CC BY
42
10.6. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО МОРДОВИИ О ВЫСШИХ ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ В КОНЦЕ 1970-Х - В СЕРЕДИНЕ 1990-Х ГГ.
Н. М. Бибина, аспирантка, ГУНИИ Гуманитарных наук при Правительстве РМ, Саранск.
Развитие законодательства Мордовии тесно связано с полномочиями Верховного Совета и его Президиума в области правотворчества, организации и деятельности. За изучаемый период произошли существенные изменения в политической системе страны, в том числе и в Мордовии. Проводимая в тот период в стране политическая реформа коснулась компетенции Верховных Советов и их Президиумов буквально всех советских автономных республик. Так, согласно ст. 92. Конституции Мордовской АССР «Высшим органом государственной власти являлся Верховный Совет, реализующий в своей деятельности законодательные и контрольные функции», он был правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению республики, а в соответствие со ст. 101 Президиум Верховного Совета является постоянно действующим и подотчетным самому Верховному Совету органом, обеспечивающим организацию его работы и осуществляющим другие полномочия в пределах, предусмотренных Конституцией и законами МАССР1. В указанные статьи Конституции были внесены коррективы Законом «Об изменениях и дополнениях Конституции» (Основного закона), принятых 3 ноября 1989 г. на 13 сессии ВС 11 созыва.
Согласно указанному закону (ст. 92) высшим органом государственной власти Мордовской АССР признавался Верховный совет, реализующий в своей деятельности законодательные, контрольные и распорядительные функции2, а ст. 100 была изложена в следующей редакции: «Президиум Верховного Совета являются подотчетным Верховному Совету органам, обеспечивающим организацию работы Верховного Совета и осуществляющим другие полномочия, предусмотренные Конституцией и Законами республики»3. Сопоставление выше названных статей в старой и в новой редакциях показывает, как существенно изменилась роль Верховного совета МАССР и его Президиума. Верховный Совет наделялся широкими полномочиями, ранее ему не присущими. Это и определение внутриполитической и внешнеполитической деятельности республики в соответствие с основными направлениями внутренней и внешней политики СССР и РСФСР: это и установление доходов, поступающих на образование государственного бюджета республики; толкование законов МАССР; издание новых законов; внесение изменений и дополнений в действующее законодательство; обеспечение единства законодательного регулирования на всей территории Мордовии; осуществление законодательного регулирования отношений
1 См.: Собрание действующего законодательства Мордовской АССР. Т. 2. ч. 3. Саранск, 1985. С. 21,22.
2 См.: Заседания Верховного Совета Мордовской АССР одиннадцатого созыва. Тринадцатая сессия. Стеногр. отчёт. Саранск, 1990. С. 83-84.
3 См.: Там же. С. 87.
собственности, организации управления народным хозяйством и социально-культурным строительством, бюджетно-финансовой системы, оплаты труда и ценообразования, налогообложения, охраны окружающей среды и использование природных ресурсов, порядка реализации конституционных прав, свобод и обязанностей граждан, регулирование которых относилось к ведению республи-
4
ки .
Существенно возрастали распорядительные функции Верховного Совета МАССР, которые должны были проявляться, прежде всего, в принятии им решений по проблемам планирования экономического и социального развития, деятельности Советов, национальных отноше-ний5. Верховный Совет признавался де-юре постоянно действующим органом, хотя де-факто всегда был таковым.
Здесь необходимо отметить, что согласно ст. 107 Конституции РСФСР 1978г. ее Верховный совет являлся постоянно действующим органом, и он осуществлял в своей деятельности законодательные, распорядительные и контрольные функции6, а из ст. 92 Конституции МАССР было исключено положение «постоянно действующий» и ее Верховный Совет также реализовал законодательные, распорядительные и контрольные функции7. В
этих нормах Конституции противоречие было на лицо. Поэтому необходимо было их привести в соответствие, что и было сделано.
Исходя, из всех изменений в деятельности Верховного Совета и его Президиума необходимо проанализировать полномочия председателя Верховного Совета, которые были существенно расширенны и увеличены. Согласно ст. 94 Конституции Мордовской АССР 30 мая 1978 года «Верховный Совет избирает Председателя Верховного Совета и двух его заместителей. Председатель Верховного Совета руководит заседаниями Верховного Совета и ведает его внутреннем распорядком»8.
В условиях перестройки политической и экономической системы и развития законодательства вышеназванная структура не оправдала себя. В связи с этим 3 ноября 1989г. на тринадцатой сессии Верховного Совета 11 созыва ст. 102 Конституции была изложена в следующей редакции: председатель Верховного Совета является высшим должностным лицом Мордовской Автономной Советской Социалистической Республики и представляет ее внутри страны и в международных отношениях. Он избирается Верховным Советом из числа народных депутатов тайным голосованием сроком на пять лет и не более чем на два срока подряд. Он может быть в любое время, путем тайного голосования отозван Верховным Советом Мордовской АССР. Председатель подчинен Верховному Совету9, а ст. 100 в новой редакции говорила о том, что Президиум Верховного Совета Мордовской АССР возглавляет Председатель Верховного Совета Мордовской АССР»10.
4 См.: Заседания Верховного Совета Мордовской АССР одиннадцатого созыва. Тринадцатая сессия. Стеногр. отчёт. Саранск, 1990. С. 83,84,85.
5 См.: Там же. С. 84,85.
6 См.: Конституция (Основной Закон) РСФСР. Конституции (основные законы) АССР, входящих в состав РСФСР. М., 1979. С. 31.
7 См.: Заседания Верховного Совета Мордовской АССР одиннадцатого созыва. Тринадцатая сессия. Стеногр. отчёт. Саранск, 1990. С. 84-85.
8 См.: Законодательные акты по вопросам депутатской деятельности. Саранск, 1985. С. 23. (Далее законодательные акты).
9См.: Советская Мордовия. Саранск, 1989. 8 ноября. С. 3.
10 См.: Там же.
2'2011
Пробелы в российском законодательстве
Приведенное выше положение из Конституции (редакции от 3 ноября 1989г.) являлось нововведением в Основной Закон республики. Он свидетельствовал о важном юридическом факте - об учреждении совершенно нового поста - Председателя Верховного Совета и упразднение должности Председателя Президиума. Законом « Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) в ст. 103 четко были определены полномочия Председателя Верховного Совета. Так, он мог осуществлять общее руководство подготовкой вопросов, подлежащих рассмотрению Верховным Советом, его Президентом, руководить заседаниями ВС и его Президиума, ведать их внутренним распорядком, подписывать законы и другие акты, принятые ВС и Президиумом; представлять Верховному Совету доклады о положении дел в республике и по другим важным вопросам; а также кандидатуру для избрания на должность первого заместителя председателя Верховного Совета, предложения о персональном составе Комитета Конституционного надзора, кандидатуры для назначения и избрания на должности председателей Совета Министров, Комитета народного контроля, Верховного суда, Арбитражного суда. Председатель Верховного Совета издает распоряжения .
Одним из важных правовых актов являлся закон «О постоянных комиссиях Верховного Совета Мордовской АССР»12, принятый 2 октября 1990г., также на 2-й сессии Верховного Совета XII созыва. Раньше деятельность постоянных комиссий регулировалась Положением о постоянных комиссиях Верховного Совета от 27 декабря 1968г.13 и 21 марта 1980г.14. Новый закон был построен в соответствии с реформой политической системы, в частности, деятельности Верховного Совета и его Президиума. Закон состоял из 4 глав и 41 статьи. В ст.1 говорилось, что в соответствии с Конституцией (ст. 107) Верховный Совет избирает из числа народных депутатов постоянные комиссии для ведения законопроектной работы, предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению ВС, для содействия в проведении в жизнь законов Мордовии, и иных решений Верховного Совета и вышестоящих государственных органов, контроля за деятельностью государственных органов, предприятий, объединений, учреждений, организаций и кооперативов15. А согласно ст.1 Положения 1968г. и 1980г. Постоянные комиссии являлись вспомогательными органами Верховного Совета»16.
По положению 1980г. постоянные комиссии руководствовались в своей деятельности Конституциями СССР, РСФСР, МАССР, их законами, регламентом ВС РСФСР т.п.17 В новом законе постоянные комиссии в своей деятельности руководствовались законодательством СССР, РСФСР, МАССР, настоящим Положением, а также решениями Верховного Совета Мордовской АССР18. Это являлось свидетельством расширения полномочий Верховного Совета, его постоянных комиссией и самой рес-
11 См.: Там же.
12 См.: Заседание Верховного совета Мордовской АССР двенадцатого созыва. Вторая сессия. Стеногр. Отчет. Саранск, 1990. С. 333-353.
13 См.: Собрание действующего законодательства Мордовской АССР. Т. 1. Саранск, 1978. С. 54-62.
14 См.: Собрание действующего законодательства Мордовской АССР. Т. 2. ч. 3. Саранск, 1978. С. 84-92.
15 См.: Вторая сессия Верховного Совета республики. С. 333.
16 См.: Собрание действующего законодательства... Т. 1. ч. 3. С. 54; Т. 2. Ч. 3. С. 85.
17 См: Собрание действующего законодательства Мордовской АССР. Т.2.Ч.З.С.85.
18 См: Вторая сессия Верховного Совета республики. С. 335.
публики. Постоянные комиссии стали обладать правом законодательной инициативы в Верховном Совете19.
Согласно данному закону постоянные комиссии обладали большими правами, чего не было в прошлом Положении о них. Так они имели право обратиться с запросом к Председателю ВС, Совмину, к руководителям других органов, образуемых или избираемых Верховным Советом, а также к руководителям расположенных на территории республики производственных объединений, предприятий и организаций общесоюзного, республиканского (РСФСР) подчинения, кооперативных, иных общественных организаций дать официальное разъяснение по вопросу, имеющему важное значение для государственного и социального - культурного строительства20.
Новеллой в законе являлось и то, что постоянная комиссия по вопросам законодательства, законности, правопорядка и гласности имела право вносить предложения и давать заключения о соответствии Конституции Мордовской АССР и её законом актов государственных органов и общественных организаций21. Совершенно в законе являлось новым положение о том, что постоянные комиссии обладают правом поставить перед Верховным Советом вопрос о доверии составу образованного или избранного им органа22 .
Ст. 22, 23, 24 данного закона свидетельствовали о том, как сильно возросла роль и авторитет постоянных комиссий по сравнению с другими органами власти. Так, кандидатов на замещение должностей членов президиума Совмина постоянным комиссиям представлял Председатель Совета Министров республики. Кандидатов на замещение должностей министров, председателей государственных комитетов и ведомств, их заместителей представляли члены Президиума Совета Министров и
т.д.23.
По итогам предварительного обсуждения постоянные комиссии представляли Верховному Совету заключение по каждой кандидатуре. Здесь необходимо отметить, что эти вышеназванные должности раньше были номенклатурой обкома партии. В результате реформы политической системы эти полномочия законным путём перешли в ведения советских органов. Такими полномочиями обладали также постоянные комиссии районных и городских Советов народных депутатов.
В изучаемый период организация и правовое положение правительства республики регулировались Конституцией, а также законом от 17 августа 1979г. « О Совете Министров Мордовской АССР», принятым на 13 сессии Верховного Совета IX созыва, в который вносились не существенные изменения и дополнения на сессиях Верховного Совета 3 июня 1981г., 7 декабря 1982г., 13 декабря 1984г., 20 декабря 1985г. и 3 ноября 1989Г24. Деятельность Совета Министров регулировалась Конституцией республики. В соответствии со ст.110. Совет Министров - Правительство - являлся высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти25. Он по ст. 111. образовался Верховным Советом в составе председателя Совмина, его первых заместителей и заместителей, министров, председателей госкомитетов и руководителей других органов государственного
19 См: Там же. С.345.
20 См: Там же. С.348.
21См: Вторая сессия Верховного Совета республики. С.338.
22 См: Там же. С.336.
23 См: Там же. С.346-348
24 См: Законодательные акты по вопросам депутатской деятельности. С.85.
25 См: Советская Мордовия. 1989. 8ноября. С.3.
управления26. Правительство ответственно перед ВС и ему подотчётно и не реже одного раза в год отчитывается о своей работе перед ним (ст.112)27
Согласно ст. 113 Совмин был правомочен решать все вопросы государственного управления, отнесённые к ведению республики, и в пределах своих полномочий: имел право обеспечивать руководство народным хозяйством социально культурным строительством; разрабатывать и осуществлять меры по обеспечению роста благосостояния и культуры народа, по развитию науки и техники, рациональному использованию и охране природных ресурсов; способствовать осуществлению мер по укреплению денежной и кредитной системы, и т.д.28
Для решения вопросов, связанным с обеспечением руководства народным хозяйством и других вопросов государственного управления в качестве постоянного органа Совета Министров действовал его Президиум, в составе председателя, первых заместителей и заместителей, а также других членов правительства29. Необходимо отметить, что в законе «О Совете Министров» конкретизированы все положения Конституции республики о Совмине и полностью определены его полномочия и компетенция. Он состоял из 5 глав и 30 статей. Закон определял основные направления деятельности Совмина: в частности, проведение единой социально -экономической политики на основе всемерного использования экономических законов; ускорение научно - технического прогресса повышение эффективности производства и качества работы в целях наиболее полного удовлетворения растущих материальных и духовных потребностей советских людей и. т. п.30
В законе была определена компетенция Совета Министров: он обеспечивает руководство народным хозяйством, социально - культурным строительством и другими сферами государственного управления; установленном порядке создаст, реорганизует и ликвидирует государственные предприятия, объединения, другие организации и учреждения республиканского и местного подчинения; принимает меры к совершенствованию системы органов государственного управления, стиля и методов работы и.т.п.31 В нем изложены основные полномочия правительства в области развития и культуры, финансов, кредита и цен, труда и заработной платы, науки и техники, обеспечения законности, без опасности и обороноспособности республики.
Данным законом были закреплены отношения Совета Министров с государственными органами СССР и РСФСР, исполкомами местных Советов народных документов, руководство министерствами и госкомитетами, другими органами, контроль за деятельностью подведомственных ему органов, определена организация его работы, порядок принятия решений, полномочия председателя Совмина и его заместителей и.т.п.32
Согласно ст. 29 Совмин имел право принимать постановление и распоряжения. Его решения, носящие нормативный характер или имеющие важное народнохозяйственное значение, издавались' в форме постановления, а решения по оперативным и другим текущим вопросам издавались в форме распоряжений33.
26 См: Там же.
27 См: Собрание действующего законодательства Мордовской АССР. Т.2.Ч.З.С.105.
28 См: Там же. С.101.
29 См: Там же. С.102.
30 См: Там же. С.103.
31 См: Там же. С. 106-107.
32 Там же. С. 105.
33 См: Там же. С.111
Для решения вопросов, связанных с обеспечением руководства народным хозяйством, и других вопросов государственного управления в качестве постоянного органа действовал Президиум Совета Министров в составе председателя Совмина, его первых заместителей и заместителей. По представлению председателя Совмина Совет Министров мог включить в состав Президиума и других членов правительства республики (ст.16)34
Президиум Совета Министров МАССР мог иметь постоянные комиссии. Задачи, функции и порядок деятельности этих комиссий определись Советом Министров. Для подготовки предложением, связанных с развитием отросли народного хозяйства или сфер управления, разработки проектов решений правительства и рассмотрения разногласий по проектам решений, а также для выполнения отдельных поручений Совмина и Президиума создавались временные комиссии (ст.28)35
В соответствии с Конституцией основные принципы деятельности министерств и ведомств были определены в законе о Совете Министров и в нем конкретизированы их задачи. Так, согласно ст. 21,22 министерства и госкомитеты являлись центральными органами управления. Министерства возглавляли министры, а госкомитеты-председатели, которые несли персональную ответственность за выполнения соответствующими Министерствами и госкомитетами возложенных на них задач и осуществление или своих функций36.
«Вот из этих основных положений состоял закон «О Совете Министров», который регулировал все правовые отношения государственного управления на территории республики. Однако следует отметить, что со дня принятия данного закона прошло более 10 лет. В Ходе реформы политической системы в СССР, в том числе в РСФСР, произошли коренные изменения в структурах органов власти и государственного управления. В СССР, а также в Российской Федерации были учреждены посты Президентов. Согласно ст. 121 Конституции РСФСР главой исполнительной власти и высшим должностным лицом становится Президент республики3 . Президент руководит Советом Министров - Правительством РСФСР, назначается его Председателя с согласия Верховного Совета, а членов Правительства назначает и освобождает они от должности по представлению Председателя Правительства38.
Итак, исключительной прерогативой Верховного Совета Мордовской АССР - РМ являлось нормативноправовое регулирование основных сфер развития республики. Он занимался не только народнохозяйственным планированием, формированием бюджета, вопросами государственного строительства, но и контролировал их выполнение.
34 См: Там же. С.25,26.
35 См: Там же. С. 108,109.
36 См: Ведомости съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР 19991. №22. Ст.776, 778.
37 См: Текущий архив Президиума Верховного Совета Мордовской ССР. Стеногр. отчет восьмой (внеочередной) сессии Верховного Совета Мордовской ССР и подлинные экземпляры документов, принявших Верховным Советом Мордовской ССР.Т.2. (Далее везде «Материалы восьмой сессии Верховного Совета республики»); Мордовия. Саранск 1991. 1 ноября. С.2.
38 См: Мордовия. Саранск, 1991, 1 ноября.С.9.
