CC BY
70
УДК 330.1
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВОПРОСОВ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА В НАКАЗАХ ПЕРВОЙ ЧЕТВЕРТИ XVIII ВЕКА
А. С. Васильева, В. И. Дунаева
LEGISLATIVE REGULATION OF THE ISSUES OF RECORD KEEPING IN THE MANDATES OF THE FIRST QARTER OF THE 18th CENTURY
A. S. Vasilyeva, V. I. Dunayeva
Аннотация. В статье раскрыто содержание административных реформ России в первой четверти XVIII в. через законодательное регулирование делопроизводства в наказах.
Ключевые слова: наказы (инструкции), реформы центральных и местных органов управления, документирование, делопроизводство, приходно-расходная книга, ведение дел.
Abstract. In the article discloses the content of the administrative reforms of Russia in the first quarter of the 18th century through the legislative regulation of administration in orders.
Key words: orders (instructions), and the reform of Central and local bodies of management, documentation, record keeping, income - expense book, the conduct of the Affairs.
В конце XVII в. Российское государство остро нуждалось в переустройстве системы государственного управления. Боярская Дума и громоздкий аппарат приказов уже не могли решать задачи возникающей абсолютной монархии. Нужны были реформы не только в центральных учреждениях, но и на местах.
Проводимые административные реформы не могли не сказаться на порядке делопроизводства. Большинство историков выделяют два этапа реформ местного управления первой четверти XVIII в.: первый начался в 1708 г. после издания Уложения о разделении России на восемь губерний, а второй - в 1719 г.
Главной потребностью проведения реформы местного управления была необходимость укрепления финансовой системы государства. Роспись городов по губерниям предусматривала распределение 341 города между восемью губерниями. В течение 1709 г. начальником губернии предписывалось собрать в приказах и городах сведения о финансовых средствах, подлежащих сбору в их губерниях.
Второй этап связан с переходом к системе взаимодействия органов центральной и местной власти. Они должны были действовать по единым законам и инструкциям. Поэтому каждый законодательный акт этого периода не носил случайного характера, а являлся звеном в цепи объединения центрального и местного управления в единую систему.
Этапы реформирования системы управления вызвали изменение системы делопроизводства. В начале века издается ряд законодательных актов, затрагивающих отдельные вопросы документирования (введение гербовой бумаги в 1699 г., отмена столбцовой формы делопроизводства в 1700 г., введение крепостной формы совершения актов в 1700 г. и некоторые другие). Второй этап связан с созданием системы коллежского делопроизводства как единой системы документирования и организации работы с документами не только в центральных, но и в местных учреждениях Российской империи.
В 1719 г. были изданы документы (наказы, инструкции), которые впервые подробно регламентировали порядок деятельности местных учреждений и делопроизводства в них.
Как вид документа наказы широко применялись и в приказном делопроизводстве.
Их выдавали воеводам при направлении их на эту должность. Они носили персональный характер и имели совершенно разное содержание, что и неудивительно при существовании территориальных приказов. Наказы 1719— 1721 гг. имели принципиально другое значение. Они носили общероссийский характер, имели статус законодательного акта, устанавливали единые требования. Не случайно рядом с традиционным названием «наказ» как синоним указывается новое название этого вида документа, получившее распространение именно в Петровскую эпоху, - «инструкция» [1].
Наказы (инструкции) были изданы специально для того, чтобы упорядочить функции и задачи глав местных органов управления. Основополагающим являлся наказ воеводам, который полностью закрепил административные, политические и иные функции, установил круг их должностных обязанностей и ответственность за свою работу. Но «наказ» прежде всего интересен тем, что в нем были рассмотрены и вопросы, связанные с ведением финансового делопроизводства на местах, так как именно в документах отражается и закрепляется система управления. Нужно отметить, что деления на разделы и подразделы в наказе нет, поэтому более или менее четкая структура текста в наказе просто отсутствует. Такое несовершенство в составлении свойственно всем документам этого периода, касающимся не только местного, но и центрального управления.
В инструкции, или наказе, воеводам (губернаторам) устанавливается обязательное ведение главного учетного документа - приходной книги. Она «учинялась» в начале года земским писарем, который находился под началом воеводы. В нее заносилась информация обо всех положенных государственных доходах. Приходную книгу воевода и надзиратель сборов (камерирер) должны были «закрепить» полистно и после этого отдать ее земскому комиссару. Все доходы должны были вписываться в книгу без всякой «утайки», а каждая статья в этой книге должна была быть оформлена в понятной форме, чтобы исключить наличие неверных сведений, касающихся доходов [2]. Все приходные книги в определенное время собирались вместе, и по ним составлялись выписки с указанием суммарного количества всех доходов, которые вместе с подлинными счетами передавались государю. Из сопоставления подлинных счетов и счетов, составленных по данным, которые были в книге, можно было проследить, действительно ли денежные суммы шли по своему прямому назначению или утаивались воеводами в корыстных целях.
В наказе также упоминаются такие документы, как месячные ведомости и счеты. В соответствии с наказом воевода должен был следить за тем, чтобы земские надзиратели сборов (камериреры) заблаговременно требовали от уездных земских комиссаров месячные ведомости и счеты. По ним составлялась генеральная ведомость обо всех сборах в провинции за прошедший год, которая в январе отправлялась в штатсконтору. Но прежде чем передавать счеты для составления генеральной ведомости, воевода должен был внимательно просмотреть их и в случае обнаружения в них неточностей требовал от надзирателя сборов «оправдания» [3]. Надзиратель сборов по окончании года присылал в камер-коллегию свою земскую книгу, в которой уверял в том, что никаких оплошностей при составлении счетов не повторится.
Все месячные ведомости земских комиссаров, которые подавались земским надзирателем сборов, сверялись с теми счетами, которые были поданы от земских казначеев, тем самым проверяя, «чтобы в том никакого коварства не было». Таким образом устанавливалась система документов, учитывающая налоговые сборы.
Наказ предписывал воеводе иметь секретаря, патент на должность которому выдавал Сенат. Ему предписывалось вести переписку и содержать дела в порядке в соответствии с «регистрами». Однако технологии работы с документами наказ не содержал. Отдельный раздел наказа предписывал писать в Сенат и в коллегии «ясным и вразумительным языком», не употребляя «сомнительных» слов.
Корреспонденция воеводы освобождалась от почтовых сборов. При этом, видимо, учитывая дороговизну доставки, наказ устанавливает воеводе обязательность проверки, чтобы «под конвертом своим других ничьих писем не прилагать».
Деятельность земского камерирера также регулировалась специальным документом - «Наказом (или инструкцией) земским камерирерам в губерниях и провинциях», который был издан в 1719 г. Камерирер состоял под «ведением и надзиранием воеводы», являясь его советником по финансовым делам. Были у камерирера и самостоятельные обязанности, в соответствии с которыми он назывался «знатнейшим камерным служителем провинции». Он являлся «ландбухгалтером» провинции, а также заведовал казенным имуществом.
Так как по реформе 1719 г. на первое место была выдвинута идея коллегиального учреждения, присутственного места, вместо записи в XVII в. «слушав... сего дела, воевода... с товарищи приговорили...» после реформы писали: «...канцелярия провинции такой-то и контора камерирского управления, слушав сей выписки, согласно приговорили...» [1]. При этом под этими учреждениями подразумевались только два лица - воевода и камерирер.
С выходом наказов фактически были усложнены формы делопроизводства. Хотя земская канцелярия и камерирерская контора в соответствии с инструкциями помещались в одном здании, они вели дела между собой в письменной форме, что вело к умножению канцелярской переписки и приводило к волоките. Для заведования всеми денежными средствами создавалась специализированная контора - рентрея, где велась отчетность в пяти особых книгах: журнале, книге прихода, книге расхода, книге для счета со штатс-конторой и другими местами и книге для месячных и годовых ведомостей о
приходе и расходе. В наказе впервые упоминаются переписные земляные книги, они под надзором губернатора и камерирера оформлялись земским писарем по установленному образцу в каждом уезде.
Казначей должен был также содержать «обособливую» книгу по приему доходов. В ней в зависимости от количества источников дохода определялись разделы и оглавления. Доходы, указанные в этих разделах, не должны были смешиваться друг с другом, например: если приходная книга делилась на 10 или 12 разделов, то в первом разделе указывались окладные доходы с земли первого уезда, затем второго, третьего и т.д. Затем указывались подати с городов, монастырей [4].
После того как земский комиссар (или другие сборщики и откупщики) отдавал в земскую казенную контору (рентрею) все собранные им пошлины с уездов, он делал об этом запись в книге, где указывалось, от кого (казначея или иного откупщика) поступили собранные пошлины, затем под этой записью ставилась подпись этого лица. Запись должна была быть схожей с казначейским счетом, и в ней, как и в счете, указывалось следующее: деньгами или товарами были приняты пошлины, дата их принятия и от кого. Затем эти записи сверялись с казначейскими книгами.
Кроме того, на казначея возлагался еще ряд обязанностей. Он имел право выдавать казенные деньги, но только по предъявлении указа от губернатора или воеводы и земского надзирателя сборов, подписанного ими, или ассигнации от воеводы и камерирера, в которых было бы указано: что, когда и для чего должен выдать казначей. Воевода (или камерирер), принесший такую ассигнацию, должен был расписаться в книге приема о получении необходимого ему предмета, который хранился в казначействе, и в самой ассигнации. Казначей в свою очередь делал об этом запись в расходной книге, где указывались краткие обстоятельства выдачи вещи. Такая книга велась в течение года, по окончании которого она вместе с ассигнациями и свидетельствами приема и раздач переплеталась в одну книгу, которая передавалась вместе с распиской земскому надзирателю за сборами. Он же в соответствии с инструкцией должен был внимательно просмотреть полученную книгу, найти и отметить все погрешности и неточности, и после всех необходимых исправлений «сочинялась» новая - главная книга провинции и губернии, которая вместе с необходимыми приложениями отсылалась в штатс-контору и в камер-коллегию [5].
Если казначею по какой-то причине выдавались доходы за прошлый год, то они не должны были смешиваться с доходами за год текущий. Они записывались уже в новом счете в специальном разделе для остаточных средств и недоимок.
Земскому казначею наказом вверялись обязанности, касающиеся и хранения книг и писем. По окончании года эти письма и книги передавались на хранение в земскую контору, где они находились под охраной земского надзирателя.
Земский казначей каждый восьмой день нового месяца представлял земскому надзирателю сборов исправную смету, или счетную ведомость за прошедший месяц по приему и раздаче; к ней прилагались все необходимые приложения и свидетельства. Ведомость эта подавалась в земскую контору.
Таким образом, контроль за работой казначея был достаточно жестким: помимо годовых ведомостей по приему и выдаче вещей, хранящихся в рентрее, он должен был представлять ведомости на контроль и помесячно. Таким образом, в инструкции детально прописывался порядок ведения учетных документов.
Необходимо отметить, что это была единственная инструкция, которая, по мнению историков, наиболее полно была осуществлена в действительности.
Генеральный регламент, изданный в 1720 г., являлся основным документом не только для центральных учреждений, но и для местных (это касалось состава канцелярий, хотя в местных учреждениях могли присутствовать не все должности данного органа). Поэтому, учитывая специфичность состава местных органов управления, в 1720 г. был издан наказ земским секретарям (дьякам), в котором расписывался порядок деятельности секретарей в провинциальных канцеляриях. В основном содержание данного наказа перекликалось с требованиями, данными в Генеральном регламенте [2].
Таким образом, выпущенные в 1719-1721 гг. наказы (или инструкции) воеводам и губернаторам, камерирерам, рентмейстерам и казначеям установили точный порядок административной деятельности новых должностей. В этих наказах, в отличие от указов Петра, изданных в начале XVIII в. и регламентирующих лишь некоторые нормы документирования, впервые был законодательно определен весь порядок ведения делопроизводства в новых учреждениях. В наказах были определены виды документов, связанные с учетом податей, и порядок их оформления. Фактически можно говорить о разработке системы учетной документации по сбору податей.
Список литературы
1. Организация делопроизводства в Сенате в первой четверти XVIII в. в указах Петра I // Делопроизводство. - 2005. - № 4.
2. Генеральный регламент // Полное собрание законов Российской империи. - 1720. -Собр. 1. - Т. 6. - № 14392.
3. Леонтьев, А. К. Образование приказной системы в Русском государстве / А. К. Леонтьев. - М. : Изд-во МГУ, 2001.
4. Митяев, К. Г. История и организация делопроизводства в СССР / К. Г. Митяев. -М., 2006.
5. Общее губернское учреждение // Свод законов Российской империи. - СПб., 1842. - Ч. 2.
Васильева Анастасия Сергеевна
студентка,
Пензенский государственный университет E-mail: inoup@pnzgu.ru
Vasil'eva Anastasiya Sergeevna student,
Penza State University
Дунаева Валентина Ивановна
кандидат социологических наук, кафедра информационного обеспечения управления и производства, Пензенский государственный университет E-mail: inoup@pnzgu.ru
Dunaeva Valentina Ivanovna candidate of sociological sciences, department of information support of management and production, Penza State University
УДК 330.1 Васильева, А. С.
Законодательное регулирование вопросов делопроизводства в наказах первой четверти XVIII века / А. С. Васильева, В. И. Дунаева // Модели, системы, сети в экономике, технике, природе и обществе. - 2013. - № 3 (7). - С. 227-232.
