CC BY
48
регионов и повышения уровня жизни населения, проживающего на данных территориях. С уменьшением количества субъектов также объективно должен решиться ряд управленческих проблем в Федерации. Но укрупнение субъектов возможно только в тех случаях, когда это не вызывает протеста со стороны населения, проживающего на территории субъектов, обеспечивает экономическое и социальное благополучие, сохраняет национальную самобытность, при этом оно должно происходить с учетом всей совокупности факторов, оказывающих влияние на данный процесс.
Исходя из вышесказанного, на наш взгляд, сегодня существует объективная необходимость принятия комплексной концепции модернизации федеративной системы Российской Федерации, закрепляющей основные цели и задачи укрупнения регионов, его приоритеты, этапы и пределы с учетом концептуальной проработки всего комплекса проблем модернизации, что, в свою очередь, предполагает радикальную реформу всей государственности и крупномасштабную конституционную реформу в сфере федеративного устройства Российской Федерации.
Турищев С. В.,
соискатель Кубанского государственного университета
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ПРАКТИКА ПРИМЕНЕНИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ СИСТЕМ, ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ПРИ ФОРМИРОВАНИИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РФ
В настоящее время в российском законодательстве закреплена широкая система гарантий осуществления населением местного самоуправления. Одной из таких гарантий является установление Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 положения, позволяющего законодателю субъекта РФ самостоятельно определять виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, а также порядок их применения.
В контексте указанного Федерального закона понятие «избирательная система» понимается в узком смысле и употребляется применительно к определению результатов голосования. В специальной юридической ли-
1 Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
тературе существует устоявшееся и четкое понятие избирательной системы, под которой понимается установленный законом или иным нормативным актом способ установления результатов голосования на муниципальных выборах (определения кандидатов, признанных избранными)1. Как отмечает М. В. Баглай, в узком смысле различаются пропорциональная и мажоритарная избирательные системы2.
Мажоритарная избирательная система основана на принципе большинства: избранным считается кандидат, набравший установленное законом большинство голосов избирателей. В зависимости от того, какое большинство голосов избирателей требуется для избрания по закону, различают:
— мажоритарную избирательную систему абсолютного большинства: для избрания требуется абсолютное большинство голосов избирателей, то есть 50 % от числа избирателей, принявших участие в голосовании, плюс один голос;
— мажоритарную избирательную систему относительного большинства: для избрания требуется относительное большинство голосов избирателей, то есть больше, чем получит любой другой кандидат.
Пропорциональная избирательная система основана на принципе распределения депутатских мандатов между списками кандидатов в депутаты пропорционально набранным голосам.
Возможно также проведение выборов депутатов на основании так называемой смешанной избирательной системы, когда определенная часть депутатского корпуса избирается по мажоритарным избирательным округам, а часть депутатских мандатов распределяется между партийными списками по пропорциональной системе.
Следует отметить, что каждому из видов избирательных систем присущи свои достоинства и недостатки. Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрена возможность выбора законом субъекта РФ той или иной избирательной системы и использования ее преимуществ с учетом таких особенностей каждого муниципального образования, как его правовой статус, размеры территории, численность населения и других параметров.
В настоящее время происходит увеличение объема правового регулирования организации проведения муниципальных выборов на федеральном уровне в целях обеспечения единых избирательных стандартов и принципов. Согласно ч. 3 ст. 23 Федерального закона № 131-ФЗ, порядок проведения муниципальных выборов устанавливается Федеральным законом. В качест-
1 Фадеев В. И., Рауткина Н. И, Миронов Н. М. Муниципальные выборы в Российской Федерации. М., 2006. С. 56.
2 Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998. С. 343.
ве такового выступает Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»1.
Федеральным законом № 67-ФЗ устанавливается многообразие видов избирательных систем, применимых на выборах в представительные органы муниципальных образований. Данный Закон предполагает возможность проведения выборов депутатов по одно- или многомандатным мажоритарным округам, а также по единому избирательному округу по пропорциональным спискам кандидатов. Кроме того, возможно применение смешанной мажоритарно-пропорциональной избирательной системы.
Расширение законодательного регулирования порядка формирования органов местного самоуправления связано также с «новой концепцией совершенствования юридических и политических институтов электоральной демократии»2, направленной на расширение участия политических партий в формировании органов публичной власти всех уровней. Свидетельством тому является введение института пропорциональной и смешанной избирательной системы при проведении выборов депутатов представительных органов муниципальных образований.
Ранее действовавшая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г.3 порядок проведения муниципальных выборов относила к компетенции законодателя субъекта Российской Федерации. В ряде случаев это приводило к тому, что отдельные положения законов субъектов противоречили нормам федерального законодательства о выборах, таким образом нарушалась целостность системы правовых гарантий проведения демократичных и свободных муниципальных выборов.
Так, согласно Закону Краснодарского края от 9 декабря 1997 г. «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований в Краснодарском крае»4 не только по итогам голосования в первом туре выборов, но и по итогам повторного голосования (в случае его проведения) избранным на должность главы муниципального образования мог считаться кандидат, получивший более 50 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Данное положение краевого
1 Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
2 Веденеев Ю. А. Политические партии и избирательный процесс // Журнал о выборах. 2006. № 3. С. 68.
3 Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
4 Закон Краснодарского края от 9 декабря 1997 г. № 108-КЗ «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований в Краснодарском крае» // Информационный бюллетень Законодательного Собрания Краснодарского края. 1997. № 24.
закона стало причиной того, что в ряде муниципальных образований края повторялась ситуация проведения выборов, не имеющих результата, когда кандидат при проведении второго тура голосования не добирал незначительное количество голосов избирателей до 50 %. Это вело к необходимости проведения повторных выборов и значительных дополнительных расходов бюджетных средств. В 2003 г. краевой закон был приведен в соответствие с требованиями федерального законодательства. Согласно внесенным изменениям, в ходе повторного голосования явка избирателей не учитывалась, и избранным на должность главы муниципального образования считался зарегистрированный кандидат, получивший простое большинство голосов избирателей, при условии, что оно превышало число голосов, поданных против всех кандидатов.
И первая, и вторая редакции Краснодарского краевого закона о местных выборах предусматривали возможность проведения выборов депутатов представительных органов исключительно на основании мажоритарной избирательной системы.
Действующий в настоящее время Закон Краснодарского края от 26 декабря 2006 г. «О муниципальных выборах в Краснодарском крае»1 устанавливает следующие виды избирательных систем и порядок их применения при формировании органов местного самоуправления в Краснодарском крае.
Глава муниципального образования может избираться либо на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава.
Избрание главы муниципального образования на муниципальных выборах проводится по мажоритарной системе абсолютного большинства (если выборы признаны состоявшимися и действительными, избранным считается зарегистрированный кандидат, получивший более половины голосов избирателей, поданных за всех кандидатов, фамилии которых включены в избирательный бюллетень).
Выборы депутатов представительного органа муниципального образования могут проводиться:
1) по мажоритарной системе относительного большинства (если выборы признаны состоявшимися и действительными, избранным считается зарегистрированный кандидат, набравший наибольшее число голосов избирателей по отношению к другому кандидату (кандидатам);
2) по пропорциональной системе (если выборы признаны состоявшимися и действительными, распределение депутатских мандатов осуществляется
1 Закон Краснодарского края от 26 декабря 2006 г. № 966-КЗ «О муниципальных выборах в Краснодарском крае» // Информационный бюллетень Законодательного Собрания Краснодарского края. 2006. № 37.
между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями по муниципальному избирательному округу, пропорционально полученному числу голосов избирателей);
3) по смешанной мажоритарно-пропорциональной системе (если выборы признаны состоявшимися и действительными, часть депутатов от их установленной численности избирается по мажоритарной системе относительного большинства, остальные депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов по пропорциональной системе).
В случае применения при проведении выборов депутатов представительного органа муниципального образования смешанной мажоритарнопропорциональной системы количество депутатов представительного органа, избираемых по мажоритарной и по пропорциональной системам, определяется уставом муниципального образования.
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 29 ноября 2004 г. № 17-П, нормативное регулирование порядка определения результатов выборов, признанных состоявшимися, как касающееся защиты прав избирателей, проголосовавших за или против конкретных кандидатов, находится в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов1.
Избирательная система, которая применяется при проведении выборов депутатов представительного органа в конкретном муниципальном образовании, определяется уставом муниципального образования в соответствии с установленными законом субъекта РФ видами избирательных систем. При этом Федеральный закон № 131-ФЗ содержит оговорку о том, что законом субъекта РФ могут быть определены условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств.
Закон Краснодарского края «О муниципальных выборах в Краснодарском крае» вводит определенное ограничение относительно возможных вариантов применения избирательных систем, устанавливая, что пропорциональная либо смешанная мажоритарно-пропорциональная системы могут применяться при проведении выборов депутатов представительного органа в муниципальных образованиях, имеющих статус городского округа, при условии проживания на их территории не менее 150 тыс. избирателей.
1 Постановление Конституционного Суда РФ от 29 ноября 2004 г. № 17-П «По делу о проверке конституционности абзаца первого пункта 4 статьи 64 Закона Ленинградской области «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области» в связи с жалобой граждан В. И. Гнез-дилова и С. В. Пашигорова» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 49. Ст. 4948.
Указанным условиям на территории Краснодарского края соответствуют лишь три муниципальных образования — это города Краснодар, Сочи и Новороссийск1. Данное условие значительно ограничивает круг муниципальных образований, которые могут отойти от исключительно мажоритарной системы проведения выборов депутатов представительных органов, что, на наш взгляд, не соответствует задачам обеспечения политической самостоятельности местного самоуправления и идее расширения участия политических партий в формировании представительных органов всех уровней.
Анализ законодательства субъектов РФ показывает, что возможность применения пропорциональной и смешанной избирательных систем на муниципальных выборах устанавливается как для городских округов, так и для муниципальных районов, то есть для всех муниципальных образований второго уровня, существующих на территории соответствующего субъекта.
Например, Закон Томской области от 14 февраля 2005 г. «О муниципальных выборах в Томской области» (в ред. от 8 июня 2005 г.) определяет, что в муниципальных районах и городских округах выборы в представительный орган муниципального образования могут осуществляться на основе пропорциональной избирательной системы, когда все депутаты представительного органа муниципального образования избираются по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутых избирательными объединениями. Выборы могут быть также проведены по пропорционально-мажоритарной системе2. Аналогичные условия определены и Законом Волгоградской области3.
Кроме того, законодательством ряда субъектов предусмотрена процедура формирования представительных органов городских поселений, то есть муниципальных образований первого уровня, на основании смешанной избирательной системы (Читинская, Тульская области)4.
1 Вместе с тем, согласно Уставу Краснодарского края (в редакции Закона Краснодарского края от 6 июня 2005 г. № 882-КЗ), 11 муниципальных образований имеют статус городского округа, 37 — муниципального района.
2 Закон Томской области от 14 февраля 2005 г. № 29-ОЗ «О муниципальных выборах в Томской области» // <http://www.elect70.tomsk.ra/perl/puЫic/user_bmdata_get.pl?id-209&data-acts_data>.
3 Закон Волгоградской области от 5 мая 2005 г. № 1053-ОД «О выборах в органы местного самоуправления в Волгоградской области» // <http://www.volgograd.vybory.izbirkom. гаЛ^п^/погтаЙ_34_100100020228158^?ут-100100020228158>.
4 Избирательный кодекс Читинской области от 20 мая 2003 г. № 477-ЗЧО // <Ы^р://Айа. izbirkom.ru/etc/izb_k_2_version.zip>; Закон Тульской области от 13 апреля 2005 г. № 567-ЗТО «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, членов иных выборных органов местного самоуправления» // <http://www.tula.vybory.izbirkom.ru/download/ normakt_71_100100020974006.rtf?vrn-100100020974006>.
Согласно Закону Красноярского края от 2 октября 2003 г. «О выборах в органы местного самоуправления в Красноярском крае»1, не устанавливается каких-либо ограничений относительно возможности применения пропорциональной избирательной системы при формировании представительных органов муниципальных образований любого уровня. Выборы в представительный орган местного самоуправления на территории края осуществляются на основе избирательной системы, тип которой устанавливается уставом муниципального образования (мажоритарная — по одномандатным избирательным округам, одному или нескольким многомандатным избирательным округам, образуемым на территории муниципального образования на основе единой нормы представительства; пропорционально-мажоритарная — когда часть депутатов представительного органа избирается по спискам избирательных объединений).
Ограничения, связанные с применением пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах в Красноярском крае, связаны не с видом муниципального образования или числом избирателей, зарегистрированных на его территории, а совершенно с другими обстоятельствами.
Если избирательная комиссия муниципального образования признает выборы по общетерриториальному избирательному округу несостоявшимися вследствие того, что 5 и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, были получены менее чем двумя списками кандидатов, то повторные выборы проводятся на основе мажоритарной системы по единому многомандатному общетерриториальному избирательному округу. Таким образом, законодателем Красноярского края установлен порядок, согласно которому признание муниципальных выборов, проводимых по пропорциональной избирательной системе, несостоявшимися ведет к переходу на мажоритарную систему проведения повторных выборов.
Как показывает практика, в различных регионах России, а иногда и на территории одного и того же субъекта Российской Федерации на муниципальных выборах применяются разные избирательные системы. В ходе выборов в органы местного самоуправления в 2004—2005 гг. наряду с мажоритарной были применены смешанная и пропорциональная избирательные системы в 52 муниципальных образованиях семи субъектов Российской Федерации — Красноярского края, Волгоградской, Нижегородской, Томской, Тульской, Сахалинской и Читинской областей. В целом применение смешанной системы на муниципальных выборах предусматривают законы семнадцати субъектов Российской Федерации, например: Республики
1 Закон Красноярского края от 2 октября 2003 г. № 8-1411 «О выборах в органы местного самоуправления в Красноярском крае» // <http://www. legis.krsn.ru/lawsinfo.asp?ID-131>.
Калмыкия, Приморского края, Владимирской, Воронежской, Ивановской, Калининградской, Челябинской областей.
Федеральное законодательство устанавливает широкие возможности применения пропорциональной и смешанной избирательных систем при формировании представительных органов муниципальных образований. Однако положение Федерального закона № 1Э1-ФЗ о том, что законом субъекта могут устанавливаться дополнительные условия применения пропорциональной и смешанной избирательных систем, приводит к значительному сужению реальных возможностей проведения пропорциональных выборов на местном уровне. Полагаем, что необходимым является установление федеральным законодателем определенных критериев для введения указанных ограничений. На наш взгляд, целесообразно закрепление Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» положения, согласно которому законом субъекта РФ в обязательном порядке должна быть предусмотрена возможность применения смешанной или пропорциональной избирательных систем при формировании представительных органов муниципальных образований второго уровня — городских округов и муниципальных районов. При этом окончательный выбор конкретной избирательной системы должен оставаться за муниципальным образованием.
Трошев Д. Б.,
адъюнкт Академии управления МВД России
ВОЗБУЖДЕНИЕ ПАРЛАМЕНТСКОГО РАССЛЕДОВАНИЯ
Формирование и деятельность парламентских следственных комитетов или комиссий представляют собой во многих демократических государствах одну из самых распространенных форм осуществления парламентского контроля, являющуюся наиболее эффективной из всех, что объясняется достаточно специфическим правовым статусом, которым обладают парламентские комитеты и комиссии. Парламентские следственные комитеты и комиссии не являются обычными парламентскими органами. Они, с одной стороны, выражают через свое формирование и деятельность форму осуществления парламентского контроля, а с другой стороны, наряду с самими парламентами, являются органами парламентского контроля. В ряде зарубежных стран к органам парламентского контроля, кроме самих парламентариев и парламентских следственных комиссий и комитетов, относятся также и дру-
