Законодательное регулирование внешней трудовой миграциив Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 314.7:349 (470+571) ББК 60.7:67.99(2Рос)7

ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВНЕШНЕЙ ТРУДОВОЙ МИГРАЦИИ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Плигин Владимир Николаевич,

Председатель Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации;

Заслуженный юрист Российской Федерации, кандидат юридических наук, член ученого совета Института государства и права РАН Филимонов Алексей Павлович, Главный советник аппарата Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания

Российской Федерации

Аннотация. В статье рассматриваются периодизация и содержание законодательного регулирования в Российской Федерации отношений по привлечению и использованию иностранной рабочей силы.

Ключевые слова: внешняя трудовая миграция, привлечение и использование иностранной рабочей силы, трудовая деятельность в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, миграционное законодательство.

LEGISLATIVE REGULATION OF FOREIGN LABOUR MIGRATION IN THE RUSSIAN

FEDERATION

Pligin V.N., Honored lawyer of the Russian Federation, candidate of legal Sciences, member of the scientific Council of the Institute of state and law of RAS, Chairman of the Committee on Constitutional Legislation and State Construction State Duma Of The Federal Assembly Filimonov A.P., Chief Advisor of the Committee on Constitutional Legislation and State Construction Office Of The State Duma Of The Federal Assembly

Annotation. The article defines chronology for legal regulating in the Russian Federation of relationships in the sphere of engagement and employment of foreign labour force as well as deals with contents of corresponding normative legal acts.

Key words: foreign labour migration, engagement and employment offoreign labour force, labour activities of foreign nationals and stateless persons in the Russian Federation, migration legislation.

- 273

Драматичные процессы на только появившемся постсоветском пространстве привели к тому, что в начале 90-х годов прошлого века многие миллионы людей - являвшихся до этого гражданами единой страны - были вынуждены находить новое место в жизни.

Одни наши бывшие соотечественники, ставшие после распада СССР иностранцами, уезжали в государства «дальнего зарубежья», другие пытались строить свою дальнейшую судьбу в качестве граждан и постоянных жителей новых государственных образований на пространстве Содружества Независимых Государств и Балтии, но миллионы недавних советских людей связали свою судьбу с Россией, которая и до этого, и после объединяла их в экономическом, социальном, социо-культурном и ином отношении.

И незадолго до 1991 года, и, в особенности, после него, миллионы и миллионы людей прибыли в Российскую Федерацию, нашли здесь кратковременное или длительное пристанище либо даже свой новый дом, но при этом в любом случае обрели на просторах России новые места жизни и деятельности. И, конечно же, большинству вновь прибывших переселенцев необходимо было работать, чтобы содержать себя и свои семьи, детей, родных и близких. Так на территории нашей страны возникло явление, получившее наименование «внешняя трудовая миграция в Российской Федерации» (хотя правильнее его было бы называть «внешняя трудовая иммиграция в Российской Федерации» - исходя из вектора направленности соответствующих миграционных потоков). И несмотря на то, что абсолютное большинство прибывавших к нам в то время лиц были наши недавние сограждане, понятно, что их присутствие в Российской Федерации в начале нового исторического этапа постсоветской государственности вызвало ряд проблем как чисто личностного неприятия вследствие возникшей с их стороны фактической конкуренции на отечественном рынке труда и по другим обстоятельствам, так и - в более в широком плане - в контексте специфики протекавших внутригосударственных и межнациональных социально-экономических процессов.

Но Россия никогда не дистанцировалась от таких проблем и всегда действовала активно в направлениях их решения.

Одно из них заключалось в том, что после 1991 года постоянно (а иногда - и весьма часто) менялось действующее миграционное законодательство, поскольку именно оперативная нормативно-правовая регламентация соответствующих общественных отношений была призвана не только отреагировать на изменяющиеся количественные показатели и ха-

рактер новых миграционных потоков на территории Российской Федерации, но и должна была определить наиболее эффективные в соответствующий период времени критерии их регулирования со стороны уполномоченных государственных и общественных институтов.

В результате вопросы, связанные с внешней трудовой миграцией в Российской Федерации (т.е. привлечением и использованием в нашей стране иностранной рабочей силы) и трудовой деятельностью в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, уже в течение ряда лет традиционно являются одним из объектов пристального внимания как компетентных государственных органов, так и широких кругов общественности, да, по сути, и очень многих жителей нашей страны, -поскольку с данным тематическим комплексом связаны и различные социально-экономические аспекты, и вопросы безопасности в различных сферах (экономической, социально-политической и других).

Данные аспекты и вопросы - и в контексте оценки существующих отношений в миграционной сфере, и в контексте стоящих в данной области насущных задач, и в контексте решения иной актуальной проблематики соответствующего характера, -практически регулярно затрагиваются в текущих Посланиях Президента Российской Федерации палатам Федерального Собрания Российской Федерации, становятся предметом многих проектов федеральных законов, предлагаемых различными субъектами права законодательной инициативы, являются темой обсуждений и дискуссий на многочисленных совещаниях, конференциях и других рабочих и практических мероприятиях.

Так, в Послании Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 12 декабря 2013 года отмечалось, что иностранная трудовая миграция рассматривается как «сложная проблема, связанная с состоянием рынка труда». Президент России обратил внимание на то, что «отсутствие должного порядка не только деформирует структуру занятости, но и вызывает дисбалансы в социальной сфере, провоцирует национальные конфликты, обостряет криминогенную обстановку». При этом в данном Послании особо подчеркнуто, что «мы не можем порвать наши особые связи с бывшими республиками Советского Союза, но и порядок нужно наводить», и в результате «если грамотно организовать эту работу, то это будет экономический инструмент регулирования миграционных потоков».

Таким образом, относясь к числу важнейших задач общегосударственного значения законодательное и иное нормативно-правовое регулирование

274

обозначенного комплекса вопросов, касающихся привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы (и, соответственно, трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства), занимало ранее и занимает в настоящее время одно из центральных направлений в нормотворческой работе высших органов государственной власти Российской Федерации, а также в правоприменительной практике.

Уместно напомнить, что специальное правовое регулирование собственно отношений внешней трудовой миграции, как таковое, возникает на территории Российской Федерации вскоре после прекращения существования Советского Союза и связано с масштабными политическими и социально-экономическими процессами на территории бывшего СССР.

Причины данного явления обусловлены обозначившейся после 1991 года неравномерной динамикой развития национальных экономик, а как следствие - и социального положения бывших советских граждан, оказавшихся на территории различных государств (бывших союзных республик) и ставших гражданами этих государств (либо не получивших их гражданства).

Первоначальные результаты подобного неравномерного развития проявились уже в первые годы после распада СССР и вызвали приток на территорию Российской Федерации значительных масс населения многих других бывших союзных республик (а практически - почти из всех стран Содружества Независимых Государств, за исключением только Туркмении, а затем (через некоторое время) и Казахстана - из которых таких больших специфических «миграционно-трудовых» потоков не наблюдалось). Иначе говоря, в соответствующих случаях граждане большинства государств СНГ стали прибывать в нашу страну не только и не столько как беженцы или переселенцы в связи со сменой постоянного места жительства или изменением гражданства, а именно в целях осуществления трудовой деятельности - т.е. очень часто, на временный период (без намерения установить более устойчивые личностные и правовые связи с нашей страной) - но весьма часто, также и в порядке изначального трудоустройства, но в предположении вероятной (или практически решенной) последующей социальной и правовой интеграции в российское общество.

При этом нарастание динамики и численности процессов внешней трудовой миграции в Российской Федерации (т.е. прибытия в нашу страну иностранных граждан и лиц без гражданства, в первую очередь, в целях трудоустройства и работы) одновременно соотносилось со снижением динамики и чис-

ленности въехавших на территорию Российской Федерации граждан бывших республик СССР, которые прибыли для получения в нашей стране убежища, изменения гражданской принадлежности и в иных сугубо либо преимущественно (или изначально) «политических», «политико-правовых» и других подобных целях.

Нарастание притока в Российскую Федерацию иностранных граждан из других государств на территории бывшего СССР, прибывающих в целях трудовой деятельности, и их всё более массовое появление на предприятиях, рынках и в иных хозяйствующих субъектах стало достаточно заметным в 1993-1994 годах, когда значительно увеличилась численность оказавшихся в Российской Федерации для получения трудоустройства и временной (а затем всё чаще и постоянной) работы граждан таких государств, как Азербайджан, Армения, Грузия, Молдавия, Украина.

Подобное социально-экономическое явление не было знакомо недавнему советскому, а теперь уже российскому обществу, поскольку в период СССР внешняя трудовая миграция имелась в сравнительно редких, если не исключительных случаях. Соответственно, в советском законодательстве отсутствовало и специальное нормативно-правовое регулирование таких общественных отношений.

Например, действовавший к моменту прекращения существования Советского Союза Закон СССР от 24 июня 1981 г. № 5152-Х «О правовом положении иностранных граждан в СССР» имел единственную и сравнительно небольшую статью (7), посвященную трудовой деятельности иностранных граждан в Советском Союзе, где предусматривалось, что:

1) иностранные граждане, постоянно проживающие в СССР, могут работать в качестве рабочих и служащих на предприятиях, в учреждениях и организациях или заниматься иной трудовой деятельностью на основаниях и в порядке, установленных для граждан СССР;

2) временно пребывающие в СССР иностранные граждане могут заниматься трудовой деятельностью в СССР, если это совместимо с целями их пребывания в СССР;

3) иностранные граждане не могут назначаться на отдельные должности или заниматься определенной трудовой деятельностью, если в соответствии с советским законодательством назначение на эти должности или занятие такой деятельностью связаны с принадлежностью к гражданству СССР;

4) иностранные граждане пользуются правами и несут обязанности в трудовых отношениях наравне с гражданами СССР.

Что же касается иного акта союзного законодательства - Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о труде (утвержденных Законом СССР от 15.07.1970 № 2-УШ) - то в этом нормативном документе вообще не содержалось никаких положений о трудовой деятельности иностранных граждан и лиц без гражданства либо об особенностях таковой.

Не имелось каких-либо норм об особенностях привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства также и в Кодексе законов о труде РСФСР (утвержденном Законом РСФСР от 9 декабря 1971 года).

В связи с данными обстоятельствами само упомянутое новое явление - привлечение и использование в стране иностранной рабочей силы - вызвало как необходимость в его регулировании в Российской Федерации в нормативно-правовом отношении вообще, так и в выстраивании критериев, принципов, приемов и способов такого регулирования, в частности, поскольку привлечение в нашу страну и использование в Российской Федерации иностранной рабочей силы изначально не могло быть охвачено только лишь нормами трудового права (ни в действовавшем на тот момент КЗОТ РСФСР 1971 года, ни в других нормативных правовых актах) в силу отличающегося характера этого нового явления.

Постепенно область привлечения и использования иностранной рабочей силы и внешняя трудовая миграция сложились в специфическую сферу нормативно-правового регулирования, где при наличии элементов собственно трудовых правоотношений, основное место имеет все-таки не нормативно-трудовой элемент, а административно-правовой и даже конституционно-правовой элементы (т.е. элементы, регулирование которых не может осуществляться в рамках трудового права, а подлежит реализации в иных отраслях права - конституционном (государственном) и административном).

Конечно, каждый новый законодательный акт Российской Федерации и даже ряд подзаконных нормативных актов, затрагивающие вопросы внешней трудовой миграции, могут рассматриваться как начало некоего нового этапа (временного «отрезка», периода) регулирования соответствующих правоотношений.

Однако, специальное нормативно-правовое (и, в первую очередь, законодательное) регулирование отношений привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы всё же имеет несколько знаковых моментов (событий) такого нормотворчества, с которыми может связываться начало новых периодов указанного регулирова-

ния (затронувших определенные категории иностранных граждан и лиц без гражданства), когда либо весьма существенно менялись подходы к его осуществлению, либо вводились качественно новые (и, как правило, многими лицами признанные в качестве таковых) правовые установления.

Знаковый характер подобных моментов (событий) обусловлен возникавшим применением иных (по сравнению с использовавшимися ранее) - или, по крайней мере, несколько отличающихся (отличавшихся) от предыдущих - подходов к осуществлению такого регулирования.

Очевидно, что некоторые изначальные причины (и следствия) изменения этих подходов могут быть понятны в случае обращения к подробным данным общегосударственного статистического наблюдения (нынешнего Росстата и государственных органов - его правопредшественников), а также к более специализированным данным Федеральной миграционной службы в отношении сферы внешней трудовой миграции в течение соответствующего периода.

И, конечно же, причины изменения данных подходов были продиктованы несколько отличными целями и задачами государства в миграционной сфере и, соответственно, целевыми критериями государственного регулирования внешних миграционных потоков в различные периоды времени.

В данной связи очевидно, что соответствующие моменты - в качестве начальных (и своего рода, знаковых) точек новых очередных этапов нормативно-правового регулирования отношений привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы - могут быть определены несколько условно, поскольку (как и для регулирования других отношений) при таком определении применимы различные временные параметры, а именно:

а) дата принятия (либо оглашения или опубликования) руководством государства принципиального политического решения об изменении методологических (сущностных) подходов к осуществлению указанного нормативного регулирования;

б) дата принятия (издания, оформления) компетентным государственным органом решения о начале разработки новых концептуальных критериев указанного нормативного регулирования или решения об утверждении соответствующей (уже разработанной) новой концепции такого регулирования;

в) дата принятия компетентным государственным органом решения о начале разработки проекта нового нормативного документа, соответствующего уже разработанным (утвержденным) новым концеп-

туальным критериям нормативного регулирования, или дата завершения такой разработки;

г) дата начала рассмотрения в установленном порядке проекта нового нормативного документа об осуществлении соответствующего нормативного регулирования на новой концептуальной основе или дата принятия такого проекта;

д) дата утверждения (одобрения, подписания или др.) принятого нового нормативного документа иным компетентным государственным органом (в случае, если это предусмотрено соответствующей нормотворческой процедурой);

е) дата вступления принятого (и утвержденного) нового нормативного документа в силу;

ж) отличающаяся от даты вступления нового нормативного документа в силу дата начала применения предусмотренных в нем принципиально новых в концептуальном отношении аспектов соответствующего нормативного регулирования.

При подобных обстоятельствах даты начала новых этапов нормативно-правового регулирования отношений, касающихся внешней трудовой миграции и трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства -как это уже отмечено выше - можно считать достаточно условными (особенно в случае, если для определения какого-либо одного этапа приходится использовать один из вышеуказанных временных параметров, а для определения другого этапа - иной временной параметр).

Но, наверное, более предпочтительно такие моменты времени отсчитывать все-таки с даты принятия (либо оглашения или опубликования) политическим руководством страны решения об изменении методологических (сущностных) подходов к осуществлению нормативного регулирования в соответствующей сфере отношений, либо - если таковое в явном виде не было зафиксировано - с даты вступления в силу связанного с этим изменением основополагающего (либо наиболее примечательного) законодательного или иного нормативного правового акта, имевшего в данный период высшую юридическую силу при осуществлении непосредственного регулирования некоей определенной предметной области. Соответственно, здесь и далее в качестве упомянутых моментов времени, как правило, будут обозначаться даты, когда в стране происходили важнейшие политические события, оказавшие непосредственное влияние на формирование новых элементов миграционного законодательства, либо когда принимались (оформлялись, утверждались, подписывались, издавались) соответствующие нормативные документы, либо когда такие документы вступали в силу.

С учетом этого, моменты начала соответствующих очередных (новых) этапов нормативно-правового (и, как правило, законодательного) регулирования всей совокупности отношений по привлечению и использованию в Российской Федерации иностранной рабочей силы предлагается датировать следующим образом:

1) 12-16 декабря 1993 года;

2) 31 октября 2002 года (а если более точно в контексте времени оформления соответствующего законодательного акта - середина (25 июля) 2002 г.);

3) 15 января 2007 года (а если более точно в контексте времени оформления соответствующих законодательных актов - середина (18 июля) 2006 г.);

4) 1 июля 2010 года (в основном);

5) 7 мая 2012 года;

6) 12 декабря 2013 года (а если более точно в контексте момента вступления соответствующих законодательных актов в силу - с 1 января 2015 года).

В соответствии с обозначенными датами можно установить и примерную периодизацию этапов законодательного и иного нормативно-правового регулирования отношений, касающихся трудоустройства и последующей трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства.

Если же оценить примечательные аспекты нормативно-правового регулирования в Российской Федерации по вопросам привлечения и использования иностранной рабочей силы в различные периоды развития соответствующей области законодательства нашей страны, то отличительные особенности содержания подходов к осуществлению такого регулирования на каждом этапе можно охарактеризовать следующим образом:

1) 1 этап (12-16 декабря 1993 г. - 30 октября 2002 г.).

Началом данного этапа нормативно-правового регулирования отношений в сфере внешней трудовой миграции могут считаться одновременно как дата всенародного голосования по принятию нынешней Конституции Российской Федерации (12 декабря 1993 года), так и отстоящая от неё всего на несколько дней дата издания (и одновременно - вступления в силу) в конце обозначенного года Указа Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 года № 2146 «О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы».

При этом Конституция Российской Федерации, хотя и установила основополагающие критерии нормативного регулирования для всех без исключе-

ния общественных отношений в Российской Федерации вообще, но конкретно для иностранных трудовых мигрантов предусмотрела их только в опосредованном виде: в рамочных нормах части 1 статьи 37 («Каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию».) и части 3 статьи 62 («Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации».).

В то же время Указ Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 года № 2146 «О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы» (изданный всего лишь немного ранее оглашения результатов Всероссийского Референдума 12 декабря 1993 года о принятии Конституции Российской Федерации) стал на обозначенном этапе нормативно-правового регулирования отношений внешней трудовой миграции тем основным нормативным документом Российской Федерации, который тогдашнее содержание такого регулирования определил уже непосредственно и предметно.

Несмотря на то, что данный правовой акт, (ныне уже утративший силу), по форме являлся подзаконным, необходимо учитывать, что он был издан в период, когда после прекращения деятельности прежнего Верховного Совета Российской Федерации новый законодательный орган России - двухпалатное Федеральное Собрание Российской Федерации - еще не был сформирован. В связи с этим, принимая во внимание осуществление в течение упомянутого периода «высшего» нормативного регулирования отдельных важнейших общественных отношений именно указами Президента Российской Федерации, для сферы внешней трудовой миграции в Российской Федерации обозначенный Указ имел основополагающее, т.е., фактически, законодательное значение.

Данный Указ Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 года № 2146 «О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы» практически без изменений действовал вплоть до «перенесения» всестороннего и комплексного правового регулирования отношений трудовой миграции на формальный и фактический законодательный уровень (т.е. до 2002 года, когда был принят Федеральный закон от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан Российской Федерации»). Всего лишь двукратное внесение изменений в этот Указ Президента РФ в те-

чение обозначенного почти 10-летнего периода (7 мая 1994 года, когда вступил в силу Указ Президента РФ от 29 апреля 1994 № 847 «О дополнительных мерах по упорядочению привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы», за небольшими исключениями распространивший действие названного Указа № 2146 на иностранных юридических лиц, реализующих на территории Российской Федерации заключенные ими контракты, а также 5 октября 2002 года, когда вступил в силу Указ Президента РФ от 05.10.2002 № 1129 «О приведении актов Президента РСФСР и Президента Российской Федерации в соответствие с Трудовым кодексом Российской Федерации») очевидно, может свидетельствовать о том, что для своего времени он регулировал соответствующие правоотношения достаточно эффективным образом.

И хотя отмеченный Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 года № 2146 и утвержденное им Положение о привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы не были свободны от недостатков (основным из которых, особенно к 2002 году, наверное, стала все более проявляющаяся недостаточная подробность и содержательность регулируемых им соответствующих правоотношений) можно констатировать, что согласно данному Указу основополагающие критерии привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы всё же получили своё базовое нормативное воплощение.

Действительно, именно в соответствии с этим Указом были регламентированы такие важные вопросы, как:

1) утвержденное - первое в новейшей истории отечественного законодательства - Положение о привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы, согласно которому был предусмотрен, прежде всего, разрешительный порядок такого привлечения и использования;

2) зафиксированная обязанность работодателей, имевших на момент принятия обозначенного Указа Президента РФ от 16.12.1993 трудовые отношения с иностранными гражданами, временно пребывающими на территории Российской Федерации, привести такие отношения в соответствие с упомянутым Положением о привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы в течение 3-месячного срока;

3) установленный платный характер выдачи разрешений на привлечение иностранной рабочей силы российскими работодателями;

4) предусмотренная ответственность работодателей за привлечение иностранной рабочей силы без соответствующего разрешения;

278

5) установленные санкции - в виде выдворения из Российской Федерации (за счет средств их работодателей) - в отношении иностранных граждан, ранее прибывших в Российскую Федерацию с целью осуществления профессиональной деятельности и принятых на работу с нарушением упомянутого Положения о привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы.

Кроме того, непосредственно в самом Положении о привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы (утвержденном названным Указом), был урегулирован ряд ключевых вопросов, касающихся определения условий и порядка выдачи разрешений на привлечение в Российскую Федерацию иностранной рабочей силы, а также предусматривались условия и порядок выдачи иностранным гражданам подтверждений на право их трудовой деятельности на территории Российской Федерации.

Причем, в рассмотренном Указе Президента РФ и утвержденном им Положении о привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы было сформулировано несколько важнейших правил, которые не только сохраняют свое значение, но в общем случае используются также и сегодня.

Среди таких правил:

1) общеразрешительный порядок допуска иностранных граждан к осуществлению трудовой деятельности в Российской Федерации;

2) принцип обеспечения приоритетного трудоустройства в Российской Федерации граждан нашей страны;

3) закрытый перечень льготных категорий работодателей и иностранных граждан, в случае трудовой деятельности в Российской Федерации которых общие условия привлечения и использования иностранной рабочей силы не применяются;

4) ответственность работодателей и иностранных граждан в случае нарушения ими установленных правил допуска иностранных граждан к осуществлению трудовой деятельности в Российской Федерации.

Кроме того, ряд других правил, установленных в Указе Президента РФ от 16.12.1993 № 2146 и утвержденном им Положении о привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы, сохранял свою силу вплоть до конца 2014 года (естественно, уже будучи оформленным в других нормативных правовых актах Российской Федерации, причем на законодательном уровне): это касалось применявшегося механизма квотирования привлечения иностранной рабочей силы и определения соответствующих квот на федеральном уров-

не по мотивированным предложениям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Общее же значение вышеотмеченного 1-ого этапа нормативного регулирования вопросов внешней трудовой миграции в Российской Федерации заключается в том, что на данном этапе:

а) впервые сформирована сама область нормативно-правового регулирования отношений, связанных с трудоустройством и осуществлением трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства;

б) определен разрешительный порядок привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранной рабочей силы (и, соответственно, такой же разрешительный порядок её использования);

в) определены общие механизмы и порядок рассмотрения и решения конкретных вопросов, связанных с оформлением разрешительных документов для работодателей и иностранных граждан на право их трудовой деятельности в Российской Федерации.

Приоритетный характер вышеназванного Указа Президента РФ от 16.12.1993 № 2146 и утвержденного им Положения о привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы в нормативном регулировании на территории нашей страны соответствующих правоотношений сохранялся вплоть до 31 октября 2002 года, когда вступил в силу Федеральный закон от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», появление которого и ознаменовало начало нового на тот момент - второго и уже «чисто» законодательного - этапа нормативного регулирования отношений, связанных с внешней трудовой миграцией в нашей стране иностранных граждан и лиц без гражданства.

2) 2 этап (31 октября 2002 г - 14 января 2007 г.);

Основной нормативный документ миграционного законодательства Российской Федерации, определивший на данном этапе содержание правового регулирования отношений внешней трудовой миграции - это Федеральный закон от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (в его первоначальной редакции, вступившей в силу именно с 31 октября 2002 года).

Согласно вышеназванному основному нормативному документу, в целом:

а) регулирование отношений, связанных с привлечением и использованием в Российской Федера-

ции иностранной рабочей силы было «выведено» с подзаконного на законодательный уровень;

б) регулирование указанных правоотношений было осуществлено более комплексно и детально;

в) были усилены отдельные элементы разрешительного порядка привлечения иностранной рабочей силы;

г) были предусмотрены особенности исполнительной деятельности по вопросам внешней трудовой миграции в связи с восстановлением (и возобновлением работы) в 2004 году специального федерального органа исполнительной власти в сфере миграционных отношений - Федеральной миграционной службы.

В рамках обозначенных основных аспектов Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (в его первоначальной редакции) в правовом отношении были детализированы:

1) Закрепление новых основных понятий, связанных с внешней трудовой миграцией в нашу страну (понятий «трудовая деятельность иностранного гражданина», «иностранный работник», «разрешение на работу в Российской Федерации» и ряда других).

В прежнем основном нормативном документе по вопросам внешней трудовой миграции - Указе Президента РФ от 16.12.1993 № 2146 и в том числе в утвержденном им Положении о привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы - вышеуказанные и какие-либо другие понятия, касающиеся регулирования обозначенной сферы правоотношений, вообще не были оформлены в рамках специальной нормы или раздела и, по сути, отсутствовали;

2) Введение института временного проживания в Российской Федерации (и, соответственно, разрешительного документа на право такого нахождения в нашей стране - разрешения на временное проживание в Российской Федерации) в дополнение к ранее известным (и уже применявшимся) институтам постоянного проживания и временного пребывания в нашей стране.

Несмотря на то, что указанный новый институт относится не к сфере отношений внешней трудовой миграции, а является статусным правовым институтом, его введение, во многом, было обусловлено необходимостью «привязки» упомянутого нового документа на право сравнительно продолжительного нахождения в Российской Федерации (т.е. разрешения на временное проживание в нашей стране сроком на 3 года) именно к трудовой деятельности иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации. Более того, в связи с нео-

днократно изменявшимся в законодательном отношении после 2002 года содержанием правового статуса временно проживающих в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, их разрешение на временное проживание в нашей стране сначала предоставляло, затем не предоставляло, а в настоящее время опять предоставляет им право осуществлять трудовую деятельность в Российской Федерации без получения в этих целях каких-либо специальных разрешительных документов - разрешения на работу или патента. Как известно, всегда и неизменно право осуществления трудовой деятельности в Российской Федерации без получения для этого указанных специальных разрешительных документов предоставлялось и предоставляется только постоянно проживающим в нашей стране иностранным гражданам и лицам без гражданства, т.е. имевшим или имеющим действительный вид на жительство в Российской Федерации;

3) Оформление сводного законодательного перечня профессий (специальностей), осуществление деятельности по которым в Российской Федерации для иностранных граждан было признано недопустимым;

4) Подробное изложение условий участия иностранных граждан в трудовых отношениях на территории Российской Федерации, в том числе требуемых для этого разрешительных документов, основ порядка их получения, случаев, когда данные разрешительные документы для допуска к осуществлению трудовой деятельности в нашей стране не требовались (иначе говоря, обозначение категорий иностранных граждан и лиц без гражданства, имевших право неразрешительного доступа к трудовой деятельности в России), а также других соответствующих вопросов, получивших нормативное оформление в специальной большой статье вышеназванного законодательного акта;

5) Весьма детальное законодательное оформление института приглашения на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности (для иностранных граждан и лиц без гражданства, имеющих право прибывать в нашу страну только на основании визы);

6) Фиксация оснований для отказа иностранному гражданину или лицу без гражданства в выдаче или для аннулирования ранее выданных им разрешений на работу в Российской Федерации;

7) Законодательное закрепление основных -рамочных - положений об учете иностранных работников в Российской Федерации и контроле за их трудовой деятельностью в нашей стране.

Наряду с вышеотмеченными новационными аспектами законодательного регулирования отноше-

280

ний по привлечению и использованию в Российской Федерации иностранной рабочей силы, Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (в его первоначальной редакции), фактически, подтвердил и развил нормы о ранее установленной квотной системе привлечения иностранной рабочей силы и, кроме того, несколько более детально оформил положения, касающиеся принципа обеспечения приоритетного трудоустройства и занятости на территории Российской Федерации для граждан России, а также некоторые другие вопросы соответствующего характера, ранее - в той или иной степени - уже урегулированные отечественным законодательством (в основном, в рамках вышеупоминавшегося Указа Президента РФ от 16.10.1993 № 2146).

Первоначальная редакция Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» является, конечно же, не единственной законодательной «достопримечательностью» выделенного нами второго этапа нормативно-правового регулирования в Российской Федерации отношений по привлечению и использованию иностранной рабочей силы.

Так, регулирование некоторых соответствующих правил для иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывших в нашу страну на основании визы, предусмотрел Федеральный закон от 10 января 2003 года № 7-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», в котором были законодательно закреплены правовой режим и отдельные требования к порядку оформления и выдачи обыкновенной рабочей визы на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности и приглашения на въезд в Российскую Федерации (в том числе, в указанных целях). В то же время положения названного Федерального закона от 10 января 2003 г. № 7-ФЗ, касающиеся содержания отношений, связанных с институтом приглашения на въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства, не будучи идентичными, всё же в значительной степени дублировали соответствующие нормы принятой и вступившей в силу несколько ранее упомянутого законодательного акта первоначальной редакции (да и последующих редакций) Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

Более того, сам названный Федеральный закон № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» хотя и получил (в 2003 году) своё первое изменение не в контексте

регулирования отношений по привлечению и использованию в Российской Федерации иностранной рабочей силы, однако всё равно, вскоре после этого оказался затронутым и в данной области (правда, сначала весьма незначительно, но зато в соответствии с весьма знаменитым Федеральным законом «о монетизации льгот» от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ).

Очевидно, что некоторое - хотя и опосредованное - влияние на законотворчество по вопросам в сфере внешней трудовой миграции в течение указанного периода оказала (и в то же время со своей стороны «подверглась влиянию» такого законотворчества) Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, утвержденная Распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 марта 2003 года № 256-р. Однако, возможно, что именно ненормативный характер этого документа и не обеспечил ни тогда, ни на последующих этапах законодательной деятельности его видимого влияния на развитие миграционного законодательства Российской Федерации.

Вообще, при оценке первоначальной редакции Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» следует иметь в виду, что его принятие осуществлялось в то время, когда приоритетной задачей государственной миграционной политики стало усиление борьбы с нелегальной миграцией в Российской Федерации. Именно это обстоятельство, очевидно, в решающей степени и определило установленный согласно данному закону достаточно «жесткий» характер правового регулирования отношений по привлечению и использованию в Российской Федерации иностранной рабочей силы (например, в виде многочисленных административных процедур по направлению разнообразных уведомлений различным государственным органам о привлечении иностранных граждан к трудовой деятельности в нашей стране и о прекращении таковой и др., а также в виде существенно усилившихся по сравнению с предшествующим периодом нормативно-правового регулирования отношений внешней трудовой миграции фактических санкций за несоответствие иностранных работников отдельным допустимым обстоятельствам их пребывания в Российской Федерации, которые, в значительной степени, не связывались с трудовой деятельностью в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, а больше касались соблюдения ими режима их пребывания в нашей стране или вообще относились к личным характеристикам таких иностранных работников).

Возможно, что отчасти в связи с отмеченным «жестким» характером первоначальной редакции Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», но, конечно, в большей (и сущностной) степени в связи с несколько изменившимися через несколько лет после его принятия направлениями потоков внешней трудовой миграции в нашу страну (основное количество прибывающих в Российскую Федерацию иностранных граждан в целях осуществления трудовой деятельности стала давать Средняя Азия в лице Узбекистана, Таджикистана и Кыргызстана), а также - главным образом - в связи с увеличившимся дефицитом отечественных трудовых ресурсов и одновременно в связи с начавшимся с начала 2000-х годов подъёмом национальной экономики, уже в середине 2000-х годов для регулирования вопросов внешней трудовой миграции были предложены в определенной степени иные критерии, основным из которых стала необходимость либерализации существующих подходов к привлечению в Российскую Федерацию иностранной рабочей силы и, соответственно, упрощенного порядка оформления необходимых для этого документов.

Следствием потребности в нормативной реализации таких новых - на тот момент - подходов и стало появление в 2006 году нескольких новых Федеральных законов, в которых в совокупности получили своё воплощение тенденции на установление более приемлемых условий привлечения и использования в Российской Федерации иностранных работников, а также на обеспечение более благоприятных режимных условий их пребывания в нашей стране. Принятие данных законодательных нововведений и их вступление в силу ознаменовали начало нового (третьего) этапа нормативного регулирования в Российской Федерации отношений внешней трудовой миграции.

3) 3 этап (15 января 2007 г. - 30 июня 2010 г. (в основном));

Итак, наиболее примечательными законодательными документами, определившими на данном этапе характер правового регулирования отношений по привлечению и использованию в Российской Федерации иностранной рабочей силы, стали:

А) Федеральный закон от 18 июля 2006 года № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»;

Б) Федеральный закон от 18 июля 2006 года № 110-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граж-

дан в Российской Федерации» и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»;

В) Федеральный закон от 5 ноября 2006 г. № 189-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в части усиления ответственности за нарушение порядка привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства)».

В целом на данном этапе были:

а) существенно либерализированы условия допуска к осуществлению трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, имеющих право прибывать в нашу страну в порядке, не требующем получения визы; при этом для данной категории иностранных граждан и лиц без гражданства новые - более благоприятные в праворежимном отношении - условия осуществления их трудовой деятельности в Российской Федерации были определены в специальной новой статье Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (статье 131, к сегодняшнему моменту уже утратившей силу);

б) установлен уведомительный порядок миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства (в том числе иностранных работников) в Российской Федерации;

в) «центр тяжести» при осуществлении необходимых действий по миграционному учёту иностранных граждан и лиц без гражданства (в том числе привлекаемых к трудовой деятельности в Российской Федерации), а также по получению необходимых разрешительных документов на право трудовой деятельности в нашей стране иностранных граждан-«безвизовиков» смещен в сторону лиц, приглашающих (пригласивших) иностранных граждан для осуществления такой деятельности (т.н. «принимающей стороны»);

г) за нарушение вышеупомянутых либерализи-рованных правил привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства существенно усилена административная ответственность всех лиц, допустивших нарушения указанных правил.

Помимо отмеченных - ключевых - новаций законодательного регулирования отношений по привлечению и использованию в Российской Федерации иностранной рабочей силы, ряд вопросов соответствующего характера также решался в новых федеральных законах, принимавшихся в контексте зако-

282

нодательного обеспечения начавшейся в 2007 году реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 года № 637 (а с 31 декабря 2012 года действующей в редакции Указа Президента России от 14 сентября 2012 г. № 1289).

Первый из вышеназванных основных законодательных актов рассматриваемого этапа нормативного регулирования в Российской Федерации отношений внешней трудовой миграции - Федеральный закон от 18 июля 2006 года № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» - является первым среди этих актов не только по номеру, но и по своему значению (хотя формально и фактически он коснулся и касается всех находившихся в Российской Федерации с момента его введения в действие иностранных граждан и лиц без гражданства, а не только прибывших в нашу страну в целях осуществления трудовой деятельности). Новации данного Федерального закона, который вступил в силу с 15 января 2007 года, и согласно которому с обозначенной даты применяются концептуально новые правила фиксации находящихся в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства по месту их жительства и по месту пребывания на территории нашей страны, были направлены, в первую очередь, на обеспечение соответствующих интересов именно иностранных работников (как временно пребывающих в нашей стране иностранных граждан и лиц без гражданства).

По сравнению с ранее действовавшими правилами регистрации в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства по месту жительства и по месту пребывания Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» предусмотрел существенную либерализацию правового режима пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства в нашей стране, а также обеспечение дополнительных гарантий соблюдения права иностранных граждан и лиц без гражданства на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации и повышение общего уровня правовой защиты указанных граждан и лиц во время их пребывания (проживания) в России. По сути, названный Федеральный закон зафиксировал не только значительные изменения установленных критериев деятельности по регистрации и учету иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся в Рос-

сийской Федерации, но и обеспечил формирование качественно нового административно-правового механизма такой деятельности, т.н. «миграционного учета».

Основными новациями Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» - по сравнению с ранее действовавшими правилами регистрации иностранных работников и других категорий иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации (которые до этого в менее детализированном формате были закреплены в специальной главе Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»), стали:

1) общий уведомительный характер миграционного учета иностранных работников и других категорий иностранных граждан и лиц без гражданства, за исключением отдельных случаев, которые прямо указаны в федеральных конституционных законах и федеральных законах (в первую очередь -в самом Федеральном законе «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»);

2) замена ранее существовавшей обязательной разрешительной регистрации в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства по месту их пребывания более облегченным правовым режимом - учетом иностранных граждан и лиц без гражданства по месту их пребывания;

3) возможность учета иностранных граждан и лиц без гражданства по месту их пребывания в Российской Федерации не только в жилом, но и в нежилом помещении (что особенно активно используется российскими работодателями в отношении привлекаемых ими иностранных работников);

4) более четкая - по сравнению с ранее действовавшими нормами - регламентация возможностей иностранных граждан и лиц без гражданства на совершение отдельных действий, связанных с осуществлением миграционного учета, и более четкое определение их прав и обязанностей при осуществлении такого учета;

5) смещение акцента исполнения основных обязанностей по организации учета иностранных граждан и лиц без гражданства по месту пребывания в Российской Федерации, как правило, на принимающую их сторону, что для иностранных работников также весьма позитивно;

6) установление упрощенных процедур об уведомлении о прибытии иностранного гражданина или лица без гражданства в место пребывания на территории Российской Федерации, в частности, посредством установления возможности направления

такого уведомления, как правило, через принимающую сторону или по почте (это положение также является весьма актуальным именно для иностранных работников).

Конечно, в процессе применения Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» после его вступления в силу имелись и определенные проблемные моменты, которые требуют своего разрешения в рамках именно данного законодательного акта. Одним из таких вопросов - также изначально «спроектированным», в первую очередь, в контексте упрощения соответствующих взаимоотношений между принимающей стороной (работодателем) и иностранным работником, актуализировавшимся несколько раз и в том числе в связи с рассмотрением проблемы т.н. «резиновых квартир» - является необходимость (или, напротив, нецелесообразность) сохранения уже упоминавшейся выше возможности учета по месту пребывания в Российской Федерации в нежилых помещениях для всех категорий иностранных граждан и лиц без гражданства, поскольку это определенным образом способствует фиктивности соответствующих учетно-регистраци-онных процедур.

Но тем не менее, несмотря на отмеченный и некоторые другие аспекты, концепция Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» в полной мере соответствует международным обязательствам Российской Федерации и мировым стандартам по установлению и применению демократичных и эффективных процедур государственного контроля за пребыванием (проживанием) отдельных лиц и их передвижением по территории нашего государства. Причем, будучи направленным на значительное упрощение ранее действовавших в учетно-регистрационной сфере административных процедур, указанный Федеральный закон имеет не только явно выраженную либерализационную направленность, но и четкую антикоррупционную составляющую, которые должны способствовать пресечению незаконной деятельности, связанной с возможным оказанием для иностранных работников и других категорий иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся в России, разного рода нелегальных регистрационных услуг. К тому же данный законодательный акт постоянно развивается с учетом актуальных моментов в регулировании соответствующих правоотношений, примером чего является его дополнение по истечении определенного периода после его вступления в силу новыми примечательными новациями, среди которых: а) дополнительные благоприятные возможности для миграци-

онного учета по месту пребывания в отношении отдельных категорий иностранных граждан (признаваемых высококвалифицированными специалистами и членов их семей), что выражается в увеличенной продолжительности сроков, до истечения которых они обязаны предпринять необходимые действия по своей постановке на такой учет; б) возможность подачи принимающей стороной уведомления в орган миграционного учета о прибытии иностранного гражданина или лица без гражданства в место пребывания с использованием входящих в состав сетей электросвязи средств связи либо через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг, а также некоторые другие новые аспекты.

Что же касается основного нормативно-правового акта в указанный период, непосредственно установившего с 15 января 2007 года существенные новации в привлечении и использовании на территории Российской Федерации иностранной рабочей силы - то есть Федерального закона от 18 июля 2006 года № 110-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» - то здесь уместно обратить внимание, прежде всего, на то обстоятельство, что данный законодательный акт с момента его вступления в силу предоставил дополнительные правовые преференции гражданам иностранных государств, с которыми у Российской Федерации действовали соглашения о взаимных безвизовых поездках граждан в течение относительно продолжительного периода, т.е. гражданам почти всех стран-участников Содружества Независимых Государств (кроме Грузии и Туркмении), в отношении режима их пребывания в нашей стране и осуществления ими трудовой деятельности в России.

Существенными новеллами данного законодательного акта в области регулирования отношений внешней трудовой миграции в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства стали:

1) Установленный особенный (более льготный) порядок для доступа к осуществлению трудовой деятельности в Российской Федерации в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывших в нашу страну в порядке, не требующем получения визы. В уже упоминавшейся бывшей специальной статье (131) Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», которая действовала вплоть до

284

признания её утратившей силу с 1 января с.г. на основании Федерального закона от 24 ноября 2014 г. № 357-ФЗ, в указанных целях были закреплены:

а) отмена обязательности оформления разрешения на привлечение иностранной рабочей силы для работодателей и заказчиков работ (услуг), привлекающих иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывших в нашу страну в порядке, не требующем получения визы;

б) возможность обращения иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, за получением им разрешения на работу в нашей стране не только лично, но и через организацию, в установленном порядке осуществляющую трудоустройство иностранных граждан в Российской Федерации (т.е., по сути, через т.н. «частное агентство занятости»), либо через лицо, выступающее в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации в качестве представителя данного иностранного гражданина;

в) минимальный перечень документов, которые относящимися к обозначенной категории «без-визовиков» иностранными гражданами должны были подаваться в территориальные органы ФМС России для получения разрешений на работу в нашей стране (заявление; документ, удостоверяющий личность иностранного гражданина и признаваемый Российской Федерацией в этом качестве; миграционная карта с отметкой органа пограничного контроля о въезде данного иностранного гражданина в Российскую Федерацию или с отметкой территориального органа ФМС России о выдаче ему миграционной карты; квитанция об уплате государственной пошлины за выдачу данному иностранному гражданину разрешения на работу);

г) недопустимость отказа территориального органа ФМС России в приеме от иностранного граж-данина-безвизовика заявления о выдаче ему разрешения на работу, если им представлены все документы, обозначенные выше;

д) непродолжительный (10-дневный) срок рассмотрения территориальными органами ФМС России указанных заявлений о выдаче иностранным гражданам-безвизовикам разрешений на работу;

е) обязательность и, вместе с тем, допустимость представления иностранным гражданином, прибывшим в Российскую Федерацию в порядке, не требующем оформления визы, которому разрешение на работу выдано на срок более 90 суток, документов, подтверждающих отсутствие у него заболевания наркоманией и инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих, предусмотренных утвержденным Правительством РФ пе-

речнем, а также сертификата об отсутствии у него заболевания, вызываемого ВИЧ-инфекцией, не до получения указанным иностранным гражданином такого разрешения на работу, а уже после его получения (в 30-дневный срок);

2) Установление полномочия Правительства Российской Федерации на разрешение в определенных случаях работы иностранному гражданину или лицу без гражданства, временно пребывающим или временно проживающим в России, не только на территории того субъекта Российской Федерации, в котором им (на основании разрешения на работу) было разрешено осуществление трудовой деятельности, но и вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого им было выдано разрешение на работу либо разрешено временное проживание в Российской Федерации;

3) Уточнение уже имевшегося полномочия Правительства РФ по установлению квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу - в части возможности такого установления как на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации, так и на всей территории Российской Федерации, а также уточнение оснований для установления подобных квот и наконец, фиксация случая, на который они не распространялись (применительно к иностранным гражданам-квали-фицированным специалистам, трудоустраивавшимся по имеющейся у них профессии (специальности) в соответствии с утверждаемым уполномоченными федеральными органами исполнительной власти перечнем определенных профессий (специальностей, должностей);

4) Закрепление полномочия Правительства РФ на определение допустимой доли иностранных работников, используемых в различных отраслях экономики хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность как на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации, так и на всей территории Российской Федерации. При установлении указанной допустимой доли Правительством Российской Федерации также должен определяться срок приведения в соответствие с ней хозяйствующими субъектами численности используемых ими иностранных работников.

Помимо отмеченных новелл Федерального закона от 18 июля 2006 года № 110-ФЗ, касавшихся непосредственно внешней трудовой миграции, дополнительными новациями законодательного регулирования отношений миграционной сферы в целом (однако имеющими особенно важное значение именно для иностранных работников в Российской Федерации) стали: расширение функциональных назначений миграционной карты; разрешение продле-

ния срока временного пребывания в Российской Федерации иностранному гражданину или лицу без гражданства в случае, если у них в установленном порядке были приняты для рассмотрения заявление и иные документы для получения разрешения на временное проживание в нашей стране; установление «сокращенного» перечня документов и иных оснований, необходимых для получения разрешения на временное проживание в Российской Федерации иностранным гражданином или лицом без гражданства, прибывшими в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, с одновременной фиксацией недопустимости отказа со стороны компетентных государственных органов и их должностных лиц, рассматривающих заявления таких иностранных граждан или лиц без гражданства о выдаче им разрешений на временное проживание в нашей стране, в приеме данных заявлений (за исключением случаев, когда не представлен один из указывавшихся в законе документов, подлежащих обязательному приложению к такому заявлению); фиксация возможности иностранного гражданина или лица без гражданства по обжалованию ими решений территориального органа ФМС России об отказе в выдаче разрешения на временное проживание и ряд других аспектов.

При этом, что касается правоприменения отмеченных законодательных нововведений в области миграционного учета в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства и в области осуществления ими трудовой деятельности в нашей стране, то весьма действенной обеспечительной мерой и даже неким специальным правовым инструментом для, фактически, неукоснительного соблюдения (в нормативном отношении) отмеченных благоприятных условий привлечения иностранных граждан к трудовой деятельности в Российской Федерации и обеспечения более приемлемых и эффективных условий пребывания в нашей стране иностранных работников стал вступивший в силу с 6 ноября 2006 года Федеральный закон от 5 ноября 2006 г. № 189-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в части усиления ответственности за нарушение порядка привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства)». В соответствии с изменениями и дополнениями, зафиксированными согласно данному Федеральному закону в КоАП РФ, Глава 18 этого Кодекса, касающаяся правонарушений режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, «наполнилась» составами, касающимися и таких видов правонарушений в целом, и правонарушений в об-

ласти привлечения и использования иностранной рабочей силы в Российской Федерации в частности (чему специально были посвящены новая редакция статьи 18.10, а также новые статьи 18.15-18.17 Кодекса). Одновременно, были существенно увеличены размеры штрафных санкций, налагаемых на иностранных граждан и лиц без гражданства или работодателей (заказчиков работ (услуг)) за совершение административных правонарушений в сфере привлечения и использования иностранной рабочей силы. Можно напомнить о примененной в названном Федеральном законе от 05.11.2006 № 189-ФЗ и не имевшей до этого каких-либо аналогов новации, согласно которой впервые с момента принятия Кодекса РФ об административных правонарушениях для отдельных категорий данных нарушений, предусмотренных Главой 18 КоАП РФ (т.е. касающихся правил пребывания и режима трудовой деятельности в нашей стране иностранных граждан и лиц без гражданства, был установлен повышенный - по сравнению с общеустановленными - размер административных штрафов и в отношении физических, и в отношении должностных, и в отношении юридических лиц.

Таким образом, на соответствующем этапе развития отечественного законодательства о привлечении и использовании иностранной рабочей силы три вышеназванных законодательных акта в значительной степени обеспечили законодательную реализацию целого ряда актуальных на тот момент задач в регулировании отношений внешней трудовой миграции в частности и миграционной сферы в целом, поскольку, как уже отмечалось выше, одновременно с общей либерализацией правил пребывания в Российской Федерации отдельных категорий иностранных граждан и лиц без гражданства (в первую очередь, бывших граждан СССР - граждан большинства стран СНГ, за исключением Грузии и Туркмении), а также условий допуска данной категории лиц к осуществлению трудовой деятельности в нашей стране, и одновременно с введением системы уведомительного по характеру миграционного учета (вместо прежней разрешительной регистрации) были существенно ужесточены нормы административной ответственности за несоблюдение указанных законодательных нововведений.

Продемонстрированные подходы к решению различных (и в том числе проблемных) вопросов, связанных с внешней трудовой миграцией на указанном этапе (2006-2010 гг.) развития соответствующей сферы законодательства Российской Федерации позволили достигнуть весьма впечатляющих и, несомненно, позитивных результатов в нормативном регулировании отношений по привлечению и ис-

286

пользованию иностранной рабочей силы. Например, именно благодаря появлению вышеуказанных Федеральных законов от 18.07.2006 № 109-ФЗ, от 18.07.2006 г. № 110-ФЗ и от 05.11.2006 № 189-ФЗ в Российской Федерации удалось значительно оптимизировать нормативное регулирование миграционных процессов и осуществление связанных с ними административных процедур, а также сократить масштабы нелегальной трудовой миграции.

Однако как в ходе самого обозначенного этапа нормотворчества, так и в последующее время, сохранилась всё более явственно проявлявшаяся во 2-ой половине 2000-х годов проблема в области, связанной с внешней трудовой миграцией, которая в своём «концентрированном» виде касается не только условий привлечения в Российскую Федерацию иностранной рабочей силы, но и условий пребывания в Российской Федерации иностранных трудящихся-мигрантов, и условий осуществления ими трудовой деятельности, а также условий их социального быта в нашей стране.

На многочисленных ответственных совещаниях, конференциях и иных соответствующих мероприятиях того периода неоднократно подчеркивалось, что в тогдашних (а, по сути, и в сегодняшних) условиях вследствие целого ряда неблагоприятных факторов, связанных в конечном счете с недостаточными гарантиями трудовых, социальных и иных прав иностранных работников в Российской Федерации, недостаточными гарантиями безопасности пребывания таких трудовых мигрантов в нашей стране, либо с отсутствием в действующем законодательстве в отношении их отдельных подобных гарантий вообще, у данных мигрантов, к сожалению, начало формироваться весьма неблагоприятное отношение к нашему государству и обществу, что не могло не вызвать особенных сожалений в контексте того, что данная негативная ситуация в наибольшей степени коснулась иностранных работников именно из стран СНГ, иначе говоря, тех лиц, многие из которых являются нашими бывшими согражданами (а по смыслу действующего российского законодательства и нашими соотечественниками), т.е., в принципе, должны наиболее тяготеть к российскому обществу в силу исторических, этнических, культурных, экономических и иных факторов.

Например, в течение обозначенного этапа развития отечественного законодательства о внешней трудовой миграции всё более серьёзной становилась проблема отсутствия в отношении иностранных работников требуемых нормативных критериев для их обязательного медицинского страхования применительно к целому ряду необходимых случаев. Какие-либо специальные правила, определяющие четкий,

эффективный и, вместе с тем, легальный и контролируемый порядок предоставления медицинской помощи привлекаемым к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранным гражданам-безвизовикам и некоторым другим категориям иностранных граждан и лиц без гражданства, вызвали потребность в разработке и применении новых специальных правил, которые, несмотря на неоднократно предпринимавшиеся в указанный период попытки их нормативного воплощения, так и не были установлены. В результате сегодня для таких иностранных работников регламентировано лишь право на получение скорой и неотложной медицинской помощи.

Нереализованными и в этот период (и до сегодняшнего дня) остались также и попытки законодательного урегулирования вопросов об упорядочении деятельности по организованному поиску и подбору за пределами Российской Федерации и последующему трудоустройству на территории нашей страны иностранных граждан и лиц без гражданства в качестве иностранных работников по особенно востребованным или необходимым для поступательного и эффективного развития отечественной экономики специальностям и профессиям (в первую очередь, производственным).

А наряду с отмеченными проблемными моментами актуальными стали также и появившиеся новые задачи по развитию нормативного регулирования отношения, касающихся привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы.

При наличии таких обстоятельств потребовалось очередное изменение подходов к законодательному и иному нормативно-правовому обеспечению вопросов внешней трудовой миграции, что и было осуществлено в 2010 году, с которым можно связать начало в Российской Федерации следующего этапа соответствующей нормотворческой деятельности.

4) 4 этап (1 июля 2010 г. (в основном) - 6 мая 2012 г.);

Важнейшими законодательными актами данного этапа развития миграционного законодательства Российской Федерации, определившими его предметную направленность (и, соответственно, характер регулирования отношений по привлечению и использованию в нашей стране иностранной рабочей силы), следует считать, в первую очередь, Федеральный закон от 19 мая 2010 года № 86-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», а также последующие «со-

пряженные» с ним (либо принятые в развитие его основных содержательных аспектов) Федеральные законы от 23.12.2010 № 385-ФЗ, от 20.03.2011 № 42-ФЗ, от 30.11.2011 № 365-ФЗ и некоторые другие.

Согласно подготовленному Правительством Российской Федерации к началу 2010 года соответствующему законопроекту, ставшему впоследствии упомянутым Федеральным законом от 19 мая 2010 года № 86-ФЗ, в двух новых специальных статьях Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» - статьях 132 и 133 - были закреплены следующие основные регулятивные аспекты:

а) сформулирован критерий «высококвалифи-цированности» иностранных граждан и лиц без гражданства и одновременно установлены весьма благоприятные условия режима пребывания в Российской Федерации и осуществления в нашей стране трудовой деятельности для т.н. «высококвалифицированных» иностранных специалистов, а также членов их семей;

б) введены новации, касающиеся возможности упрощенного допуска к осуществлению трудовой деятельности в Российской Федерации у физических лиц (в целях удовлетворения личных, бытовых и семейных нужд последних, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности) на основании т.н. «патентов» (на сегодняшний день - уже «старого образца» - Ред.) для иностранных граждан, прибывших в нашу страну в безвизовом порядке, что предполагало, во-первых, наличие минимального перечня обязательных для соблюдения условий такого привлечения (и, соответственно, минимальный набор представляемых при этом документов), а, во-вторых, допустимость неоднократного продления срока действия обозначенных патентов на период до одного года (в связи с чем одновременно продлевался и срок временного пребывания таких иностранных граждан в Российской Федерации).

Указанный Федеральный закон от 19 мая 2010 года № 86-ФЗ в основной своей части вступил в силу с «1» июля 2010 года, хотя некоторые его положения начали действовать как несколько ранее данного срока (с «21» мая того же года), либо значительно позднее (уже после 2010 года).

Если более подробно остановиться на упомянутых основных содержательных аспектах данного законодательного акта, то в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, относящихся к т.н. «высококвалифицированным иностранным специалистам» и членам их семей, они предусматривали следующие условия и преференции:

1) высококвалифицированным иностранным специалистом признавался иностранный работник,

которому российский работодатель или заказчик работ (услуг) обязался выплачивать вознаграждение - в общем случае - в размере 2 миллиона рублей в год и более;

2) отечественный работодатель (заказчик работ (услуг)) получил право самостоятельно определять компетентность высококвалифицированного иностранного специалиста и направлять в связи с этим в Федеральную миграционную службу ходатайство для выдачи этому специалисту разрешения на работу в Российской Федерации, а также для оформления ему приглашения на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности (для иностранных граждан и лиц без гражданства, имеющих право прибывать в нашу страну только на основании визы);

3) у российского работодателя (заказчика работ (услуг)) высококвалифицированного иностранного специалиста возникла обязанность застраховать по договору (договорам) добровольного медицинского страхования самого данного специалиста, а также прибывших в нашу страну членов его семьи, являющихся иностранными гражданами и лицами без гражданства со дня их въезда в Россию;

4) иностранный гражданин или лицо без гражданства получили право самостоятельно заявить о себе как о высококвалифицированных специалистах, предоставив согласие о помещении данных на себя в соответствующий банк данных об осуществлении иностранными гражданами трудовой деятельности. В этом случае иностранному гражданину или лицу без гражданства могла быть оформлена деловая виза для въезда в Российскую Федерацию сроком действия до 30 суток в целях проведения переговоров с конкретным отечественным работодателем или заказчиком работ (услуг) и заключения с ними трудового или, соответственно, гражданско-правового договора;

5) на иностранных граждан (и лиц без гражданства), привлеченных к трудовой деятельности в Российской Федерации в качестве высококвалифицированных специалистов и членов их семей (иностранных граждан и лиц без гражданства):

а) не стали распространяться ограничения срока временного пребывания в Российской Федерации (в 1 год), и для такого срока возникла возможность продления на срок действия трудового или гражданско-правового договора высококвалифицированного иностранного специалиста. Кроме того, и сам такой специалист, и члены его семьи (иностранные граждане и лица без гражданства) смогли получать вид на жительство в Российской Федерации именно по основанию отнесения данного иностранного специалиста к категории высококвалифицированных;

288

б) была предоставлена возможность получения вида на жительство в Российской Федерации без соблюдения условия об их предшествующем проживании на территории России в течение одного года и без наличия у них разрешения на временное проживание в Российской Федерации на момент подачи российским работодателем или заказчиком работ (услуг) высококвалифицированного специалиста соответствующего ходатайства о его привлечении. При этом подразумевалась фактическая возможность выдачи вида на жительство в Российской Федерации на срок более 5 лет;

6) российский работодатель или заказчик работ (услуг) для привлечения высококвалифицированного иностранного специалиста освобождался от обязанности получать разрешение на привлечение и использование иностранных работников и не ограничивался существовавшей квотой на привлечение таких работников.

Как уже отмечалось выше, отдельные целевые нормы вышеназванного Федерального закона от 19 мая 2010 г. № 86-ФЗ, касающиеся высококвалифицированных специалистов, получили в рамках Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» своё дальнейшее развитие в нескольких последующих законодательных актах нашей страны.

Так, Федеральными законами от 30.11.2011 № 365-ФЗ, от 02.07.2013 № 185-ФЗ и от 23.06.2014 № 164-ФЗ размер обязательного минимального вознаграждения высококвалифицированных иностранных специалистов был снижен до одного миллиона рублей из расчета за один год (365 календарных дней) - для высококвалифицированных специалистов, являющихся научными работниками или преподавателями, в случае их приглашения для занятия научно-исследовательской или педагогической деятельностью по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам образовательными организациями высшего образования, государственными академиями наук или их региональными отделениями, национальными исследовательскими центрами либо государственными научными центрами, а также для высококвалифицированных специалистов, привлеченных к трудовой деятельности резидентами промышленно-производственных, турист-ско-рекреационных, портовых особых экономических зон (за исключением индивидуальных предпринимателей), организациями, осуществляющими деятельность в области информационных технологий и получившими в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, документ о государственной аккредитации организации, осуществляющей деятельность в области информационных

технологий (за исключением организаций, имеющих статус резидента технико-внедренческой особой экономической зоны). Кроме того, Федеральным законом от 29.11.2014 № 378-ФЗ такой же размер обязательного денежного вознаграждения (не менее 1 миллиона рублей) был установлен в качестве условия для привлечения в Российской Федерации высококвалифицированных иностранных специалистов, привлекаемых к трудовой деятельности юридическими лицами, действующими на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя.

Федеральным законом от 30.11.2011 № 365-ФЗ минимальный размер обязательного денежного вознаграждения для высококвалифицированных иностранных специалистов был снижен еще более - до 700 тысяч рублей из расчета за один год (365 календарных дней) - для иностранных граждан, привлеченных к трудовой деятельности резидентами технико-внедренческой особой экономической зоны (за исключением индивидуальных предпринимателей). Согласно же Федеральному закону от 23.12.2010 № 385-ФЗ для иностранных граждан, участвующих в реализации проекта «Сколково» в соответствии с Федеральным законом от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ «Об инновационном центре «Сколково», требование к размеру заработной платы - как условие их привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации - вообще не учитывается, а значит, и не подлежит применению.

Кроме того, некоторые другие законодательные изменения и дополнения норм статьи 132 и других статей Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», а также Федеральных законов «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» и «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» касались установления дополнительных благоприятных условий для въезда и пребывания в нашей стране не только для самих высококвалифицированных иностранных специалистов, но и для членов их семей -иностранных граждан и лиц без гражданства (например, в части освобождения в течение продолжительного периода от обязанности их постановки на миграционный учет по месту пребывания в Российской Федерации, в части установления благоприятных условий допуска к осуществлению трудовой деятельности в нашей стране членов семей высококвалифицированных иностранных специалистов и др.).

Что же касалось иностранных граждан (а несколько позднее - и лиц без гражданства), получив-

ших на основании патента (старого образца) право на осуществление трудовой деятельности у граждан России в целях удовлетворения личных, бытовых, семейных и иных подобных нужд последних, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, то в отношении данных иностранных граждан и лиц без гражданства Федеральный закон от 19 мая 2010 г. № 86-ФЗ закрепил следующие правила:

1) во-первых, в качестве таких иностранных работников, (т.е. осуществляющих трудовую деятельность в Российской Федерации у физических лиц на основании патента) могли выступать сначала только иностранные граждане (а несколько позднее -также и лица без гражданства), прибывшие в нашу страну исключительно в порядке, не требующем получения визы;

2) во-вторых, на указанных иностранных граждан (и лиц без гражданства) не распространялось ограничение срока временного пребывания в Российской Федерации в 90 дней, поскольку упомянутый патент, выдававшийся изначально на 3 месяца, мог впоследствии ежемесячно продлеваться до одного года. При этом срок действия патента мог продлеваться неоднократно, если иностранный гражданин (или лицо без гражданства) своевременно вносили авансовый платеж по НДФЛ (налогу на доходы физических лиц) в фиксированном размере за каждый месяц действия патента (на момент введения указанного закона в действие он составлял 1000 рублей в месяц). Наконец, по истечении двенадцати месяцев со дня выдачи патента иностранный гражданин (или лицо без гражданства) были вправе обратиться в соответствующий территориальный орган ФМС России за получением нового патента;

3) в-третьих, каких-либо квот или иных количественных ограничений на выдачу патентов иностранным гражданам-безвизовикам (а затем и лицам без гражданства соответствующей категории) не предусматривалось;

4) в-четвертых, российский работодатель или заказчик работ (услуг) для привлечения иностранного работника, имеющего патент, т.е. для привлечения такого работника с целью удовлетворения своих личных, бытовых и иных подобных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, необременялись обязанностью получать разрешение на привлечение и использование иностранных работников и не были ограничены существовавшей в то время квотой на привлечение иностранных работников.

Таким образом, вышеназванный Федеральный закон от 19 мая 2010 года № 86-ФЗ стал, действи-

тельно, заметным шагом в развитии миграционного законодательства Российской Федерации в целом и в регулировании отношений внешней трудовой миграции в частности. И, как правило, в основном, позитивными являются известные оценки результатов его применения (в виде, например, возросших численных показателей привлекаемых к трудовой деятельности в Российской Федерации в качестве т.н. «высококвалифицированных специалистов» иностранных граждан, а также величин и уровней последовавших ежегодных денежных поступлений в доходы государственного бюджета от приобретения или продления иностранными гражданами-без-визовиками теперь уже «старых» патентов на право трудовой деятельности у физических лиц).

Вместе с тем, и на стадии его подготовки и принятия, и в последующий период (в том числе, и к сегодняшнему дню) не были окончательно разрешены связанные изначально с этим Федеральным законом определенные дискуссионные моменты. Первый из таких моментов касается обоснованности фактического нивелирования (или даже игнорирования) этим нормативным актом уровня и качества образования, ученой степени, теоретических и практических творческих достижений и других объективных показателей квалификации в Российской Федерации иностранного гражданина и лица без гражданства (а, по сути, также и гражданина России, поскольку и для него, исходя из принципа аналогии закона, является применимым введенный названным законодательным актом единственный объективный («внешний») критерий «высококвали-фицированности» лица в виде общегодовой величины его заработной платы (денежного вознаграждения), вследствие отсутствия формального закрепления иного подобного критерия в законодательных актах Российской Федерации именно в отношении граждан нашей страны). Другой дискуссионный момент, ныне, отчасти, уже менее актуальный, касается иногда обсуждавшегося вопроса о параметрах соотнесения уровня поступлений в государственный бюджет денежных средств от платы за приобретение патентов «старого образца» с изменившимся вследствие этого уровнем финансовых поступлений по результатам налогообложения реальных доходов иностранных работников в России,

Кроме того, и Федеральный закон от 19 мая 2010 г. № 86-ФЗ, и последовавшие в развитие его концептуальных положений другие законодательные акты так и не стали решением (а в принципе, и не обуславливали возможность решения) проблемы объективной оценки профессиональных навыков и умений основной массы иностранной рабочей силы в Российской Федерации, (а не только т.н. «высоко-

290

квалифицированных» иностранных специалистов), что для нашей страны являлось актуальным и к 2010 году, и позднее.

Наряду с этим, и названный Федеральный закон, и развивавшие его содержательную направленность другие законодательные акты Российской Федерации не предполагали становившегося все более необходимым соотнесения квалификации иностранных работников с уровнем их образования, оцененным исходя из критериев образовательной системы нашей страны, особенно в случае, если соответствующие образовательные программы были такими иностранными гражданами и лицами без гражданства успешно освоены именно в Российской Федерации.

Наконец, и Федеральный закон от 19 мая 2010 г. № 86-ФЗ, и упомянутые выше иные законодательные акты отмеченного 4-ого этапа нормативного регулирования правоотношений внешней трудовой миграции в Российской Федерации, будучи направленными на определенное развитие актуальных международных миграционно-трудовых коммуникаций Российской Федерации, не могли обеспечить этого процесса на качественно более высоком уровне, чем персональные (личные), хотя и достаточно многочисленные в количественном измерении взаимоотношения Российской Федерации и её резидентов с иностранными трудящимися-мигрантами (пусть даже и высококвалифицированными специалистами). Между тем, динамика, характер и цели международного сотрудничества и межгосударственного взаимодействия Российской Федерации в указанный период диктовали необходимость повышения уровня таких коммуникаций до иностранных юридических лиц и даже международных организаций (что, в свою очередь, должно было получить соответствующее нормативное оформление и развитие во внутренних законодательных и иных нормативных правовых актах нашей страны).

Отмеченные обстоятельства в их совокупности, а также некоторые важнейшие события политической жизни и привели к постановке в 2012 году для миграционного законодательства Российской Федерации новых задач в области нормативно-правового регулирования вопросов внешней трудовой миграции, следствием чего стало принятие соответствующих новых законодательных актов, уже иным образом затронувших отношения по привлечению и использованию в нашей стране иностранной рабочей силы.

Именно в связи с этим и может быть обозначен следующий новый этап соответствующего нормативно-правового регулирования указанных правоотношений.

5) 5 этап (7 мая 2012 г. - 11 декабря 2013 г.);

Несмотря на то, что данный этап нормативного регулирования в Российской Федерации отношений внешней трудовой миграции - как и почти все предыдущие этапы такого регулирования - соответствующими законодательными актами также был представлен, началом этого этапа является не день принятия или вступления в силу одного из них, а дата важнейшего политического события в жизни нашей страны в 2012 году, когда на должность Президента Российской Федерации после его избрания вступил В.В. Путин, и когда в этот же день в числе своих первых актов на посту главы государства он подписал Указ № 602 «Об обеспечении межнационального согласия». Помимо прочих вопросов, в подпунктах «б» и «в» пункта 2 данного Указа Правительству Российской Федерации давались поручения обеспечить до конца 2012 года разработку проектов нормативных правовых актов, предусматривающих, соответственно, введение для иностранных трудящихся-мигрантов (за исключением высококвалифицированных специалистов) обязательного экзамена по русскому языку, истории России и основам законодательства Российской Федерации, а также направленных на усиление административной и уголовной ответственности за нарушение требований миграционного законодательства Российской Федерации.

Продолжением активной работы Президента Российской Федерации, направленной на повышение эффективности нормативного регулирования миграционных процессов в Российской Федерации в целом (и в том числе, отношений в сфере внешней трудовой миграции иностранных граждан и лиц без гражданства), после принятия вышеупомянутых и иных знаковых Указов от 7 мая 2012 года, стало утверждение им 13 июня 2012 года Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года. Признавая миграционное законодательство Российской Федерации ориентированным лишь на привлечение временных иностранных работников и не в полной мере соответствующим текущим и будущим потребностям экономического, социального и демографического развития, интересам работодателей и российского общества в целом и обозначая в качестве одной из главных причин усиления негативного отношения к мигрантам со стороны части населения Российской Федерации незаконную миграцию, питающую рабочей силой теневой сектор экономики, названная Концепция (в пункте 14) констатировала необходимость совершенствования системы привлечения временных трудовых миг-

рантов и определения потребности в иностранной рабочей силе, а самое главное, оценивала существующую систему квотирования как несовершенную (и предполагающую «излишне длительные сроки рассмотрения заявок работодателей»), а также как не обеспечивающую «привлечения иностранных работников на рабочие места в соответствии с заявленной потребностью работодателей». Кроме того, в пункте 16 Концепции подчёркнуто, что «Законодательные ограничения для занятости во время обучения и после его завершения снижают привлекательность получения образования в России для иностранных студентов».

Одновременно в качестве основных направлений государственной миграционной политики Российской Федерации в области разработки дифференцированных механизмов привлечения, отбора и использования иностранной рабочей силы, востребованной российской экономикой, согласно подпункту «б» пункта 24 Концепции были, в частности, определены:

создание эффективных механизмов оценки потребности в иностранной рабочей силе с учетом перспектив развития экономики и национального рынка труда;

совершенствование механизма квотирования и иных инструментов регулирования привлечения иностранной рабочей силы, а также совершенствование механизма осуществления иностранными гражданами трудовой деятельности на основании патентов;

создание дифференцированных программ краткосрочной и долгосрочной трудовой миграции, предусматривающих использование различных механизмов отбора, условий въезда, пребывания и осуществления трудовой деятельности,

развитие инфраструктуры в сфере трудовой миграции на базе сотрудничества государственных, частных и некоммерческих организаций;

создание механизмов стимулирования иностранных работников, востребованных на российском рынке труда, к заключению длительных трудовых договоров и получению статуса постоянно проживающих в Российской Федерации;

упрощение въезда и снятие ограничений для осуществления трудовой деятельности и обучения членов семей иностранных работников, заключивших долгосрочные трудовые контракты;

создание механизма привлечения иностранных работников на рабочие места, которые невозможно заместить российскими работниками;

упрощение порядка въезда, выезда и пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан, являющихся работниками аккредито-

ванных в установленном порядке на территории Российской Федерации представительств иностранных юридических лиц, зарегистрированных в Российской Федерации в установленном законодательством Российской Федерации порядке;

совершенствование системы выдачи разрешительных документов для осуществления трудовой деятельности;

а также некоторые другие задачи соответствующего характера.

Одновременно в подпункте «г» пункта 24 Концепции в области содействия образовательной (учебной) миграции в Российскую Федерацию и поддержки академической мобильности ставилась задача по предоставлению «иностранным студентам, обучающимся в Российской Федерации, права заниматься трудовой деятельностью в период обучения на тех же основаниях, что и российским студентам».

Наконец, в области международного сотрудничества Российской Федерации в сфере миграции в соответствии с пунктом 25 Концепции были предусмотрены как создание условий для свободного перемещения и трудоустройства граждан в соответствии с международными соглашениями, так и заключение международных соглашений об организованном привлечении иностранных работников.

При этом разработка и принятие необходимых «нормативных правовых актов Российской Федерации, обеспечивающих реализацию целей, задач и основных направлений государственной миграционной политики Российской Федерации» были названы первым этапом реализации самой данной Концепции, а для осуществления соответствующего правотворчества был определен период с 2012 по 2015 годы.

В данной части можно обратить внимание на то, что на момент утверждения Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года согласно её вышеприведенным и другим положениям в отношении существовавшей тогда квотной системы привлечения и использования иностранной рабочей силы и её механизмов ставилась задача не их приостановления или упразднения, а именно совершенствования.

В связи с оценкой предметной направленности, характера и содержания как вышеназванного Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2002 года № 602, так и приведенной Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года, можно констатировать, что наиболее примечательные законодательные акты Российской Федерации по вопросам внешней трудовой миграции в течение всего обозначенного

292

периода нормативного правового регулирования соответствующих правоотношений (т.е. начиная с 7 мая 2012 г.), появились именно как своеобразные законодательные «отклики» на целевые установки обозначенных документов, принятых (утвержденных) Президентом России, причем даже в случае, если проекты указанных законодательных актов были внесены на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации еще до издания Указа Президента РФ от 7 мая 2002 года № 602 и упомянутой Концепции, однако принятие таких законопроектов в окончательном виде в качестве новых Федеральных законов состоялось уже после появления обозначенных актов Президента Российской Федерации.

Такими первыми законодательными «откликами» стали:

А) Федеральный закон от 12 ноября 2012 года № 185-ФЗ «О внесении изменений в статью 131 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и статью 272 Закона Российской Федерации «Об образовании»;

Б) Федеральный закон от 23 июля 2013 года № 203-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях создания дополнительных благоприятных условий для обучения в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства».

На обозначенном этапе в указанных законодательных актах:

а) в качестве некоей предварительной апробации и подготовки к последующему более масштабному внедрению соответствующих правил было введено обязательное тестирование иностранных граждан-безвизовиков на знание русского языка не ниже базового уровня владения русским языком, как условие их допуска для осуществления трудовой деятельности в сфере жилищно-коммунального хозяйства, розничной торговли или бытового обслуживания;

б) были установлены дополнительные благоприятные условия допуска к осуществлению трудовой деятельности в Российской Федерации для иностранных граждан и лиц без гражданства, обучающихся в Российской Федерации по очной форме по образовательным программам, получившим государственную аккредитацию.

Итак, Федеральный закон от 12 ноября 2012 года № 185-ФЗ «О внесении изменений в статью 131 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и статью 272 Закона Российской Федерации «Об образо-

вании» в контексте его непосредственной предметной направленности (касавшейся условий некоторого изменения условий допуска иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывших в нашу страну в порядке, не требующем получения визы, к трудовой деятельности в сфере жилищно-коммунального хозяйства, розничной торговли или бытового обслуживания), в более общем плане обуславливал, конечно же, повышение эффективности социальной и культурной адаптации указанных категорий лиц. С этой целью, согласно названному Федеральному закону, предусматривалась обязанность иностранных граждан и лиц без гражданства - «безвизови-ков», имевших намерение осуществлять трудовую деятельность в указанных сферах при подаче ими заявления о выдаче или продлении разрешения на работу в Российской Федерации представлять документы, свидетельствующие о владении русским языком на уровне не ниже базового. К таким документам данный Федеральный закон относил:

1) сертификат о прохождении государственного тестирования по русскому языку как иностранному языку, выданный в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, и удостоверяющий, что иностранный гражданин владеет русским языком на уровне не ниже базового уровня владения русским языком;

2) документ об образовании (на уровне не ниже основного общего образования), выданный на территории иностранного государства и признаваемый на территории Российской Федерации в соответствии с определенной нормой (пунктом 2 статьи 272) прежнего Закона Российской Федерации «Об образовании», с нотариально удостоверенным переводом данного документа на русский язык, если в данном документе об образовании имеется запись об изучении его обладателем курса русского языка, или документ об образовании (на уровне не ниже основного общего образования), выданный на территории иностранного государства и признаваемый на территории Российской Федерации в соответствии с другой нормой (пунктом 3 статьи 272) упомянутого Закона РФ «Об образовании», с нотариально удостоверенным переводом данного документа на русский язык и со свидетельством о признании данного документа об образовании на территории Российской Федерации, если в данном документе об образовании имеется запись об изучении его обладателем курса русского языка;

3) документ государственного образца об образовании (на уровне не ниже основного общего образования), выданный образовательным учреждением на территории государства, входившего в состав СССР, до 1 сентября 1991 года;

4) документ государственного образца об образовании (на уровне не ниже основного общего образования), выданный образовательным учреждением на территории Российской Федерации с 1 сентября 1991 года».

Отметив, что упомянутый Федеральный закон утратил силу с 1 января 2015 года (в связи с принятием Федерального закона от 24.11.2014 № 357-ФЗ) в связи с последовавшим очередным изменением подходов к регулированию соответствующим правоотношений (а точнее расширением целей и областей тестирования иностранных граждан и лиц без гражданства, а также расширением категорий тестируемых), еще раз подчеркнем важнейший «пилотный» характер указанного Федерального закон от 12 ноября 2012 года № 185-ФЗ, опыт применения которого был впоследствии использован при подготовке нынешнего Федерального закона от 20.02.2014 № 74-ФЗ.

Несомненным результативным достижением рассматриваемого периода 2012 - 2013 гг. в регулировании отношений внешней трудовой миграции следует также считать установление дополнительных благоприятных условий для осуществления в Российской Федерации трудовой деятельности иностранными гражданами и лицами без гражданства, совмещающими работу с обучением в высших и средних учебных заведениях нашей страны.

Как уже отмечено выше, такие изменения были реализованы в соответствии с Федеральным законом от 23 июля 2013 года № 203-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях создания дополнительных благоприятных условий для обучения в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства». Данный Федеральный закон был нацелен на достижение 3 основных макроцелей:

1) установление максимально льготных условий для допуска к осуществлению трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных учащихся и студентов (т.е. без каких-либо существовавших квот и иных подобных количественных ограничений);

2) создание дополнительных благоприятных возможностей для обучения в Российской Федерации иностранных трудящихся-мигрантов, изначально въехавших в нашу страну с целью осуществления трудовой деятельности;

3) определение общего порядка целевого привлечения в Российскую Федерацию для обучения иностранных граждан и лиц без гражданства (и, в

первую очередь, иностранных граждан и лиц без гражданства, признаваемых соотечественниками в соответствии со статьей 1 (пункт 3) Федерального закона от 24 мая 1999 года № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»).

При этом названный Федеральный закон от 23 июля 2013 года № 203-ФЗ установил дополнительные возможности для привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства, обучающихся в Российской Федерации по очной форме в профессиональной образовательной организации или образовательной организации высшего образования по основной профессиональной образовательной программе, имеющей государственную аккредитацию, к трудовой деятельности, хотя и сохранив при этом действующий разрешительный порядок их допуска к такой деятельности, но максимально его упростив. Кроме того, законом была предусмотрена выдача разрешений на работу в Российской Федерации иностранным гражданам и лицам без гражданства, обучающимся в нашей стране на вышеуказанных условиях, без учета существовавших тогда квот на выдачу таких разрешений.

В указанный Федеральный закон также были включены нормы, обеспечивающие непрерывность образовательного процесса обучающихся в нашей стране иностранных граждан и лиц без гражданства в случае их перевода в той же образовательной организации с одной образовательной программы, имеющей государственную аккредитацию, на другую образовательную программу, в том числе образовательную программу другого уровня, либо их перевода в другую образовательную организацию для продолжения обучения по основной профессиональной образовательной программе, имеющей государственную аккредитацию.

Актуальность указанного Федерального закона была продиктована тем, что современные процессы международного и межгосударственного сотрудничества и взаимодействия, участником которых является Российская Федерация, объективно потребовали активизации усилий нашего государства и общества в становлении и укреплении общепризнанных факторов стратегического влияния России на мировом и региональном уровне. А одним из важнейших критериев такого влияния на перспективу - в дополнение к недавним историческим реалиям и сегодняшним экономическим инст-рументариям - следует считать составляющие духовного, гуманитарного и общекультурного характера, основа которых формируется в сфере воспитания личности и образования. Поэтому очевидно, что рост числа иностранных учащихся и студентов

294

в образовательных учреждениях Российской Федерации должен реально способствовать возникновению и укреплению именно духовных и гуманитарных основ последующего влияния Российской Федерации на региональном и мировом пространстве. Обеспечить такой рост могли бы, с одной стороны, прямые акции государства по набору (привлечению) в Российскую Федерацию - в рамках соответствующих государственных программ и международных договоров Российской Федерации - иностранных учащихся и студентов (и, в первую очередь, иностранных соотечественников, а также других выходцев из государств ближнего зарубежья, входивших в состав исторической территории России), а с другой стороны - те мероприятия, которые и были предусмотрены в рамках указанного Федерального закона, т.е. установление льготных условий допуска к осуществлению трудовой деятельности в Российской Федерации в качестве меры дополнительной социальной поддержки иностранных учащихся и студентов, уже обучающихся в нашей стране, равно как и создание благоприятных возможностей для обучения в Российской Федерации для иностранных трудящихся-мигрантов, прибывших в нашу страну изначально в целях осуществления трудовой деятельности.

Отмеченные выше законодательные результаты нормативного регулирования отношений внешней трудовой миграции появились на обозначенном (2012 - 2013 гг.) этапе правового регулирования отношений по привлечению и использованию в Российской Федерации иностранной рабочей силы в полном соответствии с теми актуальными целями и задачами, которые для данной области правоотношений возникли как к началу указанного периода, так и в ходе его временных рамок (пусть и несколько условных).

Но в то же время указанные результаты стали и своеобразным прологом для законодательной реализации тех кардинальных изменений, которые, будучи обозначены еще в Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года, получили более чем весомое развитие в последующий период (в 2014 - 2015 годах) с учетом новых целей и задач регулирования в миграционной сфере, поставленных в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2013 года. Эти цели и задачи были сформулированы в данном Послании таким образом, что Президент России прямо указал на то, что «следует изменить действующую патентную систему. Сейчас (т.е. по состоянию на обозначенную дату упомянутого Послания - Ред.) иностранный работник должен

приобретать патент, если он работает у физического лица. Предлагаю, чтобы юридические лица и индивидуальные предприниматели также имели возможность нанимать иностранного работника на основе патента. Стоимость патента будет определять сам субъект Федерации в зависимости от ситуации на региональном рынке труда и от среднего уровня дохода населения на этой территории. Система патентов должна быть дифференцированной и стимулировать приток в Россию прежде всего профессиональных, образованных специалистов, знающих русский язык, близких к нашей культуре. Подчеркну, патент должен действовать только в том регионе, где он приобретён».

Таким образом, именно Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2013 года и стало тем знаковым событием, следствием которого можно считать появление нового - нынешнего -этапа регулирования вопросов трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, хотя вступление в силу (и начало применения) тех системных изменений в регулировании условий привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы, которые были сформулированы в указанном Послании и законодательно реализованы в течение следующего после него, 2014 года, состоялось только с 1 января 2015 года.

6) 6 этап (с 12 декабря 2013 года - по настоящее время);

При безусловной важности иных изменений в регулировании отношений в сфере внешней трудовой миграции главная и, по сути, фундаментальная нормативно-правовая новация в регулировании в данной области на нынешнем этапе её развития - это отмена квотной системы привлечения и использования иностранной рабочей силы и ее замена новым «патентным» механизмом общеразрешительного порядка допуска иностранных граждан и лиц без гражданства к осуществлению трудовой деятельности в Российской Федерации.

Как уже отмечено выше, политическое решение о введении указанной новации было провозглашено в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2013 года, в результате чего в законодательном отношении эта новация получила свое оформление в Федеральном законе от 24 ноября 2014 года № 357-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Другими наиболее примечательными нормативными документами текущего периода развития российского законодательства по вопросам внешней трудовой миграции можно назвать (не в порядке времени их появления, а в порядке их видимой значимости):

A) Федеральный закон от 20 апреля 2014 года № 74-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»;

Б) Федеральный закон от 1 декабря 2014 года № 409-ФЗ «О внесении в Трудовой кодекс Российской Федерации и статью 13 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» изменений, связанных с особенностями регулирования труда работников, являющихся иностранными гражданами или лицами без гражданства»;

B) Федеральный закон от 28 декабря 2013 года № 390-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О ратификации Протокола о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации от 15 апреля 1994 г.».

Указанными законодательными актами на нынешнем этапе нормативно-правового регулирования отношений по вопросам привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы были последовательно реализованы следующие новации:

а) установлены особенности осуществления трудовой деятельности в Российской Федерации иностранными гражданами, направляемыми для работы в расположенные на территории Российской Федерации филиалы, представительства и дочерние организации иностранных коммерческих организаций, зарегистрированных на территориях государств - членов Всемирной торговой организации;

б) в качестве условия допуска иностранных граждан к осуществлению трудовой деятельности установлено повсеместное обязательное их тестирование (с 1 января 2015 года) - в отношении всех категорий иностранных граждан, за исключением высококвалифицированных специалистов и претендующих на совмещение трудовой деятельности с осуществлением обучения в Российской Федерации -на знание русского языка, истории России и основ законодательства Российской Федерации;

в) в отношении иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, в целях осуществления трудовой деятельности, квотная система их привлечения к трудовой деятельности в Российской Феде-

рации отменена и заменена на «патентную» систему нового вида (т.е. на повсеместное привлечение только на основании т.н. «новых» патентов данной категории иностранных граждан к трудовой деятельности в Российской Федерации, как в случае осуществления её ими у физических лиц в целях удовлетворения личных, бытовых и семейных нужд последних, что уже действовало ранее с 2010 года, так и в случае осуществления этими иностранцами трудовой деятельности у юридических лиц); соответственно разрешительным документом на право трудовой деятельности в Российской Федерации для иностранных граждан-безвизовиков стал только патент (нового образца), при сохранении и использовании в качестве разрешительного документа ранее выданных разрешений на работу в Российской Федерации в течение срока, на который они были выданы.

г) Трудовой кодекс Российской Федерации дополнен новой специальной главой (501), установившей особенности участия в трудовых отношениях иностранных граждан и лиц без гражданства.

Что касается более подробных аспектов отмеченных законодательных новаций, то можно напомнить, что, например, проект будущего Федерального закона от 28 декабря 2013 года № 390-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О ратификации Протокола о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации от 15 апреля 1994 г.» был разработан Правительством Российской Федерации в связи с вступлением нашей страны во Всемирную торговую организацию (ВТО) и необходимостью внесения в российское законодательство изменений, вызванных реализацией взятых на себя Россией обязательств по регулированию условий пребывания и осуществления трудовой деятельности в Российской Федерации иностранными гражданами, направляемыми для работы в расположенные на территории нашей страны филиалы, представительства и дочерние организации иностранных коммерческих организаций, зарегистрированных на территории государств-членов ВТО (а именно, в соответствии с пунктом 1 раздела «Перемещение физических лиц» Графика мероприятий, необходимых для имплементации обязательств, принятых Российской Федерацией в ходе переговоров по присоединению к Всемирной торговой организации (ВТО), зафиксированного в приложении № 2 к протоколу № 3 от 22 мая 2012 г. заседания подкомиссии по экономической интеграции Правительственной комиссии по экономическому развитию и интеграции).

296

Изменения, внесенные указанным Федеральным законом, коснулись, в основном, Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», который был дополнен, в частности, новой специальной статьей 135, определившей особенности осуществления трудовой деятельности в Российской Федерации иностранными гражданами, направляемыми для работы в расположенные на территории Российской Федерации филиалы, представительства и дочерние организации иностранных коммерческих организаций, зарегистрированных на территориях государств - членов Всемирной торговой организации. В значительно меньшей степени изменения, внесенные названным Федеральным законом от 28 декабря 2013 года № 390-ФЗ, коснулись Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (где для указанной категории иностранных граждан была предусмотрена выдача многократных обыкновенных рабочих виз со сроком действия до 3 лет и возможностью их последующего продления), и сравнительно незначительно - Федерального закона от 29 ноября 2010 года № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» (где уточнялось, что в силу положений этого закона относящиеся к указанной категории иностранные граждан не будут являться застрахованными лицами).

В итоге, основное значение рассмотренного Федерального закона от 28 декабря 2013 года № 390-ФЗ может быть, очевидно, оценено таким образом, что в связи с ратификацией Российской Федерацией Протокола о присоединении нашей страны к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации от 15 апреля 1994 г., в российском законодательстве (и, в первую очередь, в Федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» появились специальные правила регулирования допуска к осуществлению трудовой деятельности для еще одной категории иностранных работников - лиц, направляемых для работы в расположенные на территории Российской Федерации филиалы, представительства и дочерние организации иностранных коммерческих организаций, зарегистрированных на территориях государств - членов Всемирной торговой организации).

Вступивший в силу с 1 января 2015 года Федеральный закон от 20 апреля 2014 года № 74-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» был разработан в целях повышения

эффективности языковой, культурной и социальной адаптации иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации и в порядке реализации Концепции демографической политики Российской Федерации до 2025 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 9 октября 2007 года № 1351, и концептуальных положений приводившегося выше Указа Президента России от 7 мая 2012 года № 602 «Об обеспечении межнационального согласия», в частности, предусматривающего (как уже также было указано ранее) введение обязательного экзамена по русскому языку, истории России, основам законодательства Российской Федерации для трудящихся-мигрантов (за исключением высококвалифицированных специалистов).

Для этого Федеральный закон от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» был дополнен новыми статьями: статьей 151, устанавливающей порядок подтверждения владения русским языком, знания истории России и основ законодательства Российской Федерации иностранными гражданами, обращающимися за получением разрешения на временное проживание, вида на жительство, разрешения на работу либо патента и статьей 371, устанавливающей особенности подтверждения владения русским языком, знания истории России и основ законодательства Российской Федерации отдельными категориями иностранных граждан.

Теперь, в соответствии с Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 20 апреля 2014 года № 74-ФЗ) иностранный гражданин при обращении за получением разрешения на временное проживание, вида на жительство, разрешения на работу либо патента, обязан подтвердить владение русским языком, знание истории России и основ законодательства Российской Федерации, предоставив соответствующие документы. К таким документам Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 20 апреля 2014 года № 74-ФЗ) относит: сертификат о владении русским языком, знании истории России и основ законодательства Российской Федерации; документ государственного образца об образовании (на уровне не ниже основного общего образования), выданный образовательным учреждением на территории государства, входившего в состав СССР, до 1 сентября 1991 года; документ об образовании и (или) квалификации, выданный лицам, успешно прошедшим государственную итоговую аттестацию на территории Российской Федерации с 1 сентября 1991 года. При этом преду смотре-

но, что сертификат о владении русским языком, знании истории России и основ законодательства Российской Федерации будет выдаваться образовательными организациями на территории Российской Федерации либо за ее пределами, включенными в перечень образовательных организаций, проводящих экзамен по русскому языку как иностранному, истории России и основам законодательства Российской Федерации, и что сведения о выданных сертификатах будут вноситься выдавшими их образовательными организациями в федеральную информационную систему «Федеральный реестр сведений о документах об образовании и (или) о квалификации, документах об обучении»; действие сертификата предусмотрено в течение пяти лет со дня его выдачи. Соответственно, порядок и критерии включения образовательных организаций в перечень организаций, проводящих экзамен по русскому языку как иностранному, истории России и основам законодательства Российской Федерации, перечень таких организаций, форма и порядок проведения экзамена по русскому языку как иностранному, истории России и основам законодательства Российской Федерации, требования к минимальному уровню знаний, необходимых для сдачи указанного экзамена, а также технические требования, форма сертификата и порядок его выдачи в соответствии с Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 20 апреля 2014 года № 74-ФЗ) утверждаются Министерством образования и науки Российской Федерации.

Одновременно Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 20 апреля 2014 года № 74-ФЗ) определил категории иностранных граждан, освобождаемых от подтверждения владения русским языком, знания истории России и основ законодательства Российской Федерации, Так, от подтверждения владения русским языком, знания истории России и основ законодательства Российской Федерации при подаче заявления о выдаче разрешения на работу в настоящее время освобождаются иностранные граждане - высококвалифицированные специалисты, осуществляющие трудовую деятельность в порядке, установленном статьей 132 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», иностранные граждане-журналисты, работающие в организациях, осуществляющих производство и выпуск средств массовой информации, учрежденных специально для распространения массовой информации на иностранных языках, а также иностранные граждане, обучающиеся в Российской

Федерации по очной форме обучения в профессиональных образовательных организациях или образовательных организациях высшего образования по имеющим государственную аккредитацию основным профессиональным образовательным программам и осуществляющие трудовую деятельность в соответствии со статьей 134 указанного Федерального закона.

Что же касается Федерального закона от 24 ноября 2014 года № 357-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», то, как уже было обозначено выше, проект данного Федерального закона был разработан в развитие Концепции государственной миграционной политики на период до 2025 года и в целях реализации положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2013 года. Определив замену механизма квотирования при привлечении иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности в Российской Федерации на разрешительный порядок осуществления такой трудовой деятельности по патенту, данный Федеральный закон, в частности, предусмотрел, что потребность в привлечении иностранных работников и их количество будут устанавливаться прогнозом социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и учитываться при подготовке высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) возможных предложений о приостановлении на определенный период выдачи патентов на территории субъекта Российской Федерации, а также о запрете юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям привлекать к трудовой деятельности иностранных граждан на основании патента по отдельным видам экономической деятельности. При этом данный Федеральный закон относит к полномочиям федерального органа исполнительной власти в сфере занятости населения и безработицы осуществление мониторинга ситуации на рынке труда в разрезе субъектов Российской Федерации, в ходе которого должны учитываться оформленное в виде решения соответствующее мнение Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, доля иностранных работников на рынке труда, уровень социальной напряженности на рынке труда. Причем, порядок проведения такого мониторинга устанавливается Правительством Российской Федерации, а информация о его результатах подлежит направлению высшему

298

должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Учитывая, что главная нормативная новация указанного Федерального закона № 357-ФЗ заключается в предоставлении юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям права привлекать к трудовой деятельности иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, на основании патента, именно в отношении российских работодателей и заказчиков работ (услуг) согласно данному Федеральному закону устанавливается обязанность уведомить (в том числе, в электронном виде) о заключении или прекращении соответствующего трудового или гражданско-правого договора с иностранным гражданином территориальный орган Федеральной миграционной службы, который в рамках межведомственного взаимодействия обязан осуществлять обмен такими сведениями с органами занятости и налоговыми органами.

Важным аспектом рассматриваемого Федерального закона № 357-ФЗ является зафиксированное в нем уточнение правового содержания понятий разрешения на работу в Российской Федерации и патента. При этом в законе определяется, что указанное разрешение на работу подтверждает право иностранного гражданина или лица без гражданства, прибывших в нашу страну на основании визы (а также некоторых других категорий иностранных граждан и лиц без гражданства в предусмотренных законом случаях) на временное осуществление трудовой деятельности на территории Российской Федерации, а патент по общему правилу подтверждает право иностранного гражданина или лица без гражданства, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, на временное осуществление трудовой деятельности на территории субъекта Российской Федерации. В связи с необходимостью поддержания необходимого баланса трудовых ресурсов на территории нашей страны представляется особенно важным, что Федеральный закон № 357-ФЗ предусмотрел, что ранее выданные разрешения на работу в Российской Федерации и патенты («старого образца») продолжают действовать до истечения срока их действия либо аннулирования, однако при этом срок действия такого патента, выданного до вступления указанного Федерального закона в силу, не может продлевать-

Федеральным законом № 357-ФЗ также предусматриваются правила и процедуры, касающиеся выдачи патента «нового образца» на право осуще-

ствления трудовой деятельности в Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства - «безвизовиками», и в данном контексте особенно примечательно то, что для получения такого патента иностранный гражданин или лицо без гражданства обязаны обратиться в течение 30 календарных дней со дня их въезда в Российскую Федерацию, и что законом допускается возможность введения на территории соответствующего субъекта Российской Федерации патента в форме карты (согласно нормативному правовому акту Федеральной миграционной службы, изданному на основании соглашения о взаимодействии между ФМС России и данным конкретным субъектом Российской Федерации) с электронным носителем информации.

Федеральный закон № 357-ФЗ также предоставляет право высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на принятие решения об указании в патенте, выдаваемом на территории данного субъекта Российской Федерации профессии (специальности, должности, вида трудовой деятельности) при условии направления информации об этом в территориальный орган Федеральной миграционной службы

Поскольку Федеральный закон № 357-ФЗ устанавливает, что патент выдается на срок от одного до двенадцати месяцев, с возможностью продления на период, за который уплачен налог на доходы физических лиц (НДФЛ) в виде фиксированного авансового платежа, а общий срок действия патента с учетом продлений не может составлять более двенадцати месяцев со дня выдачи патента и при этом возможно однократное обращение за переоформлением патента (срок действия которого после переоформления ограничен также 12-месячным периодом), и поскольку срок временного пребывания в Российской Федерации обладателей патентов продлевается на весь период действия их патентов, данные обстоятельства означают, что срок временного пребывания в России у получивших их иностранных граждан и лиц без гражданства может суммарно исчисляться двумя годами их непрерывного нахождения в нашей стране.

Кроме того, согласно Федеральному закону № 357-ФЗ введена обязательность наличия договора (полиса) добровольного медицинского страхования у иностранного гражданина или лица без гражданства - «безвизовиков» как обязательного условия для получения ими патента. Такой договор (полис) должен обеспечивать указанным иностранным работникам получение первичной медико-санитарной помощи и специализированной медицинской помо-

щи в неотложной форме. Причем в данной связи за высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации закреплено право установить перечень медицинских организаций, уполномоченных на заключение с иностранным гражданином договора на оказание ему платных медицинских услуг.

Особо следует подчеркнуть, что Федеральный закон № 357-ФЗ не допускает отказа в выдаче у иностранному гражданину или лицу без гражданства -«безвизовикам» - патента, за исключением лишь случаев непредоставления ими требуемых для получения патента документов либо в связи с принятием в установленном порядке соответствующего решения о приостановлении выдачи патентов (Федеральной миграционной службой - на территории какого-либо субъекта Российской Федерации; а Правительством Российской Федерации - на всей территории нашей страны).

И, наконец, если кратко охарактеризовать еще один весьма примечательный законодательный акт настоящего периода регулирования в Российской Федерации отношений по привлечению и использованию иностранной рабочей силы - Федеральный закон от 1 декабря 2014 года № 409-ФЗ «О внесении в Трудовой кодекс Российской Федерации и статью 13 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» изменений, связанных с особенностями регулирования труда работников, являющихся иностранными гражданами или лицами без гражданства» - то можно отметить, что целью данного Федерального закона (проект которого был подготовлен Правительством Российской Федерации) стало совершенствование порядка привлечения и использования на территории Российской Федерации иностранных работников, а также урегулирование вопросов, связанных с обеспечением таких иностранных граждан и лиц без гражданства, осуществляющих в нашей стране трудовую деятельность, первичной медико-санитарной помощью и специализированной медицинской помощью в неотложной форме. Дополнившая согласно указанному Федеральному закону 409-ФЗ Трудовой кодекс Российской Федерации новая глава 501 «Особенности регулирования труда работников, являющихся иностранными гражданами или лицами без гражданства» предусмотрела особенности заключения с иностранным работником трудового договора, особенности временного перевода иностранного работника или его отстранения от работы, а также особенности прекращения с ним трудового договора и выплаты ему выходного пособия. Кроме того, названным Федеральным законом № 409-ФЗ были внесены изменения в статью 13 Фе-

дерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», предусматривающие обязательность наличия у иностранного работника договора (полиса) добровольного медицинского страхования на период осуществления им трудовой деятельности в Российской Федерации или наличие заключенного работодателем с медицинской организацией договора о предоставлении иностранному работнику платных медицинских услуг.

Таким образом, теперь Трудовой кодекс Российской Федерации получил, наконец, конкретные специальные нормы об особенностях регулирования трудовых отношений с участием иностранных граждан и лиц без гражданства, т.е. те специальные нормы, которых ранее в отечественных законодательных актах трудового права не имелось.

Итак, еще раз подчеркнем, что главным итогом законодательных усилий на сегодняшнем этапе регулирования отношений внешней трудовой миграции в Российской Федерации стал упоминавшийся выше Федеральный закон от 24 ноября 2014 года № 357-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», когда ранее действовавшая квотная система привлечения и использования иностранной рабочей силы была заменена на иную - унифицированную - форму такого привлечения и использования - на основании патента (нового образца).

Конечно, пока еще рано говорить о динамике соответствующих показателей в сфере внешней трудовой миграции, которые проявились уже после вступления данного законодательного акта в силу (с 1 января 2015 года), однако предварительные результаты его применения представляются достаточно позитивными, поскольку при законодательном проектировании соответствующей сферы правоотношений были использованы не только базовые политико-экономические установки, но и учтены новейшие на соответствующий момент результаты правоприменительной практики.

Что же касается результатов вышеизложенных нормотворческих усилий по вопросам привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы после всех прошедших этапов соответствующего нормативно-правового регулирования, то в своем итоговом результате они могут быть проиллюстрированы в сравнении между недавними (практически, самыми новыми) официальными данными по вопросам внешней трудовой миграции, предоставленными Федеральной миграционной службой за период до вступления указанных

300

нововведений в силу, т.е. за 12 месяцев 2014 года (Приложение № 1) - и по состоянию на 27 марта 2015 года (Приложение № 2)

Дополнительно следует отметить, что указанные выше основные этапы нормативно-правового регулирования отношений, касающихся внешней трудовой миграции в Российской Федерации, распространяются на привлечение к трудовой деятельности и использование в Российской Федерации в качестве трудовой силы большинства - но не всех -категорий иностранных граждан и лиц без гражданства.

Во-первых, национальный режим условий допуска к осуществлению трудовой деятельности в нашей стране действовал и в период Советского Союза, и после прекращения его существования в отношении иностранных граждан, постоянно проживавших в СССР, а затем и в Российской Федерации, т.е. имевших или имеющих специальное разрешение на право постоянного проживания в нашей стране (коим в настоящее время является вид на жительство в Российской Федерации).

Так, еще вышеприведенной нормой статьи 7 Закона СССР от 24 июня 1981 г. «О правовом положении иностранных граждан в СССР» устанавливалось, что такие иностранные граждане «могут работать в качестве рабочих и служащих на предприятиях, в учреждениях и организациях или заниматься иной трудовой деятельностью на основаниях и в порядке, установленных для граждан СССР».

Во-вторых, дополнительным «особняком» от соответствующих правил стоят: с 22.06.1996 года -условия привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных работников -граждан Республики Беларусь; с 01.01.2012 - для граждан Республики Казахстан; а с 2015 года (или в 2015 году) - также и для граждан Республики Армения (со 02.01.2015) и Республики Кыргызстан (намечается в районе 9 мая с.г., как это было определено на встрече Президента Российской Федерации В.В.Путина и Президента Кыргызской Республики А.Атамбаева в Санкт-Петербурге «16» марта с.г.).

Подобное особенное положение граждан указанных государств связано с тем, что:

а) 22 июня 1996 года с момента его подписания вступило в силу Решение № 4 Высшего Совета Сообщества Беларуси и России «О равных правах граждан на трудоустройство, оплату труда и предоставление других социально-трудовых гарантий», согласно пункту 1 которого действующий на основе национального законодательства порядок регулирования привлечения и использования иностранной рабочей силы в отношении граждан Республики

Беларусь в Российской Федерации и граждан Российской Федерации в Республике Беларусь не подлежит применению;

б) с 1 января 2012 года для России вступило в силу (и действовало вплоть до заменившего его своими отдельными положениями Договора о Евразийском экономическом союзе) Санкт-Петербургское Соглашение между Россией, Белоруссией и Казахстаном «О правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей», согласно статье 3 которого деятельность, связанная с привлечением трудящихся-мигрантов, осуществляется работодателями государства трудоустройства без учета ограничений по защите национального рынка труда, а трудящимся-мигрантам не требуется получения разрешений на осуществление трудовой деятельности на территориях государств - сторон данного соглашения; таким образом, на территории Российской Федерации данное нововведение стало актуальным для граждан Республики Казахстан;

и, наконец,

в) с разных дат 2015 года Армения и Кыргызская Республика - согласно уже заключенным в 2014 году договорам - присоединились к Договору о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года, и этот Договор для Российской Федерации уже вступил (в отношении Армении) или должен вступить (в отношении Киргизии) в силу, а значит, для граждан Армении на территории Российской Федерации уже применяются соответствующие льготные условия привлечения к трудовой деятельности, а для жителей Кыргызстана такие условия будут применяться в самом недалёком будущем.

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 97 Договора о Евразийском экономическом союзе, во-первых, работодатели и (или) заказчики работ (услуг) государства-члена Договора вправе привлекать к осуществлению трудовой деятельности трудящихся государств-членов без учета ограничений по защите национального рынка труда, и при этом трудящимся государств-членов Договора не требуется получение разрешения на осуществление трудовой деятельности в государстве трудоустройства, а, во-вторых, государства-члены названного Договора не устанавливают и не применяют ограничения, установленные их законодательством в целях защиты национального рынка труда, за исключением ограничений, установленных этим Договором и законодательством государств-членов в целях обеспечения национальной безопасности (в том числе в отраслях экономики, имеющих стратегическое значение) и общественного порядка, в отношении осуществляемой трудящимися государств-членов Договора трудовой деятельности, рода занятий и территории пребывания.

Вместе с тем, как уже отмечено выше, условия привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы в отношении граждан Белоруссии (с 1996 года), Казахстана (с 2012 года) и Армении (с 2015 года), а также Киргизии (ожидаемые тоже с соответствующего периода 2015 года), отличаются от соответствующих подходов к привлечению и использованию в Российской Федерации в качестве рабочей силы граждан иных государств, для которых обозначенные этапы регулирования соответствующих правоотношений имеют не только иной характер, но и иные временные рамки.

Причем, такая ситуация существовала и существует несмотря на достаточно многочисленный перечень международных нормативных документов, регулирующих вопросы трудовой миграции на пространстве Содружества Независимых Государств и вне его: все иные - помимо вышеобозна-ченных - соответствующие двусторонние и многосторонние договоры, соглашения, конвенции и другие подобные международные документы, вступившие для Российской Федерации в силу, по сути, не предлагают на территории нашей страны для граждан соответствующих государств СНГ или прочих стран каких-то весомых - более благоприятных - условий их допуска к трудовой деятельности на территории Российской Федерации, чем это зафиксировано для отдельных специальных категорий иностранных граждан, и в том числе, для иностранных граждан-безвизовиков в нормативных правовых актах внутреннего законодательства Российской Федерации.

В качестве единичных исключений из указанной ситуации - помимо стран, пользующихся соответствующими преференциями согласно названному Договору о Евразийском экономическом союзе -следует назвать, очевидно, только два международно-правовых документа Российской Федерации:

1) Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Киргизской Республики о трудовой деятельности и социальной защите трудящихся-мигрантов (подписанное в Москве 28 марта 1996 года и действующее после его ратификации Федеральным законом от 14.11.1997 № 139-ФЗ - в редакции Московского Протокола от 22.09.2003 г.), статьей 2 которого устанавливается, что трудящиеся-мигранты (представители соответствующей договаривающейся стороны - Ред.) осуществляют трудовую деятельность на территории принимающего государства:

а) в рамках выполнения гражданско-правовых договоров, заключенных между юридическим лицом государства выезда и юридическим (физичес-

ким) лицом принимающего государства, на срок действия данных договоров. В случае, если это необходимо для выполнения работ в соответствии с таким договором, указанный срок может быть продлен до 1 года;

б) на основе трудового договора (контракта), заключенного с работодателем принимающего государства, на срок до 2 лет с возможностью продления данного срока до 1 года, либо на срок до 6 месяцев один раз в течение календарного года, на сезонных работах;

2) Протокол о внесении изменения в Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Таджикистан о трудовой деятельности и защите прав граждан Российской Федерации в Республике Таджикистан и граждан Республики Таджикистан в Российской Федерации от 16 октября 2004 г. (подписанный в Москве 29 октября 2013 года и вступивший в силу 21 апреля прошлого года после его ратификации Федеральным законом от 02.04.2014 № 43-ФЗ), согласно которому пункт 2 статьи 4 названного Соглашения, оформленный в новой редакции, гласит, что «Работники осуществляют временную трудовую деятельность в принимающем государстве при наличии соответствующего документа, выдаваемого в соответствии с законодательством принимающего государства (далее - разрешение на работу). Разрешение на работу выдается работнику на срок действия заключенного им договора, указанного в статье 2 настоящего Соглашения (т.е., трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг) - Ред.), но не более чем на три года. Разрешение на работу является основанием для продления срока временного пребывания работника на территории принимающего государства на срок действия разрешения на работу без выезда за пределы принимающего государства».

Итак, несмотря на безусловные различия на каждом из указанных выше этапов условий привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации для: а) иностранных граждан и лиц без гражданства, имеющих право на постоянное проживание в нашей стране; б) иностранных граждан, имеющих право въезда в Российскую Федерацию только на основании визы; в) прибывающих в нашу страну в безвизовом порядке, но имеющих на основании соответствующих международных договоров Российской Федерации дополнительные преференции в части режима их пребывания в Российской Федерации и режима их допуска к осуществлению трудовой деятельности в нашей стране (т.е. с разных периодов - Белоруссии, Казахстана, Армении и в ближайшей перспективе - Киргизии), и

302

г) прибывающих в нашу страну в безвизовом порядке, (но при этом не имеющих дополнительных преференций в части режима их пребывания и режима их допуска к осуществлению трудовой деятельности в Российской Федерации, для соответствующих этапов в целом характерны определенные отличительные особенности (которые, в основном, уже обозначены выше).

В завершении, кратко оценивая возможные направления и перспективы дальнейшего развития и совершенствования в Российской Федерации нормативного регулирования по вопросам внешней трудовой миграции, можно повторно привести уже упоминавшуюся фразу из Послания Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 12 декабря 2013 года о том, что необходим «экономический инструмент регулирования миграционных потоков». Эта установка является не только директивной, она объективно и необходимым образом соотносится с сегодняшними и будущими целями и задачами развития нашего государства на перспективу, которые также получили свое отражение в Указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике» и № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». Более того, подготовленный Правительством Российской Федерации во исполнение поручения Президента России В.В. Путина (данного в соответствии с подпунктом «а» пункта 2 того же его Указа от 7 мая 2012 года № 596) проект документа, впоследствии доработанный на стадии рассмотрения в Государственной Думе и принятый в качестве Федерального закона от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», позволяет ввести необходимые элементы стратегического планирования в том числе и в сферу миграционных правоотношений, что сейчас, конечно же, требует осуществления дополнительной правотворческой активности и в данном направлении. Помимо этого, в качестве актуальных целей и задач нормативного регулирования отношений по привлечению и использованию в Российской Федерации иностранной рабочей силы можно оценивать и необходимость создания дополнительного правового регулирования для обеспечения четкого и эффективного испол-

нения и контроля за осуществлением такого исполнения в отношении уже принятых и введенных в действие законодательных новаций, направленных на повышение эффективности и внешних трудовых, и других миграционных процессов, и потребность во всесторонней систематизации (причем, возможно, и кодификации) миграционного законодательства Российской Федерации, и другие интересные и актуальные предложения. Но все эти вопросы являются темой уже иного экспертного либо прикладного или фундаментального научного исследования!

Основная использованная литература (нормативная):

1) Конституция Российской Федерации;

2) Закон СССР от 24 июня 1981 г. № 5152-Х «О правовом положении иностранных граждан в СССР» (утратил силу);

3) Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях;

4) Трудовой кодекс Российской Федерации;

5) Федеральный закон от 15 августа 1996 года № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (с последующими изменениями);

6) Федеральный закон от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (с последующими изменениями);

7) Федеральный закон от 18 июля 2006 года № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» (с последующими изменениями);

8) Указ Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 года № 2146 «О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы» (утратил силу);

9) Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 602 «Об обеспечении межнационального согласия»;

10) Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года (утверждена Президентом Российской Федерации 13 июня 2012 года);

11) Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 12 декабря 2013 года.

303

Приложение № 1

Информационно-статистические материалы в сфере внешней трудовой миграции за 12 месяцев

2014 года

(согласно данным Федеральной миграционной службы)

За 12 месяцев 2014 года в Российской Федерации было оформлено 1 469 277 бланков разрешений на работу, что на 2,6% меньше аналогичного периода прошлого года (далее - АППГ) (1 509 208) на 1 300 674 иностранных граждан, что на 4,9% меньше АППГ (1 368 271 чел.). Из них граждане, прибывшие в безвизовом порядке - 1 102 957 чел., что на 5% меньше АППГ (1 161 340 чел.).

На срок до 90 суток иностранным гражданам оформлено 35 952 разрешения на работу, 35 729 -продлено на срок до 1 года.

За январь-декабрь 2014 года выдано 1 303 258 разрешений на работу, что на 2,3% больше АППГ (1 273 984 разрешения).

От работодателей за указанный период получено 920 187 уведомлений (на 869 242 человека) о привлечении и использовании иностранных граждан для осуществления трудовой деятельности, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, что на 0,3% меньше АППГ (922 881 уведомление на 907 683 человека). Согласно полученным уведомлениям, значительная часть иностранных работников занята в строительной отрасли (33,5% от общего числа задействованных сфер деятельности - 29 1084 чел.), далее следуют сфера услуг (13,3% или 115 641 чел.), обрабатывающие производства (10,1 % или 87 610 чел.), оптовая и розничная торговля (7,4% или 64 012 чел.), сельское и лесное хозяйство (6,7 % или 58 672 чел.).

Справочно: Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 октября 2013 г. № 977 была утверждена на 2014 год квота на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу в размере 1 631 586разрешений. Приказом Минтруда России от 16 декабря 2013 г. № 739н (в ред. приказов Минтруда России от 21.04.2014 № 268н, от 20.05.2014 № 330н, от 30.06.2014№ 422н, от 17.07.2014№ 471н, от 20.08.2014№557, от 8 сентября 2014 №633н, от 09.10.2014 N 683н, от 10.11.2014 N 871н) данная квота была распределена по субъектам Российской Федерации с резервом - 273 044разреше-ние.

В рамках установленной квоты иностранным гражданам оформлено 1 044 628 разрешений на работу, что на 9,9%

меньше АППГ (1 159 930 разрешений).

За январь-декабрь 2014 года квота на выдачу разрешений на работу в целом по Российской Федерации исчерпана на 76,3%.

Всего за указанный период 2014 года от работодателей было получено 583 157 уведомлений о расторжении трудовых отношений с иностранными работниками, что на 0,4% больше АППГ (580 579).

Количество оформленных разрешений на работу квалифицированным зарубежным специалистам, в соответствии с приказом Минтруда России от 20 декабря 2013 г. № 768н, составило 158 644 шт., что больше на 22,6% АППГ (129 435). Из них визовики - 28 482 человека, или 17,9% от общего количества квалифицированных зарубежных специалистов.

За 12 месяцев 2014 года ФМС России разрешений на работу высококвалифицированным специалистам оформлено 34 225 чел. (визовикам - 32 455, безвизовикам - 1 770), что больше АППГ (26 340) на 29,9%.

Наибольшее количество разрешений на работу оформлено специалистам из следующих стран: Китай - 5901, Вьетнам - 3665, Филиппины - 3541, Турция - 2944, Сербия - 1618, США - 1043, Украина - 992, Германия - 983, Франция - 970.

Справочно: С 1 июля 2010 года по 31 декабря 2014 года высококвалифицированным специалистам было оформлено 86 2 70 разрешений на работу (из них визовикам - 78 623, безвизовикам - 7 647).

304 -I

В соответствии с приказом ФМС России от 15 января 2013 г. № 4 «Об утверждении Перечня уполномоченных территориальных органов ФМС России» (в редакции приказа ФМС России от 21 октября 2013 г. № 415) прием и рассмотрение ходатайств о привлечении высококвалифицированных специалистов и прилагаемых к ним документов, оформление и выдача разрешений на работу высококвалифицированным специалистам и членам их семей осуществляется во всех территориальных органах ФМС России.

Количество оформленных разрешений на работу высококвалифицированным специалистам для работы в одном субъекте - 18 327 или 53,5% от всех оформленных разрешений на работу высококвалифицированным специалистам. При этом наибольшее количество таких разрешений оформлено г. Москве - 11 221 или 61,2%.

Распределение оформленных разрешений на работу ВКСдля работы в 1 субъекте

другие

Республика Бурятия I 0,4% Краснодарский край 1,9% Московская область 9

Сахалинская область

УРОГО ФМС России [

г. С-Пб и Лен. область г. Москва

Количество оформленных разрешений на работу для работы в двух и более субъектах - 15 898 или 46,5% от всех оформленных разрешений на работу высококвалифицированным специалистам. При этом наибольшее количество таких разрешений оформлено центральным аппаратом ФМС России -11 754 или 73,9%.

Для осуществления высококвалифицированными специалистами трудовой деятельности в реализации проекта «Сколково» в 2014 году оформлено 786 разрешений на работу.

На сайте ФМС России размещена информация

0 237 иностранных гражданах, заявивших себя в качестве высококвалифицированных специалистов, через представительства ФМС России за рубежом и консульские учреждения МИД России: 93 - Таджикистан, 55 - Латвия, 25 - Армения, 14 - Узбекистан, 13 - Молдова, 6 - лица без гражданства, 5 - Киргизия, 5 - Иран, 4 - Украина, 3 - Финляндия, 2 - Казахстан, 2 - Германия, 2 - Литва, 2 - Канада,

1 - Азербайджан, 1 - Венгрия, 1 - Индия, 1 - Италия, 1 - Испания, 1 - Бахрейн, 1 - Польша.

За 12 месяцев 2014 года в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2013 года № 203-ФЗ оформлено 156 разрешений на работу иностранным гражданам, обучающимся в Российской Федерации по очной форме. Из них граждане, прибывшие в безвизовом порядке - 89 чел.

В 2014 выдано 4 разрешения на работу иностранным гражданам, направляемым для работы в расположенные на территории РФ филиалы, представительства и дочерние организации иностранных коммерческих организаций, зарегистрированных на территориях государств - членов Всемирной торговой организации. Все 4 разрешения на работу выданы иностранным гражданам, прибывшим в Российскую Федерацию в порядке, требующем получения визы.

За 12 месяцев 2014 года на 51,5% по сравнению с аналогичным показателем 2013 года (1 424 640) увеличилось количество выданных патентов и составило 2 158 943 патента.

С момента вступления в силу Федерального закона от 19 мая 2010 г. № 86-ФЗ было выдано 5 млн 752,3 тыс. патентов.

58,4% от всех патентов выдано в Центральном федеральном округе, преимущественно в г. Москве (32,9%) и Московской области (16,5%) далее следуют Сибирский (9,5%) и Приволжский (9,2%) федеральные округа. Наименьшее число патентов выдано в Северо-Кавказском федеральном округе (1,6%).

Узбекистан находится на первом месте по количеству граждан, получивших патент -37,4% от общего числа оформленных патентов; далее следуют граждане Таджикистана - 20,3%,

305

граждане Украины - 12%, граждане Молдовы -8,5%.

Сумма поступившего в бюджеты налога на доходы физических лиц в виде фиксированного авансового платежа за приобретение патентов в 2014 году составила 18 млрд 79,9 млн рублей, что больше АППГ (8 млрд 298,9 млн рублей) в 2,3 раза. Всего с 1 июля 2010 года в бюджеты поступило более 37 млрд 60,6 млн рублей.

В связи со вступлением в силу Федерального закона от 12 ноября 2012 г. № 185-ФЗ «О внесении изменений в статью 13.1 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Рос-

сийской Федерации» и статью 27.2 Закона Российской Федерации «Об образовании», установлена обязанность иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию в порядке, требующем получения визы, для осуществления трудовой деятельности в сферах жилищно-коммунального хозяйства, розничной торговли и бытового обслуживания, владеть русским языком на уровне не ниже базового.

С декабря 2012 года в территориальные органы ФМС России обратилось 63,2 тыс. граждан, представивших документ, подтверждающий владение русским языком, для оформления разрешения на работу (в том числе, сертификат - 33,4 тыс. чел).

ФМС России

Приложение № 2

О мониторинге ситуации в сфере внешней трудовой миграции по состоянию на 27 марта 2015 года (согласно данным Федеральной миграционной службы)

С начала года по состоянию на 27 марта т.г. въезд иностранных граждан больше на 4,8%, чем в аналогичный период прошлого года (далее - АППГ) (4 млн 612,4 тыс. чел. вместо 4 млн 401,2 тыс. чел.). Наибольшее количество иностранных граждан въехало из Украины (1 млн 368,1 тыс. чел.), что на 41,5% больше АППГ (966,5 тыс. чел.); Казахстана (684,8 тыс. чел.), что на 34% больше АППГ (511,2 тыс. чел); Узбекистана (520 тыс. чел.), что на 27% меньше АППГ (711,6 тыс. чел.); Таджикистана (310,7 тыс. чел), что на 12% меньше АППГ (351,5 тыс. чел.).

Въехало на отчетной неделе на 3% больше иностранных граждан, чем неделей ранее (421,4 тыс. чел. вместо 409,3 тыс. чел.).

В текущем году выезд иностранных граждан больше на 15,3%, чем в АППГ (4 млн 227,6 тыс. чел. вместо 3 млн 665,9 тыс. чел.).

В период с 20 марта по 27 марта 2015 т.г. выехало на 2% больше иностранных граждан, чем неделей ранее (481,9 тыс. чел. вместо 473,3 тыс. чел.).

По состоянию на 27 марта т.г. с начала года поставлено на миграционный учет больше иностранных граждан на 8,7%, чем в АППГ (2 млн 337,7 тыс. вместо 2 млн 151,2 тыс.).

Количество иностранных граждан, поставленных на миграционный учет на отчетной неделе, меньше на 4,7% по сравнению с прошлой (233,6 тыс. вместо 245,2 тыс.).

В связи с прибытием из другого субъекта Российской Федерации поставлено на миграционный учет на 10,7% больше иностранных граждан, чем в

АППГ (15,5 тыс. вместо 14 тыс.).

Всего в текущем году с миграционного учета снято иностранных граждан на 20,9% больше, чем в АППГ (1 млн 137,2 тыс. вместо 940,4 тыс.).

С миграционного учета на отчетной неделе снято на 1,9% меньше иностранных граждан, чем на прошлой (115,3 тыс. чел. вместо 117,5 тыс. чел.).

В текущем году оформлено разрешений на работу в 4,3 раза меньше, чем в АППГ (51,8 тыс. вместо 225,3 тыс.). На отчетной неделе оформлено на 26,5% больше разрешений на работу, чем на прошлой (3855 вместо 3046).

С начала 2015 года выдано на 58,8% меньше разрешений на работу, чем за аналогичный период 2014 г. (71,6 тыс. вместо 173,7 тыс.).

В период с 20 по 27 марта т.г. было выдано на 29,7% больше разрешений на работу, чем на предшествующей неделе (3611 вместо 2783).

По состоянию на 27 марта т.г. квота на выдачу разрешений на работу в целом по Российской Федерации исчерпана на 4,6%.

Количество оформленных разрешений на работу квалифицированным зарубежным специалистам, в соответствии с приказом Минтруда России от 20 декабря 2014 г. № 768н, составило 2843 шт., что меньше АППГ в 2,5 раза (7127).

С начала 2015 года было оформлено 67 разрешений на работу иностранным гражданам, обучающимся в Российской Федерации по очной форме.

Иностранным гражданам, направляемым для работы в расположенные на территории Российской Федерации филиалы, представительства и дочерние

306

организации иностранных коммерческих организаций, зарегистрированных на территориях государств - членов Всемирной торговой организации разрешения на работу не оформлялись.

В текущем году ФМС России было оформлено 6646 разрешений на работу высококвалифицированным специалистам, что больше АППГ (6011) на 10,6%. Из них высококвалифицированным специалистам, прибывшим в порядке, требующем получения визы - 5991 или 90,1% от общего количества оформленных высококвалифицированным специалистам разрешений на работу. Наибольшее количество разрешений на работу оформлено специалистам из следующих стран: Китай - 1279, Вьетнам -959, Турция - 597, Филиппины - 531, Украина - 334, Сербия - 249, Франция - 193.

С 1 июля 2010 года (дня вступления в силу Федерального закона от 19 мая 2010 г. № 86-ФЗ) было оформлено 92230 разрешений на работу высококвалифицированным специалистам.

С начала года по 27 марта т.г. 327,5 тыс. человек сдали документы на оформление патента, что на 26,2% меньше АППГ (443,8 тыс.). Оформлено 226,2 тыс. патентов, что меньше на 43,1% АППГ (397,5 тыс.). Для работы у юридических лиц оформлено 144 тыс. патентов и 82,3 тыс. для работы у физических лиц.

С 1 января по 27 марта 2015 года было выдано 187,2 тыс. патентов, что на 39% меньше АППГ (306,8 тыс.).

Сумма поступившего в бюджеты налога на доходы физических лиц в виде фиксированного авансового платежа за приобретение патентов в 2015 году составила 2 200,7 млн рублей, что меньше АППГ (2 454,5 млн рублей) на 10,3%. Всего с 1 июля 2010 года в бюджеты поступило более 39 млрд 493,9 млн рублей.

С начала 2015 года аннулировано на 44,9% меньше разрешений на работу, чем за аналогичный период 2014 г. (9,7 тыс. вместо 17,6 тыс.) и на 25,6% больше патентов, чем за аналогичный период 2014 г. (1,2 тыс. вместо 955).

С 1 января по 27 марта 2015 т.г. от работодателей было получено на 21,5% меньше уведомлений о заключении трудовых отношений с иностранными работниками, чем в АППГ (124,9 тыс. вместо 159,1 тыс.), а на отчетной неделе на 15,3% меньше по сравнению с прошлой (11,1 тыс. вместо 13,1 тыс.).

В соответствии с поступившими уведомлениями иностранные работники привлекаются организациями, осуществляющими свою деятельность по следующим видам экономической деятельности:

• строительстве - 40,5 тыс. чел. или 32,4% от общего количества выданных разрешительных до-

кументов (из них 9,8 тыс. чел. по патентам и 30,7 тыс. чел. по разрешениям на работу);

• на обрабатывающих производствах - 15,5 тыс. чел. или 12,4% (из них 3,2 тыс. чел. по патентам и 12,3 тыс. чел. по разрешениям на работу);

• оптовой и розничной торговле; ремонте автотранспортных средств - 11,2 тыс. чел. или 9% (из них 1,7 тыс. чел. по патентам и 9,5 тыс. чел. по разрешениям на работу);

• сельском и лесном хозяйстве, охоте, рыболовстве и рыбоводстве - 8,1 тыс. чел. или 6,5% (из них 3,3 тыс. чел. по патентам и 4,8 тыс. чел. по разрешениям на работу);

• деятельности гостиниц и предприятий общественного питания - 5,6 тыс. чел. или 4,5% (из них 966 чел. по патентам и 4,7 тыс. чел. по разрешениям на работу);

• транспортировке и хранении - 4,8 тыс. чел. или 3,8% (из них 685 чел. по патентам и 4,1 тыс. чел. по разрешениям на работу);

• предоставлении прочих видов услуг - 4,7 тыс. чел. или 3,8% (из них 1,5 тыс. чел. по патентам и 3,2 тыс. чел. по разрешениям на работу);

• деятельности домашних хозяйств - 1,6 тыс. чел. или 1,3% (из них 1,4 тыс. чел. по патентам и 194 чел. по разрешениям на работу);

• иных отраслях - 31,9 тыс. чел. или 25,5% (из них 1,5 тыс. чел. по патентам и 30,5 тыс. чел. по разрешениям на работу).

По сравнению с аналогичным периодом прошлого года количество системообразующих предприятий, где привлекается иностранная рабочая сила, увеличилось на 2,5% (848 вместо 827), а количество иностранной рабочей силы больше на 21%, чем в АППГ (16495 чел. вместо 13637 чел.).

С начала 2015 года от работодателей получено на 22,4% меньше уведомлений о расторжении трудовых отношений с иностранными работниками, чем в АППГ (78,4 тыс. вместо 101,1 тыс.), в том числе по собственному желанию 21,5 тыс., что на 32,6% меньше АППГ (31,9 тыс.). На отчетной неделе получено на 27,5% больше уведомлений по сравнению с прошлой (8,8 тыс. вместо 6,9 тыс.).

С начала года по состоянию на 27 марта 2015 г. фактов невыплаты заработной платы иностранным работникам не выявлено.

С начала текущего года по выявленным правонарушениям по статьям 18.8-18.10, 18.15, 18.16, 18.17 КоАП РФ территориальными органами ФМС России составлено 131 366 протоколов об административных правонарушениях (АППГ - 103 949). На отчетной неделе - 15391 (на прошлой - 14172).

Сумма взысканных штрафов за совершение правонарушений по указанным статьям за текущий

307

год составила 433,7 тыс. руб. (АППГ - 330,5 тыс. руб.). На отчетной неделе - 54,6 тыс. руб. (на прошлой - 48 тыс. руб.).

С 1 января по 27 марта 2015 г. по выявленным правонарушениям по статье 18.17 КоАП РФ территориальными органами ФМС России составлено 1747 протоколов об административных правонарушениях (АППГ - 960), в том числе:

- овощеводство (выращивание овощей) -17 протоколов об административных правонарушениях;

- розничная торговля алкогольными напитками, включая пиво (торговля розничная алкогольными напитками, включая пиво, в специализированных магазинах) - 12 протоколов;

- розничная торговля табачными изделиями (торговля розничная табачными изделиями в специализированных магазинах) - 5 протоколов;

- розничная торговля фармацевтическими товарами (торговля розничная лекарственными сред-

ствами в специализированных магазинах (аптеках) - 0 протоколов;

- розничная торговля в палатках и на рынках (торговля розничная в нестационарных торговых объектах и на рынках) - 685 протоколов;

- прочая розничная торговля вне магазинов (торговля розничная прочая вне магазинов, палаток, рынков) - 1022 протокола;

- деятельность прочего сухопутного транспорта (деятельность прочего сухопутного пассажирского транспорта и деятельность автомобильного грузового транспорта) - 0 протоколов;

- прочая деятельность в области спорта (деятельность в области спорта прочая) - 6 протоколов.

В текущем году судебными органами вынесено 28639 постановлений об административном выдворении иностранных граждан за пределы Российской Федерации (АППГ - 16358).

ФМС России

308