CC BY
34
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
УДК [349.6:347.249](470-571)
ББК 67.407
С.А. Кощеев,
главный специалист Управления правового обеспечения бизнеса
«ТНК-ВРПоволжье» в г. Саратове
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ИНИЦИАТИВЫ В СФЕРЕ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ
с
Чч/овременное предоставление участков недр природопользовате-лям, а также общее регулирование недропользования осуществляется на основании Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 (в ред. от 26 июня 2007 г.) «О недрах» [1]. Несмотря на достаточно свежую редакцию Закона его содержание уже давно не соответствует требованиям современной российской действительности.
О необходимости внесения изменений в Закон «О недрах» говорилось уже давно. Правительство РФ, являясь инициатором внесения в Государственную Думу РФ проекта нового Закона, объективно полагает, что ориентация старого Закона преимущественно на административное право и отсутствие в нем норм, позволяющих внедрять договорные отношения в систему недропользования, сдерживает не только рост доходной базы бюджета, но и всей отрасли в целом.
В конце 2006 г., когда проект нового закона находился на рассмотрении в Государственной Думе РФ, против него достаточно активно выступили в некоторых регионах. Из многих были присланы отрицательные заключения на законопроект, а на парламентских слушаниях с предложением отправить его на доработку выступили официальные представители Татарстана, Башкирии, Якутии, Костромской области и другие. Официально отказали в поддержке законопроекта законодательные и исполнительные власти Иркутской области, где представлены практически все полезные ископаемые. Против законопроекта выступил и профильный комитет Совета Федерации [2].
Указанная позиция ряда регионов заставила обратить особое внимание об-
щественности на предлагаемый к принятию Правительством РФ законопроект, на его неоднозначное содержание и множество недоработок.
Новый законопроект, по сути, выстраивает вертикаль в области управления природными ресурсами. На первый взгляд, сильное федеральное руководство в сфере более рационального распределения природных ресурсов среди основной массы природопользователей несет в себе большее количество позитивных, нежели негативных моментов. Однако, учитывая сложившуюся практику последних лет, говорить о рациональности указанного распределения не приходится, в связи с тем что в постсоветский период федеральная власть делегировала кругу строго определенных природопользователей все права на беспрепятственную и беспощадную эксплуатацию недр. До настоящего момента не существует эффективного механизма рационального использования недр с учетом рентной составляющей налогообложения их добычи и последующей реализации.
В соответствии с вносимым законопроектом государственная собственность на недра и природные ресурсы заменяется федеральной, фактически устраняются имеющиеся полномочия субъектов РФ в сфере управления недрами. Указанное обстоятельство противоречит ст. 72 Конституции РФ, согласно которой вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, природопользование и законодательство о недрах находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов [3].
С принятием нового Федерального закона «О недрах» субъекты РФ будут лишены возможности участвовать в разработке и реализации государственных программ геологического изучения недр, развития и освоения минерально-сырьевой базы Российской Федерации; участвовать в государственной экспертизе информации о разведанных запасах полезных ископаемых; защищать интересы малочисленных народов, проживающих на территориях субъектов РФ при разработке месторождений полезных ископаемых; отстаивать интересы жителей региона, способствовать участию недропользователей в социально-экономическом развитии региона; участвовать в соглашениях о разделе продукции при пользовании участками недр, а также в определении условий пользования месторождениями полезных ископаемых.
Наиболее активную позицию при рассмотрении проекта нового Закона занимает ряд зависимых от добычи минерального сырья регионов. Так, Президент Республики Татарстан М. Шаймиев, комментируя содержание инициируемого к принятию законопроекта, поясняет, что рассматриваемый законопроект не только не решает поставленных перед ним задач, но еще более ухудшает отношения в сфере недропользования, определенные действующим Законом «О недрах». Президент Татарстана отмечает, что законопроект не только не стимулирует воспроизводство минерально-сырьевой базы, но делает невыгодным для недропользователя геологоразведочные работы. Законопроект, по его мнению, «не обеспечивает освоение маргинальных нефтяных месторождений с трудноизвлекае-мыми запасами, доля которых в России составляет уже более 55% к общим разведанным запасам, продление на десятки и даже сотню лет жизни истощенных месторождений при широком внедрении методов увеличения нефтеотдачи, повышение нефтеизвлечения на поздней стадии разработки, могущее обеспечить
не менее четверти ежегодного прироста запасов. Причина - отсутствие дифференцированной ставки НДПИ в зависимости от горно-геологических условий и истощенности месторождений» [4]. В области платежей за пользование недрами и налогообложения, считает М. Шаймиев, следовало бы сформулировать основные принципы установления ставок разовых и регулярных платежей, дифференциации налога на добычу полезных ископаемых, формирования специальных налоговых режимов при недропользовании, для воспроизводства минерально-сырьевой базы и поддержания на необходимом уровне геологической службы страны [4].
Второй спорный узел проекта закона - отказ от проведения конкурсов на право пользования недрами и переход к аукционам. Это, как считает Правительство РФ, также увеличит объемы поступления разовых платежей за счет превышения размера конечного платежа над стартовым. Закон предполагает отменить конкурсы на право разработки месторождений и полностью заменить их аукционами. Существует мнение, что такая практика приведет к монополизации освоения недр крупными финансово-промышленными группами, что создает преграды малому предпринимательству.
Подкомитет по налоговому законодательству Комитета Государственной Думы РФ по бюджету и налогам предлагает ввести двухступенчатую схему предоставления права пользования недрами, объединив аукционную и конкурсную формы. На региональном уровне предполагается проводить конкурс, на федеральном - аукцион. Для прошедших успешно конкурс появляется возможность принять участие в аукционе. Уточнению также подлежат вопросы, связанные с платежами в сфере недропользования.
Одно из основных отличий новой редакции - ужесточение требований к недропользователям. Значительно сужается круг компаний, которые могут быть допущены к разработке недр. Это сделано через введение нормы о «стратегически важных для России месторождениях». По сообщению министра природных ресурсов Юрия Трутнева, МПР России разработало критерии отнесения месторождений полезных ископаемых к разряду стратегически важных. Это месторождения урановых руд, алмазов, особо чистого кварца и редкоземельных металлов иттриевой группы, а также нефти с запасами более 150 млн т газа -более 1 трлн куб. м и меди - свыше 10 млн тонн. Право на разработку таких месторождений будет даваться по особым условиям [5].
Практически отстраняются от добычи полезных ископаемых иностранные компании. Им будет запрещено участвовать в разработке стратегических участков недр, им не дадут доступа к месторождениям, рядом с оборонными объектами, а в нефтегазовой сфере разрешат работать только тем компаниям, в которых иностранному капиталу принадлежит не более 49% акций.
Законопроект, внесенный Правительством РФ, предусматривает переход на гражданско-правовые отношения в недропользовании вместо нынешнего администрирования. Это обстоятельство можно расценить положительно, поскольку государство сможет активнее отстаивать свои интересы. Сейчас при предоставлении компании участка недр для разработки очень трудно законодательно закрепить обязательность выполнения условий лицензионного соглаше-
ния. В договоре же все условия будут прописаны заранее: сроки разработки месторождения, размеры выплат, процент выработки месторождения (полнота выемки запасов). В случае невыполнения обязательств добывающую компанию ждет суд и расторжение договора.
По мнению разработчиков законопроекта, польза для государства обернется пользой для бизнеса. В действующем сейчас Законе нет четкости. Например, причиной отзыва лицензии могут являться существенные нарушения условий лицензионного соглашения. Однако критерии отнесения действий либо бездействий природопользователя к существенным нарушениям лицензионного соглашения в действующем Законе не регламентированы, решение по данному вопросу принимается должностным лицом компетентного органа. В предлагаемом законопроекте устранены выявленные в процессе применения действующего Закона недостатки в отношении ограничения полномочий компетентных органов, что сделает бизнес более защищенным.
В действующем Законе нет такого понятия, как лицензионный договор, и в выдаваемой недропользователю лицензии никак не оговариваются действия сторон в случае возникновения конфликтов и споров. Ни Законом, ни лицензионным соглашением не предусмотрено даже способов воздействия на разработчика недр. Теперь же в случае принятия законопроекта право на разработку недр будет передаваться по договору, в котором оговариваются условия государства, исполняя которые недропользователь сможет вести свою деятельность. Такой договор станет более чем реальным средством отстаивания государством своих интересов. При этом компаниям, которые уже располагают лицензиями на право разработки конкретных участков недр, заключать договор не придется. Все права пользования участками недр, возникшие до вступления его в силу и осуществляющиеся в соответствии с лицензиями на пользование недрами, сохраняются в полном объеме. Лицензии действительны на весь срок, недропользователям не надо бояться перерегистрации и их отбора.
Новая редакция закона получилась схожей с законодательством, действующим в США: там недропользование также ведется на основе заключения договорных соглашений. Единственное, чем наш закон будет отличаться от законов всех стран в этой сфере, - гипертрофированно большая роль федерального центра в распределении ресурсов. Курс государства на отстранение регионов от решения глобальных задач продолжается. В итоге, как следует из анализа законопроекта, при подготовке проекта закона была допущена стратегическая ошибка - не была создана его концепция, которая должна определять смысл и суть Закона.
Концепция предлагаемого проекта закона должна включать следующее: во-первых, Закон должен определять исследование недр как предмет государственной политики с полноценным и всесторонним финансированием. Во-вторых, при подготовке проекта Закона необходимо исходить из обеспечения соображений экономической безопасности страны. В-третьих, он должен вобрать в себя лучший отечественный и зарубежный опыт эксплуатации недр с учетом новейших технологий и экологической защиты. Законопроект должен сформировать и обозначить экономически значимые условия, которые бы обеспечили государственную целесообразность изъятия минерального сырья и заин-
тересованность при этом организаций различных форм собственности. В-четвертых, в законопроекте необходимо было отразить отношение к вопросам, которые беспокоят бизнес: законодательно гарантировать недропользователю право на разработку месторождений, открытых на условиях риска; ввести конкурсную форму выдачи лицензий на геологическое изучение недр; ввести дифференцированную плату за добычу полезных ископаемых в зависимости от горно-геологических условий и обеспечить правила передачи прав на недропользование, создав условия для развития вторичного рынка лицензий. Более того, целесообразно изложить принимаемый законопроект таким образом, чтобы наметить пути к дальнейшей разработке Горного кодекса, который бы вобрал в себя всю специфику горного производства от исследования недр до выдачи конечной продукции.
Очевидно, что многочисленные неудачные попытки разработать новый Федеральный закон «О недрах», частая смена разработчиков новой редакции в лице федеральных органов исполнительной власти, десяток альтернативных версий законопроекта, неоднократные слушания в Государственной Думе РФ связаны с отсутствием согласованной концепции. Сегодня в стране нет разумного баланса интересов и потребностей государства и недропользователей, взвешенных возможностей минерально-сырьевой базы в добыче и экспортных поставках. Все перечисленные проблемы воспроизводства сырьевой базы проект закона либо игнорирует, либо описывает весьма декларативно, что делает его практически не работающим.
Низкая эффективность практики применения действующего Закона «О недрах» во многом обусловлена нормами отсылочного характера, предусматривающими выработку соответствующих механизмов на уровне подзаконных актов. В рассматриваемом законопроекте указанная ошибка не только не исправляется, но и углубляется. Более правильным было бы изначально, в нормативном акте на федеральном уровне, максимально конкретно и последовательно изложить не только сформированную концепцию, но и последовательные шаги, необходимые для ее реализации.
В настоящее время многочисленные законодательные инициативы в отношении принятия нового Закона «О недрах» не увенчались успехом. Вопрос разработки и принятия закона, адекватного современной российской потребности, затрагивающий публичные интересы в сфере обеспечения общества природными ресурсами, является вновь особенно актуальным.
Библиографический список
1. Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 (в ред. от 1 декабря 2007 г.) «О недрах» [Текст] // СЗ РФ. - 1995. - № 10. - Ст. 823.
2. Александров, А. Ключ без права передачи [Текст] / А. Александров // Российские вести. -2006. - 16-26 окт.
3. Конституция РФ [Текст]. - М., 1994.
4. Козловский, Е. Новый законопроект «О недрах» сквозь призму общенациональных интересов [Текст] / Е. Козловский, В. Литвиненко // Промышленные ведомости. - 2005. - № 8.
5. Чернобылец, А. Кладовые на замке [Текст] / А. Чернобылец, О. Шадрина // Эксперт Сибирь. - 2006. - № 4 (101).
