деятельности по оказанию гостиничных услуг: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - СПб., 2009.
5. Калинина Л.Е. Государственное управление туризмом в Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - Ростов-на-Дону, 2007.
6. Купер К., Флетчер Д., Богданов Е. Экономика туризма: теория и практика. - СПб., 1998.
7. Ошноков А.Н. Гражданско-правовые договоры в сфере международного туризма: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2002.
8. Плиева М.Р. Ответственность туроператора по договору оказания международных туристских услуг: : Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2008.
9. Свиридов К.С. Правовое регулирование деятельности по оказанию туристических услуг: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - СПб., 2003.
10. Статистические данные Федерального агентства по туризму за 2008-2009гг. [Электронный источник] : Режим доступа // http://www.russiatourism.ru/
11. Стратегия развития туризма в Российской Федерации на период до 2015 года. - М.: Федеральное агентство по туризму, 2008.
12. Стригулина А.В. Взаимодействие России с региональными интеграционными объединениями по вопросам правового регулирования отношений в сфере туризма // Журнал российского права. 2007. №7.
13. Стригунова Д.П. Правовое регулирование международного туризма в РФ: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2009.
14. Сунарчина Т.Х. Гражданская правосубъектность коммерческих туристских организаций в Российской
11 См.: Стригулина А.В. Взаимодействие России с региональными интеграционными объединениями по вопросам правового регулирования отношений в сфере туризма // Журнал российского права. 2007. №7. С. 89-102.
12 Чеботарева И.А. Сотрудничество государств по правовому регулированию международной туристской деятельности: Дисс. ... канд. юрид. наук. - СПб., 2004. С. 127.
Федерации: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2005.
15. Чеботарева И.А. Сотрудничество государств по правовому регулированию международной туристской деятельности: Дисс. ... канд. юрид. наук. - СПб., 2004.
16. Чененов Ю.А. Гражданско-правовое регулирование туристской деятельности: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2003.
17. Чудновский А.Д., Жукова М.А., Сенин В.С. Управление индустрией туризма. - М.: КНОРУС, 2004
Законодательство Российской Федерации о туристской деятельности
В статье исследуется система нормативно-правовых актов федерального уровня, составляющих систему правового регулирования туристской деятельности в Российской Федерации.
Автором сделан вывод, что существующая фрагментарность и противоречивость отдельных правовых норм, регулирующих поведение субъектов туристской деятельности неизбежно вызывает возникновение целого ряда проблем как теоретического, так и практического характера.
Актуальность темы статьи обусловлена тем, что развитие рынка туристских услуг актуализирует необходимость разработки и совершенствования средств правового регулирования отношений в сфере туристской деятельности.
В статье достаточно обоснованно показано, что основные направления совершенствования правового регулирования в сфере туризма предполагают разработку нормативно-правовых актов, касающихся всех секторов развития индустрии туризма; к ним относятся вопросы совершенствования федерального и регионального * законодательства, стимулирования инвестиционной активности, повышения качества туристских услуг, государственной поддержки туризма.
Статью можно рекомендовать к публикации, поскольку в ней обстоятельно показано, что в настоящий момент законодательство России о туристской деятельности в значительной мере соответствует нормам и принципам международного права, гармонизировано с правом Европейского Союза и законодательством других экономически развитых стран.
РЕЦЕНЗИЯ НА СТАТЬЮ
О.Н.Токаева
