CC BY
221
Ю. А. Тодуа*
Законодательное обеспечение и система управления железными дорогами в XIX в.
Железнодорожный транспорт является основным, а нередко единственным видом транспорта, осуществляющим массовые перевозки грузов и пассажиров практически при любых климатических условиях. Как в государстве, так и при иных формах организации общества большую роль играет система управления транспортом.
Структура управления отечественными железными дорогами складывалась с момента строительства первых линий и имела значение для успешного развития железнодорожного транспорта в России. На российских дорогах использовалась в основном одна система управления, характерными чертами которой являются сильная централизация по всем вопросам и наличие самостоятельных служб на линии.
В начале XIX века путями и дорогами России заведовало Управление водяными и сухопутными сообщениями, созданное по указу императора Павла I от 28 февраля 1798 года как Департамент водяных коммуникаций, получившее статус и название управления в 1809 году.1 Предназначалось оно для ведения и управления только водными путями. В 1809 года император Александр реорганизовал департамент, при управлении были учреждены Совет Управления и Корпус инженеров. Все пути сообщения были поделены на 10 округов, при главном директоре были созданы экспедиции водяных и сухопутных сообщений и торговых портов.
В 1833 году Управление водяных и сухопутных сообщений переименовали в Главное управление путями сообщения и публичными зданиями. Главноуправляющим был назначен граф К. Ф. Толь.
В первоначальном уставе (1836 г.) Царскосельской дороги, являвшейся
собственностью акционерного общества, не содержалось никакого указания относительно
* Аспирантка кафедры теории государства и права Ростовского университета путей сообщения.
1 Железные дороги России от реформы к реформе. М., 2001. С.17.
правительственного надзора за ней, как нет и ни одного слова о том учреждении, которое в настоящее время называется управлением дороги.
Поскольку в годы царствования Николая I все железные дороги, за исключением Царскосельской, строились на средства казны, то опыт управления уже построенными и поступившими в эксплуатацию казенными дорогами был иным. Так, к выработке положения об управлении эксплуатацией будущей Санкт-Петербурго-Московской дороги приступили еще во время строительства. Для этого в 1842 - 1844 гг. в Германию, Австрию, Бельгию и Францию с целью изучения приемов управления и эксплуатации железных дорог были командированы четыре чиновника Арапетов, Раух, Вагнер и Жлобицкий. Почти четырехлетнее изучение заграничного административного устройства, материалы ими привезённые дали твердую почву для выработки Устава дороги.2
Так как возникали предложения о строительстве новых дорог, возникла необходимость создать «Особый комитет для рассмотрения предложений о сооружениях железных дорог», который с 1856 год был переименован в Главный комитет железных дорог.
11 августа 1842 года был учрежден Департамент железных дорог, состоящий из директора, вице директора, канцелярии, искусственного, хозяйственного и счетного отделений.
Со временем осуществляемая Департаментом железных дорог функция по надзору за частными дорогами была закреплена нормативными документами. Первый нормативный правовой документ регулирующий правовые отношения на железнодорожном был включен в раздел III «О сухопутных сообщениях» в главу 3 « О железных дорогах». Уставом о железнодорожном транспорте данный документ в принципе не являлся. Предметом регулирования первого нормативно-правового акта были правовые отношения на открытой в 1837 году Николаевской железной дороге (Царскосельской). Основная часть документа подразделялась на «отделения». Каждое отделение имело свое название, отделение первое именовалось» «Положения общия»3. Отделение второе - «О управление Николаевской железной дороги», отделение третье - «О надзоре за частными железными дорогами». Так как Устав первой Николаевской дороги был включен в общий Устав путей сообщения, вступительная часть в нем отсутствует. Первые законодательные акты на железнодорожном транспорте преамбулы не содержали. Статьи в данном законе нумеруются не сначала. После
2 Афонина Г. М. Структура управления железными дорогами // Железнодорожный транспорт. 2001. С. 75.
3 Устав путей сообщения // Собрание законодательства 1857 года. Г. XII. Ч. 1. Тетрадь 1. С. 109.
каждой статьи написаны даты опубликования высших указов и положений, регулирующих данную статью. Например, статья 575: «Железные дороги устраиваются или от казны, или на иждивение частныхъ лицъ и обществъ» Ср. 1844 Март. 23(17761); 1847(21332); 1851 Авг.6 (25471); Ноябр.23 (25765); 1857 Янв.26.4
Язык написания прост, понятен, точен, но нет логической последовательности и официальности. Отсутствуют дифиниции и презумпции. В некоторых статьях используются пункты, особое место занимают примечания. В основном правовые нормы носят отправной характер. По категоричности предписания - императивные, обязывающие.
Так, Уставом Царскосельской железной дороги 1852 г. была введена должность управляющего дорогой, назначаемого правительством: "Для обеспечения ... относительно исправного и безопасного движения по железной дороге, а равно для управления технической частью и непосредственного заведования всем, что относится до порядка и благочиния, назначается правительством особый управляющий. Управляющий в общих своих действиях и распоряжениях по управлению дорогой совещается с правлением. Никакое постановление по технической части и по движению железной дороги не может быть приведено в действие без ведома управляющего... В случаях, не терпящих отлагательства, управляющий имеет право решать немедленно, уведомляя о том правление".5 В отличии от нашего времени помощник у управляющего был один.
Вместе с тем, в случаях, когда предложения управляющего встречали неодобрение или возражения правления, управляющий "освобождался от всякой по сему предмету ответственности". Следовательно, последнее и решающее слово, даже по технической части, оставалось за правлением дороги, т. е. в конечном итоге за ее собственниками.
Способ надзора за частной дорогой, примененный на Царскосельской железной дороге, не сделался прототипом для других частных дорог. И уже через 20 лет возникла настоятельная необходимость в унификации нормативных документов, определяющих порядок надзора.
В 1857 г. было издано в законодательном порядке положение об инспекторах на частных дорогах. Инспекторам, подчиненным Департаменту железных дорог, в соответствии с этим положением была предоставлена власть наблюдательная и предупредительная, но не распорядительная, так как сами распоряжения и действия должны зависеть лишь от Управления дороги.
4 Там же.
Устав путей сообщения // Собрание законодательства 1857 года. Г. XII. Ч. 1. Тетрадь 1.
Обязанности инспектора перечислены в положении с исчерпывающей полнотой. Не было вопросов на дороге, которые бы решались без ведома инспектора. Так, он должен был следить не только за тем, чтобы распоряжения правления дороги не отступали от устава и правительственных постановлений, но и целым кругом других соответствий установленным правилам и нормативам. Его контролю подлежали прочность дороги и дорожных сооружений, содержание дороги в исправности, чистоте и удобном виде для безостановочного движения, благонадежность личного состава, надзор за безопасностью движения, своевременность и качество ремонта пути и подвижного состава, содержание станций в исправности и чистоте, прочность и надежность подвижного состава, ведение учета пробега, соответствие числа паровозов и вагонов потребности движения, распределение и отправление поездов, скорость поездов в дозволенных пределах, отсутствие произвольных остановок, наличие должностных инструкций у служащих, своевременность выдачи жалованья, правильность погрузки, перевозки товаров и взимаемой платы.
Распоряжения правления, влияющие на безопасность и удобство движения, не могли быть приведены в исполнение без согласия инспектора. Из приведенного перечня обязанностей инспектора видно, что его надзору была подведомственна техническая, административная и отчасти хозяйственная сторона дела, т. е. эксплуатация во всем ее объеме. Инспектор не только следил за закономерностью действий правления и управления, по имел право входить и по существу в деятельность этих учреждений.
Однако, несмотря на то, что инспектор являлся государственным чиновником и получал от казны жалованье, правление общества могло поручить инспектору управление дорогой и назначить ему дополнительное вознаграждение, "если на то последует желание правления" и согласие главноуправляющего путями сообщения. Это обстоятельство делало инспектора в материальном отношении весьма зависимым от хорошего отношения к нему со стороны правления.
Управление дорогой по всем вопросам ее содержания и движения сосредоточивалось в руках начальника дороги. При начальнике дороги образовывалась канцелярия из трех столов, ведущих дела: 1) по личному составу и хозяйству дороги (кадры, надзор за исполнением указаний, распоряжения по дорожному хозяйству); 2) рассмотрение планов, чертежей дороги и ее сооружений, проверка проектов и смет на все работы; 3) контроль по перевозке и отчетность по всем суммам, поступающим в управление дороги.
Персонал дороги делился на состав: дорожный (начальники отделений, дистанций, дорожная стража, мастеровые и рабочие), станционный (начальники станций, кассиры,
станционная команда), подвижной (машинисты, кондукторы) и телеграфический (сигналисты).
Обязанности начальников отделений (вначале было восемь отделений, через несколько лет их количество сокращено пяти) устанавливались, как у начальника дороги, но в пределах вверенного им отделения дороги.
Положение об управлении дороги существовало почти в неизменном виде до 1858 года, до перехода дороги в Главное общество российских железных дорог.6
В 1858 г. главный комитет железных дорог был упразднен. Однако в том же году вновь утвердили комитет железных дорог для предварительного обсуждения главных мероприятий по частным железным дорогам, состав которого утверждался императором. Следующим по времени мероприятием было учреждение должности Главного инспектора частных железных дорог (1858 г.), в подчинении которого находились инспектора частных дорог, осуществлявшие надзор за действиями правлений частных железнодорожных компаний. Главная цель введения этой должности — установление государственного контроля за порядком, прочностью, правильностью и безопасностью частных железных дорог и за возможным их развитием в соответствии с замыслами правительства.
15 июня 1865 года Император Александр II издал Указ об учреждении Министерства путей сообщения России. Руководство публичными зданиями было передано в ведение Министерства внутренних дел, а телеграф - Главному почтовому департаменту. В МПС был сохранён Департамент железных дорог, и создано Управление Главного инспектора частных железных дорог. И хотя полномочия ведомства не были расширены, содержание его деятельности кардинально изменилось. Первым министром путей сообщения был назначен П. П. Мельников. По предложению министра была преобразована структура аппарата: созданы Совет министерства в составе 6 человек, ученый комитет, штаб Корпуса путей сообщений с его учреждениями, а также департаменты: сухопутных сообщений, водяных сообщений, железных дорог и отчетов.7 Цель такой реорганизации заключалась в том, чтобы каждое дело от начала до конца велось в одном департаменте.
Несмотря на обширное и быстрое развитие сети рельсовых путей, Россия к 1875 г, не имела специального железнодорожного законодательства, которое определяло бы отношения железных дорог как к пользователям, так и между собой. Правда, еще в 1870 г. был выработан правительством проект Положения об эксплуатации "паровозных" дорог; но
6 Исторический очерк развития железных дорог в России с их основания по 1897 год включительно. СПб., 1899. Вып. 2. С. 13.
несмотря на многократное обсуждение в правительственных комиссиях и на общих съездах железных дорог он в течение 5 лет не получил законодательного утверждения.
Описание этой проблемы А. И. Чупровым — одним из основателей российской железнодорожной экономической науки — дает четкое представление, как закладывались фундаментальные основы регламентации отношений железных дорог и пользователей.
"Отношения, возникающие между железными дорогами и пассажирами по их сложности и разнообразию трудно укладываются в формальные рамки общего гражданского кодекса. Железной дороге ежедневно приходится совершать тысячи сделок и притом совершать их по самым техническим условиям перевозки с чрезвычайной быстротой, так сказать, на лету. Понятно, что когда в полчаса нужно выдать несколько сотен пассажирских билетов или принять несколько тысяч пудов клади, нет возможности обставить каждую сделку теми формальностями, которыми в других сферах юридической жизни закон ограждает интересы договаривающихся сторон. При невозможности заключить с каждым пользующимся дорогой особый договор по необходимости приходится прибегнуть к общим правилам, раз навсегда устанавливающим права и обязанности обеих сторон. Но как скоро такие правила диктуются одной железной дорогой, трудно ожидать в них полного беспристрастия. Железная дорога в своем районе пользуется обыкновенно безусловной монополией перевозки и потому имеет возможность принудить публику подчиниться каждому ее предписанию. Если принять в соображение, что железным дорогам вверяются безопасность и жизнь целых миллионов пассажиров, что, с другой стороны, в их руках находится судьба большей доли имущественного обмена страны, то нужно удивляться, каким образом столь существенные интересы обходятся до сих пор без законодательного регулирования.
Этот пробел в законе, который уже давно чувствуется публикой, в последнее время осознан и самими железнодорожными управлениями. В нынешнем (1875) году состоялись два важных судебных решения, которыми отрицается юридическая обязательность железнодорожных правил, как скоро последние идут вразрез с общими гражданскими законами».8
Министерство сосредоточило свое внимание на практическом осуществлении плана строительства сети железных дорог, а также на создании отечественного паровозо- и вагоностроения и рельсопрокатного производства, без чего реализация замысла развития
7 Фадеев Г. М., Амелин С. В., Бернгард Ф. К. История железнодорожного транспорта России. Т. 1. 1836 - 1917 гг. СПб.; М., 1997. С. 93.
8 Чупров А. И. Из прошлого русских железных дорог. М., 1909.
железнодорожного транспорта не представлялась возможной. Вопросы регулирования эксплуатации железных дорог были сосредоточены в руках главного инспектора частных железных дорог и инспектора эксплуатации правительственных железных дорог.
Должность последнего учреждалась для введения однообразия и правильности в эксплуатацию действующих и вновь открываемых правительственных железных дорог. Власть инспектора не была распорядительной. Он следил за исполнением правлениями всех министерских распоряжений, содержанием подвижного состава в должном порядке, за бережливостью в расходовании топлива, правильностью и безопасностью движения.
В августе 1882 года на рассмотрение Государственного совета был внесен проект Общего устава Российских железных дорог. Устав был принят и утвержден императором Александром III в 1885 году.
За 50 лет функционирования железных дорог сложилась определенная система управления, разделявшаяся на местное и центральное. Как писал С.Ю. Витте, «местное управление, непосредственно заведовавшее дорогой, размещалось обыкновенно в наиболее крупном из тех пунктов, через которые дорога проходила»9. Управление дорогой, во всем его объеме, вверялось одному лицу — управляющему дорогой (на казенных дорогах он называется начальником дороги), который и являлся ответственным за управление деятельностью дороги.
Для заведования главными элементами дороги - путем, подвижным составом и порядком движения, имелось три главных отдела управления, которые принято называть службами, а именно: 1) служба ремонта пути и зданий, 2) служба тяги и подвижного состава и 3) служба движения и телеграфа.
В отношении движения дорога также разделяется на участки, во главе которых стоят начальники отделений по движению. Главная задача этой службы, кроме наблюдения за порядком движения, заключается в том, чтобы наличный подвижной состав распределен был по станциям, по возможности соразмерно требованиям движения и был, таким образом, наиболее утилизирован.
Кроме этих служб, управление дороги состоит из ряда второстепенных отделов, которые принято называть частями:
9 Витте С. Ю. Конспект лекций о народном и государственном хозяйстве, читанных его императорскому высочеству Великому Князю Михаилу Александровичу в 1900 - 1902 гг. СПб., 1912. С. 18.
- хозяйственная или материальная часть заведует приобретением всех материалов, потребных для дороги, выдачей этих материалов по требованиям отдельных служб и хранением всех вообще запасов дороги;
- коммерческая часть имеет своей задачей изучение района дороги в экономическом отношении с целью возможно лучшего удовлетворения местных потребностей (составление проектов новых тарифов, улучшение условий перевозки и т.п.);
- счетоводная часть или главная бухгалтерия заведует всем счетоводством дороги, т.е., с одной стороны, - ведением баланса дороги, а с другой, - учетом расходов всех служб и частей для составления годового отчета и сметы на будущий эксплуатационный период;
- часть контроля сборов занимается счетом доходов дороги, главным образом, проверкой кассиров и товарных таксировщиков;
- медицинская часть, на которую возложено наблюдение за состоянием всех зданий в санитарном отношении и безвозмездное лечение заболевших служащих дороги;
- юрисконсультская часть дает заключение по всем предъявляемым дороге претензиям и ведет тяжебные дела дороги в судебных местах.
Центральное управление - так называемое правление или совет управления для удобства связи с правительственными учреждениями помещается обыкновенно в столице. Правлению принадлежит общее руководство всеми действиями местного управления, назначение высших служащих, утверждение инструкций и правил внутреннего распорядка всех служб и частей управления, рассмотрение проектов строительных работ, утверждение договоров и расчетов с другими дорогами и с поставщиками и подрядчиками дороги, представление смет, отчетов и докладов.
В период 1888 - 1894 гг. центральные и местные учреждения Министерства путей сообщения были в значительной степени реформированы. Кардинально изменились принципы управления экономикой железных дорог с приходом в Министерство путей сообщения и работы в нем сначала на должности директора Департамента финансов (с 1889 г.), а потом и министра (в 1892 г.) Сергея Юльевича Витте.
С. Ю. Витте еще в период деятельности на посту начальника Юго-Западных железных дорог пришел к выводу, что основной причиной финансового дефицита частных железных дорог является порочность тарифов, и предложил поставить тарифное дело под контроль государства. Другой причиной дефицита Витте считал тот факт, что дороги строились по политическим и стратегическим соображениям, а не по коммерческим и экономическим расчетам.
Его предложения совпали с пожеланиями императора, и в ноябре 1888 г. тарифное дело было передано в Министерство финансов. Последнее также стало осуществлять финансирование и утверждать смету строительства новых дорог. Функции финансового контроля, проверки железнодорожной отчетности, ведения баланса доходов и расходов на казенных железных дорогах перешли к Государственному контролю.
Одновременно был упразднен технический отдел совета министерства, а административный был переименован в совет министерства. Для разработки и обсуждения технических вопросов общего значения и рассмотрения проектов, смет и технических условий наиболее важных сооружений был учрежден инженерный совет. Министерству финансов и государственному контролеру было предоставлено право назначать в инженерный совет своих представителей для участия в обсуждении рассматриваемых смет и технических условий сооружений, требующих для своего осуществления значительных финансовых средств из государственной казны, а также вопросов, имеющих особое финансовое значение.
Следующей не менее удачной реформой Витте было упразднение местной железнодорожной инспекции, с возложением инспекторских функций на управляющих частных дорог и начальников казенных. Для этого управляющим частных дорог были присвоены права государственной службы, и они стали считаться назначаемыми правительством из числа представляемых правлениями дорог кандидатов.
Одновременно с упразднением местной инспекции было утверждено императором положение об инспекции железных дорог. На инспекции возлагалось наблюдение за исправным состоянием железных дорог, точным и неуклонным исполнением правлениями и управлениями железных дорог законов, правил, положений, инструкций и распоряжений.
Инспекции состояли из главного инспектора, подчиненного непосредственно министру путей сообщения, и инспекторов, находившихся в распоряжении главного инспектора. Главный инспектор представлял министру заключения о служебных качествах лиц на казенных и частных дорогах, определение или утверждение которых в должности зависело от министра. Главный инспектор мог требовать от правлений и управлений увольнения непригодных служащих.
Обо всех замеченных отступлениях от законов и правил инспектора сообщали управлениям и начальникам дорог и требовали от них немедленного устранения выявленных недостатков, а о сделанных распоряжениях докладывали главному инспектору. Последний, в случае дальнейшего неисполнения требований, привлекал виновных к судебной ответственности.
В 1893 г, в связи с предстоявшим переходом в казну дорог Главного общества Российских железных дорог министром путей сообщения А. К. Кривошеиным была начата разработка проекта реорганизации министерства, для чего назначена особая комиссия под председательством товарища (заместителя) министра генерала Н. П. Петрова.
В качестве центрального учреждения, ведающего железными дорогами, было предложено создать специальное управление железных дорог, состоящее из трех департаментов; проектов, смет и отчетов; эксплуатационного; хозяйства казенных железных дорог.
Преобразование министерства путей сообщения 1899 г. касалось всех сторон железнодорожных установлений: инспекции, центрального управления и местных
управлений. Инспекция, как было сказано выше, получила свою организацию в 1892 г. по проекту министра путей сообщения Витте. Закон от 3 мая 1899 г., утвердивший временное положение о министерстве, вместо главной инспекции ввел только должность главного инспектора, не обладавшего правом инициативы, равно не имевшего в своем распоряжении ни средств, ни людей для полноценного исполнения инспекторских обязанностей.
Вся история железнодорожного транспорта - это история постоянного совершенствования, изменения и преобразования. Совершенствование организации управления железными дорогами бесконечно и требует постоянного контроля. С одной стороны, мы видим структуру правового регулирования, лишенную гибкости и возможности приспосабливаться к изменяющимся внешним условиям, с другой стороны она свободная и в своём развитии ничем не ограничена. Наиболее острый вопрос частного капитала и государственного не решен до сих пор. Вопросы взаимоотношений государства, являвшегося собственником казенных железных дорог, и компаний - владельцев частных дорог, вопросы конкуренции дорог разного вида собственности, центрального и местного управления существовали на протяжении всей истории становления железной дороги России. Заметим, что именно за счет специально образованного акционерного общества финансировалась первая российская дорога в 1837 году. Таким образом, реформирование железнодорожной отрасли с 2001 года привело нас к истокам образования данной структуры. Круг вопросов, входящих в компетенцию руководителей отдельных отраслей и само количество отраслей менялось и иногда очень значительно, но в основном все-таки сохранилась система управления железными дорогами, принятая Главным обществом Российских железных дорог.
Таким образом, проводя аналогию с формой организации правового регулирования железнодорожного транспорта в настоящее время, можно сделать вывод о том, что спустя
170 лет, мы практически вернулись к той же системе регулирования отношений, которая зарождалась ещё в 1837 году.
