CC BY
26Земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право
DOI 10.47643/1815-1329_2022_4_65
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ
В ВОДООХРАННЫХ ЗОНАХ LEGISLATIVE REGULATION OF LAND RELATIONS IN WATER PROTECTION ZONES
БОГОЛЮБОВ Сергей Александрович,
доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, научный руководитель отдела экологического и аграрного законодательства,
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. 117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34. E-mail: bogolyubovsa@mail.ru; BOGOLYUBOV Sergey Alexandrovich,
Doctor of Law, Professor, Honored Scientist of the Russian Federation,
Scientific Director of the Department of Environmental and Agrarian Legislation
of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation.
34 Bolshaya Cheremushkinskaya str., Moscow, 117218, Russia.
E-mail: bogolyubovsa@mail.ru
Краткая аннотация: в отличие от других зон водоохранные зоны устанавливаются в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов. Эти прилежащие к водным объектам земельные территории являются одними из самых привлекательных для массового и индивидуального отдыха населения, ограничение посещения которых болезненно отражается на благополучии граждан, сбалансированности их обязанностей и прав в сфере землепользования. В настоящее время в Земельном кодексе Российской Федерации отсутствуют положения о регулировании использования и охраны водоохранных зон. В Водном и Земельном кодексах предусматривается ряд предписаний, направленных на упорядочение землепользования в водоохранных зонах, и перечень государственных органов, ответственных за правопорядок в этих зонах. В некоторой тени остаются органы местного самоуправления, хотя по пункту 3 статьи 6 Водного кодекса ими устанавливаются правила использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд. По пункту 5 статьи 6 Водного кодекса информация об ограничении водопользования на них предоставляется жителям соответствующих поселений органами местного самоуправления через средства массовой информации и посредством специальных информационных знаков, устанавливаемых вдоль берегов, а также иными способами предоставления информации. Отнесение водоохранных зон к водному законодательству не исключает координации требований в части их использования к земельному законодательству, расширения целей создания этих зон, в том числе для рекреации, возложения функций контроля за использованием водоохранных зон на органы местного самоуправления и земельного контроля.
Abstract: unlike other zones, water protection zones are established in order to prevent pollution, clogging, sil-tation of water bodies and depletion of their waters, as well as to preserve the habitat of aquatic biological resources. These land territories adjacent to water bodies are among the most attractive for mass and individual recreation of the population, the restriction of visits to which painfully affects the well-being of citizens, the balance of their duties and rights in the field of land use. Currently, there are no provisions in the Land Code of the Russian Federation on the regulation of the use and protection of water protection zones. The Water and Land Codes provide for a number of regulations aimed at regulating land use in water protection zones, and a list of state bodies responsible for law and order in these zones. Local self-government bodies remain in some shadow, although, according to paragraph 3 of Article 6 of the Water Code, they establish rules for the use of public water bodies for personal and household needs. According to paragraph 5 of Article 6 of the Water Code, information on the restriction of water use on them is provided to residents of the relevant settlements by local self-government bodies through the mass media and through special information signs installed along the banks, as well as by other means of providing information. The attribution of water protection zones to water legislation does not exclude the coordination of requirements regarding their use to land legislation, the expansion of the purposes of creating these zones, including for recreation, the assignment of functions of control over the use of water protection zones to local governments and land control.
Ключевые слова: государственные органы управления земельными ресурсами, водным фондом; государственный реестр земельных участков и иных объектов недвижимости; ограничения хозяйственной и иной деятельности в водоохранных зонах.
Keywords: state bodies of land resources management, water fund; state register of land plots and other real
estate objects; restrictions on economic and other activities in water protection zones.
Для цитирования: Боголюбов С.А. Законодательное регулирование земельных отношений в водоохранных зонах // Аграрное и земельное право. 2022. № 4(208). С. 65-70. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2022_4_65.
For citation: Bogolyubov S.A. Legislative regulation of land relations in water protection zones // Agrarian and Land Law. 2022. No. 4(208). pp. 65-70. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2022_4_65.
Статья поступила в редакцию: 01.09.2021
Регулирование и состояние использования и охраны земель в водоохранных зонах привлекает последнее время все большее внимание общества. Здесь возрастает число конфликтных ситуаций, правовых столкновений, административных решений, судебных исков, противоречий между различными группами населения. Прилежащие к водным объектам земельные территории являются одними из самых привлекательных для рекреации, массового и индивидуального отдыха населения, ограничение посещения которых болезненно отражается на благосостоянии граждан, взаимном доверии государства и общества, достоинстве граждан, уважении человека труда, сбалансированности их обязанностей и прав в сфере землепользования [1].
Переменчивость в правовом регулировании размеров, назначения, режимов использования и охраны земель водоохранных зон объясняется несовпадением интересов граждан, проживающих вблизи водоемов, граждан, занимающихся туризмом, предпринимательской, хозяйственной деятельностью, любительским и спортивным рыболовством. Перманентное изменение, а в основном сокращение требований к режиму использования земель водоохранных зон, влечет такое же перманентное его нарушение: телевидение и радио регулярно сообщают о затруднениях землепользования, перегораживании доступа к воде, перекрытии подходов к землям водоохранных зон, их самовольной застройке, хозяйственном использовании их земель вопреки установленным запретам. Земельным законодательством предполагается правовая категория в виде земельных участков, объединяемых понятием «зона», о чем под научным руководством Е.А. Галиновской написана и в ИЗиСП защищена диссертация кандидата юридических наук О.А. Золотовой [2].
По подпункту 1 пункта 1 статьи 97 Земельного кодекса РФ, принятого 25 октября 2001 года № 137-Ф3, водоохранные зоны рек и водоемов относились к землям природоохранного назначения. Однако Федеральным законом от 3 июня 2006 года № 73-ФЗ эта норма была признана утратившей силу. Не предусматриваются земли водоохранных зон и в статье 192 «Земли водного фонда» и в других статьях главы ХУ111 «Земли лесного фонда, земли водного фонда и земли запаса» действующего ЗК РФ. В водных кодексах страны 1972, 1995, 2006 годов, в постановлениях Правительства предусматривались территории, примыкающие к береговым линиям морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ, на которых устанавливался специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности. Каждый указанный и иные нормативные правовые акты, касающиеся земель водоохранных зон, меняли, порой существенно, ограничения режимов их использования, что не способствовало укреплению законности, воспитанию проживающего вблизи населения в духе неуклонного соблюдения установленных на длительное время, предусмотренных законодательством в зонах правил поведения.
Особые условия использования и охраны земель предусматриваются в Земельном кодексе РФ в отношении - территориальных зон, для земельных участков каждой из которых устанавливается единый градостроительный регламент (статья 85 ЗК РФ); охранных, санитарно-защитных и иных зон, входящих в состав земель промышленности и иного специального назначения в целях обеспечения безопасности населения (пункт 3 статьи 87 ЗК РФ); охранных зон для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заповедники, национальные, природные парки и памятники природы на прилегающих к ним земельных участках (пункт 4 статьи 95 ЗК РФ). Регулирование водоохранных зон, предусмотренных в Водном кодексе
РФ, взаимодействует с регулированием использования и охраны земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов (статья 96 ЗК РФ), земель природоохранного назначения (статья 97 ЗК РФ), земель рекреационного назначения (статья 98 ЗК РФ), земель историко-культурного назначения (статья 99 ЗК РФ), особо ценных земель (статья 100 ЗК РФ), с которыми водоохранные зоны могут совпадать и пересекаться.
Эти водоохранные зоны имеют некоторые общие черты и характеристики использования и охраны их земель с требованиями, установленными в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 года другими территориальными зонами - природоохранными защитными и охранными зонами для обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем, защиты природных комплексов, особо охраняемых природных территорий (статья 52); зелеными зонами, лесопарковыми зонами и другими озелененными территориями в границах городских и сельских поселений для защиты и в составе их зеленого фонда (статья 61); лесопарковыми зелеными поясами с ограниченным режимом природопользования и иной хозяйственной деятельности с расположенными на них лесами, водными объектами или их частями, природными ландшафтами (статьи 62-1 - 62-5); с предусмотренными в пункте 2 статьи 43 Водного кодекса РФ зонами, округами санитарной охраны для водных объектов, используемых в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения; с предусмотренными в статье 64 ВК РФ зонами, округами санитарной охраны водных объектов, водные ресурсы которых являются природными лечебными ресурсами в соответствии с законодательством РФ.
В отличие от других зон водоохранные зоны устанавливаются в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира (пункт 1 статьи 65 Водного кодекса РФ). Так было и в Водных кодексах 1972, 1995, 2006 годов [3, с, 25-30]. В пункте 2 статьи 3 Земельного кодекса РФ предусматривается, что к отношениям по использованию и охране водных объектов, иных природных ресурсов, охране окружающей среды РФ применяется соответственно водное законодательство, законодательство об охране и использовании других природных ресурсов, об охране окружающей среды, специальные федеральные законы. К земельным отношениям нормы указанных отраслей законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством.
Несмотря на отсутствие в настоящее время в Земельном кодексе РФ положений о регулировании использования и охраны земель водоохранных зон, в Водном и Земельном кодексах предусматривается ряд предписаний, направленных на упорядочение землепользования в водоохранных зонах. Правовой режим использования земель водоохранных зон характеризуется установлением их ширины в зависимости от протяженности водных объектов, запрещением перечисленных в законе видов хозяйственной и иной деятельности, закреплением на местности границ водоохранных зон специальными информационными знаками.
Концептуальными положениями Водного кодекса Российской Федерации, принятыми в его развитие другими нормативными правовыми федеральными и региональными актами в рассматриваемой области, являются: поверхностные водные объекты состоят из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии (пункт 3 статьи 5 ВК РФ); каждый гражданин вправе иметь доступ к поверхностным водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд, если иное не предусмотрено федеральными законами (пункт 1 и 2 статьи 6 ВК РФ); допущение в границах водоохранных зон эксплуатации хозяйственных и иных объектов при условии оборудования их сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения вод в соответствии с водным и природоохранным законодательством (пункт 16 статьи 65 ВК РФ). В пунктах 4 - 8 статьи 6 ВК РФ предусматриваются возможности запретов, предназначение полос земли вдоль береговой линии водных объектов общего пользования, права граждан на
пользование (без использования механических транспортных средств) береговой полосой водных объектов общего пользования для передвижения и пребывания около них.
Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 10 января 2009 г. N 17«Об утверждении Правил установления границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов» в редакции Постановления Правительства РФ от 30 ноября 2019 г. N 1547 при установлении границ водоохранных зон водных объектов могут использоваться сведения, содержащиеся на включенных в федеральный или ведомственные картографо-геодезические фонды топографических картах наиболее крупных масштабов, созданных в отношении соответствующей территории.
Установление границ в соответствии с указанным Постановлением осуществляется: органами государственной власти субъектов Российской Федерации - при реализации переданных полномочий РФ по осуществлению мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов РФ, за исключением водоемов, которые полностью расположены на территориях соответствующих субъектов РФ и использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух и более субъектов РФ, в соответствии с перечнем таких водоемов, установленным Правительством РФ; Федеральным агентством водных ресурсов и его территориальными органами - в отношении водоемов, которые полностью расположены на территориях соответствующих субъектов РФ, использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух и более субъектов РФ и которые входят в перечень водоемов, установленный Правительством РФ, а также морей или их отдельных частей.
Указанные органы государственной власти в течение пяти рабочих дней со дня подготовки сведений о границах направляют такие сведения: а) в Федеральное агентство водных ресурсов для внесения в государственный водный реестр; б) в орган местного самоуправления муниципального, городского округа, поселения, применительно к территориям которых устанавливаются границы водоохранных зон; в) в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (ее территориальные органы) для внесения в Единый государственный реестр недвижимости (хотя последние две категории органов не уполномочены на установление границ водоохранных зон, но предполагается их участие в учете и поддержании режима использования и охраны земель этих зон).
Указанные органы государственной власти обеспечивают размещение специальных информационных знаков на всем протяжении границ водоохранных зон и прибрежных защитных полос водных объектов в характерных точках рельефа, а также в местах пересечения водных объектов дорогами, в зонах отдыха и других местах массового пребывания граждан и поддержание этих знаков в надлежащем состоянии. Собственники земель, землевладельцы и землепользователи земельных участков, на землях которых находятся водоохранные зоны водных объектов, обеспечивают беспрепятственный доступ представителей указанных органов государственной власти в целях осуществления размещения на соответствующих земельных участках специальных информационных знаков и поддержания их в надлежащем состоянии.
В контроле за соблюдением режима использования и охраны ресурсов в водоохранных зонах физическими и юридическими лицами не могут не участвовать органы управления земельными ресурсами, уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей среды, уполномоченные государственные органы управления лесным хозяйством в пределах их полномочий [4]. Можно добавить к ним муниципальные образования и их органы местного самоуправления, государственные и региональные органы по надзору и контролю за использованием и охраной недр, объектов животного мира, по регулированию обращения твердых коммунальных отходов, по мони-
торингу и охране атмосферного воздуха. Множественность органов, призванных в силу своей специальной компетенции участвовать в контроле и надзоре за соблюдением режимов использования и охраны земель водоохранных зон, препятствует их регулированию ввиду того, что каждый из наделенных своими функциями органов вносит свои предложения об их изменении, а в части своих функций пытается дополнять локальные правила их реализации.
В некоторой тени остаются органы местного самоуправления, хотя по пункту 3 статьи 6 Водного кодекса РФ ими устанавливаются правила использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд. По пункту 5 статьи 6 ВК РФ информация об ограничении водопользования на них предоставляется жителям соответствующих поселений органами местного самоуправления через СМИ и посредством специальных информационных знаков, устанавливаемых вдоль берегов, а также иными способами предоставления информации. Надо повышать роль муниципальных образований в стабилизации, установлении водоохранных зон, их режимов, а, главное, - в их неуклонном соблюдении, комплексном использовании, надлежащем применении не только для охраны водных объектов, но и для гарантирования права каждого на благоприятную окружающую среду, в том числе посредством использования земель водоохранных зон.
Наведению правопорядка на землях водоохранных зон способствует принятие Федерального Конституционного Закона от 14 марта 2020 года о дополнении статьи 132 Конституции Российской Федерации частью 3 о том, что органы местного самоуправления и органы государственной власти осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории. Единая система публичной власти с множественностью федеральных, региональных, муниципальных органов, наделенная полномочиями на управление в отведенных им сферах, поддержанная гражданами, их общественными объединениями, призвана решать обостряющиеся проблемы использования земель водоохранных зон [5, с.87-90].
По части 1 статьи 9 Конституции РФ природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, чему дается толкование Конституционного Суда РФ в Постановлении 2000 г. о проверке соответствия Конституции Республики Алтай Конституции РФ. КС РФ пояснил, что имеются в виду все народы, проживающие в государственных границах России, что должно служить препятствием сепаратизму, попыткам присвоения отдельными территориями, группами людей природных объектов, находящихся в государственной федеральной собственности. Эта справедливая, способствующая исторически сложившемуся государственному единству, суверенной государственности России юридическая формула не исключает, а предполагает сохранение земельных, водных ресурсов, их окрестностей в качестве основы процветания населения, проживающего вблизи конкретных водных объектов, являющегося частью народов Российской Федерации.
Таким образом, отнесение водоохранных зон к водному законодательству не исключает соответствия его требований в части использования земель водоохранных зон к земельному законодательству, расширения целей создания этих зон, в том числе их земель для рекреации, возложения функций контроля за использованием земель водоохранных зон и на органы местного самоуправления.
Библиография:
1. Правовая охрана публичных и частных интересов в сфере земельных отношений в условиях реализации Стратегии пространственного развития: сборник материалов XII Международной научно-практической конференции «Устойчивое развитие территорий» / Отв. ред. С.А. Боголюбов, Н.Р. Камынина, М.В. Пономарев. М.: МИИГАиК, 2021.
2. Зоны с особыми условиями использования территорий (проблемы установления и соблюдения правового режима): учебно-практическое пособие / Е.А. Галиновская, Е.С. Болтанова, Е.Л. Мининаи др. ИЗиСП. 2019.
3. Сиваков Д.О. Водный кодекс 1972 г. как памятник права // Аграрное и земельное право. 2016. № 2.
4. Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации (постатейный). Боголюбов С.А., Волков Г.А., Сиваков Д.О. С. 200. М. Проспект. 2007. 248 с.
5. Боголюбов С.А. Периодизация освоения земельных, экологических положений Конституции Российской Федерации // Аграрное и земельное право.2020. № 2.
References:
1. Legal protection of public and private interests in the field of land relations in the context of the implementation of the Spatial Development Strategy: a collection of materials of the XII International Scientific and Practical Conference "Sustainable development of territories". Ed. S.A. Bogolyubov, N.R. Kamynina, M.V. Ponomarev - M.: MIIGAiK, 2021.
2. Zones with special conditions for the use of territories (problems of establishing and observing the legal regime): an educational and practical manual / E.A. Galinovskaya, E.S. Boltanova, E.L. Minina and others. Isp. 2019.
3. Sivakov D.O. Water Code of 1972 as a monument of law // Agrarian and land law. 2016. № 2.
4. Commentary to the Water Code of the Russian Federation (article by article). Bogolyubov S.A., Volkov G.A., Sivakov D.O. S. 200. M. Prospect. 2007. 248 p.
5. Bogolyubov S.A. Periodization of the development of land, environmental provisions of the Constitution of the Russian Federation // Agrarian and land law.2020. № 2.
