CC BY
25
ПРАВО И ОБЩЕСТВО
LAW AND SOCIETY
УДК 342.5 doi: 10.20310/1819-8813-2016-11-11-130-140
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СОВЕТСКОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ (НА МАТЕРИАЛАХ ТАМБОВСКОЙ ГУБЕРНИИ)
ВЕТРОВ ПАВЕЛ ВАЛЕРЬЕВИЧ ФГБОУ ВО «Тамбовский государственный университет имени Г. Р. Державина», г. Тамбов, Российская Федерация, e-mail: [email protected]
КРАСНИКОВ ВИКТОР ВИКТОРОВИЧ
ФГБОУ ВО «Тамбовский государственный университет имени Г. Р. Державина», г. Тамбов, Российская Федерация, e-mail: [email protected]
В представленном исследовании на основе архивных данных и других материалов анализируются этапы складывания законодательных основ советской системы управления. Исторический процесс формирования системы власти в 1921-1925 гг. невозможно представить без рассмотрения юридических аспектов, анализа законодательной практики. С другой стороны, реализация принятых постановлений на местном уровне была напрямую связана с людьми, их проводивших и исполняющих, что накладывало на этот процесс их социально-психологические особенности. Изучение государственного управления в 1921-1925 гг. связано с проблемами исследования новой экономической политики, с вопросами политической системы страны в первые годы советской власти. Процессы, происходившие в местных органах власти, отражали существующую ситуацию в государстве, показывая в то же время региональную специфику. Тамбовская губерния является типичным аграрным районом центральной России. В большинстве губерний Центрального Черноземья происходили типологически сходные процессы формирования местных властных структур. Вместе с тем, ряд факторов социально-политической жизни, существенно повлиявших на этот процесс в Тамбовской губернии, позволяет выявить вполне конкретные исторические особенности, характерные только для данного региона. В результате авторы приходят к выводам, что складывание системы советского управления в начале 1920-х гг. проходило со значительными особенностями и трудностями. Нехватка кадров, отсутствие опыта управленческой деятельности, нарушения и злоупотребления полномочиями вело к различным проблемам, которые приходилось преодолевать жесткими методами. Постоянные кризисные явления затягивали процесс эффективного функционирования, одни кризисные явления порождали другие. В результате к середине 1920-х гг. система только начала складываться и стала относительно работоспособной.
Ключевые слова: власть, выборы, губерния, губернский комитет, исполнительный комитет, кадры, партийно-государственный аппарат, партия, конференция, советы
На V Всероссийском съезде советов в июле 1918 г. была принята Конституция РСФСР. Раздел четвертый Конституции регламентировал избирательные права граждан, производство выборов и отзыв депутатов советов. Наиболее конкретно оказались прописаны статья 64, где перечислялись категории граждан, имеющих право избирать и быть избранными, и статья 65, оговаривавшая, какие граждане не избирают и не могут быть избранными в советы. На VII Всероссийском съезде советов в декабре 1919 г. было принято постановление «О советском строительстве». Оно являлось сле-
дующим шагом, несколько упорядочивающим советский избирательный процесс. Губернские, уездные, волостные исполнительные комитеты должны были избираться, в соответствии с этим постановлением, съездами советов, причем последние должны были созываться не реже двух раз в год по области, губернии и уездам и не реже как через каждые три месяца - по волостям. Всероссийскому Центральному Исполнительному Комитету советов поручалось разработать положение об организации сельских советов и волостных исполнительных комитетов [1].
15 февраля 1920 г. ВЦИК РСФСР утвердил «Положение о сельских советах» и 18 марта 1920 г. - «Положение о волостных исполнительных комитетах» [2]. Согласно «Положению» о них, сельские советы образовывались в селениях, имеющих не менее трехсот жителей, в количестве один депутат на каждые 100 человек населения, но не более 50 депутатов. Губернскому исполнительному комитету, по представлению уездного исполнительного комитета, предоставлялось право повышать или понижать количество жителей в селениях, необходимое для образования в нем сельского совета, уведомляя об этом НКВД. В «Положении» о сельсоветах предусматривалось, что если в селении не насчитывается необходимого числа в 300 жителей, то трудящиеся этих селений либо решают вопросы управления на сельском сходе, в порядке, предусмотренном ст. 57 Конституции РСФСР, либо участвуют в выборах сельсовета соседнего села, удовлетворяющего необходимой норме населения для образования совета, либо объединяются с такими же малочисленными населенными пунктами и выбирают общий сельский совет.
С точки зрения внесения порядка в избирательный процесс, перечисленные нормы характерны тем, что теперь советы должны были быть избраны и в тех населенных пунктах, в которых по каким-либо причинам они еще не были созданы, и ни одно сравнительно малочисленное селение не могло остаться в стороне от выборных кампаний. В перевыборные кампании, таким образом, втягивалось все совершеннолетнее, не эксплуатирующее чужого труда, крестьянство.
Избирательные кампании и созывы съездов советов в пределах сел и волостей трижды в год, созыв уездных, губернских и областных съездов советов дважды в год - дело хлопотное. В масштабах России выборы в советы происходили разрозненно, вне определенного временного промежутка. Однако большевистское руководство не меняло норм относительно производства выборов, установленных Конституцией РСФСР 1918 г., очевидно, все еще находясь под впечатлением туманных идеалов народного самоуправления. VIII Всероссийский съезд советов в декабре 1920 г. своим постановлением «О советском строительстве» признал необходимым производить регулярные перевыборы сельских, волостных и других советов в установленные сроки, а также регулярно созывать съезды советов. На Президиум ВЦИК возлагалась задача в течение двух месяцев со дня закрытия съезда выработать инструкции о порядке выборов в волостные и сельские советы [3].
8 февраля 1921 г. Президиум ВЦИК утвердил циркуляр «О регулярных перевыборах Советов о созыве в установленные сроки съездов Советов». Этот документ воспрещал губисполкомам производить отсрочку перевыборов советов более чем на один месяц [4].
Как видно, сроки избирательных кампаний не выдерживались, что вносило еще больший хаос в избирательный процесс. Характерна важная деталь - также как единовременные выборы в советы не предусматривались в масштабе всей страны, нигде не было прописано, что в пределах губернии по уездам советы избираются также синхронно, а в уездах - сразу же по всем волостям. Поскольку к февралю 1921 г. гражданская война в России практически уже угасла, остается думать, что у партийно-государственных органов находились проблемы поважнее, чем вопросы придания стройности избирательным кампаниям.
По постановлению Президиума ВЦИК от 10 февраля 1921 г. всем губернским исполнительным комитетам и членам ВЦИК для ознакомления был разослан выработанный НКВД по указанию Президиума ВЦИК проект инструкции о производстве выборов в сельские советы и на волостные съезды советов. Таким образом, был выполнен пункт «в» раздела шестого постановления VIII Всероссийского съезда советов «О советском строительстве» о разработке инструкции по выборам в советы. В пояснении к этому проекту заместитель народного комиссара внутренних дел М. Ф. Владимирский и заведующий организационным отделом ВЦИК Г. М. Леплевский всем адресатам предлагали направлять свои поправки и рекомендации в организационный отдел ВЦИК [5].
Несмотря на то, что разосланная инструкция представляла собой лишь ориентир, который предстояло дорабатывать с учетом многообразия местного опыта, можно с большой долей уверенности заключить, что именно на ее основе происходили перевыборы советов в Тамбовской губернии в 1921 г. Вряд ли со стороны губернской и уездных властей было бы нелогичным воспользоваться готовыми рекомендациями по выборам, тем более преподанными из ВЦИК и НКВД.
Инструкция предполагала проведение перевыборов сельских советов каждые три месяца, в соответствии с Конституцией РСФСР. Выборы должны были закончиться в течение двух недель со дня назначения их уисполкомом одновременно по всему уезду или в определенной волости. Предусматривалось создание уездных, волостных и сельских избирательных комиссий, а также введение института уполномоченных уизбиркомов и волизбиркомов по
перевыборам, отвечающих за избирательные кампании по конкретным волостям и селам. Именно на уполномоченных и членов сельских избиркомов ложилась основная техническая нагрузка при выборах сельских советов: оповещение населения о выборах, составление и проверка списков лиц, лишенных избирательного права, проведение предвыборных и избирательных собраний. Инструкция оговаривала случаи отзыва членов совета до истечения срока их полномочий и досрочные выборы советов.
Специальный пункт инструкции гласил, что для открытия избирательного собрания требуется присутствие больше половины всех избирателей. Однако, если избиратели были своевременно оповещены о собрании, то по постановлению такового оно могло считаться законным и при меньшем числе собравшихся. Этот пункт инструкции о перевыборах сельсоветов определенно был выработан на основе опыта выборных кампаний, поскольку в традициях русского крестьянства общинные органы самоуправления избирались на сельском сходе, состоящем из домохозяев села или представителей от крестьянского двора, а не всего взрослого населения. Таким образом, необходимый порог явки избирателей для признания избирательного собрания законным фактически отсутствовал. Гипотетически инструкция делала возможным избрание совета на собрании, состоящем из лояльно настроенных по отношению к советской власти крестьян.
Также в инструкции было специально оговорено, что в выборах в сельсовет принимают участие все, не лишенные избирательного права, как постоянно живущие в селении, так и временно нем проживающие. Наряду с предыдущим пунктом эта оговорка свидетельствовала, что выборы советов проводились традиционно на сходах сельских обществ, и необходимо было снять ущемление избирательных прав чужаков, которых не принимала в свой круг крестьянская община, не наделяя их равными с постоянно проживающими в ней гражданами правами.
Следовательно, практика избрания сельских советов на сельских сходах, во-первых, подтверждалась, во-вторых, закреплялась и признавалась вполне удовлетворяющей советским законам. Не считая возможным ломать привычный уклад крестьянской жизни, государство из практических соображений до поры не выдвигало непременным условием избрание советов на избирательных собраниях всех совершеннолетних граждан сельской местности, удовлетворяющих условиям советской Конституции. Отсюда же получается, что сельсовет избирался сельским обществом и обслуживал
его, если принять во внимание достаточно низкую планку численности жителей в селении (300 человек), чтобы в нем мог быть образован совет [6].
В посвященной перевыборным кампаниям советов 1921 г. литературе неоднократно отмечалось отсутствие ясных и полных статистических данных по ним [7]. В сравнении с другими губерниями России не стала исключением и Тамбовская. Значительные коррективы в переизбрание советов внесло и крестьянское восстание 1920-1921 гг., прокатившееся по территории пяти уездов Там-бовщины.
Начиная с середины 1918 г. и по начало 1921 г., Центральное Черноземье было охвачено массовым крестьянским движением, направленным против проводимой советской властью в деревне политики «военного коммунизма». Оно принимало различные формы: от отдельных выступлений до крупных восстаний, каковым была «антоновщина». По своим масштабам и политическим последствиям восстание тамбовских крестьян явилось событием общероссийской значимости. Как и в других регионах РСФСР восстание на Тамбовщине было вызвано недовольством крестьян проводимой властями политикой, прежде всего продовольственной. Оно явилось закономерным результатом резкого неприятия крестьянами введенной продразверстки. Это было мощное социальное выступление, которое свидетельствовало о кризисном состоянии общества.
К концу 1920 - началу 1921 г. кризис принял зримые очертания и мог перейти во всеобщий социальный взрыв. Такие события были связаны с полным крахом политики «военного коммунизма», причем не только в экономической, но и в политической сферах. Продразверстка не оправдала экономических ожиданий, задания по ней осуществлялись под большим нажимом. Большевики, добиваясь военными методами выполнения разверстки, утратили доверие большей части населения страны. Их власть, поначалу поддерживаемая частью населения, теперь находилась в глубоком кризисе. В стране отсутствовала экономическая и политическая стабильность, что особенно отчетливо проявлялось в регионах. Стало ясно, что «военно-коммунистическими» методами далее управлять страной невозможно. Эту точку зрения разделяли и лидеры большевиков. Главной целью стало не идейное единство государства, а прежде всего экономическое.
Отсутствие эффективного хозяйственного механизма приводило к тому, что противоречия в экономической сфере часто приводили к политическим кризисам. Особенно сложной была ситуация в Черноземье, в том числе и в Тамбовской гу-
бернии, где к началу 1920-х гг. назрел острый социальный конфликт. Выход из создавшегося тупика был найден руководством страны в новой экономической политике. В феврале 1921 г. был намечен план перехода от «военного коммунизма» к новым экономическим методам. В том же месяце отменялась продразверстка в Тамбовской губернии, ввиду продолжавшегося там крестьянского восстания. В обращении к тамбовскому крестьянству говорилось: «...учитывая всю тяжесть положения, в котором находится сейчас тамбовский крестьянин, и, учитывая также, что большая часть разверстки выполнена и те остатки, которые есть у некоторых кулаков, сравнительно ничтожны, Народный Комиссариат по продовольствию постановил: прекратить дальнейшее взимание хлебной разверстки в Тамбовской губернии...» [8]. Декрет ВЦИК от 21 марта 1921 г. «О замене продовольственной и сырьевой разверстки натуральным налогом» придал юридическую силу решению Х съезда РКП(б) о замене продразверстки продналогом. Декрет установил размеры налога, который был почти в два раза меньше продразверстки. Вместо 423 млн пудов зерновых продуктов по продразверстке налог устанавливал 240 млн пудов. Это был первый шаг к преодолению политического и экономического кризиса в стране. Причины такого шага лежали сугубо в экономической сфере, и это не означало никакой новой исторической перспективы. Новая экономическая политика рассматривалась только, как временная мера и была рассчитана на стабилизацию экономической ситуации, путем компромисса с большинством населения. НЭП должен был, прежде всего спасти власть от разрушения и при этом ликвидирован при первой же возможности. Большевикам необходимо было удержать и максимально укрепить политическую власть. Но для осуществления поставленных целей была необходима надежная система власти, которая позволяла бы не только быстро и четко выполнять необходимые управленческие задачи, но и позволяла бы сохранять максимально возможный контроль над обществом в условиях, когда авторитет у новой власти среди населения еще не сложился. Необходима была надежная управленческая структура в лице кадра работников безоговорочно поддерживающих новую власть и проводящих в жизнь все ее решения.
Между тем, существующая система управления находилась в «разобранном» состоянии. Органы власти были большей частью полностью дезорганизованы, а в районах, охваченных «антоновщиной» власть практически отсутствовала. Можно констатировать реальную утрату большевиками контроля
над большой частью губернии. Поскольку именно партийный аппарат выполнял государственные функции, а основу местной управленческой структуры составляли члены РКП(б), то состояние местных органов власти в начале 1920-х гг. можно оценить анализируя состояние местных партийных организаций. В большинстве из них наблюдалось критическое положение. Главной, во всех смыслах, была кадровая проблема. Органы местной власти испытывали большой кадровый дефицит, вызванный крестьянским восстанием, когда большая часть местных партийных работников либо были убиты, либо попросту разбежались. Имеющиеся же работники зачастую представляли собой случайный, и даже уголовный элемент. Некоторые из них шли в партию, а вместе с этим и во власть, намеренно, другие же, вступив в партию по идейным соображениям, за время гражданской войны и восстания привыкли к безнаказанности и вседозволенности, чему способствовала система действовавших тогда чрезвычайных мер в управлении государством. В целом этот слой был массовым и такими же массовыми были злоупотребления и преступления исходящие от него. Так, по словам уполномоченного А. М. Большакова, командированного в Шацкий уезд «... в советские учреждения проникли люди с преступным намерением тормозить начатую работу или руководствуясь исключительно корыстной целью» [9]. И такая ситуация была характерна для губернии в целом. В резолюции VII губернского съезда Советов от 1 февраля 1921 г. говорилось: «Съезд не может не указать на крупные упущения, допущенные президиумом губисполкома, например, не ведение борьбы с канцелярской волокитой, бюрократизмом на местах, что привело к окостенению аппаратов, не предпринимались шаги к персональному освежению аппаратов революционными, пролетарскими элементами» [10].
За годы гражданской войны губернская парторганизация была сильно ослаблена мобилизациями на фронт. Более тысячи коммунистов погибли в боях с антоновцами. «За период с июня 1920 г. по август 1921 г. организация уменьшилась до 7916 человек, или почти в два раза. Более половины ее составляли крестьяне, многие из которых не имели еще большевистской закалки. Опытных руководителей было мало» [11]. Проблема дефицита руководящих кадров особенно коснулась низового аппарата. Так, в постановлении президиума Тамбовского уисполкома от 20 октября 1920 г., говорилось «... в 41 волости уезда бандитами совершенно разрушен советский аппарат и убито до 250 партийно-советских работников, временами восстанавливаемый советский аппарат вновь разрушает-
ся...» [12]. В некоторых уездах ситуация не изменилась и через год. Яркий пример - Борисоглебский уисполком, в котором: «Власти на местах в уезде не было, все честные товарищи ранее стоявшие у власти во время бандитизма погибли. Связи с уездом не было, благодаря чему было трудно контролировать деятельность власти на местах. Пользуясь полнейшей оторванностью от уездного Центра, и райревкомы и волревкомы повсюду злоупотребляли властью в форме конфискации и реквизиции имущества у граждан» [13]. Во многих уездных органах процветали волокита, дезертирство, саботаж. Так, в Елатомском уезде полномочной комиссии приходилось «проверять всех опаздывающих и не являющихся на службу, даже приходилось производить аресты целыми десятками» [14]. Служащие, замеченные в разгильдяйстве и саботаже, наказывались лишением свободы сроком от двух до пяти суток с исполнением служебных обязанностей, «после чего начинали относиться к службе более добросовестно» [15].
Недостаток в работниках ощущался повсеместно. Тамбовскому губернскому отделу управления (ГОУ) пришлось даже, из-за кадровых проблем, пользоваться трудом лиц, содержащихся в концлагере, из числа которых вербовались нужные канцелярские сотрудники. Но это не давало нужного результата, так как труд заключенных был принудительным и ограничен временем, тем более за их работой приходилось наблюдать, что отрывало других сотрудников от их обязанностей. В 1921 г. в Тамбовском ГОУ работало до 30 заключенных, и когда в мае распоряжением особого отдела ВЧК все заключенные, работающие в ГОУ, были сняты с работы, его деятельность практически остановилась [16].
В данный период четко прослеживается организационная слабость местных органов власти. Их деятельность практически везде оставляла желать лучшего, так как неорганизованность порождала неразбериху, и как следствие многочисленные нарушения. Так, в Козловском уезде был нарушен территориальный принцип организации местных органов власти. В циркуляре, направленном в уезд и разъясняющим существующие нарушения говорилось: «Основная организационная ошибка заключается в неправильном построении волостных ячеек и вытекающем из этого неправильным наименованием этих ячеек волостными, то есть существует целый ряд волостных организаций, в составе которых нет ни одной сельской ячейки» [17]. Это означало, что в ряде волостей уезда волостных парторганизаций практически не существовало, а волостной комитет
партии был избран. По-видимому, в волостном селе существовала ячейка, которая называла себя «волостной», но фактически она являлась сельской ячейкой села, в котором также имелся и вол-совет, а в остальных селах волости ячеек не было.
Слабость работы местных органов власти была связана и с еще не сложившейся структурой органов управления. В 1920 г. в уездах еще не существовало районных комитетов партии, что значительно ослабляло всю партийную и советскую работу на местах. До создания райкомпартов в губернии действовал институт райорганизаторов, но без соответствующего аппарата они физически не могли организовать работу на местах. Тем более райорганизаторы являлись только инструкторами, которые должны были направлять деятельность ячеек уезда, а не постоянно руководить ими. Работа же наездами не могла дать желаемых результатов, хотя бы потому, что часть ячеек находилась на большом расстоянии от города и туда было трудно добраться. Там же, где местные органы власти еще существовали, они практически бездействовали. В частности, в резолюции губисполкома «Об укреплении волисполкомов и сельских советов», принятой в 1921 г. был дан объемный перечень недостатков, характеризующих их состояние на данный момент. В их числе назывались следующие: безразличие представителей разных учреждений к аппарату волисполкомов и сельских советов; слабость руководства президиумов уисполкомов во-лисполкомами и сельскими советами и непринятие мер с их стороны по повышению авторитета последних; проведение приказов и чрезвычайных распоряжений путем только бумажных сообщений; отсутствие учета работы волостных и сельских советов президиумами уисполкомов, а также точного их соподчинения с уисполкомами; недостаточная связь волисполкомов с уисполкомами; затяжная, преступная волокита уездных органов на запросы волисполкомов даже по чрезвычайно важным вопросам; бессистемность работ волис-полкомов из-за отсутствия плана работ и другие недостатки [18].
Другими доказательствами плачевного положения дел с организацией власти в этот период служат сообщения с мест. Большинству местных партийных организаций, которые в условиях разложения местных советов брали на себя управленческие функции, требовалась коренная реорганизация, в том числе и в кадровой политике. Кирсановский укомпарт в октябре 1920 г. сообщал: «Никаких отделов при волкомпартах не существует за невозможностью подбора технических работников. Сотрудников во всех организациях, кроме
президиума, не имеется. В данное время в распоряжении укома не имеется и райорганизаторов за невозможностью их подбора после неоднократных попыток» [19]. Председатель Борисоглебского уисполкома Пешков в начале 1921 г. писал в своем докладе в губком и губисполком: «Реорганизация персонального состава советских и партийных организаций возможна при условии присылки достаточного числа партийных товарищей минимальным количеством в 60 человек. Прислано же в распоряжение укома только 8. Помимо того, что ежедневно от рук бандитов выбывают все новые и новые партийные товарищи, оставшиеся почти поголовно больны настолько, что это отражается на их работе. Продолжающие работу настолько издергались, притупели и как-то стали безразличны, что требуется большой такт и умение, чтобы добиться от них минимум работы. Нужно сказать, что одни меры репрессий не помогают» [20].
Общее положение органов власти в уездах Тамбовской губернии в период 1920-1921 гг. характеризует еще один доклад председателя Борисоглебского уисполкома Пешкова: «Губцентр из-за отсутствия связи в течение продолжительного времени не имел возможности направлять местную организацию по правильному пути, что проявилось в неконтактности, как в партийной, так и в советской работе между партийными товарищами. Чистка партии также внесла дезорганизацию, большая часть опытных советских работников из партии были исключены, заменить их сразу было некем. Выброшенные из партии продолжали и продолжают мстить оставшимся, дезорганизуют ряды последних» [21].
Подобные доклады с мест не были единичными. Преступления и злоупотребления в провинциальных партийных организациях, а также присутствие в них лиц их совершавших не было случайностью и отдельными эпизодами. Сложившаяся ситуация была порождением самой системы «военно-бюрократической» диктатуры. Факты преступлений не всегда становились известны губернской власти, так как на местах их часто скрывали. Ситуация становилась угрожающей, местные парторганизации работали плохо, с многочисленными нарушениями, авторитет партии падал. Партийное руководство губернии в июле 1921 г. принимает циркуляр, обязательный для всех укомов РКП(б) «О порядке решения дел по злоупотреблениям должностных лиц-членов РКП(б)». Причиной его принятия послужил: «Неправильный взгляд во многих уездных организациях, будто дела о злоупотреблениях по должности и недостойном поведении членов партии надо решать только внутрипартийным порядком и при
этом в узких партийных коллегиях, не осведомляя по этим делам не только беспартийные рабочие массы, но и партийную организацию». Признавая такое положение дел неправильным, губком предписывал к обязательному исполнению укомам и всеми членами организации, чтобы всякое дело о неправильных действиях членов партии предварительно направлялось в уком, все установленные проступки членов партии против партморали или советских порядков заносить в партбилет, а также в обязательном порядке сообщать всем членам организации об установленных проступках и принятых по ним решениях укомов [22].
В Тамбовской губернии кадровый дефицит, усиленный к тому же партийной чисткой, отразился в первую очередь на уездных организациях Борисоглебского, Елатомского, Усманского и отчасти Лебедянского уезда. Помимо того, что большое количество ответработников выбыло из партии, о многих из оставшихся имелись специальные постановления о снятии с ответственной работы, откомандирования к станку, переводе.
Сложившаяся ситуация требовала высоко квалифицированных кадров, которых катастрофически не хватало. В новых условиях работы требовались и новые подготовленные работники. Положение усугубила партийная чистка 1921 г. В Тамбовской губпарторганизации на 1 августа 1921 г. (до начала чистки) насчитывалось 9794 члена и кандидата РКП(б), а к 1 ноября 1921 г. (после чистки) их количество сократилось до 5217 человек [23]. Как и в целом по стране, в губернии возник острый дефицит кадров, особенно в среднем и низовом управленческом звене. Чистка коснулась в основном активных работников и потеря кадров на местах была весьма чувствительной. В некоторых уездах Тамбовской губернии чисткой были разрушены целые укомы и уисполкомы.
Кадровый голод вынудил руководство РКП(б) пойти на неординарные меры. В ноябре 1921 г., в качестве первоочередной меры, ЦК издает циркуляр «Об использовании на хозяйственных и административных отраслях работы исключенных из партии во время проверки и очистки» [24]. Однако, сразу решить проблему не удалось, и через год принимается аналогичное решение. В циркуляре, изданном в ноябре 1922 г., говорилось: «Принимая во внимание, что среди исключенных из партии во время проверки и чистки имеется много лиц, прошедших большой стаж советской, хозяйственной, продовольственной, военной и т. п. работы, а также, что во многих случаях не имеется возможности на местах всех исключенных заменить проверенными членами партии, ЦК РКП предлагает: ис-
ключенных как посторонний, обывательский элемент, но не уличенный ни в чем злостном и преднамеренном против партии и советской власти или исключенных за невыдержанность (бывшие ранее членами других партий, исключенные за религиозные предрассудки и т. д.) при условии их лояльности и преданности советской власти - по-особому решению губкома могут быть использованы на административно-хозяйственной, продовольственной и другой ответственной работе вплоть до членов коллегии губотделов и командных должностях Красной Армии» [25]. Кроме того, исключенным с незначительными проступками разрешалось ходатайствовать о пересмотре дела в ЦК.
Учитывая обстоятельства сложившегося кадрового дефицита, для увеличения кадров ответственных работников губком предлагал прибегать к выдвижению партийных работников и практике их переброски. Чтобы заполнить кадровые прорехи, губком наспех проводил перемещения работников, но эта мера отнюдь не разрешала вопроса, а наоборот усилила необходимость перераспределения партийных сил [26]. Такие действия со стороны партийного руководства четко показывают, что до создания более или менее действенной системы управления на местах было еще далеко, а принятые решения представляли собой лишь попытку хоть каким-то образом решить существенные проблемы, проявлявшиеся в различных областях управления. Кроме кадровой проблемы, например, не менее важной была проблема взаимодействия вышестоящих и нижестоящих органов власти. Часто связь местных организаций с центром была очень слабой, а иногда полностью отсутствовала, «бывали случаи, когда уездный комитет партии не знает или узнает случайно о съездах, совещаниях, устраиваемых отделами исполкома» [27].
Состояние местного партийного и государственного аппарата во многом являлось иллюстрацией к ситуации в стране в целом. В конце 1920 г.- начале 1921 г. сложились две точки зрения на причины кризисного положения. Первая точка зрения отражала взгляды на сложившуюся ситуацию руководства партии, которое пыталось объяснить существующее положение временными обстоятельствами. Зиновьев, Бухарин и некоторые другие руководители все проблемы пытались свести к конкретной ситуации в стране, считая, что военное положение породило существующие негативные явления. Так Зиновьев, делая доклад на IX партконференции, доказывал, что болезнь партии - это болезнь данного времени, она носит временный характер. Условия, порожденные гра-
жданской войной, всеобщая военизация неизбежно должны были породить и недостатки. Зиновьев не видел оппозиции ни в партии, ни в стране в целом, а все негативные проявления, по его мнению, являлись лишь отдельными недовольствами. Их источники лежали в неэластичном аппарате, «главнократии», вопиющих злоупотреблениях. По его мнению ошибаются власти на местах и все это переносится на советскую власть. То есть, по мнению Зиновьева, все проблемы связаны с военным положением в стране. Для выхода из сложившейся ситуации Зиновьевым было предложено разрешить больше свободной критики внутри партии и создать особый орган для того, чтобы «блюсти честь партии», но также нужно усилить централизацию внутрипартийной жизни и право руководящего Центра производить назначения. Таким образом, нужна была железно организованная пролетарская партия, которая составила бы костяк управленческой структуры. Гражданская война породила кризис, и преодолеть его можно путем самовоспитания партии, большего внимания аппарату, повышением сплоченности партийных рядов. Нужно было не изменять существующую систему, а лишь избавиться от ее наиболее одиозных явлений.
Вторую точку зрения, выступая на той же конференции, высказал Сапронов. Он также признавал первопричиной сложившейся в партии ситуации объективный фактор, то есть гражданскую войну. Однако в его взгляде были и существенные различия. В своем докладе Сапронов подчеркнул, что «те формы и методы управления, которые у нас существуют, порождают бюрократизм и ту язву, которая разъедает тело нашей партии» [28]. Поэтому он предложил всю организационную систему, все методы и формы работы. По его мнению, была необходима периодическая смена всего аппарата, развертывание критики, обязательность отчетов выборных органов. Предлагалось превратить ЦК из управляющего в руководящий орган и прекратить систему назначенства. IX партконференция приняла резолюцию «Об очередных задачах партийного строительства», в которой причины кризиса сводились к условиям гражданской войны, но последующие события показали, что попытка изменить ситуацию не удалась. Резолюция осталась на бумаге и практического воплощения не нашла.
Новые попытки избавится от болезненных проявлений последовали на X съезде РКП(б). Снова появились две точки зрения на проблему. Бухарин в своем докладе на съезде по внутрипартийным проблемам, также в качестве главной предпосылки,
приведшей к такому положению дел, назвал гражданскую войну. «Военные формы управления характеризуются крайней степенью централизации, свертыванием всех коллективных органов партийной организации. Военная система развивала самостоятельность, ударность ведомств, групп товарищей и развивала определенные материальные привилегии для этих групп, отдельных лиц. Бюрократия вылезла из системы боевых приказов, отодвинув на задний план массы». Внешние факторы, по мнению Бухарина, сыграли первостепенную роль в разрастании кризиса партии, соответственно он носил временный характер. Исходя из этого убеждения, предлагались и меры выхода из него: сплоченность и самовоспитание партии, все внимание аппарату и т. п.
Игнатов, Бубнов, Максимовский, Рафаил и другие представители «рабочей оппозиции» причины кризиса видели в самой партии. «Верхи партии инстинктивно, а может быть и нет, не доверяли массам» - говорил Игнатов в своем выступлении на X съезде от «рабочей оппозиции». Партия, по их мнению, теряла однородный состав, в нее проникали мелкобуржуазные элементы, то есть не было выдержано классовое единство рядов РКП(б). На практике получала подтверждение мысль, что в партии сложилась группа политических вождей, которая и определяла тот принцип руководства партией и страной, который сложился и укрепился в годы гражданской войны. Оппозиция в качестве причин кризиса называла жесточайший централизм, переросший в бюрократизм, а также кризис бюрократического Центра. Выход из кризиса виделся оппозицией в изменении самой системы, реформировании партии: развитие рабочей демократии, отмена назначен-ства, реорганизация всего аппарата, в том числе и руководящего. В целом «не нужно сохранять систему» [29].
Безусловно, война повлияла на стиль и методы деятельности партии, но жесткий централизм, в последствии перерос в бюрократизм и партия уже не только не смогла, но и не захотела от него отказаться. В целом же можно констатировать очевидный рост отрицательного отношения к советской власти и партии. Он был связан со сложившейся в стране системой управления, негативным отношением власти к целым социальным группам населения. Централизация управления в условиях войны способствовала сосредоточению широких полномочий в руках отдельных лиц. Сложилась диктатура партийного аппарата, что получило свои проявления во всей вертикали власти, отражаясь в со-
стоянии, методах работы, отношении к населению местного аппарата управления.
В резолюции Х Всероссийского партийного съезда по вопросам партийного строительства говорилось, что новый период требует новую организационную оболочку - рабочую демократию, которая исключает всякое назначенство как систему, а находит свое выражение в широкой выборности всех учреждений снизу доверху. Съезд также вменял в обязанность ЦК и контрольной комиссии вести решительную борьбу со злоупотреблениями со стороны членов партии своим положением и материальными преимуществами, и целиком подтверждал курс на уравнительность в области материального положения членов партии. Необходимо было начать систематическое осуществление постановлений еще VIII съезда партии об откомандировании к станку и плугу работников долго бывших на партийной и советской работе, причем их необходимо было поставить в обычные условия жизни рабочих [30].
Таким образом, партия признавала существующую проблему «верхов» и «низов», которая проявлялась в материальном неравенстве руководящих кадров и рядовых членов партии. Существование материальных преимуществ и особого положения у руководящих партийных работников подразумевалось, а осуждалось лишь злоупотребления ими. Очевидно, что злоупотребления привилегиями приняли повсеместный характер, иначе чем объяснить внимание уделяемое вопросу партийным съездом.
К концу войны в РКП(б) назрел и организационный кризис. Мобилизации, ставшие в годы войны основным методом решения кадровых проблем, проходили уже с трудом. В Тамбовской губернии за 1921 г. было проведено 4 переброски работников, перемещению подверглось 146 человек [31]. Главной задачей партийной и советской работы в 1920 -1921 гг. стало распределение партийных сил. Осуществляться оно должно было выдвижением новых работников и перемещением их с менее ответственной работы на более ответственную. Главной причиной перемещения должно быть повышение качества партийной и советской работы, то есть перемещаться должны были наиболее способные работники. Но в привычку уже вошли и другие причины перемещений, не имевшие ничего общего с профессиональными качествами работников. Перемещениями могли устраняться трения между работниками, не возбранялась и простая смена обстановки [32]. К перемещениям часто негативно относились и местные органы власти. Так, член президиума Тамбовского губкома Б. А. Васильев, посланный в Лу-
ганск, был там «чрезвычайно неприветливо принят и взят на подозрение как «назначенец» и совершенно не использован» [33]. Данный пример является показателем внутреннего состояния управленческого аппарата, отношений между самими представителями власти. Склоки и дрязги так явно обозначившиеся во время партийной чистки не перестали преследовать организацию и в дальнейшем, став в последствии настоящей «болезнью» партии.
Бесчисленные кампании и постоянные кадровые перестановки порождали, с одной стороны -неуверенность работников в своем будущем, а с другой - практически полную безответственность за свой действия назначаемых и перемещаемых лиц. Различные агенты и уполномоченные, командируемые на места, зависели только от вышестоящих инстанций. Были известны случаи, когда «приезжая в волость агент или уполномоченный не считали нужным показывать мандат, грозили оружием, арестом, совершенно забывая, что перед ними такие же партийные работники» [34].
Состояние местного партийно-государственного аппарата требовало срочного принятия чрезвычайных мер по усилению и контролю его деятельности. Существующая ситуация отразилась на решении полномочной комиссии ВЦИК, обследующей в 1921 г. Тамбовскую губернию. Комиссия дала заключение о неправильной постановке работы всех судебных, административных и хозяйственных органов губернии, и постановила организовать во всех уездах при уисполкомах особые комиссии - «тройки». В обязанности «троек» входила организация широкой контрольной деятельности всех судебных, административных, хозяйственных органов уезда, борьба с волокитой во всех советских учреждениях, их ревизия с целью пресечения всех злоупотреблений. Комиссии могли принимать жалобы у населения и должны были делать доклады о своей работе и принятых мерах уисполкому [35]. Стараясь хоть как-то улучшить существующее положение, полномочные комиссии при уисполкомах призывали граждан доносить им обо всех злоупотреблениях ответственных работников, считая, что это самый правильный способ сближения потерявшей авторитет партии с массой крестьянского населения [36].
Приведенные факты свидетельствуют - провинциальные органы власти, вся система местной власти, отождествленная с партией, несмотря на практически сформированную нормативно-правовую базу, переживала состояние разрушения и хаоса. Оценивая сложившееся положение, и пытаясь найти причины такого удручающего состояния советских и партийных органов и местные, и цен-
тральные руководители сходились в своих выводах. Основной причиной кризиса они считали «мелкобуржуазное влияние», хотя сложившаяся в стране ситуация была прямым следствием военно-бюрократической диктатуры, установившейся в период военного коммунизма. Стало также ясно, что к политическим катаклизмам привела сложившаяся экономическая ситуация. Выход из экономического тупика сглаживал бы социальные и политические противоречия в обществе. Партия в этот период сама находилась в кризисном положении, и в таком состоянии не могла выполнять задачи мирного периода. Период «чрезвычайщины» заканчивался, необходимо было искать новые, цивилизованные пути государственного строительства. Так как партия, безусловно, выполняла и государственные функции, неизбежны были изменения во всей структуре местной власти.
Попытки выяснения причин кризиса в обществе и партии, и поиски путей выхода из него привели РКП(б) к необходимости реализации НЭПа. «Советское правительство ясно учло, что при современных условиях без частного капитала возродить промышленность и хозяйство нет возможности». Переход к НЭПу - это стремление партии адаптироваться к сложившейся ситуации в стране, и эта адаптация сопровождалась повышенным внимание к обществу, чтобы не допустить потери контроля за ситуацией в государстве. «Поскольку мы допускаем инициативу частному капиталу, постольку будем вести за ним строжайший учет» [37]. Таким образом, наряду с экономическими уступками, должна была сохраниться и укрепиться существующая политическая система. Потеря политического контроля над обществом была для большевиков недопустима.
Литература
1. Съезды советов Всероссийские и Союза ССР в постановлениях и резолюциях. М. 1935. С. 122-127.
2. Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства РСФСР (СУ РСФСР). 1920. № 11. Ст. 68; № 20. Ст. 108.
3. Съезды советов Всероссийские и Союза ССР в постановлениях и резолюциях. М. 1935. С. 155-159.
4. СУ РСФСР. 1921. № 11. Ст. 72.
5. ГАТО (Гос. арх. Тамбовской области). Ф. Р-394. Оп. 1. Ед. хр. 793. Л. 401-405.
6. Лепешкин А. И. Местные органы власти Советского государства (1921-1936). М., 1959.
7. Кукушкин Ю. С. Сельские советы и классовая борьба в деревне. М. 1968. С. 24-27.
8. Советы Тамбовской губернии в годы гражданской войны. 1918-1921 гг.: сборник документов и материалов. Воронеж, 1989. С. 299-300.
9. ГАСПИТО (Гос. арх. социально-политической истории Тамбовской области). Ф. 840. Оп. 1. Ед. хр. 911. Л. 19.
10. Советы Тамбовской губернии в годы гражданской войны. 1918-1921 гг.: сборник документов и материалов. Воронеж, 1989. С. 297.
11. Очерки истории Тамбовской организации КПСС. Воронеж, 1984. С. 110.
12. Советы Тамбовской губернии в годы гражданской войны. 1918-1921 гг.: сборник документов и материалов. Воронеж, 1989. С. 279.
13. ГАТО. Ф. Р-1. Оп. 1. Ед. хр. 398. Л. 16.
14. ГАТО. Ф. Р-1. Оп. 1. Ед. хр. 278. Л. 53.
15. ГАТО. Ф. Р-1. Оп. 1. Ед. хр. 326. Л. 116.
16. ГАТО. Ф. Р-1. Оп. 1. Ед. хр. 269. Л. 300.
17. ГАСПИТО. Ф. 840. Оп. 1. Ед. хр. 663. Л. 17.
18. ГАТО. Ф. Р-1. Оп. 1. Ед. хр. 311а. Л. 7.
19. ГАСПИТО Ф. 840. Оп. 1. Ед. хр. 633. Л. 12.
20. ГАТО. Ф. Р-1. Оп. 1. Ед. хр. 269. Л. 352.
21. ГАТО. Ф. Р-1. Оп. 1. Ед. хр. 398. Л. 17.
22. ГАСПИТО. Ф. 840. Оп. 1. Ед. хр. 996. Л. 99-100.
23. ГАСПИТО. Ф. 840. Оп. 1. Ед. хр. 1241. Л. 3.
24. ГАСПИТО. Ф. 840. Оп. 1. Ед. хр. 987. Л. 145.
25. ГАСПИТО. Ф. 840. Оп. 1. Ед. хр. 1443. Л. 12.
26. ГАСПИТО. Ф. 840. Оп. 1. Ед. хр. 997. Л. 29.
27. ГАСПИТО. Ф. 840. Оп. 1. Ед. хр. 501. Л. 88.
28. Девятая Всероссийская конференция РКП(б). 2225 сентября 1920 г.: Протоколы. М., 1921. С. 153-161.
29. Десятый съезд Российской Коммунистической партии. 8-16 марта 1921 года: стеногр. отчет. М., 1921. С. 122-181.
30. ГАСПИТО. Ф. 840. Оп. 1. Д. 1443. Л. 18.
31. ГАСПИТО. Ф. 840. Оп. 1. Д. 1241. Л. 1.
32. ГАСПИТО. Ф. 840. Оп. 1. Д. 1443. Л. 23.
33. ГАСПИТО. Ф. 840. Оп. 1. Д. 929. Л. 62.
34. ГАСПИТО. Ф. 840. Оп. 1. Д. 501. Л. 79.
35. ГАРФ (Гос. арх. Российской Федерации). Ф. Р-8415. Оп. 1. Д. 121. Л. 8.
36. ГАТО. Ф. Р-1. Оп. 1. Д. 326. Л. 116.
37. ГАРФ. Ф. 393. Оп. 35. Д. 407. Л. 428.
References
1. S"ezdy sovetov Vserossijskie i Soyuza SSR v postanovleniyah i rezolyuciyah [All-Russian Congress of Soviets of the USSR in the decisions and resolutions]. M. 1935. S. 122-127.
2. Sobranie uzakonenij i rasporyazhenij rabochego i krest'yanskogo pravitel'stva RSFSR (SU RSFSR) [Collection of Laws and regulations the working and peasant government of the RSFSR]. 1920. № 11. St. 68; № 20. St. 108.
3. S"ezdy sovetov Vserossijskie i Soyuza SSR v postanovleniyah i rezolyuciyah [All-Russian Congress of Soviets of the USSR in the decisions and resolutions]. M. 1935. S. 155-159.
4. SU RSFSR [Collection of Laws and regulations the working and peasant government of the RSFSR]. 1921. № 11. St. 72.
5. GATO (Gos. arh. Tambovskoj oblasti) [State Archive of the Tambov region]. F. R-394. Op. 1. Ed. hr. 793. L. 401-405.
6. Lepeshkin A. I. Mestnye organy vlasti Sovetsko-go gosudarstva [Local authority of the Soviet state] (19211936). M., 1959.
7. Kukushkin YU. S. Sel'skie sovety i klassovaya bor'ba v derevne [Village councils and the class struggle in the countryside]. M. 1968. S. 24-27.
8. Sovety Tambovskoj gubernii v gody grazhdanskoj vojny [Advice of the Tambov province during the Civil War]. 1918-1921 gg.: Sbornik dokumentov i ma-terialov. Voronezh, 1989. S. 299-300.
9. GASPITO (Gos. arh. social'no-politicheskoj isto-rii Tambovskoj oblasti) [State Archive of Social and Political History of Tambov region]. F. 840. Op. 1. Ed. hr. 911. L. 19.
10. Sovety Tambovskoj gubernii v gody grazhdanskoj vojny [Advice of the Tambov province during the Civil War]. 1918-1921 gg.: Sbornik dokumentov i ma-terialov. Voronezh, 1989. S. 297.
11. Ocherki istorii Tambovskoj organizacii KPSS [Essays on the History of the Tambov CPSU organization]. Voronezh, 1984. S. 110.
12. Sovety Tambovskoj gubernii v gody grazhdanskoj vojny [Advice of the Tambov province during the Civil War]. 1918-1921 gg.: Sbornik dokumentov i ma-terialov. Voronezh, 1989. S. 279.
13. GATO [State Archive of the Tambov region]. F. R-1. Op. 1. Ed. hr. 398. L. 16.
14. GATO [State Archive of the Tambov region]. F. R-1. Op. 1. Ed. hr. 278. L. 53.
15. GATO [State Archive of the Tambov region]. F. R-1. Op. 1. Ed. hr. 326. L. 116.
16. GATO [State Archive of the Tambov region]. F. R-1. Op. 1. Ed. hr. 269. L. 300.
17. GASPITO [State Archive of Social and Political History of Tambov region]. F. 840. Op. 1. Ed. hr. 663. L. 17.
18. GATO [State Archive of the Tambov region]. F. R-1. Op. 1. Ed. hr. 311a. L. 7.
19. GASPITO [State Archive of Social and Political History of Tambov region]. F. 840. Op. 1. Ed. hr. 633. L. 12.
20. GATO [State Archive of the Tambov region]. F. R-1. Op. 1. Ed. hr. 269. L. 352.
21. GATO [State Archive of the Tambov region]. F. R-1. Op. 1. Ed. hr. 398. L. 17.
22. GASPITO [State Archive of Social and Political History of Tambov region]. F. 840. Op. 1. Ed. hr. 996. L. 99-100.
23. GASPITO [State Archive of Social and Political History of Tambov region]. F. 840. Op. 1. Ed. hr. 1241. L. 3.
24. GASPITO [State Archive of Social and Political History of Tambov region]. F. 840. Op. 1. Ed. hr. 987. L. 145.
25. GASPITO [State Archive of Social and Political History of Tambov region]. F. 840. Op. 1. Ed. hr. 1443. L. 12.
26. GASPITO [State Archive of Social and Political History of Tambov region]. F. 840. Op. 1. Ed. hr. 997. L. 29.
27. GASPITO [State Archive of Social and Political History of Tambov region]. F. 840. Op. 1. Ed. hr. 501. L. 88.
28. Devyataya Vserossijskaya konferenciya RKP(b) [Ninth All-Russian Conference of the RCP]. 22-25 sen-tyabrya 1920 g.: Protokoly. M., 1921. S. 153-161.
29. Desyatyj s"ezd Rossijskoj Kommunisticheskoj partii [The Tenth Congress of the Russian Communist Party]. 8-16 marta 1921 goda: Stenogr. otchet. M., 1921. S. 122-181.
30. GASPITO [State Archive of Social and Political History of Tambov region]. F. 840. Op. 1. D. 1443. L. 18.
31. GASPITO [State Archive of Social and Political History of Tambov region]. F. 840. Op. 1. D. 1241. L. 1.
32. GASPITO [State Archive of Social and Political History of Tambov region]. F. 840. Op. 1. D. 1443. L. 23.
33. GASPITO [State Archive of Social and Political History of Tambov region]. F. 840. Op. 1. D. 929. L. 62.
34. GASPITO [State Archive of Social and Political History of Tambov region]. F. 840. Op. 1. D. 501. L. 79.
35. GA RF (Gos. arh. Rossijskoj Federacii) [State Archive of the Russian Federation]. F. R-8415. Op. 1. D. 121. L. 8.
36. GATO [State Archive of the Tambov region]. F. R-1. Op. 1. D. 326. L. 116.
37. GA RF [State Archive of the Russian Federation]. F. 393. Op. 35. D. 407. L. 428.
* * *
LEGISLATIVE BASIS AND FORMATION FUNCTIONING OF THE SOVIET CONTROL SYSTEM (ON MATERIALS OF THE TAMBOV PROVINCE)
VETROV PAVEL VALERYEVICH Tambov State University named after G. R. Derzhavin, Tambov, Russian Federation, e-mail: [email protected]
KRASNIKOV VIKTOR VIKTOROVICH Tambov State University named after G. R. Derzhavin, Tambov, Russian Federation, e-mail: [email protected]
In the present study, based on historical data and other materials are analyzed stages of folding the legislative framework of the Soviet control system. The historical process of formation of the system of government in the 1921-1925, it is impossible to imagine without consideration of the legal aspects, the analysis of legal practice. On the other hand, the implementation of decisions taken at the local level has been directly linked with people, who conduct and performing them, which imposes on the process of their social and psychological features. The study of public administration in 1921-1925 associated with the problems of the study of a new economic policy, and with the questions of the political system of the country in the first years of the Soviet regime. The processes, that taking place in the local government, reflecting the current situation in the country, at the same time show regional specifics. Tambov Province is a typical agricultural area of central Russia. In most provinces of the Central Chernozem occurred typologically similar processes of formation of local government structures. However, the factors of social and political life that significantly influenced to this process in the Tambov province that allows revealing very specific historical features which are unique to this region. As a result, the authors concluded that the folding of the Soviet control system in the early 1920 was occurred with great features and difficulties. Lack of frames, lack of administrative activity, violations and abuse of power led to various problems that had to overcome rigid methods. Permanent crisis events delay the process of effective operation; one crisis events gave rise to others. As a result, by the middle of 1920s system is only beginning to emerge and become relatively efficient.
Key words: authority, elections, the province, the provincial committee, the executive committee, cadres, the party and the state apparatus, conference, tips
