CC BY
256
УДК 343.9 ББК67.51
Д.Ю. Гончаров*
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О ПРЕДУПРЕЖДЕНИИ ПРЕСТУПЛЕНИЙ
Выжимка: Применимость закона к отношениям, возникающим из необходимости возложения уголовной ответственности, исключает его отнесение к числу источников законодательства о предупреждении преступлений.
Ключевые слова: законодательство, предупреждение преступлений, криминологическое законодательство.
D.Y. Goncharov
LEGISLATION ON CRIME PREVENTION
Summary: The applicability of the law to the relations, which arise from the necessity of imposing criminal responsibility, excludes its assignment to the number of the sources of the legislation on crime prevention.
Key words: legislation; crime prevention;criminological legislation.
В настоящее время происходит становление новых отраслей законодательства, связанное с расширением круга объектов регулирования, возникновением и развитием новых отношений. В науке обсуждается специфическая отрасль «уголовно-превентивное право», обладающее самостоятельным характером, кроме прочих отраслей, и по отношению к уголовному праву;1 выделяется даже уголовно-превентивная политика как часть уголовной политики.2 Конечно, применение превентивного воздействия заключается и в использовании арсенала, например, кодифицированных отраслей о противодействии преступно-
* Денис Юрьевич Гончаров — кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры уголовного права Екатеринбургского филиала Института повышения квалификации Следственного комитета Российской Федерации (Екатеринбург, Россия). E-mail: [email protected]
© Д.Ю. Гончаров, 2013
1 См., например: Трунцевский Ю.В. Российское уголовно-превентивное право: признаки отрасли // Российский криминологический взгляд. — 2010. — № 3. — С. 165—173.
2 См.: Актуальные проблемы публичного права.
Круглый стол. Научно-практическая конференция по мониторингу законодательства и правоприменения. 26 июня 2010 г. Стенографический отчёт. — СПб., 2010. — С. 3.
сти. Так, задача предупреждения преступлений закреплена в УК РФ. В ряде действующих законов, явно направленных на специально-профилактическое регулирование, предупреждение преступлений включается, помимо профилактической деятельности, и в борьбу с преступностью, под которой понимается «выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование...»3.
Закрепление общей задачи профилактики преступности не исключает наличия особого предмета регулирования у разных отраслей. Профилактика, неделимая на виды, может рассматриваться как их (отраслей) метазадача, по-разному конкретизируемая в каждом «блоке» законодательства: перед предупредительной отраслью может ставиться основная задача специального предупреждения преступлений, ещё не совершённых субъектами, склонными к их совершению, в то время как общее предупреждение преступлений в отношении неограниченного круга лиц вполне укладывается в понимание «до-
3 См.: п. «б» ч. 4 ст. 3 Федерального закона «О противодействии терроризму» от 6 марта 2006 года № 35-Ф3;п. «б» ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 года № 273-ФЭ.
52 3. КРИМИНОЛОГИЧЕСКИЕ ОТРАСЛИ
полнительной задачи» отраслей о борьбе с преступностью.
Так или иначе, представляется, что в условиях становления предупредительной отрасли науке ещё не раз предстоит обращаться к поиску разграничительных критериев, позволяющих отделить предупредительное законодательство от законодательства о борьбе с преступностью. Очевидно, придётся обратиться к исследованию предмета, структуры, функций отраслей, направленных на регулирование обозначенных форм противодействия преступности. Вероятно, на данном этапе развития юридической науки, и (что немаловажно) действующего законодательства, рассуждения о систематизации законодательства по отраслям, делении на предупредительное и выполняющее роль борьбы с преступностью, поиск наиболее чётких отличий между ними — могут носить лишь вероятностный и дискуссионный характер.
Ранее Д.А. Шестаков, известный, в частности, своими исследованиями категории «криминологическое законодательство», включал в неё уголовное законодательство в широком его смысле, т.е. «нормы материального права, уголовного процесса и уголовно-исполнительного права». Криминологическое законодательство в узком смысле, по мнению учёного, включает, помимо прочего, такие подгруппы законодательства, которые регламентируют деятельность субъектов социального контроля преступности; контроль финансовой деятельности, а также оборота некоторых вещей: наркотиков, сильнодействующих веществ, оружия и боеприпасов, культурных и исторических ценностей, валюты и др.4
Очевидно, действующее отраслевое законодательство на современном этапе его развития не может не содержать нормы разных отраслей права. Даже такие, в немалой степени отграниченные друг от друга отрасли, как уголовное и уголовнопроцессуальное законодательство, могут иметь в своих текстах иноотраслевые
4 Шестаков Д.А. Контроль преступности и кри-
минологическое законодательство / В кн.: Организованная преступность: уголовно-правовые и криминологические проблемы. — Калининград, 1999.
предписания (например, УК РФ — процессуальные нормы, а УПК РФ — материальные). Безусловно, эта же тенденция, притом — в большей степени — присуща и формированию отрасли законодательства о предупреждении преступлений — соответствующие предписания рассредоточены во многих источниках.
Однако делать на этом основании вывод об объёме законодательства о предупреждении преступлений, какой сделан об объёме криминологического законодательства, очевидно, не следует. Стоит отметить, что объединение законодательства, предусматривающего, какие деяния являются преступными и какие наказания применяются за их совершение, законодательства, регулирующего порядок судопроизводства, порядок назначения и исполнения наказаний, с одной стороны, и законодательства, направленного на предупреждение преступлений, с другой стороны, не учитывает разницы в их основной направленности.
Источники первой группы отраслей существуют потому, что необходимо реагировать на совершаемые преступления; источники второй группы существуют вследствие понимания необходимости их предотвращения. Закрепление статуса вещей, ограниченных или изъятых из гражданского оборота, имеет, конечно, в том числе, и профилактический эффект. Но какова главная цель ограничения обо-ротоспособности разного рода объектов, к которым могут относиться и земельные участки (ст. 27 Земельного кодекса РФ «Ограничения оборотоспособности земельных участков»), и леса (ст. 27 Лесного кодекса РФ «Ограничение использования лесов»)? Представляется, что главной целью такого ограничения является установление максимального контроля над таким оборотом, при этом предупреждение преступлений может быть лишь подчинённой, производной целью. То же самое относится и к законам, регулирующим деятельность конкретных правоохранительных органов: предупреждение преступлений закрепляется в них как одна из задач этих органов, наряду с иной деятельностью. Помимо отмеченного, следует сказать, что категория «криминологическое законодательство»
содержит термины, обозначающие, с одной стороны, отрасль науки (криминология), а с другой стороны, указывающие на отрасль законодательства; категория «уголовнопревентивное законодательство» может восприниматься как относящаяся к блоку, включающему уголовно-материальную, процессуальную и исполнительную отрасли. На наш взгляд, использование таких терминов и их сочетаний может восприниматься как недостаток наименования, поэтому наименование отрасли через категорию «законодательство о предупреждении преступлений» представляется наиболее предпочтительным.
В последних работах Д.А. Шестакова криминологическое законодательство (в узком смысле слова) понимается учёным как регламентирующее не карательную сторону предупреждения преступлений: организационные вопросы противодействия преступности в целом и отдельным её составляющим, криминолого-социальные, криминолого-воспитательные, криминолого-психологические и другие.5 Необходимо отметить, что Д.А. Шестаковым обнародовано оригинальное видение будущего правового регулирования реакции общества на преступность. Он полагает: «Нам — наряду с Россией я имею в виду, прежде всего, Беларусь, Казахстан и Кыргызстан — нужно больше думать о собственной евразийской перспективе вместо того, чтобы только копировать подсовываемые нам не всегда приемлемые для нас западные нормы. Вслед за криминологическим правом должно возникнуть право противодействия преступности (ППП). Верхний его уровень — Основы (предупредительного и наказательного) законодательства о противодействии преступности. Под ним уровень кодексов: 1) Кодекс предупреждения преступлений (и мер безопасности), 2) Кодекс об уголовной ответственности и ресоциализа-
5 См., в частности: выступление Д.А. Шестакова 21 сентября 2012 года. «Круглый стол» на тему «Криминологическое законодательство и программы предупреждения правонарушений». URL: http:// www.criminologyclub.ru/ index.php?option= com_content&view=article&id= 105:2012-09-23-17-34-53&catid =3:last-sessions&Itemid= 4 (дата обращения: 22.11.2012).
ции молодёжи, 3) кодексы — Уголовный, Уголовно-процессуальный, Уголовноисполнительный».6 Попытка систематизации действующего законодательства о противодействии преступности предпринята нами, в частности, в монографии «Источники законодательства о противодействии преступности». В ней названные источники подразделены на две основные группы: законодательство о предупреждении преступности и законодательство о борьбе с преступностью.7
Главным отличием предлагаемого нами подхода к проблеме отнесения законов к отрасли, направленной на предупреждение преступлений, является решение вопроса о том, применим ли закон, включаемый в систему источников законодательства о противодействии преступности, к отношениям, возникающим из факта совершения преступления? Если нет, и его основная направленность — предупреждение преступлений — его следует относить к числу источников законодательства о предупреждении преступности. Если закон содержит профилактические предписания, но его основная направленность — иная сфера, то этот закон не следует относить к законодательству о предупреждении преступности; он может быть отнесён к законодательству о борьбе с преступностью.
Отсутствие базового федерального закона, регулирующего основные положения профилактической антикриминаль-ной деятельности, очевидно, не позволяет нормативно унифицировать критерии отнесения того или иного акта к предупредительной подсистеме законодательства о противодействии преступности. При этом законы, содержащие весомый нормативнопрофилактический заряд, могут в своём названии содержать термины «профилактика», «противодействие» и др., а могут и
6 См., например, Шестаков. Д.А. Постлибераль-ная парадигма и право противодействия преступности // Правотворческие и правоприменительные парадигмы реконструкции уголовного законодательства: национальный и международный опыт моделирования. Коллективная монография // От-ветств. ред. д.ю.н. А.Е. Мизанбаев. — Костанай, 2012.
- С. 111, 113.
1 Гончаров Д.Ю. Источники законодательства о противодействии преступности. — М.: Юрлитин-форм, 2012. — 208 с.
54 3. КРИМИНОЛОГИЧЕСКИЕ ОТРАСЛИ
не содержать. Полагаем, такой формальный признак, как название закона, нельзя абсолютизировать, он не может препятствовать (или, наоборот, способствовать) отнесению его к предупредительной подсистеме источников. Однако принятие каждого закона обусловлено конкретной социальной потребностью, которая зачастую, а в идеале, — всегда должна отражаться в законе, при наличии возможности
- начиная с его названия. На наш взгляд, помимо названия, характеризующего тот или иной закон как профилактический, вывод о его предупредительной направленности может и должен следовать из закреплённых в нём положений, и, в первую очередь, основных целей, задач, главных направлений и т.п.
Именно на этом основании в подсистему предупредительного законодательства нами включены следующие федеральные законы:
ФЗ РФ от 24.06.1999 года № 120-ФЗ8 носит название, указывающее на его профилактическую направленность — «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». Однако, на наш взгляд, серьёзным препятствием безусловного отнесения названного источника к подсистеме предупредительного законодательства о противодействии преступности является его основная направленность, наряду с профилактикой правонарушений, ещё и на выявление и пресечение преступлений, а также антиобщественных действий. Так, выявление и пресечение деяний, предусмотренных статьями 150, 151 УК РФ, является одной из его основных задач (ч. 1 ст. 2). Эти направления деятельности правоохранительных органов осуществляются в ситуации начала или окончательного совершения выявляемых и пресекаемых деяний в отличие, например, от анализа причин и условий, их устранения, то есть ранней профилактики.
Предупреждение преступлений несовершеннолетних, а также осуществление мер, противодействующих участию несо-
вершеннолетних в незаконном обороте наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, входят в компетенцию «иных подразделений органов внутренних дел» согласно п.п. 1 и 3 ч. 1 ст. 23 этого закона. Во многих других нормах Федерального закона № 120-ФЗ говорится о выявлении и -пресечении -преступлений, либо термин «преступление» употреблён в смысле «совершённое (совершаемое) преступление».
Помимо названных аспектов такой борьбы с преступностью нормами Закона № 120-ФЗ урегулированы последствия совершения общественно опасного деяния лицами, не подлежащими уголовной ответственности в связи с недостижением возраста уголовной ответственности. Соответствующий факт порождает отношения, которые в уголовном законе не определены. «И хотя в отечественной правовой науке не существует единого мнения об отраслевой принадлежности этих отношений, в любом случае, есть достаточно широкое понимание того, что они не носят уголовно-правового характера», — пишет Н.В. Генрих9 Таким образом, предписания обсуждаемого закона нацелены на регулирование конкретных мер по профилактике преступлений, что позволяет относить закон к анализируемому блоку законодательства. Но, конечно, в нём регулируются и отдельные вопросы деятельности, относимой к борьбе с уже совершаемыми (совершёнными) общественно-опасными деяниями. Эта деятельность, однако, далека от системного, комплексного возложения уголовной ответственности.
Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путём, и финансированию терроризма от 07.08.2001 года № И5-Ф310 установил, что в сферу его применения входят, в частности, отношения государственных органов, осуществляющих контроль... в целях -предупреждения, выявления и -пресечения деяний, связанных с легализацией (отмыванием) доходов,
9 Генрих Н.В. Проблемы совершенствования механизма уголовно-правового регулирования // Общество и право. — 2009. — №4. — С. 163.
10 Собрание законодательства РФ. 13.08.2001. № 33 (часть I). Ст. 3418.
8 Собрание законодательства РФ от 28.06.1999. №26. Ст. 3177.
полученных преступным путём, и финансированием терроризма. Закон содержит ст. 4 «Меры, направленные на противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путём, и финансированию терроризма». Включение мер противодействия в более узкое понятие «меры предупреждения» с точки зрения юридической техники, на наш взгляд, является не вполне удачным, а из текста ст. 4 следует, что в ней указаны именно профилактические меры: организация и осуществление внутреннего контроля; обязательный контроль; запрет на информирование клиентов и иных лиц о принимаемых мерах противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путём, и финансированию терроризма, за исключением информирования клиентов о приостановлении операции, об отказе в выполнении распоряжения клиента о совершении операций, об отказе от заключения договора банковского счёта (вклада), о необходимости предоставления документов по основаниям, предусмотренным настоящим Федеральным законом; иные меры, принимаемые в соответствии с федеральными законами.
Федеральный закон «О противодействии экстремистской деятельности» от 25.07.2002 года № И4-ФЗ определил основные направления противодействия: принятие профилактических мер, направленных на предупреждение экстремистской деятельности, в том числе на выявление и последующее устранение причин и условий, способствующих осуществлению экстремистской деятельности; выявление, предупреждение и пресечение экстремистской деятельности общественных и религиозных объединений, иных организаций, физических лиц. Профилактика экстремисткой деятельности представлена как система воспитательных и пропагандистских мер, осуществляемых в пределах своей компетенции в приоритетном порядке федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления (ст. 5). В ст. 6—8, 10 закреплены специальные меры профилактики экстремистской деятельности.
Федеральный закон «О противодействии терроризму» от 06.03.2006 года № 35-Ф3 «Устанавливает основные
принципы противодействия терроризму, правовые и организационные основы профилактики терроризма и борьбы с ним...»
— сказано в его преамбуле. Предупреждение (профилактика) терроризма является приоритетом, как гласит один из принципов противодействия терроризму (ст. 2), а согласно подп. «а» п. 4 ст. 3 («Основные понятия») оно (предупреждение) включает в себя выявление и последующее устранение причин и условий, способствующих совершению террористических актов.
Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 года № 273-ФЭ. Данный акт закрепляет дефиницию «противодействие коррупции» через деятельность по её предупреждению, борьбе с нею, а также минимизации и (или) ликвидации её последствий. Определены специальные меры по профилактике коррупции, которые, действительно, направлены не на пресечение совершаемых фактов взяточничества и других коррупционных преступлений, а на недопущение коррупционных деликтов.
Условность отнесения федеральных законов «О противодействии терроризму» и «О противодействии коррупции» к предупредительным очевидна, и объясняется тем, что названные акты нормативно включают в направления противодействия преступности не только профилактику, но и борьбу с ней. Вместе с тем, при очерчивании круга правовых и организационных основ профилактики и борьбы с преступными проявлениями конкретных видов, в качестве правовой основы противодействия терроризму (ст. 1 Федерального закона «О противодействии терроризму») и коррупции (ст. 2 Федерального закона «О противодействии коррупции») называется большая палитра законов и подзаконных актов. Они, в свою очередь, подробно регламентируют деятельность по выявлению, пресечению, раскрытию и расследованию преступлений (борьба с преступностью), придавая регламентации профилактики преступлений меньшее значение. Таким образом, общая направленность федеральных законов «О проти-
56 3. КРИМИНОЛОГИЧЕСКИЕ ОТРАСЛИ
водействии терроризму» и «О противодействии коррупции» состоит, на наш взгляд, в организационно-предупредительном регулировании. Наряду с другими законами, принятыми в целях нормативной координации противодействия наиболее актуальным для конкретного периода времени преступным проявлениям, и в совокупности с ними, они не охватывают всех общественных отношений, посягательствам на которые противопоставлен, например, охранительный потенциал уголовного законодательства.
К числу источников предупредительного законодательства следует, на наш взгляд, отнести и Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 17.07.2009 г. № 172-ФЗ. В нём нормативно закреплены принципы и субъекты антикоррупционной экспертизы, определение кор-рупциогенных факторов в праве, и, что, пожалуй, самое важное — обязательность антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов11
- важное специально-профилактическое мероприятие.
Федеральный закон «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 27 июля 2010 года № 224-ФЗ12 содержит одновременно и предупредительные нормы, число которых незначительно, и нормы, вносящие в УК РФ дополнения, устанавливающие уголовную ответственность. Профилактические предписания можно обнаружить в ст.ст. 12,13. Статья 21 Закона предписывает внести изменения в Уголовный кодекс, касающиеся норм о манипулировании рынком и неправомерном использовании инсайдерской информации.
11 См. подробнее об этом, в частности: Гончаров Д.Ю. Взаимосвязь нормативных правовых актов как принцип антикоррупционной экспертизы // Российская юстиция. — 2010. — № 1.
12 Собрание законодательства РФ. 02.08.2010. № 31. Ст. 4193.
Согласно Федеральному закону «Об административном надзоре за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы» от 06.04.2011 года № 64-ФЗ13 одной из задач регулируемого надзора является предупреждение преступлений и других правонарушений (ст. 2). Закреплены категории лиц, в отношении которых устанавливается административный надзор, административные ограничения, устанавливаемые при административном надзоре, срок административного надзора (ст. ст. 3—5) и др. Установлены профилактические меры (п.п. 3,4ч.1 ст. 12).
Исследователями отмечена общность принципов, закреплённых в отдельных федеральных законах предупредительной направленности, однако указывается на отсутствие единых подходов к понятию, целям, задачам, организации и содержанию деятельности по противодействию преступности.14
При условии, что научному анализу проблем законодательной регламентации профилактики преступлений будет уделяться необходимое внимание, вероятно, можно прогнозировать в ближайшем будущем появление двух научных позиций: понимания источников законодательства о предупредительной отрасли в широком смысле, и их понимания в узком смысле. Мы полагаем, что любая отрасль, и предупредительная в том числе, должна «выкристаллизовываться», приобретая признак отраслевой чистоты. Пока же следует признать, что предупредительное регулирование распыляется, профилактические предписания «разбросаны», содержатся в актах, призванных регулировать сферы, гораздо более широкие, чем профилактическая работа. Представительная власть не в состоянии сосредоточить законотворчество на концептуальных, стратегических вопросах профилактики, требующих единой комплексной регламентации, оптимизированной в структурном и функциональном отношениях. К источникам законодательства о предупреждении преступлений
13 Собрание законодательства РФ. 11.04.2011. № 15. Ст. 2037.
14 См.: ТрунцевскийЮ.В. Указ. соч. — С. 170.
следует относить те законы, специальной сферой регулирования которых является профилактика преступлений. Полагаем, что отнесение к источникам предупредительной отрасли всех законов, в сферу регулирования которых лишь входят задачи, меры, субъекты профилактики и т.п.
при том, что основной направленностью закона является иная, не профилактическая деятельность, будет способствовать продуцированию мегаотрасли, чего на современном этапе развития юридической науки и законодательной техники следует избегать.
