CC BY
27
УДК 342.828 (477)
О. Б. Ковальчук
Навчально-науковий шститут права та психологи Нащонального ушверситету "Львiвська полггехшка", канд. юрид. наук, заслужений юрист Укра1ни, доцент кафедри конституцiйного та мiжнародного права
ЗАКОНОДАВЧЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ВИБОРЧОГО ПРОЦЕСУ В УКРА1Н1
© Ковальчук О. Б., 2015
Дослщжено питання законодавчого забезпечення виборчого процесу в Укратш, проблеми формування системи виборчого законодавства Украши, на пiдставi якого проходить виборчий процес - вибори Президента Укратни, народних депута^в Укратни, депута^в мiсцевих рад та сiльських, селищних, мiських голiв, вироблення пропозицш щодо його вдосконалення.
Ключовi слова: вибори, виборчий процес, законодавство, депутати, ради.
Е. Б. Ковальчук
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА В УКРАИНЕ
Исследование посвящено вопросам законодательного обеспечения избирательного процесса в Украине, проблемам формирования системы избирательного законодательства Украины, на основании которого проходит избирательный процесс по выборам Президента Украины, народных депутатов Украины, депутатов местных советов и сельских, поселковых, городских голов, выработке предложений по его совершенствованию.
Ключевые слова: выборы, избирательный процесс, законодательство, депутаты, советы.
O. B. Kovalchuk
LEGISLATIVE SUPPORT OF THE ELECTION PROCESS IN UKRAINE
The study focuses on the issues of legislative ensuring of the election process in Ukraine, the problems of forming the system of election legislation of Ukraine on the basis of which the election process for the elections of the President of Ukraine, people's deputies of Ukraine, deputies of local councils and village, town and city heads, developing proposals for its improvement.
Key words: election, election process, legislation, deputies, ^until.
Постановка проблеми. Формування системи виборчого законодавства Украши розпочалося з проголошенням незалежносп Украши та значною мiрою активiзувалося тсля прийняття Конституци Украши. За цей час ухвалено велику кшьюсть виборчих закошв з численними змшами 1х редакци щодо врегулювання виборчого процесу - виборiв Президента Украши, народних депутата Украши, депутата мюцевих рад та сшьських, селищних, мюьких голiв. На рiвнi Конституци Укра1ни залишасться не виршеним питання, якою мае бути виборча система на
вщповщних виборах - мажоритарною, пропорцшною чи змшаною, що породжуе внесення змш до виборчих законiв напередоднi кожних виборiв. В умовах iснування нестабшьного виборчого законодавства Укра!ни, наявностi шдвищеного iнтересу суспiльства до виборiв як процесу формування представницьких оргашв та обрання посадових осiб надзвичайно зросла увага до його якосп, вдосконалення та кодифшацп, зокрема прийняття Виборчого кодексу Укра!ни, а тому питання законодавчого забезпечення виборчого процесу в Укра!ш й надалi залишаеться надзвичайно актуальним та потребуе вивчення юристами науковцями та практиками.
Метою дослщження е проведення комплексного аналiзу законодавчого забезпечення виборчого процесу в Укра!ш, розгляд проблем формування системи виборчого законодавства Украши, на пiдставi якого проходить виборчий процес - вибори Президента Украши, народних депутата Украши, депутата мюцевих рад та сшьських, селищних, мiських голiв, вироблення пропозицiй щодо вдосконалення законодавчого забезпечення виборчого процесу в Укра!ш.
Стан дослщження. Окремi аспекти дослщжувано! проблеми висвгглено в працях О. Барабаша, В. Шаповала, Ю. Шемшученка, I. Колiушка, В. Федоренка, О. Майданника, Ю. Барабаша, I. Зайця, А. Яковлева, В. Кравченка, В. Погоршка, П. Стецюка, М. Орзiха, М. Козюбри, О. Пушкшо!, М. Ставншчук та iнших учених. Думки науковщв з питань законодавчого забезпечення виборчого процесу в Укра!ш рiзняться, оскшьки бачення кожного грунтуеться на власному науковому та практичному досвщ.
Виклад основних положень. Прийняття у 1996 рощ Конституци Укра!ни стало великою подiею в життi нашо! держави, розпочався етап утвердження яюсно нового укра!нського законодавства i, зокрема, виборчого законодавства, за допомогою якого забезпечуеться виборчий процес в Украш.
Щц законодавством прийнято розумiти сукупнiсть закошв та iнших правових актiв держави, що забезпечують правове регулювання суспшьних вiдносин на 11 територп [1, с. 215]. О. Лисенкова формулюе окремо нормативне визначення законодавства Украши, котре розглядае як сукупнють нормативно-правових акта вищо! юридично! сили у державу якими е закони як результат безпосереднього волевиявлення народу (референдуму) або його представницького органу (Верховно! Ради Украши), а також чинш мiжнароднi договори, згоду на обов'язковють яких надае Верховна Рада Украши [2, с. 97]. Конституцшний Суд Украши у справi за конституцшним зверненням Ки!всько! мюько! ради професшних спшок щодо офiцiйного тлумачення ч. 3 ст. 21 КЗпП Укра!ни 9 липня 1998 року виршив, що термiн "законодавство" треба розумгги так, що ним охоплюються закони Украши, чинш мiжнароднi договори Украши, згода на обов'язковють яких надана Верховною Радою Украши, а також постанови Верховно! Ради Укра!ни, укази Президента Укра!ни, декрети i постанови Кабшету Мшс^в Укра!ни, прийнятi в межах !х повноважень та вщповщно до Конституцi! Укра!ни i закошв Укра!ни [3]. Але це тлумачення не можна беззаперечно застосовувати до загального розумшня термша "законодавство" чи "виборче законодавство Укра!ни", оскiльки наведене ршення приймалося лише щодо визначення сфери застосування контракту як особливо! форми трудового договору.
Систему виборчого законодавства Укра!ни в юридичнш лiтературi переважно подшяють на чотири групи законодавчих акта [4, с. 38-39; 5, с. 315; 6, с. 86]. Основу ще! системи становить Конститущя Укра!ни - Основний Закон держави, який виступае ядром уше! правово! системи.
Другу групу утворюють спещальш виборчi закони: Закон Укра!ни "Про вибори Президента Укра!ни", Закон Укра!ни "Про вибори народних депутатiв Укра!ни" (на думку М. Ставнiйчук, ця назва закону вимагае уточнення, а саме Закон Укра!ни "Про вибори до Верховно! Ради Укра!ни", оскшьки, вщповщно до Конституцi! Укра!ни, юридично вагомим фактом, що мае вщповщш юридичнi наслiдки, е обрання конституцшного складу Верховно! Ради Укра!ни [7, с. 13]), Закон Укра!ни "Про мiсцевi вибори" [8], Закон Укра!ни "Про Центральну виборчу комiсiю" [9], "Про Державний реестр виборщв" [10].
Третю групу утворюють iншi нормативно-правовi акти конституцшного законодавства - це закони Укра!ни: "Про громадянство Укра!ни" [11], "Про звернення громадян" [12], "Про громадсью обеднання" [13], "Про полггичш партп в Укра!ш" [14], "Про мюцеве самоврядування в Укра!ш" [15] та шшь
Четверту групу - галузевi законодавчi акти сумiжних галузей, якими регулюються певнi процедури виборчого процесу (наприклад, норми адмшстративного, житлового, кримшального, кримiнально-процесуального, фiнансового, цивiльного, цившьно-процесуального, трудового, пенсiйного, господарського, митного, шформацшного, податкового та iншого законодавства).
На сучасному етапi особливе мiсце в регулюванш виборчого процесу посiдають ршення Конституцiйного Суду Укра!ни, а також шдзаконш акти, наприклад, постанови, протокольш рiшення, рекомендацiйнi та iнструктивнi листи Центрально! виборчо! комюи або шструктивш листи центральних вiдомств (Нацiонального банку Украши, Державно! податково! адмiнiстрацi! Укра!ни), iнiцiйованi ЦВК. В. Шаповал правильно звертае увагу на те, що закони е вторинними актами щодо Конституци, з iншого боку, вони е первинними щодо пiдзаконних акпв. Кожен первинний акт мiстить положення, котрi ефективно дiють тiльки у сполученш з певними положеннями вторинного акта, що !х конкретизуе. Дiевiсть вторинного акта, своею чергою, багато в чому залежить вщ змютових якостей первинного. Отже, скасування чи кардинальш змiни первинного акта призводять до серйозних проблем у сферi правового регулювання суспiльних вiдносин [16, с. 7].
Вважаеться, що "виршення полггичних питань суперечить призначенню Конституцшного Суду Укра!ни як единого органу конституцшно! юрисдикцi!, оскiльки будь-яка полггична дiяльнiсть е несумiсною з дiяльнiстю як суддiв загально! юрисдикцi!, так i суддiв Конституцiйного Суду Укра!ни" [17, с. 9]. Незважаючи на це, в перюд проходження виборчого процесу в березш 1998 року Суд двiчi розглядав питання конституцшносп та офiцiйного тлумачення Закону Укра!ни "Про вибори народних депутатiв Укра!ни" вiд 24 вересня 1997 року, а також конституцшносп Постанови Верховно! Ради Укра!ни "Про порядок проведення виборiв депутатiв мiсько!, районних у мют Киевi рад та мюького голови у мiстi Киевi". Приймаючи ршення незадовго до дня виборiв, Конституцiйний Суд Укра!ни все одно залучений до полiтичних процесiв. Проте В. Тихий справедливо наголошуе, що тд час тлумачення Конституцi! та закошв Укра!ни Конституцiйний Суд повинен уникати небезпеки шдмши законодавця, адже правова природа тлумачення законодавства полягае саме в його тлумаченш: в зясуванш, розясненш, у встановленнi дшсного змiсту, iнтерпретацi!, тобто в певнш констатацi!, а не в його поправках, змшах чи доповненнях, не в правотворчш дiяльностi [18, с. 20]. Вш зазначае, що в тих випадках, коли е прогалини в Конституци Укра!ни або необхщне видання закошв для врегулювання певних вщносин, Конституцшний Суд повинен вщмовитись вiд тлумачення. Ми погоджуемось з такою думкою.
Органи конституцшного правосуддя деяких зарубiжних кра!н (Австрiя, Болгарiя, Угорщина, Казахстан, Молдова, Намiбiя, Iндiя, Iталiя, Словенiя, Португалiя, Францiя та шш^, на вiдмiну вiд Укра!ни, прямо надiляються повноваженнями контролювати проведення рiзних виборiв, тобто виступають як своерщний вищий виборчий суд [19, с. 59]. По^зному в зарубiжних кра!нах здiйснюеться i законодавче забезпечення виборчого процесу. Так, наприклад, в Угорщиш до Закону про вибори члешв парламенту вщ 1989 року зi змiнами, внесеними у грудш 1994 року, додаються зразки бюлетешв, вiдкрiплювальних талонiв, бланка висунення в кандидати, контрольного листка тощо [20, с. 286]. В Казахсташ 9 грудня 1993 року прийнятий спшьний парламентський та президентський виборчий Закон Республши Казахстан про вибори в Республщ Казахстан [20, с. 74]. У Францп, Бельги, Gгиптi, Аргентиш, на Мадагаскарi, у Камерунi ддать виборчi кодекси [21, с. 363].
В Укра!ш стало традицiею, що виборчi закони приймаються i змшюються напередоднi або й у розпал виборчого процесу. Це нагадуе ситуащю, якщо б диригент, композитор i самi музиканти почали дописувати партп деяких iнструментiв уже безпосередньо тд час премерного виконання музичного твору. Загальне враження вiд такого твору залишаеться, звичайно, не найкраще. Так вщбуваеться i з нашими законами про вибори. З урахуванням цього, пропонуемо внести змши до
ушх виборчих закошв Укра!ни, де в заключних положеннях передбачити норму, вщповщно до яко! змiни до цих закошв не можна вносити вже за рш до дня проведення виборiв, а також вщмшяти !х або приймати в нових редакщях. Таке положення сприяло б стабшзаци законодавчого забезпечення виборчого процесу в Укра!ш сьогоднi.
Крiм того, законодавець повинен пам'ятати, що частиною 3 статп 22 Конституцi! Укра!ни передбачено положення, зпдно з яким "при прийнятп нових законiв або внесенш змiн до чинних законiв не допускаеться звуження змюту та обсягу юнуючих прав i свобод" та керуватись ним на практищ. Пщтримуемо твердження, що в межах визначено! термiнологiчно! системи термiн повинен вщповщати тiльки одному поняттю за формулою "один термш - одне поняття" [22, с. 24], i це мае бути загальним правилом законотворення.
Реформування виборчого законодавства Укра!ни повинно вщповщати новому етапу соцiально-полiтичного розвитку держави, новим тенденщям у формуваннi громадянського суспшьства [23, с. 73]. Зауважимо, що чинш виборчi закони дуже заплуташ та складнi для !х застосування на практицi, особливо для звичайних громадян-виборцiв, якi не мають спещально! юридично! освiти.
Вважаемо, що можливим i певною мiрою доцшьним е прийняття Виборчого кодексу Укра!ни, але не думаемо, що до нього повинш входити норми, повязаш з референдумами (як це пропонуеться зробити в проект концепцi! Кодексу про вибори, референдуми в Укра!ш [24]), !х варто виписати в спещальних законах про референдуми, а що стосуеться розподшу на територiальнi округи, утворення виборчих комiсiй тощо, то у вщповщних законах необхщно передбачити посилання на Виборчий кодекс, зпдно з яким референдуми проводились би за процедурою, описаною в кодекса Також не можемо погодитись з пропозищями щодо внесення у Виборчий кодекс норм, яю б вщображали порядок обрання до вшх оргашв влади (законодавчо!, виконавчо!, судово!) [25, с. 215], оскiльки це не дало б очшуваного ефекту, а в результат утворився би громiздкий нормативний акт, який би не полегшив проходження виборчого процесу, а хiба що ускладнив його.
Висновки. Правовий анатз чинного виборчого законодавства Укра!ни та зарубiжних кра!н засвiдчуе, що, хоч виборчий процес на сьогодш на законодавчому рiвнi порiвняно врегульований, залишаеться проблема його яюсного вдосконалення. З цiею метою доцшьне прийняття Виборчого кодексу Укра!ни. Бажано, щоб його структура вщповщала кiлькостi стадiй виборчого процесу Укра!ни з урахуванням особливостей кожного з видiв виборiв, а сам процес розроблення та прийняття Виборчого кодексу Укра!ни проходив швидко i без зволшань, адже на розглядi у Верховнш Радi Укра!ни протягом тривалого часу вже не один проект кодексу.
У майбутньому Виборчому кодекс Укра!ни можна передбачити:
- окремий роздш, який назвати "Фшансове та матерiально-технiчне забезпечення виборчого процесу", де було б урегульовано фiнансове та матерiально-технiчне забезпечення усiх видiв виборiв, запроваджено положення, вiдповiдно до якого заздалепдь визначенi державнi пiдприемства виконували б державне замовлення на виготовлення бюлетешв, кабш для голосування тощо;
- роздш тд назвою "Iнформацiйно-аналiтичне забезпечення виборчого процесу", в якому врегулювати шформацшно-аналггичне забезпечення виборчого процесу на вшх його стащях, а не лише агггацшнш. Чiтко визначити порядок висвгглення виборчого процесу в засобах масово! iнформацi!. Передбачити, якi саме та в який спошб (на якш пiдставi) i у якi строки оргашзацп (державнi чи комерцiйнi, вггчизняш чи зарубiжнi) мають право проводити рiзнi соцiологiчнi опитування громадсько! думки, оприлюднювати рейтинги кандидата;
- роздш, у якому зазначити правопорушення, за яю наставатиме конституцшна, адмiнiстративна, цившьна чи кримiнальна вiдповiдальнiсть, розмiстивши !х вiдповiдно в окремих главах залежно вщ виду вiдповiдальностi.
Переконаш, що прийняття Виборчого кодексу Украши та визначення на píbhí Конституци Украши виборчо! системи, за якою повиннi проводитись вiдповiднi вибори, значною мiрою стабiлiзувало б i покращило проходження виборчого процесу в Украш.
1. Юридичний словпик-doeiduuK / за ред. Ю. С. Шемшученка. - К.: Фемта, 1996. - 696 с. 2. Лисепкова О. Закоподавство Украгпи: пеобхiдпе пормативпе визначення попяття // Право Украгпи. - 1999. - № 11. - С. 93-97. 3. Ршеппя КопституцШпого Суду Украгпи у справi за копституцШпим зверпеппям Кигвськог мiськоi ради професШпих стлок щодо офщШпого тлумачеппя частипи третьог статтi 21 Кодексу закотв про працю Украгпи (справа про тлумачеппя термту "закоподавство") вiд 9 липпя 1998року № 12-рп/98 // ОфщШпий вiспик Украгпи. - 1998. - № 32. - ст. 1209. 4. СтавпШчук М. I. Актуальп питаппя систематизаци виборчого закоподавства Украгпи // Украгпа. Вибори - 98: Досвiд. Проблеми. Перспективи: збiрnик матерiалiв мiжnародnог пауково-практичпог копферепци (доповiдi, виступи, рекомепдацй). - К.: Центральна виборча комiсiя, 1999. - С. 37-43. 5. КопституцШпе право Украгпи: тдручпик для студеnтiв юридичпих спещальпостей вищих закладiв освти / за редакщею док. юридич. паук, проф. В. Ф. Погортка. - К. : Наукова думка, 1999. - 734 с. 6. Мурашип О. Г. Акти прямого пародовладдя у правовт системi. - К. : Зпаппя, 1999. - 182 с. 7. СтавпШчук М. I. Закоподавство про вибори пародпих депутатiв Украгпи: проблеми теори i практики: автореф. канд. дис. - К.: Видавпичий центр 1пституту держави i права iм. В. М. Корецького НАН Украгпи, 1999. - 18 с. 8. Закон Украгпи "Про мiсцевi вибори" вiд 14 липпя 2015 року: [Електроппий ресурс]. - Режим доступу: http://zakon2. rada. gov. ua. 9. Закон Украгпи "Про Цептральпу виборчу комiсiю" вiд 30 червпя 2004 року [Електроппий ресурс]. - Режим доступу: http://zakon2. rada. gov. ua. 10. Закон Украгпи "Про Державпий реестр виборщв" вiд 22 лютого 2007 року [Електроппий ресурс]. -Режим доступу: http://zakon2. rada. gov. ua. 11. Закон Украгпи "Про громадяпство Украгпи" вiд 18 ачпя 2001 року [Електроппий ресурс]. - Режим доступу: http://zakon2. rada. gov. ua. 12. Закон Украгпи "Про зверпеппя громадяп" вiд 2 жовтпя 1996року [Електроппий ресурс]. - Режим доступу: http://zakon2. rada. gov. ua. 13. Закон Украгпи "Про громадсью об'едпаппя" вiд 22 березпя 2012 [Електроппий ресурс]. - Режим доступу: http://zakon2. rada. gov. ua. 14. Закон Украгпи "Про полтичш партп в Украгм" вiд 5 квтпя 2001 року [Електроппий ресурс]. - Режим доступу: http://zakon2. rada. gov. ua. 15. Закон Украгпи "Про мiсцеве самоврядуваппя в Украгм" вiд 21 травпя 1997 року [Електроппий ресурс]. - Режим доступу: http://zakon2. rada. gov. ua. 16. Шаповал В. Верховенство закону як принцип Конституци Украгпи // Право Украгпи. - 1999. -№ 1. - С. 5-7. 17. Скомороха В. Копституцтпий Суд Украгпи: досвiд i проблеми //Право Украгпи. -1999. - № 1. - С. 8-13. 18. Тихий В. Проблеми офщШпого тлумачеппя Конституци Украгпи // Збiрnик паукових праць Украгпськог Академи державного управлтпя при Президеnтовi Украгпи / За заг. ред. В. I. Лугового, В. М. Князева. - К. : Вид-во УАДУ, 1999. - Вип. 1. - С. 18-20. 19. Кордуп О. КопституцШпий Суд Украгпи i вибори / Денисенко В., Кордуп О., Попов I., Радчепко С. Назад, Украгпо: робота над помилками. - К. : Комтет виборщв Украгпи, 1998. - С. 46-61. 20. Збiрnик виборчих закотв крагп Цептральпог та Схiдnог Свропи. - К.: Мiжnародnа фупдащя виборчих систем (IFES) вiд iмеni Асо^ацИ' пращвпиюв виборчих оргатв Цептральпог та Схiдnог Свропи (ACEEEO), 1995. - 390 с. 21. Юридичпа еnциклопедiя: В 6 т. /Ред. кол.: Ю. С. Шемшучепко вдп. ред.) та in. - К.: Украгпська еnциклопедiя, 1998. - Т. 1: А-Г. - 672 с.: т. 22. Савицкий В. М. Язык процессуального закона (вопросы терминологии) / под ред. А. Я. Сухарева. - М. : Наука, 1987. -288 с. 23. Нгуеп Ань Туап Новелiзацiя виборчого закоподавства Украгпи // Вiсnик Одеського тституту впутрштх справ. - № 3. - 1998. - С. 73-76. 24. Проект копцепцп Кодексу про вибори, реферепдуми в Украгм (Виборчого кодексу Украгпи). - К.: Факт, 2000. - 54 с. 25. Правова система Украгпи: теорiя i практика. Тези доповiдей i паукових повiдомлеnь пауково-практичпог копферепцп (Кигв, 7-8 жовтпя 1993 р.). - К. : Президiя Верховпог Ради Украгпи, Ыститут держави i права iм. В. М. Корецького, АН Украгпи, Академiя правових паук Украгпи, Стлка юристiв Украгпи, 1993. -552 с.
