CC BY
18
17. ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО
17.1. ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОБОРОТА ЗАЩИТНЫХ И НЕЗАЩИТНЫХ ЛЕСОВ В РОССИИ XVIII- НАЧАЛА XIX ВВ
Яшин Дмитрий Викторович, старший преподаватель по направлению « Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве»
Место работы: АНО «Научно-образовательный центр «КАРЬЕРА», г. Нижний Новгород
Аннотация: Статья посвящена изучению вопросов, касающихся использования и охраны защитных и незащитных лесов в 18-начале 19 вв. Автор подробно анализирует терминологию данной проблематики, проводя четкие различия в методах правового регулирования данных категорий лесов.
Ключевые слова: защитные и незащитные леса, право собственности на лес, публично- и частно-правовые методы регулирования оборота лесных ресурсов.
LEGISLATIVE REGULATION OF THE TURNOVER OF NEZAMETNY AND PROTECTIVE FORESTS IN RUSSIA XVIII - EARLY XIX CENTURIES
Yashin Dmitry V., senior lecturer of «Theory and history of law and state; history of doctrines on law and state» Work place: ANO «Scientific-educational center «CAREER», Nizhny Novgorod
mari091171@yandex. ru
Annotation: the Article is devoted to study issues relating to the use and protection of protective forests and nezametny in the 18th and early 19th centuries the Author analyzes in detail the terminology of this problem by making a clear distinction in the methods of legal regulation of these categories of forests.
Keywords: protective and not protective forest ownership of the forest public- and private-legal methods of regulation of circulation of forest resources.
Лес кроме экономической функции, выполнял ещё и социальную. В гражданско-правовых отношениях лес выполняет функции частного характера, в публично-правовых -функции общественного характера. Ненадлежащее использование лесов и в том и в другом случае может сказаться весьма гибельным для всего человечества. Вопрос о защитном значении лесов в отечественной правовой литературе был поднят в начале XIX века, но разрешить его в полном объёме не удалось в виду того, что лесные отношения затрагивают экономические, социальные и юридические стороны. По мнению Н.И. Фалеева, лес - благо социальное в международном отношении. В существовании лесов заинтересовано буквально все человечество, а потому и защита
лесов должна осуществляться всем человечеством сово-
1
купно .
Уяснение понятия «защитные леса» представляет немалые трудности. Некоторые авторы на первое место выдвигали лесохозяйственное значение леса и признавали защитными такие леса, которые защищали интересы лесного хозяйства и интересы предотвращения опасностей, угрожающих территориям. Целесообразнее было бы учитывать не только лесохозяйственное, но и общесоциальное значение лесов.
Теоретическая верность данной точки зрения не вызывает сомнения. Только на почве общественного интереса возможно признать леса защитными. Статья 712 Лесного Уста-
1 Фалеев Н.И. Лесное право. - М., 1912. - С. 169.
ва 1842 года устанавливает, что защищёнными признаются те леса, безусловное сохранение которых оказывается необходимым для государственной или общественной пользы. Далее в Лесном Уставе конкретизируется, что защитными являются такие деревья и кустарники, которые сдерживают сыпучие пески, препятствуют их распространению по морским берегам, берегам судоходных рек, если при этом деревья и кустарники препятствуют размыванию почв, образованию смежных обвалов и грязевых потоков, а также водоохранные леса2.
Из приведённых определений видно, что законодатель слишком конкретизирует данное понятие, а, между тем, общее понятие защитных лесов, на наш взгляд, сформулировано крайне неудачно. Если обратиться к источникам зарубежного права, то в них можно найти такой же конкретизирующий подход к определению защитности лесов. «Если свести воедино раздробленные указания европейских кодексов на общественные опасности, предупреждаемые лесом, то они будут таковы: стратегические опасности, предупреждаемые лесами Франции и Австрии; влияние на высоту рек - в Пруссии, Франции, Италии; сдвиги почвы, обвалы, осыпания, горные потоки - во всех государствах Европы»3.
Данное определение одновременно является и общим и конкретным. Законодателю необходимо было сформули-
2 Лесной Устав 1842 года, ст. 712.
3 Орлов М. Основы лесоохрания в России. - СПб.., 1906. - С. 71 - 79.
Яшин Д. В.
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОБОРОТА ЗАЩИТНЫХ И НЕЗАЩИТНЫХ ЛЕСОВ В РОССИИ XVIII- НАЧАЛА XIX ВВ
ровать общее понятие не по содержанию, а по форме. В этом случае защитными лесами могли бы быть признаны все те леса, которые признаны таковыми компетентными государственными органами.
В дореволюционном гражданском праве широко обсуждался вопрос: кто должен быть собственником защитных лесов и должен ли он быть вообще. Говоря другими словами, при признании лесов защитными, лес должен переходить в категорию общественного достояния, которая должна стоять вне всякого обладания и господства. Право собственности предполагает полное осуществление всех полномочий собственника, а применительно к защитным лесам, это право должно быть ограничено настолько, чтобы лес действительно выполнял публичные функции.
Также была высказана точка зрения, что защитность лесов возникла на реальной основе - неверного хозяйствования частных собственников, которые эксплуатировали лес, не проанализировав возможностей его эксплуатации. Ненадлежащая охрана защитных лесов от нарушений самих владельцев и посторонних лиц требовала установления иных юридических отношений. Ввиду этого необходимо выделить защитные леса в собственность государства. Но это вовсе не означало, что свойство защитности, распространялось на частные леса, превращает их затем в леса государственные. Общественные функции могут выполнять и частные леса. Следовательно, защитными лесами могли признаваться частные леса, общественные леса в широком смысле и казённые леса. Лесной Устав 1842 года распространял понятие защитности на все леса, принадлежащие казне, удельному ведомству, разным установлениям, об-ществам4.
Приобретение государством от частных владельцев защитных территорий по сути своей является экспроприацией. Отчуждение должно производиться только на правомерных основаниях.
С момента отчуждения собственник утрачивает все права на имущество, он уже не имеет права требовать, чтобы имущество использовалось с определенной целью. Если же отчуждённое имущество впоследствии будет продаваться, то в течение 10 лет он может его выкупить, уплатив установленную цену.
Особые правила экспроприации установлены при занятии имущества под железные дороги, а также в отношении наделов крестьян и т.п.
На основании указанных правил об оценке, лесное ведомство имеет право приобретать частные леса в казну, если они будут признаны защитными, а их собственники не согласятся произвести денежные расходы для необходимых хозяйственных мер. За владельцами этих лесов в течение срока земской давности сохраняется право обратного выкупа с уплатой той суммы, за которую они были приобретены казной, но с прибавлением к ней суммы произведенных лесоустроительных работ.
Во второй половине XIX века очень часто высказывались мнения о том, что необходимо выкупить все неиспользуемые частновладельческие леса в малолесных губерниях, и принять закон, который обязывал бы владельцев возводить необходимые для государства лесоохранные полосы5.
4 Лесной Устав 1842 года, ст. 710.
5 Кириллов А. Государственное значение леса. - СПб., 1910. - с. 1277.
В дореволюционной России появление законов о защитных лесах не имело истории. Правда, в 40-х годах XVIII века законодатель рекомендовал вести хозяйство надлежащим образом, но это пожелание не имело никакой юридической санкции. В эпоху Екатерины II частные леса были вне всякого государственного контроля. Но именно в этот период истребление лесов достигло широчайших размеров. В Лесном Уставе 1842 года была предпринята попытка дать легальное определение защитных лесов, но что касается закрепления санкций за истребление лесов, то сделано этого не было.
В 70-х годах XIX века мысль о необходимости вмешательства в частные дела лесовладельцев была необычайно распространена, и, как это обычно бывает, ею чрезмерно увлеклись. На II Всероссийском съезде сельских хозяев в Москве частное лесное хозяйство было признано несостоятельным вообще6.
4 апреля 1888 года был издан лесосохранительный закон, устанавливающий ответственность за самовольную порубку7. Правоприменительная практика заставила усомниться во многих положениях этого закона, и уже 29 апреля 1901 года был издан новый закон, внесший существенные изменения в вопросы об опустошительных порубках леса, пастьбе скота, расчистках водоохранимых лесах8.
Практические трудности отчуждения лесов в России напрямую были связаны с тем, что большинство лесных массивов находились в руках частных владельцев, которые крайне болезненно и негативно относились к изъятию своей собственности. Профессор А.И. Соболев приводит следующие данные: «В Европейской России преобладающей формой владения лесов является частное лесовладение -49 млн. десятин частных и 33 млн. казенных лесов. Отсюда заключается, что лесоохранение в России есть охранение частных лесов»9.
Профессор М. Орлов приводит ещё более интересные данные: «Всего в России водоохранимых и защитных лесов 1.305.716 десятин».
Вообще площадь защитных лесов в России не велика, в некоторых губерниях их нет вовсе. В самом законе защитный лес не определен надлежащим образом в том смысле, что не указано какие участки леса должны быть приравнены к защитным, а также такие участки, на которых лес в случае его создания приобретает значение защитного10. Функции защитности лесов в широком социально-правовом смысле могут иметь место на различных территориях: как малолесных, так и на богатых лесами. Лесосохранение является общим принципом и распространяется на все территории. Но Лесной Устав 1842 года имеет серьёзную недоработку: он распространяет действие защитности на леса Европейской России и Кавказе в то время, как огромные лесные богатства Сибири остались вне поля правового регулирования. Конечно, на протяжении данного периода времени в Сибири господствовало натуральное хозяйство. Но в XVIII веке происходит стремительный поворот от натураль-
6 Кириллов А. Государственное значение леса. - СПб., 1910. - С. 230.
7 Рудзский А. Лесоводственное обозрение в «Журнале сельского хозяйства», 1888 год, т. СМИ.
8 Ключников М. Конкретные задачи лесосохранения. - СПб., 1905. - С. 5-6.
9 Соболев А.И. Лесосохранительная политика. - СПб, 1903.-С.83-85.
10 Орлов М. Основы лесосохранения в России. - М., 1906. - С. 22.
ного хозяйства к более совершенным экономическим формам. По мнению А. Строгого, это привело к тяжелым, но естественным последствиям: к обмелению рек, к образованию сыпучих песков, к понижению урожайности и нашествию саранчи11.
Самый серьёзный вопрос, возникший при изучении защитных лесов, - это вопрос об ограничении пределов частного господства владельцев лесов.
А. Шваппах признает, что понятие о собственности даёт личную свободу и власть в пределах, определённых социальными рамками, обусловливаемыми гражданскими отношениями. Это ограничение личной свободы первично по отношению к землевладению, поскольку владельцу приходится считаться с разными видами вмешательства публичной власти и соседей12.
Г. Еллинек указывал, что частное лицо может быть ограничено в интересах общества в своём праве собственности настолько, что с экономической и правовой точки зрения лицо будет скорее обладателем права пользования, чем собственником13.
В России в указанный период охранение лесов было возложено на лесосохранительный комитет. Это исполнительный, административный орган, построенный на началах коллективного устройства. Лесной Устав 1842 года пытался создать такую конструкцию, которая бы наибольшим образом обеспечивала бы все интересы. Интересы правосудия были представлены в лице председателя окружного суда или одного из его членов, назначенного постановлением общего собрания суда. Местные интересы представлялись председателем губернской земской управы. Вот таким образом обеспечивались интересы всех групп относительно охранения лесов. Такую правовую конструкцию можно считать удачной, поскольку она обеспечивает практически равную защиту интересов различных групп.
Говоря о защитных лесах, нельзя не коснуться собственно процессуальных моментов защитного процесса. Действующий в Российской Империи Лесной Устав 1842 года определял четко только одну сторону в процессе - лесовладель-ца. Интересы общества были представлены лицами, не обладавшими правами стороны, а находящимися в составе трибунала (об этом будет сказано ниже), и получается, что непосредственно заинтересованная сторона сама участвует в постановлении решения. Такое положение, конечно же, ущемляет интересы лесовладельца, но другой правовой Лесной Устав не предоставляет. Кроме этого, закон все время упоминает только лесовладельца и лицо, «заведующее лесом», иногда это лицо называется управляющим14. Из этого следует, что Лесной Устав не регламентировал института представительства по подобным делам. Если бы сторона - лесовладелец пожелал бы защищать свои интересы через специалиста, который является управляющим, то лесоохранительный комитет не признал бы его представителем стороны до тех пор, пока владелец не передал бы ему необходимое полномочие. Но в этом случае всё равно имел бы место институт «заведующего лесом» или управляющего, но не собственно гражданско-правовое представительство.
11 Строгий А. Истребление лесов в Сибири. - СПб., 1899. - С. 156.
12 Шваппах А. Лесная политика. - СПб., 1880. - С. 11-13.
13 Еллинек Г. Общее учение о государстве. - Спб., 1860. - С. 126.
14 Лесной Устав 1842 года, ст. 743, 745, 748.
Защитный процесс представляет собой прения двух сторон - частного лесовладельца и казны, результатом которых является или признание леса защитным или отказ в признании защитности. Право приносить ходатайство о признании леса защитным было предоставлено губернским и земским управам, как органам исполнительской власти, в обязанности которых входит забота о благоустройстве. Также правом инициативы в этом вопросе обладали управления ведомств путей сообщения, которые непосредственно были заинтересованы в водных путях. Кроме этого, приносить ходатайства могли управления лесного ведомства, в чью компетенцию входили вопросы лесоохранения. Частные лесовладельцы тоже могли приносить такие ходатайства 15. Надо уточнить, что Лесной Устав 1842 года никоим образом не запретил за военным ведомством и Министерством внутренних дел подобных правомочий, а напрасно, поскольку в их обязанности так же входила забота о благосостоянии лесов.
Защитный процесс по русскому законодательству делился на несколько стадий. Первая стадия носила название «исследование» и имело целью собрать как можно больше сведений, относящихся к конкретному вопросу. Закон строго определял, что должны быть собраны все сведения, относящиеся к делу, а так же закон указывал, что сведения должны быть собраны в месте нахождения леса.
Вторая стадия защитного процесса сводилась к разрешению дела. Заседание проводилось в присутствии всех членов лесоохранительного комитета, обязательно должен был вестись протокол. Решение комитета выносилось в форме постановления, которое должно было быть мотивированным. В мотивах должны быть указаны те обстоятельства, на которых постановление основано. Это делалось с
целью, чтобы лесовладелец имел возможность так же мо-
„16 „
тивированно возразить против указанных оснований . В постановлении указывалось: признать данный лес защитным в целом или в части; признать лес водоохранным; отклонить ходатайство в признании леса защитным. С момента вынесения постановления оно вступало в законную силу, но непременным условием являлось то, что оно должно было быть объявлено лесовладельцу. С этого момента решение лесоохранительного комитета становилось обязательным для лесовладельца.
Что касается права обжалования, то закон регламентировал это крайне недостаточно. Обжаловать можно было, если постановлением были нарушены права лесовладельца. К сожалению, закон ничего более не говорил по этому вопросу. Можно предположить, что права могли быть нарушены при проведении исследования, или же нарушены процессуальные нормы, например, постановление комитета не было объявлено частному владельцу.
С момента вступления постановления в силу, лесовладелец не мог обратить леса в другой вид угодий и осуществлять рубку вне плана хозяйствования. На защитные леса налагался особый режим хозяйствования, а это означало, что вопрос из сферы собственно юридической переходил в сферу техническую. План хозяйствования мог запрещать сплошные порубки; корчевание пней и корней; побочное пользование. Таким образом, план хозяйствования имел
15 Лесной Устав 1842 года, ст. 741, 744.
16 Лесной Устав 1842 года, ст.747.
Яшин Д. В.
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОБОРОТА ЗАЩИТНЫХ И НЕЗАЩИТНЫХ ЛЕСОВ В РОССИИ XVIII- НАЧАЛА XIX ВВ
целью сохранение и возобновление насаждений, поэтому пределы лесного пользования устанавливались толь в целях сохранения лесных ресурсов.
Водоохранные леса подвергались тому же законодательному порядку регламентации, что и защитные. Главное юридическое отличие водоохранных лесов от защитных заключалось в том, что пределы господства владельца водоохранного леса были значительно шире. Владелец мог производить порубки в неопустошительных пределах, он имел право производить расчистку почв, а так же план хозяйствования гораздо меньше стеснял владельцев водоохранных лесов.
Подводя итог относительно юридического положения защитных лесов, необходимо сказать, что ограничение прав собственника в пользовании этими лесами, как бы компенсируется тем, что он освобождался от уплаты поземельного налога и от земского поземельного и городского оценочного сбора, т.е. он освобождался от уплаты налога на имуще-ство17. Казённые леса, находящиеся в защитном положении так же освобождались от уплаты земских сборов18.
Говоря об ограничении прав собственника, необходимо уточнить, что данные ограничения базировались исключительно на норме закона и имели своей целью обеспечение общественных интересов в области лесопользования. Конечно, налицо был конфликт между публичными и частными интересами, который зачастую разрешался в пользу общественных интересов. Это было связано с особенностями объекта спора - лесами, именно поэтому закон часто вставал на сторону, которая отстаивала публичные интересы в данных отношениях.
Таким образом, сбережение лесных ресурсов в дореволюционной России осуществлялось защитными лесами -будут ли они казенные или частные, а также незащитными лесами, - принадлежавшими частным лесовладельцам.
Сразу необходимо соотнести понятия «защитность» и «охраняемость» Дореволюционное лесное законодательство достаточно детально разработало правовые категории, носящие частный характер, чего нельзя сказать об институте собственности вообще. Так вот, понятие «защитность» шире, нежели понятие «охраняемость».
Территориально защитность распространяется на все леса Европейской России и Кавказа. А охранению подлежали леса только в малолесных губерниях, таких как Екатерино-
19
славская и т.п.
Дореволюционное законодательство не делало различия между лесами общественными и чисто частными. В 1888 году был принят закон «О мерах по лесосохранению», который распространял охранительное действие только на леса Центральной России. Многие учёные того времени, занимавшиеся проблемами лесосохранения считали, что действие закона не должно быть ограничено территориально.
Правовые основания ограничений частной лесной собственности по-разному обосновывались государственными
17 Лесной Устав 1842 года ст.728.
18 Циркуляр Лесного Департамента 1889 г. №6.
19 В примечании к ст. 710 Лесного Устава 1842 года указывается, что принцип охранения не применяется в губерниях Архангельской, Вятской, Олонецкой, некоторых частях Вологодской губернии и Кавказа. Если лес состоял в ведении казенного управления, то на него действие охраняемости так же не распространялось.
лесоводами, политиками и юристами. Первые считали, что частное лесное хозяйство не может справиться с государственным с технической точки зрения. Кроме этого, они считали, что казна является субъектом, лишенным эксплуататорских начал, поэтому она сможет лучше заботиться о лесосохранении.
Изучение мер, способных содействовать сохранению лесных богатств, все-таки, относится к вопросам лесной политики. Юристам же интересно, как эти меры регламентируются законом. Ст.71 Лесного Устава 1842 года называла такие меры - мерами, ограждающими леса от истребления и истощения. Основной такой мерой является запрет расчистки лесов. Государству важно было сохранить лес как таковой, поэтому применение такой меры вполне оправдано. Дореволюционное лесное законодательство устанавливало способ факультативного запрещения расчистки. Для этого закон исчерпывающе регламентировал те случаи, когда расчистка лесов разрешалась, но это все равно не исключало возникновение споров при применении данной нормы. Согласно закону 1888 года «О мерах по лесосохра-нению», расчистка разрешалась: когда проведение хозяйственных мероприятий по обустройству имения неминуемо влекло расширение угодий за счет лесов; для обработки почвы под временное сельскохозяйственное пользование (например, под виноградники); для дорожного строительства; при размежевании; при разделе имущества; для уничтожения чрезполосности; на участках, где лес был посажен искусственно и где лесонасаждения незначительны; для устройства хозяйственных хуторов; для военных целей20.
Все эти конкретные задачи сводились к следующему: к изменению доходности земли; для создания отдельного владения; для разведения искусственных и незначительных насаждений и для военных целей. Если же владелец леса производил расчистку с нарушением своих обязанностей или же вопреки указанным выше основаниям, «то он подвергался уголовной ответственности и обязательному принудительному облесению»21.
По вопросам ведения планового хозяйства в незащитных лесах существовали две точки зрения.
Одни считали, что составление подобных планов обязательно, другие же считали, что это должно быть сделано в факультативном порядке. Те представители, которые отстаивали первую позицию считали, что отсутствие планов дает простор для злоупотреблений лесовладельцев, план, по их мнению, был необходим только для проведения лесоохра-нительных мер22.
Представители другой точки зрения считали, что казённые чины не в состоянии надлежаще следить за исполнением данных мер, поэтому только собственник мог, по их мнению, надлежащим образом вести лесное хозяйство.
Безусловно, что проведение лесоохранительных мероприятий крайне важно для государства, но всё же мы ведем речь об институте частной собственности на лес. Если государство откровенно признает собственника расточителем, то при устройстве частных лесов оно должно руководство-
20 Закон 1888 года «О мерах по лесосохранению», ст. 19-23. // СЗРИТ VIII.
21 Лесной Устав 1842 года, ст.725.
22 Исаев А. Что принес 1888 год для сохранения русских лесов?-//Приложение к «Лесному журналу» 1889 г., с.72.
Соболев А.И. Основы лесосохранения. - СПб, 1907. - с. 18 - 19.
ваться своими публичными интересами, а не интересами частного собственника. Обязанность ведения планового хозяйства будет лишать собственника нужной инициативы и опыта хозяйствования. Поэтому необходимость ведения планового хозяйства должна была носить исключительно факультативный характер, поскольку любые ограничения права частной собственности воспринимаются собственниками болезненно, они уже не видят в лице государства своего союзника, что приводит к обострению социальной обстановки.
Таким образом, право собственности не есть право безграничного и неразумного осуществления действий, но любое, пусть даже обоснованное ограничение, прежде всего, должно носить исключительно легальный характер. Только это обстоятельство позволит вести диалог между частными и публичными собственниками, и найти необходимый компромисс между интересами государства в целом и потребностями индивида.
Список литературы:
1. Фалеев Н.И. Лесное право. - М., 1912.
2. Лесной Устав 1842 года
3. Орлов М. Основы лесоохрания в России. - СПб.., 1906.
4. Кириллов А. Государственное значение леса. - СПб., 1910.
5. Рудзский А. Лесоводственное обозрение в «Журнале сельского хозяйства», 1888 год, т. СМИ.
6. Ключников М. Конкретные задачи лесосохранения. - СПб., 1905.
7. Соболев А.И. Лесосохранительная политика. - СПб, 1903.
8. Орлов М. Основы лесосохранения в России. - М., 1906.
9. Строгий А. Истребление лесов в Сибири. - СПб., 1899.
10. Шваппах А. Лесная политика. - СПб., 1880.
11. Еллинек Г. Общее учение о государстве. - Спб., 1860.
12. Циркуляр Лесного Департамента 1889 г. №6.
13. Закон 1888 года «О мерах по лесосохранению», ст. 19-23. // СЗРИТ VIII.
14. Исаев А. Что принес 1888 год для сохранения русских лесов?-//Приложение к «Лесному журналу» 1889 г.
15. Соболев А.И. Основы лесосохранения. - СПб, 1907.
