Законодательное регулирование отношений в сфере медицины и здравоохранения субъектами Российской Федерации (на примере субъектов Приволжского федерального округа)

Дудко И.Г.; Уздимаева Н.И.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

1. Волжская коммуна. 2004. 22 июля.

2. Известия Мордовии. 2004. 30 дек.

3. Милушин М. И. Проблемы формирования комплексных образований в законодательстве России / отв. ред. С. В. Поленина. М.: ЮНИКО-ИНФОРМ, 2003. 96 с.

4. Наше время. 2004. 28 окт.

5. Поленина С. В. Теоретические проблемы системы советского законодательства. М.: Наука, 1979. 206 с.

6. Поленина С. В. Взаимодействие системы права и системы законодательства в современной России / / Государство и право. 1999. № 9. С. 5 — 12.

7. Рос. газ. 2004. 31 авг.

8. Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2003. № 27 (ч. 2). Ст. 2709; 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 25; 2006. № 1. Ст. 10.

Поступила 05.07.06.

ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ МЕДИЦИНЫ И ЗДРАВООХРАНЕНИЯ СУБЪЕКТАМИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (НА ПРИМЕРЕ СУБЪЕКТОВ ПРИВОЛЖСКОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА)

И. Г. ДУДКО, доктор юридических наук

Н. И. УЗДИМАЕВА, кандидат юридических наук

Законодательное регулирование вопросов медицины и охраны здоровья граждан — одно из приоритетных направлений государственной политики в современной России. И это не случайно, ибо жизнь и здоровье — высшие блага человека.

По справедливому замечанию ученых, «реальная правовая регламентация медицинской деятельности в нашей стране весьма длительное время отсутствовала... законодательство о здравоохранении носило чисто декларативный характер, а правила оказа-

ния медицинскои помощи содержались в не подлежащих публикации ведомственных актах. Последствия этого сейчас общеизвестны — пациенты были совершенно бесправны, а врачи достоверно не представляли круг своих прав и обязанностей и границы, за которой наступает ответственность» [3, с. 16].

Современное медицинское законодательство представлено системой законодательных актов Российской Федерации и ее субъектов, взаимо-действующих и регламентирующих

общественные отношения в сфере медицины и здравоохранения. По мнению некоторых авторов, такие акты составляют самостоятельную отрасль российского законодательства благодаря комплексности [см.,

например: 2, с. 24; 4, с. 36], о чем свидетельствуют особенности предмета и метода регулирования по вопросам медицины и здравоохранения.

На наш взгляд, такой подход неприемлем. И вот почему. Конечно, можно вести речь о специфике отношений в указанной сфере, которая предопределена их содержанием. Но при ближайшем рассмотрении оказывается, что их регулирование осуществляется в недостаточном объеме, многие положения нормативных документов имеют общий характер и даже грешат пробелами (причем в немалом количестве). Для отрасли законодательства это недопустимо. Круг законодательно регулируемых отношений в медицине и здравоохранении также четко не выявлен (обычно в их числе называют отношения в связи с оказанием медицинской помощи, лекарственным обеспечением, санитарно-эпидемиологическим благополучием населения и т. п.).

Что касается метода правового регулирования названных сфер, то можно вести речь только о комбинировании приемов и способов, присущих административному, гражданскому праву и праву социального обеспечения, т. е. говорить о «собственном» методе неправомерно.

Таким образом, целесообразнее признать их комплексным институтом законодательства, в рамках которого обособились (или уже близки к это-

му) следующие группы отношений (субинституты): а) управление в сфере медицины и здравоохранения; б) медицинское страхование; в) организация и деятельность медицинских учреждений; г) лечебно-профилакти-ческая помощь населению (скорая медицинская помощь; наркологическая помощь; психиатрическая помощь; трансплантация органов человека; донорство; протезно-ортопедическая помощь; планирование семьи и регулирование репродуктивной функции человека; охрана здоровья матери и ребенка); д) обеспечение населения медикаментами, лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения; е) оказание медицинской помощи отдельным категориям населения; ж) медицинская документация;

з) частная медицинская практика;

и) предоставление платных медицинских услуг; к) санитарно-эпидемиологическое благополучие населения; л) медицинская экспертиза и медицинское освидетельствование; м) санаторно-курортное лечение.

В соответствии с п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ координация вопросов здравоохранения является предметом совместного ведения России и субъектов Федерации. В исключительном ведении России находятся вопросы охраны здоровья граждан, которые связаны с производством и порядком использования наркотических средств и ядовитых веществ (п. «м» ст. 71), а также установление основ федеральной политики и реализация федеральных программ в области социального развития (п. «е» ст. 71).

Следовательно, правовую основу регулирования вопросов медицины и

здравоохранения составляют именно

^ _

законы России — Конституция Российской Федерации, Основы законодательства об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487 — 1, специальные федеральные законы, непосредственно регулирующие важнейшие направления в этой сфере (Закон РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» от 28 июня 1991 г. № 1499 — 1, Закон РФ<- «О трансплантации органов и (или) тканей человека» от

22 декабря 1992 г. № 4180 — 1, Закон РФ «О донорстве крови и ее компонентов» от 9 июня 1993 г. № 5142 — 1, Федеральный закон «О лекарственных средствах» от 22 июня

1998 г. № 86-ФЗ и др.).

Однако согласно ст. 76 Конституции по предметам совместного ведения и вне предметов ведения России субъекты РФ вправе осуществлять законодательную деятельность. Поэтому значительный объем законодательной деятельности в рассматриваемой сфере приходится на субъекты, которые получили возможность для активного правотворчества. (Сегодня на этом уровне только в субъектах, входящих в Приволжский федеральный округ, принято около 100 законодательных актов.) При этом соответствующее «наполнение» (набор нормативно-правовых актов, регламентирующих конкретную группу отношений и находящихся в системном единстве) является прерогативой субъекта Федерации, но с учетом состава и форм актов отраслевого законодательства, устанавливаемых федеральным законом [см. подробнее: 1,

с. 284 — 285].

В большинстве субъектов Приволжского федерального округа вопросы медицины и здравоохранения регламентируются актами общего характера, предмет регулирования которых схож с предметом регулирования Основ законодательства об охране здоровья граждан, что отражено и в названии (либо «о здравоохранении», либо «об охране здоровья»). Данного рода акты имеются в Республике Татарстан (например, Закон Республики Татарстан «Об охране здоровья граждан в Республике Татарстан» от 18 июня 1998 г. № 1659), Республике Мордовия (Закон Республики Мордовия «О здравоохранении в Республике Мордовия» от 20 февраля 2006 г. № 10-3), Чувашской Республике (За-; кон Чувашской Республики «Об охране здоровья граждан в Чувашской Республике» от 24 ноября 2004 г. № 53) и др.

Такая практика заслуживает одобрения, поскольку позволяет учитывать особенности социального, экономического, политического, культурного развития конкретного региона. При отсутствии же специальных законов субъектов область охраны здоровья граждан подчиняется федеральным законам и конституциям (уставам) субъектов РФ. Поэтому ситуацию, при которой в субъекте отсутствует общий закон о здравоохранении, предмет регулирования которого практически совпадает с предметом регулирования Основ законодательства, на наш взгляд, не следует считать негативной.

Почти в трети субъектов Приволжского федерального округа приняты акты, дополняющие общие

законы о здравоохранении, имеющие аналог в федеральном законодательстве (о санитарно-эпидемиологическом благополучии, о лекарствах и др.). Так, в Республике Башкортостан действует Закон Республики Башкортостан «О предупреждении распространения на территории Республики Башкортостан заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» от 21 декабря 1998 г. № 209-3, в Республике Татарстан — Закон Республики Татарстан «О медицинском страховании граждан в Республике Татарстан» от 20 октября

1993 г. № 1991 — XXII и т. д.

В отдельных субъектах приняты акты, дополняющие общие положения о здравоохранении, но не имеющие аналогов в федеральном законодательстве (о целительстве (народной медицине), о питьевой воде и т. п.). Примерами служат Закон Республики Башкортостан «Об иммунопрофилактике инфекцион-ных болезней человека в Республике Башкортостан» от 19 марта 1999 г. № 226-3, закон Саратовской области «О народной (альтернативной) медицине» от 19 декабря 1996 г.

Лишь несколько субъектов Приволжского федерального округа имеют акты в сфере социальной защиты субъектов медицинских отношений, определяющие особенности экономической политики по отношению к медицинским учреждениям, медперсоналу, пациентам. Например, в Пензенской области действует Закон «Об обеспечении отдельных категорий граждан, проживающих на территории Пензенской области, протезно-ор-топедическими изделиями» от 20 сентября 2005 г. № 861-ЗПО, в Самар-

ской области — закон «О частной медицинской деятельности в Самарской области» от 14 февраля 2000 г. № 2-ГД, в Саратовской области — законы Саратовской области «О правах пациента» от 14 апреля 1997 г. № 21-ЗСО, «Об обеспечении полноценным питанием беременных женщин, кормящих матерей, а также детей в возрасте до трех лет» от

26 декабря 2005 г. № ИО-ЗСО и др.

В ряде субъектов России законы о

ф

здравоохранении вообще . отсутствуют. Таково положение дел в Ульяновской области. Фрагментарность правового регулирования вопросов медицины и здравоохранения характерна для Чувашской Республики, Кировской, Нижегородской, Пензенской, Самарской областей, законодательные органы государственной власти которых до недавнего времени не уделяли должного внимания их законодательному упорядочению.

Одной из последних новелл в правовом регулировании рассматриваемой группы отношений является принятие законов Чувашской Республики «Об охране здоровья граждан в Чувашской Республике» от 24 ноября 2004 г. № 53, Кировской области «Об охране здоровья граждан в Кировской области» от 3 ноября 2005 г. № 369-30, Республики Мордовия «О здравоохранении в Республике Мордовия» от 20 февраля 2006 г. № 10-3. По всей видимости, данными субъектами в ближайшее время будут урегулированы не только общие, но и специальные отношения.

Сейчас на общефедеральном уровне реализуется несколько программ в области здравоохранения. Помимо учас-

тия в этом процессе органы государ- др.). В результате доминируют законо-ственной власти субъектов Федера- дательные нормы временного характе-

ции вправе принимать региональные

эффективность

целевые программы по следующим ос- вого регулирования.

новным направлениям (в соответствии

Однако у данной практики есть и

с открытым перечнем ст. 5 и 6 Основ): позитивные моменты. Региональные 1) развитию здравоохранения; 2) про- программы позволяют регламентиро-филактике заболеваний; 3) оказанию вать отдельные специфичные для ре-медицинской помощи; 4) медицинско- гиона мероприятия в сфере здравому образованию населения. охранения и иметь гарантированные Целевые программы по охране здо- дополнительные средства для их вы-

в большинстве полнения. Правда, в ряде

ровья утверждены

субъектов России. Правда, в ряде Сегодня не только республики (как случаев региональными программами это следует из сравнительного анали-подменяется принятие законов, являю- за ст. 5 и 6 Основ), но и иные субъек-щихся основой нормативного правово- ты РФ, а также органы местного саго регулирования (например, это зако- моуправления утверждают програм-ны Республики Марий Эл «О республиканской целевой программе "О совершенствовании службы скорой медицинской помощи в Республике Ма- медицинского законодательства — за-

рий Эл на 2003

мы обязательного медицинского страхования граждан. Можно говорить, что складывается особый «уровень»

2007

__»

гг. »

от коны, издаваемые органами местного

18 октября 2002 г. № 24-3, «О респуб- самоуправления. Несомненно, отно-

ликанской целевой программе "Не- шения по охране здоровья граждан

отложные меры борьбы с туберкуле- тех или иных населенных пунктов

зом в Республике Марий Эл на ввиду их специфики необходимо уре-

от 30 декабря гулировать. Но решения органов

2005

2009

гг."»

2004 г. № 65-3, «О республиканской местного самоуправления не должны целевой программе "Здоровый ребе- иметь форму закона. А между тем в нок" на 2005 — 2006 гг.» от 5 марта Кирове, например, действует 11 целе-

2005 г. № 7-3; законы Нижегородской вых программ, утвержденных закона-области «Об утверждении областной

"Неотложные

целевой

программы

ми городской думы.

В связи с этим заслуживает внима-

меры борьбы с туберкулезом в Ниже- ния тот факт, что во избежание раз-

городской области" на 2005 — личного рода коллизий при реализа-

2009 гг.» от 7 июня 2005 г. № 71-3, «О ции полномочий в сфере медицины

профилактике наркомании и токсико- и здравоохранения органами власти

мании» от 28 марта 2002 г. № 16-3, «О самого субъекта и муниципалитетами

мерах социальной поддержки граждан, в отдельных субъектах принимаются

страдающих социально значимыми за- законы о разграничении и(или) пере-

болеваниями и заболеваниями, пред- распределении полномочий между

ставляющими опасность для окружаю- органами государственной власти

щих» от 8 сентября 2005 г. № 121-3 и субъекта Федерации и местного само-

управления (например, Закон Респуб- ственность за причинение вреда; про-лики Мордовия «О наделении орга-

нов местного самоуправления город- го сотрудничества.

возглашает принципы международно-

Особый

акцент

ского округа государственными пол- сделан на правах пациента, медицинс-номочиями по оказанию специализи- кой деятельности по планированию рованной медицинской помощи» от семьи и регулированию репродуктив-

28 ноября 2005 г. № 85-3).

В ряде субъектов России в сфере

ной функции человека.

Положения кодекса получают даль-

здравоохранения действуют кодифици- нейшее развитие в других законода-

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

рованные акты, в частности в Респуб- тельных актах Республики Башкорто-

лике Башкортостан Кодекс об охране стан, касающихся отношений в ходе

здоровья граждан от 5 ноября иммунопрофилактики инфекционных

1993 г. № ВС-21/21. Он достаточно болезней человека в республике;

корректен с точки зрения главных предупреждения распространения на

требований юридической техники, ее территории заболевания, вызывае-

Имея в структуре только 69 статей, мого вирусом иммунодефицита чело-

кодекс устанавливает основы норма- века (ВИЧ-инфекции); медицинского

тивного регулирования практически страхования граждан; предупрежде-

во всех областях медицины и здраво- ния распространения туберкулеза; со-

охранения: формулирует понятие ох- циальной поддержки инвалидов; до-

раны и основные принципы здоровья норства крови и ее компонентов;

и

граждан; закрепляет задачи законода- частной медицинскои деятельности и тельства Республики Башкортостан в др. (всего более 10).

сфере охраны здоровья граждан; раз-

Пожалуй, это единственный субъект

граничивает полномочия органов го- Приволжского федерального округа, в сударственной власти Республики котором комплексно решен рассматри-Башкортостан и органов местного са- ваемый вопрос.

моуправления в области охраны здо-

Таким образом, комплексный инсти-

ровья граждан; определяет систему тут законодательства о медицине и

организации охраны здоровья граждан здравоохранении имеет различный

в республике, основные права граж- уровень нормативной регламентации

дан в области охраны здоровья, в том в субъектах Федерации. Как оказа-

числе права отдельных групп населе- лось, поле деятельности органов вла-

ния (беременных женщин и матерей, сти субъектов по совершенствова-

несовершеннолетних, военнослужащих нию медицинского законодательства

и др.); устанавливает гарантии по осу- довольно широко и включает повыше-

ществлению медико-социальной помо- ние качества региональных законов,

щи гражданам; определяет порядок и пересмотр действующего законода-

условия проведения медицинской экс- тельства ввиду изменением норм об-

пертизы; регламентирует права и со- щефедерального уровня, изучение по-

циальную поддержку медицинских и ложительного законотворческого

фармацевтических работников, ответ- опыта других субъектов РФ.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

1. Дудко И. Г. Законодательство субъектов Российской Федерации: Проблемы теории и практики. Саранск: Изд-во Мордов. ун-та, 2004. 294 с.

2. Кадыров Ф. Н. Платные медицинские услуги. М.: Юрист, 2000. 174 с.

3. Сальников В. П. Общие принципы правового регулирования трансплантации органов и тканей человека / В. П. Сальников, С. Г. Стеценко // Юрист. 2000. № 6. С. 16 — 24.

4. Шевченко Ю. Л. Правовые основы здравоохранения в России. М.: Юрид. лит., 2000. 186 с.

Поступила 05.07.06.

К ВОПРОСУ О ПРАВОВОЙ ПРИРОДЕ СОЮЗНОГО ГОСУДАРСТВА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ И РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

С. И. КУРАКИНА

Процесс интеграции Республики Беларусь и Российской Федерации идет на протяжении нескольких лет и уже имеет свою историю [2]. 2 апреля 1996 г. был подписан Договор об образовании Сообщества Беларуси и России. Через год, 2 апреля 1997 г., заключен Договор о Союзе Беларуси и России, а 27 мая 1997 г. президенты обоих государств подписали Устав Союза, который объявлен неотъемлемой частью Договора. В 1997 — 1999 гг. принято много документов по интеграции. Наконец 8 декабря 1999 г. подписан Договор о создании Союзного государства [4]. Вне сомнения, этот Договор стал политически и юридически фундаментальным шагом на пути объединения Белоруссии и России. Уже само движение от Союза к Союзному государству наглядно демонстрирует стратегические цели сто-

рон. Они ярко отражены в тексте Договора. Особо следует отметить положение Договора о том, что «по мере становления Союзного государства будет рассмотрен вопрос о принятии его Конституции» (п. 3 ст. 2).

Между тем открытым и дискуссионным остается вопрос о правовой природе Союзного государства, созданного Договором Республики Беларусь и Российской Федерации от 8 декабря 1999 г.

Проведенный анализ существующих точек зрения определил две принципиальные позиции, касающиеся оценки правовой природы Союзного государства РБ и РФ.

С одной стороны, Союзное государство является международно-правовым объединением Республики Беларусь и Российской Федерации. Сторонники данного подхода руковод-

Похожие темы научных работ по праву , автор научной работы — Дудко И.Г., Уздимаева Н.И.