CC BY
131
РоманоВа Ольга Алекса/ндроВна^ СтарикоВ ЕВгений НиколаеВич
Законодательное и норматиВно-праВоВое обеспечение модернизации промышленности регион/а. принципы, тенденции и напраВленияразВития
В статье на примере двух промышленно развитых субъектов Российской Федерации -Свердловской области (Уральский федеральный округ) и Пермского края (Приволжский федеральный округ) - рассмотрены современное состояние и сложившиеся тенденции развития законодательной и нормативно-правовой базы реализации региональной промышленной политики, а также вопросы нормативно-правового обеспечения программно-целевых методов модернизации промышленности. Далее проведено сравнение используемых в данных регионах законодательных и нормативно-правовых механизмов промышленного развития, осуществлен анализ перспективных направлений совершенствования нормативно-правовой и законодательной базы для обеспечения модернизации промышленности и обоснована необходимость разработки проектов и принятия федеральных законов «О промышленной политике в Российской Федерации» и «О региональной промышленной политике в Российской Федерации».
Промышленная политика, промышленное развитие, модернизация, законодательные и нормативные правовые акты, регион, стратегические направления, приоритеты.
ромышленная деятельность является наиболее важным компонентом я Я Я социально-экономического развития значительного количества субъектов Щ Российской Федерации, в которых она формирует основную часть налоя говых поступлений, обеспечивает занятость, доходы и улучшает социальный климат территории [1, с. 141]. В сложившейся сегодня в России структуре территориального разделения труда Приволжский и Уральский федеральные округа занимают лидирующие позиции в развитии промышленных видов деятельности. В таких субъектах Российской Федерации, как Свердловская область (Уральский федеральный округ) и Пермский край (Приволжский федеральный округ) промышленность является структурообразующей отраслью региональной экономики.
В Свердловской области, например, уровень концентрации промышленного производства в четыре раза превышает общероссийские показатели. Базовыми отраслями региональной промышленности являются металлургия, машиностроение, включая оборонно-промышленный комплекс, электроэнергетика и горно-добывающая промышленность. Также хорошо развиты химическая и пищевая промышленность, промышленность строительных материалов и лесоперера-ботка [2]. Сегодня в промышленном комплексе Свердловской области занято почти 20% экономически активного населения региона. По итогам 2010 г. оборот предприятий промышленности превысил 1,16 трлн руб., что составило почти 48% от общего оборота организаций области. Объем отгруженных товаров по совокупности видов экономической деятельности «Добыча полезных ископаемых», «Обрабатывающие производства» и «Производство и распределение электроэнергии, газа и воды» составил более 1,0 трлн руб. В промышленном комплексе было получено 76,4% общей прибыли (более 102,5 млрд руб.) и освоено 54,4% инвестиций в основной капитал крупных и средних организаций (81,7 млрд руб.) [3].
Промышленность Пермского края представляет собой крупный многоотраслевой комплекс, где трудится порядка 25% общего числа экономически активного населения и создает-
О ¡□С
О ^
К
^
¡□С >
О ■п К
¡=1
•по
>■
ьа о
л 1
о
м
•<
ей И
К
о
ас ££
к ё
о щ
о
м
ся более половины балансовой прибыли экономики региона. По объему промышленного производства Пермский край занимает 14-е место в Российской Федерации. В структуре промышленного производства края ведущее место занимают топливная, химическая и нефтехимическая, лесная, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная промышленность, машиностроение и металлообработка, а также электроэнергетика. В 2010 г. объем отгруженных товаров собственного производства по виду экономической деятельности «Обрабатывающие производства» в Пермском крае превысил 524,1 млрд руб. Здесь было получено более 77,0 млрд руб. прибыли, или 63,8% общей прибыли по экономике края, причем 54,5% прибыли обрабатывающих производств обеспечил химический комплекс [3].
В то же время необходимо отметить, что сложившаяся в Российской Федерации структура территориальных промышленных систем не всегда адекватна современным представлениям рыночной экономики и потенциальным возможностям развития регионов. В частности, в большинстве региональных промышленных систем не наблюдается снижения доли сырьевого и добывающего секторов, промышленный рост обеспечивается в основном за счет развития традиционных производств, формирование новых, инновационно-ориентированных и наукоемких видов промышленной деятельности происходит довольно медленными темпами. Не являются здесь исключением и промышленные системы регионов Приволжского и Уральского федеральных округов.
С другой стороны, выдвинутая в последние годы задача ускорения темпов экономического роста на основе комплексной модернизации ориентирует российские регионы на вовлечение в использование дополнительных внутренних резервов, способствующих повышению конкурентоспособности территорий [1, с. 52]. Поэтому, учитывая значимую роль и место, которое занимает промышленность в социально-экономическом развитии Свердловской области и Пермского края, вопросы качественной модернизации этой отрасли в широком смысле являются для них крайне острыми и актуальными. В то же время вопрос путей и механизмов модернизации не имеет какого-то однозначного решения. И в этом смысле эффективное, отвечающее современным требованиям законодательство и нормативно-правовая база по реализации промышленной политики и модернизации промышленного комплекса, в том числе и на региональном уровне, как элементы комплексного механизма модернизации экономики являются крайне необходимыми звеньями институциональной среды развития российских регионов.
Что касается Свердловской области, то можно говорить о том, что законодательная и нормативно-правовая база по модернизации промышленности формируется здесь уже более десяти лет. В качестве основополагающего документа, положившего начало ее созданию, можно назвать постановление Правительства Свердловской области от 3 ноября 1999 г. №1266-ПП «О Концепции промышленной политики Свердловской области». Данным документом в качестве важнейшей задачи развития промышленного производства была обозначена необходимость реализации активной промышленной политики, обеспечивающей экономическую поддержку отечественного товаропроизводителя и направленной на расширение взаимодействия всех участников процесса промышленного развития. Документом определялись стратегические направления областной промышленной политики, ее приоритеты в отраслевом разрезе, ресурсные возможности и условия реализации, а также территориальные аспекты.
В целом следует сказать, что данная Концепция представляет собой качественный, детально проработанный документ, который выступил своего рода отправной точкой для формирования законодательного и нормативно-правового поля развития и модернизации регионального промышленного комплекса на среднесрочную и долгосрочную перспективу. Среди ее безусловных достоинств необходимо отметить План мероприятий по реализации, утвержденный постановлением Правительства Свердловской области от 6 марта 2000 г. №165-ПП, которым было предусмотрено выполнение 75 мероприятий по различным направлениям, включая и правовое обеспечение. Рассматривая вопрос практической реализации данного Плана, следует сказать, что далеко не все включенные в него мероприятия были исполнены. В частности, вопросы, связанные с созданием нормативно-правового и законодательного обеспечения реализации региональной промышленной политики, в намеченный плановый период решены не были. За исключением разработки и принятия Закона Свердловской области от 2 апреля 2001 г. №33-ОЗ «О государственной научно-технической политике Сверд-
ловской области», которым были определены цели, основные задачи и принципы, а также порядок формирования и реализации региональной научно-технической политики.
В то же время, необходимо заметить, что ряд выполненных мероприятий Плана позволил сформировать основы нормативно-правового обеспечения управления развитием регионального промышленного комплекса. Так, в частности, программно-целевым блоком Плана предусматривалась разработка Схемы развития и размещения производительных сил Свердловской области до 2015 г., которая впоследствии выступила в качестве основного документа долгосрочного стратегического развития экономики региона. В Схеме были определены основные направления региональной промышленной политики долгосрочного периода, ее конкретные этапы, а также мероприятия по приоритетным направлениям развития экономического потенциала отраслевых комплексов промышленности, в том числе и в территориальном разрезе. Впоследствии основные параметры и методические положения Схемы были взяты за основу при разработке Стратегии социально-экономического развития Свердловской области на период до 2020 г., которая в настоящее время является основным стратегическим документом, определяющим цели, задачи и параметры долгосрочного развития региона.
Выполняя задачи по реализации Схемы развития и размещения производительных сил, Правительством Свердловской области в последующие периоды был принят целый ряд отраслевых программ, исполнение некоторых из которых, с учетом разработки и принятия новых документов, продолжается и в настоящее время. Так, с целью поддержки процессов модернизации в машиностроении был разработан и утвержден План мероприятий по поддержке технического перевооружения и модернизации машиностроительного и оборонно-промышленного комплекса Свердловской области на 2007-2011 гг., которым предусмотрена реализация мероприятий по нормативно-правовому, организационному, научно-техническому, методическому, информационно-аналитическому и кадровому обеспечению машиностроительных предприятий. Еще одним нормативным правовым документом подобного характера является, завершенная к настоящему времени инвестиционная программа «Развитие производства медицинской техники в организациях Свердловской области на 2007-2010 годы», в исполнении которой принимали участие 25 организаций, включая 20 машиностроительных компаний [4, с. 67].
В целях осуществления технологической модернизации регионального строительного комплекса была разработана и утверждена инвестиционная программа «Развитие производственной базы строительного комплекса Свердловской области на 2006-2010 годы», которая по итогам своей реализации получила логическое продолжение в программе «О развитии производственной базы строительного комплекса Свердловской области на 2011-2015 годы».
Основные направления промышленной политики по модернизации электроэнергетического комплекса региона включая планы развития, как генерирующих мощностей, так и электрических сетей, были утверждены постановлением Правительства Свердловской области «Об основных направлениях развития электроэнергетического комплекса Свердловской области на 2006-2015 годы». Однако в 2010 г. в связи с реформированием российской электроэнергетики и соответствующими изменениями федеральной нормативно-правовой базы была принята Программа развития электроэнергетического комплекса Свердловской области на 2010-2015 гг. и на перспективу до 2020 г., в соответствие с которой в настоящее время и реализуются мероприятия региональной промышленной политики по модернизации электроэнергетики.
Перспективные направления структурной модернизации химического комплекса в контексте программно-целевого подхода управления развитием промышленных систем и реализации положений Концепции промышленной политики были определены областной целевой программой «Об основных направлениях развития химического производства и производства резиновых и пластмассовых изделий в Свердловской области на 2007-2009 годы».
Программно-целевой подход в управлении развитием и модернизацией лесопромышленного комплекса Свердловской области был реализован через принятие и выполнение ряда инвестиционных программ: О стабилизации и развитии лесопромышленного комплекса Свердловской области на 2002-2005 гг.; Об инвестиционных проектах организаций лесопромышленного комплекса Свердловской области на 2006-2008 гг.; Об основных направлениях инвестиционной деятельности в сфере производства и освоения новых видов продукции в организациях лесопромышленного комплекса Свердловской области на 2009-2011 гг.
О Ш
О ^
К
И
СП
>
О ■П К
¡=1
•по
>■
ьа о
л 1
о
м
•<
ей И
К
о
ас ££
к ё
о щ
о
м
Разработка, принятие и выполнение рассмотренных выше областных инвестиционных и целевых программ позволили сформировать и отработать на практике элементы программно-целевого управления развитием отдельных отраслевых систем и комплексов. В то же время, управленческий опыт, полученный при реализации мероприятий, закрепленных в данных документах, показал, что сегодня, ввиду многих сходных для предприятий разных отраслей проблем, востребованным становится единый подход к управлению развитием, модернизацией и оказанием поддержки субъектам промышленной деятельности, который, по мнению авторов, целесообразно реализовать в рамках общей комплексной целевой программы по развитию наукоемких технологий и инновационной модернизации производства в промышленном комплексе Свердловской области.
В то же время необходимо отметить, что целый ряд положений Концепции промышленной политики Свердловской области, особенно в части невыполненных мероприятий блока правового обеспечения, сохранил высокую актуальность в последующие периоды, вплоть до сегодняшнего дня. Практика законодательной и правовой работы в регионе в период после принятия Концепции подтвердила правильность выбранной при ее разработке идеологии с точки зрения актуальности и востребованности сформулированных принципов и механизмов промышленной политики и целевых направлений ее реализации в долгосрочном периоде.
Так, в 2006 г. был принят Закон Свердловской области от 30 июня 2006 г. №43-ОЗ «О государственной поддержке субъектов инвестиционной деятельности в Свердловской области», регулирующий отношения, связанные с предоставлением государственной поддержки субъектам инвестиционной деятельности. Принятие данного Закона явилось важнейшим элементом формирования законодательной базы реализации региональной промышленной политики по решению задач модернизации регионального промышленного комплекса. В целях его практической реализации Правительством Свердловской области был приняты ряд необходимых нормативных правовых актов. Так, с 1 января 2007 г. функции уполномоченного исполнительного органа государственной власти в сфере предоставления государственной поддержки субъектам инвестиционной деятельности были возложены на Министерство экономики. В апреле 2009 г. утвержден Порядок ведения реестра субъектов инвестиционной деятельности. Предоставление мер государственной поддержки субъектам инвестиционной деятельности осуществляется на основании конкурсного отбора проектов, ежегодно проводимого конкурсными комиссиями, формируемыми Министерством экономики. Таким образом, данный законодательный акт, несмотря на имеющиеся недостатки, ограничения и, в какой-то степени, содержательно урезанный последующими редакциями характер, является одним из основных действенных инструментов реализации региональной промышленной политики по модернизации промышленности региона.
Специфика межрегионального подхода состоит в том, что на территории большинства регионов действует единый общегосударственный или общефедеральный законодательный фон, который слегка видоизменяется в отдельных субъектах под воздействием региональных законодательных норм, оказывающих регулирующее воздействие только в пределах своих полномочий. Кроме того, законодательство, как правило, не только влияет на степень инвестиционного риска, но и регулирует возможности инвестирования в те или иные сферы или отрасли. Поэтому инвестиционная политика и мероприятия по ее реализации в отношении регионов и стран с развитым промышленным потенциалом являются важнейшей компонентой региональной промышленной политики.
В октябре 2010 г. была утверждена областная целевая программа «Повышение инвестиционной привлекательности Свердловской области на 2011-2015 годы», которая ориентирована на улучшение делового климата и является частью комплексного инструментария реализации Стратегии социально-экономического развития Свердловской области на период до 2020 г. Главной целью этой Программы является привлечение инвестиций в экономику региона путем формирования региональных институтов развития; развития системы государственной поддержки для инвесторов; создания эффективной информационной инфраструктуры инвестиционной деятельности и развития выставочной деятельности. Общий объем средств, планируемых для исполнения мероприятий Программы, превышает 45,3 млрд руб., в том числе 1,27 млрд руб. за счет областного бюджета.
Наряду с формированием положительного инвестиционного имиджа и совершенствованием инвестиционного климата в целом, существенным фактором обеспечения модернизации промышленности является выявление на стороне бизнеса тех игроков, которые отличаются повышенной инновационной активностью и готовы к реализации соответствующих модерни-зационных программ. В связи с этим важным направлением реализации промышленной политики многими авторами рассматривается акцент на предприятиях среднего бизнеса, обладающих достаточно высоким инновационным потенциалом [5, с. 89]. Средние компании способны быстрее прочих выходить на новые рынки, осваивать новые виды деятельности, а также осуществлять разработку и производство новых инновационных видов продукции. Именно они в перспективе могут составить конкуренцию крупным компаниям как на российском, так и на мировом рынке и, в первую очередь, в инновационных сегментах. В то же время именно они наиболее остро нуждаются в поддержке своих инновационных инициатив на государственном уровне. Однако сегодня федеральное законодательство в инновационной сфере носит фрагментарный характер и представлено в основном подзаконными актами.
В этой связи в Свердловской области, в отсутствии соответствующего федерального законодательного акта, был принят региональный Закон от 15 июля 2010 г. №60-ОЗ «О государственной поддержке субъектов инновационной деятельности в Свердловской области», предназначенный для регулирования отношений, связанных с предоставлением государственной поддержки субъектам инновационной деятельности. Данным Законом установлены меры государственной поддержки, которые могут предоставляться субъектам инновационной деятельности на территории региона. Однако ввиду отсутствия соответствующего нормативного инструментария по его реализации (в первую очередь, порядка предоставления субсидий и государственных гарантий Свердловской области субъектам инновационной деятельности, прошедшими отбор, внесения объектов областной государственной собственности в уставные капиталы открытых акционерных обществ, являющихся субъектами инновационной деятельности и др.), применение большинства установленных данным Законом норм на практике пока не осуществляется, что, безусловно, снижает его значимость. В то же время, с точки зрения определения государственного приоритета инновационному характеру развития региональной экономики, политический аспект его принятия для осуществления модернизации промышленности Свердловской области довольно важен, особенно в контексте привлечения внешних инвестиций. Кроме того, следует отметить, что целесообразность и необходимость разработки и принятия подобного закона была обоснована в Концепции промышленной политики Свердловской области еще в 1999 г. и ставилась одной из задач в Плане мероприятий по ее реализации.
В 2008 г. постановлением Правительства Свердловской области от 27 августа 2008 г. №873-ПП была принята Стратегия социально-экономического развития Свердловской области на период до 2020 г., чем был обозначен новый этап реализации региональной промышленной политики и формирования законодательной и нормативно-правовой базы модернизации промышленной системы региона. В настоящее время этот нормативный акт является главным стратегическим документом, задающим в том числе, формат реализации региональной промышленной политики. Среди механизмов реализации Стратегии-2020 в Свердловской области, наряду с прочими, поставлены задачи по совершенствованию региональной нормативно-правовой базы, включая создание законодательной системы государственной поддержки инвесторов, деятельность которых направлена на реализацию Стратегии. В частности, предусмотрена разработка таких законопроектов, как «Об инвестиционном фонде Свердловской области» и «Об участии Свердловской области в государственно-частном партнерстве».
Однако начало реализации Стратегии-2020 совпало с распространением мирового финансово-экономического кризиса. Общая макроэкономическая ситуация в стране резко ухудшилась, и Свердловская область не стала исключением. Ухудшение конъюнктуры внутреннего и внешних рынков, проблемы финансовой ликвидности и другие негативные макроэкономические факторы обусловили как необходимость внесения корректировок в действующие стратегические документы развития регионального хозяйства, так и необходимость применения адекватных сложившимся условиям механизмов региональной промышленной политики. Одним из таких механизмов стала Программа развития кооперации на территории Свердловской области на период до 2020 г., разработанная и принятая к реализации в начале 2009 г. и ставшая вкладом
О Ш
О ^
К
И
СП
>
О ■П К
¡=1
•по
>■
ьа о
л 1
о
м
•<
ей И
К
о
ас ££
к ё
о щ
о
м
Свердловской области в антикризисную программу Правительства России [6, с. 122].
Впоследствии с целью обеспечения текущего контроля, регламентации и повышения эффективности действий участников данной Программы Правительством Свердловской области был принят ряд дополнительных нормативных документов. В частности, План мероприятий по содействию развитию кооперации в Свердловской области на 2009-2011 гг., включающий почти 90 мероприятий по информационному, нормативно-правовому, научно-методическому и кадровому обеспечению процессов развития внутриобластной кооперации, а также План мероприятий по реализации отраслевых разделов Программы развития кооперации на 2009-2010 гг., в котором были определены производственно-технологические и организационные мероприятия по расширению и развитию кооперационных взаимодействий в горно-металлургическом комплексе, машиностроении, легкой и химической промышленности, лесопереработке, строительной индустрии, жилищном хозяйстве, энергетике, медицинской промышленности, здравоохранении и на потребительском рынке. Кроме того, немного позднее, во второй половине 2009 г., были приняты несколько отраслевых подпрограмм. Среди них Программа развития литейных производств на предприятиях Свердловской области на период до 2020 г., Программа развития инструментальных производств на предприятиях промышленного комплекса Свердловской области на 2009-2011 гг. и Программа технического перевооружения, модернизации машиностроительного комплекса и развития станкостроения в Свердловской области на период до 2015 г.
Одним из безусловных приоритетов инновационного развития и модернизации промышленности является формирование сектора наноиндустрии. Согласно экспертным оценкам в ближайшее десятилетие объем мировых продаж товаров и изделий, производимых с использованием нанотехнологий, будет расти на 2,5 млрд дол. ежегодно [7, с. 35]. В этой связи, для повышения эффективности инвестиций и коммерциализации научных результатов в этой области, а также с целью формирования на территории региона саморазвивающегося ядра нового сектора промышленности, Правительством Свердловской области была утверждена областная государственная целевая программа «Развитие инфраструктуры наноиндустрии и инноваций в Свердловской области на 2011-2015 годы». Данная Программа построена на принципах программно-целевого управления с применением механизма государственно-частного партнерства и предполагает в качестве основного инструмента государственной поддержки субсидирование за счет средств областного бюджета затрат организаций, связанных с выполнением работ в сфере нанотехнологий. Общий объем финансирования мероприятий Программы составит 829,3 млн руб., в том числе за счет областного бюджета предполагается выделить 448,2 млн руб.
В настоящее время разработка правовых основ реализации промышленной политики Свердловской области и формирование региональной законодательной и нормативно-правовой базы модернизации промышленности продолжаются. Так, уже в 2011 г. приняты два областных Закона - от 23 мая 2011 г. №28-ОЗ «Об участии Свердловской области в государственно-частном партнерстве» и от 15 июня 2011 г. «О Программе социально-экономического развития Свердловской области на 2011-2015 годы». В системе стратегических документов региона Законом «Об участии Свердловской области в государственно-частном партнерстве» устанавливаются правовые основы участия Свердловской области в государственно-частном партнерстве, в том числе принципы, формы и порядок такого участия, а также полномочия высших органов государственной власти региона в этой сфере. Законом «О Программе социально-экономического развития Свердловской области на 2011-2015 годы» задаются базовые параметры для формирования бюджетных заявок главными распорядителями бюджетных средств, определения приоритетов и предоставления мер государственной поддержки субъектам инвестиционной и инновационной деятельности, малого и среднего предпринимательства, разработки областных целевых программ. Этим Законом в числе основных принципов осуществления региональной социально-экономической политики определяются и ключевые подходы политики по модернизации промышленности.
Кластерный подход как инструмент промышленного развития показал свою высокую эффективность в разных регионах мира, в связи с чем он приобретает достаточно широкое распространение в субъектах Российской Федерации для целей диверсификации отраслевой
структуры промышленности. Синергетический эффект, возникающий благодаря более тесным экономическим связям между предприятиями кластера, обеспечивает повышение конкурентоспособности всех его участников [8, с. 87]. Поэтому регулирование отношений, связанных с поддержкой и развитием кластерных форм организации производственной деятельности, становится на современном этапе развития важнейшим направлением реализации промышленной политики в регионах России.
Существующая сегодня в Свердловской области законодательная и нормативно-правовая база модернизации промышленности, наряду с рядом других институциональных, инфраструктурных, производственных и организационных факторов, создают в целом привлекательные условия для формирования и развития кластерных структур в промышленном комплексе региона. В настоящее время в структуре региональной промышленности существуют более десяти кластерных образований. Причем кластерные структуры формируются как в составе традиционных отраслей промышленного комплекса, так и в новых для экономики региона секторах. Среди первых можно назвать кластеры железнодорожного машиностроения, нефтегазового оборудования, энергетического машиностроения и электротехнической промышленности, производства автомобилей и автокомплектующих, трубный, химический и лесной. Ко вторым относятся кластер медицинского приборостроения, производства редкоземельных металлов и продукции на основе их соединений, фармацевтический и 1Т-кластер. Особый интерес в этом ряду с точки зрения долгосрочных перспектив развития региональной промышленной системы представляют кластерные образования, структурирующиеся в рамках новых для региона отраслей промышленного бизнеса. В этой связи, именно на этих направлениях должны быть сегодня сосредоточены основные акценты региональной промышленной политики, что и подтверждается разработкой проектов таких нормативно-правовых документов, как «Концепция формирования промышленных кластеров в Свердловской области» и областных законов «Об основах кластерной политики» и «О технопарках», которые в настоящее время рассматриваются в Областной думе Законодательного Собрания Свердловской области.
Таким образом, законодательные и нормативные правовые акты Свердловской области, принятые в период 2008-2011 гг., а также разработанные и планируемые к принятию в ближайшее время, являются, с одной стороны, логическим элементом и следствием реализации Концепции промышленной политики, принятой в 1999 г., а с другой - они учитывают как изменившиеся экономические реалии и новые потребности вступающего в фазу структурной модернизации промышленного комплекса региона, так и задачи, поставленные в Стратегии социально-экономического развития Свердловской области на период до 2020 г.
В отличие от Свердловской области в Пермском крае еще в 1998 г. был принят региональный Закон «О промышленной политике Пермской области», определяющий правовые и экономические основы, цели, элементы и принципы реализации региональной промышленной политики и устанавливающий основы взаимоотношений между ее субъектами. Подходы, определенные в данном законодательном акте, формируют фундамент, на котором основывается процесс модернизации промышленного комплекса Пермского края. Здесь будет уместным отметить, что Пермский край как субъект Российской Федерации был образован 1 декабря 2005 г. в результате объединения двух субъектов Российской Федерации - Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. В этой связи возникла необходимость как пересмотра и легитимации всей существовавшей на тот момент региональной законодательной и нормативно-правовой базы, в том числе и в сфере промышленной политики, так и выдвижения новых законодательных инициатив, отражающих интересы вновь образованного субъекта Федерации. Поэтому и современный инструментарий промышленной политики Пермского края включает как механизмы, разработанные в период до его формального образования, так и созданные в последние несколько лет. К первым, прежде всего, относится упомянутый выше Закон Пермской области «О промышленной политике», ко вторым - блок региональных законов о научно-инновационной деятельности, управлении интеллектуальной собственностью и стратегическом планировании социально-экономического развития региона.
К основным достоинствам регионального Закона «О промышленной политике Пермской области» следует отнести четкое определение целей, принципов и общих методологических подходов к формированию механизма проведения региональной промышленной политики.
О
из
о ^
к
и
СП
>
О ■п К
¡=1
•по
>■
ьа о
л 1
о •<
ей И
К
о
ас ££
к ё о ас о м
Одновременно с этим следует отметить, что в целом этот Закон имеет рамочный характер. Он не определяет конкретных механизмов и приоритетных направлений реализации региональной промышленной политики, в связи с чем, использование целого ряда его положений и декларируемых мер государственной поддержки невозможно без разработки дополнительного, обеспечивающего их применение законодательного и нормативного правового инструментария. Безусловно подобный характер данного Закона в первую очередь связан с отсутствием соответствующего федерального законодательного акта, что априори снижает ценность и общую эффективность применения регионального законодательства. Таким образом, можно констатировать политическую важность и значимость наличия в системе краевого законодательства подобного закона, особенно с точки зрения позитивных оценок внешних инвесторов и формирования имиджа региона. В то же время вопрос создания реальных, действенных механизмов оказания государственной поддержки модернизации и развитию регионального промышленного комплекса в его рамках не решен. Тем не менее, важно отметить, что правовая регламентация мер государственной поддержки промышленности на региональном уровне, определенная этим Законом, послужила своеобразным катализатором к принятию нормативных правовых актов со стороны органов местного самоуправления, направленных на реализацию промышленной политики на соответствующих территориях.
Логическим развитием законотворческой работы по созданию нормативно-правового инструментария реализации Закона «О промышленной политике Пермской области» как целостной системы средств управления в сфере промышленного развития стало принятие в 2005 г., сразу после создания нового субъекта Российской Федерации, Концепции промышленной политики Пермского края на период 2005-2008 гг. Структура и сущностные аспекты данной Концепции были сориентированы на учет таких макроэкономических тенденций, как переход страны в категорию постиндустриальных обществ, активно надвигающуюся глобализацию национальных экономик и предполагаемое вступление России во Всемирную торговую организацию. В документе был сформулирован методологический механизм реализации региональной промышленной политики, основанный на применении различных форм прямого и косвенного воздействия со стороны органов региональной государственной власти и управления на субъекты промышленного предпринимательства. Исходя из анализа форм и методов такого воздействия, выделенных в Концепции, а также объектов адресной государственной поддержки, можно сделать вывод, что промышленная политика Пермского края ориентирована не на традиционные механизмы поддержки тех или иных отраслей, а строится на основе оказания содействия развитию и модернизации производств и технологий, определяющих возможности перспективных технологических прорывов и значимых для российской экономики в целом. Кроме того, данной Концепцией была предусмотрена разработка проектов ряда законодательных и нормативных правовых актов, связанных с формированием инструментария региональной промышленной политики, часть из которых впоследствии была принята.
Первым законодательным актом в этом ряду был Закон Пермского края от 2 апреля 2008 г. №220-ПК «О науке и научно-технической политике в Пермском крае», содержащий правовые, организационные, экономические и социальные нормы и гарантии, регулирующие отношения между субъектами научной и научно-технической деятельности, органами государственной власти края и потребителями научной и научно-технической продукции.
Следует отметить, что законы Пермского края от 2 апреля 2008 г. №220-ПК «О науке и научно-технической политике в Пермском крае» и Свердловской области от 2 апреля 2001 г. №33-ОЗ «О государственной научно-технической политике Свердловской области» имеют идентичную структуру и во многом тождественны. Оба Закона приняты в контексте развития институционального поля модернизации научной и научно-технической деятельности на территории субъектов Российской Федерации в рамках правовой основы, сформированной Федеральным законом «О науке и государственной научно-технической политике» и являются рамочными. В то же время в них достаточно четко регламентированы полномочия и компетенции различных органов региональной государственной власти в соответствующей сфере, принципы взаимодействия между субъектами при осуществлении государственной научно-технической политики, а также определены формы государственной поддержки научной и научно-технической деятельности. Однако в Законе Пермского края более пристальное вни-
мание уделено вопросам информационного обеспечения, организации и проведения экспертизы в научной и научно-технической деятельности, в то время как Законом Свердловской области предложен более широкий спектр форм ее государственной поддержки. Безусловно, эти законодательные акты являются важным элементом в разработке методических подходов и практических мероприятий региональной промышленной политики, а также выступают необходимым структурным звеном законодательного и нормативно-правового обеспечения модернизации регионального промышленного комплекса в части совершенствования научно-технического и научно-технологического потенциала субъектов промышленного бизнеса.
Еще одним законодательным актом, принятым в рамках реализации Концепции промышленной политики Пермской края, стал Закон «Об инновационной деятельности в Пермском крае», которым были определены правовые, экономические и организационные основы регулирования и реализации инновационной деятельности. Этим Законом были введены основные понятия в области инновационной деятельности; установлены ее субъекты и объекты; разграничены полномочия Законодательного Собрания и Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти края и органов местного самоуправления в данной сфере; определены содержание, виды, цели, задачи и принципы регулирования инновационной деятельности на территории региона. Кроме того, были определены способы государственной поддержки, меры стимулирования, порядок финансирования и организационно-правовые формы поддержки и обслуживания инновационной деятельности (в том числе инновационные и венчурные инновационные фонды).
Сравнивая базовые законы двух регионов в сфере инновационной деятельности, следует отметить, что Закон Пермского края содержательно более полон и, соответственно, регулирует более широкий спектр отношений, касающихся развития, регулирования и поддержки инновационной деятельности. Закон Свердловской области ограничен рассмотрением отношений, связанных с реализацией мер государственной поддержки субъектам инновационной деятельности. Его основная цель состоит в определении порядка предоставления различных видов государственной поддержки таким субъектам. В то время как в Пермском крае цель принятия Закона «Об инновационной деятельности» заключалась в разработке и законодательном закреплении общеметодологического механизма, регулирующего развитие инновационной детальности в регионе. В частности, Закон Пермского края более разносторонне трактует понятие инновационной деятельности, в нем помимо субъектов определены также и объекты инновационной деятельности, ее содержание и виды, рассматривается более объемный терминологический аппарат, четко обозначены источники финансирования. Кроме того, уделено внимание порядку создания и возможным видам организации субъектов инфраструктуры поддержки и обслуживания инновационной деятельности, вопросам их государственной аккредитации. Однако необходимо констатировать, что в целом ни тот, ни другой законы все-таки не решают задачу создания комплекса условий для ускоренного развития инновационной деятельности в регионе и формирования эффективных практических механизмов реализации промышленной политики. Причиной этому является, как уже отмечалось, отсутствие четкого определения на федеральном уровне правовых основ и особенностей регулирования инновационной деятельности в Российской Федерации.
Следует заметить, что инновационная политика в России формируется сегодня только на уровне субъектов Федерации, поскольку часть из них уже приняли нормативных правовые документы, регулирующие данный вид деятельности, а на федеральном уровне такой закон до сих пор отсутствует. Такая ситуация, помимо неопределенности в терминологии и иных отрицательных последствий, вносит определенную дестабилизацию и в развитие таких направлений, как коммерциализация научных достижений и управление интеллектуальной собственностью. В этой связи, продолжая рассмотрение основ законодательного обеспечения формирования механизмов промышленной политики Пермского края, обязательно следует обратить внимание на краевой Закон от 25 декабря 2009 г. №569-ПК «Об управлении и распоряжении интеллектуальной собственностью Пермского края», которым определены полномочия региональных органов государственной власти в сфере управления и распоряжения интеллектуальной собственностью, приобретенной или созданной за счет средств краевого бюджета либо принадлежащей ему на основании правоустанавливающих документов. Учиты-
С1З О
из
о ^
к
и
СП
>
О ■п К
¡=1
•по
>■
ьа о
л 1
о
м
•<
ей И
К
о
ас ££
к ё
о щ
о
м
вая свою направленность и характер, данный Закон не касается аспектов защиты прав и учета интеллектуальной собственности юридических и физических лиц, поскольку решение данных вопросов относится к компетенции федерального законодательства. Тем не менее, им регламентирован порядок управления и распоряжения интеллектуальной собственностью Пермского края, определены полномочия органов государственного управления, иных государственных структур региона, унитарных предприятий и учреждений в данной сфере, что в совокупности позволяет на законодательном уровне упорядочить взаимоотношения и определить права и обязанности хотя бы отдельных участников рынка интеллектуальной собственности. Здесь будет уместным отметить, что в Свердловской области законодательный акт, каким-то образом регулирующий отношения в сфере защиты и учета объектов интеллектуальной собственности, отсутствует.
Абсолютно бесспорно, что вопросы управления интеллектуальной собственностью, защиты ее прав и учета, крайне важны при решении задач модернизации промышленного комплекса, поскольку использование технологических «ноу-хау» и результатов коммерциализации НИОКР определяет в рыночных условиях конкурентоспособность продукции и предприятий и, в конечном счете, связано с перспективами развития и расширения бизнеса правообладателей. Поэтому эффективное управление, защита и распоряжение интеллектуальной собственностью являются важнейшими элементами реализации промышленной политики и средством обеспечения модернизации отечественной промышленности. В этой связи, Закон Пермского края «Об управлении и распоряжении интеллектуальной собственностью» является заметным шагом в формировании отечественного законодательства в данной сфере и важным фактором законодательного обеспечения модернизации промышленной системы региона.
Завершая анализ основных законодательных актов в сфере промышленной политики Пермского края, нельзя не отметить Закон от 2 апреля 2010 г. №598-ПК «О стратегическом планировании социально-экономического развития Пермского края», которым определяется общий порядок разработки, принятия и применения в управлении социально-экономическим развитием региона документов стратегического планирования. Безусловно, стратегия социально-экономического развития представляет собой ключевой элемент комплексного инструментария реализации экономической и промышленной политики. Следует отметить, что в законодательстве Свердловской области закон, регламентирующий вопросы стратегического планирования, отсутствует. В то же время само стратегическое планирование осуществляется на основе ежегодно принимаемых постановлений правительства «О разработке прогноза социально-экономического развития Свердловской области». При этом прогноз регионального развития в Свердловской области разрабатывается на среднесрочный (трехлетний) плановый период с выделением краткосрочного (один год) периода, с разбивкой по годам и ежегодным уточнением параметров очередного года и перспективного планового периода. В то время как в Пермском крае, согласно принятому Закону, прогноз социально-экономического развития на долгосрочную перспективу разрабатывается раз в пять лет на десятилетний период с разбивкой по годам первой половины прогнозируемого периода, а на краткосрочный период -ежегодно на очередной год и на плановый период путем уточнения параметров планового периода. Разработка прогнозов социально-экономического развития, как в Пермском крае, так и в Свердловской области осуществляется в целом по региону, по видам экономической деятельности и по муниципальным образованиям. Все прогнозы разрабатываются в нескольких вариантах с учетом оценки вероятностного воздействия внутренних и внешних политических, экономических и иных факторов.
Таким образом, подводя итог, можно сказать, что система правового регулирования модернизации промышленного развития Пермского края находится на стадии формирования. При этом следует отметить, что она имеет достаточно логичную структуру, в основе которой находится базовый Закон «О промышленной политике Пермской области». В то же время необходимо иметь в виду, что этот Закон был принят достаточно давно, и если в части ряда своих положений он продолжает сохранять свою актуальность, то в части целого ряда других он уже не удовлетворяет запросам современного этапа развития региональной промышленной системы и задачам модернизации. В первую очередь, это касается целей, задач и принципов реализации региональной промышленной политики. К тому же ряд необходимых поло-
жений изначально не нашли в нем своего отражения. В частности, это относится к выделению приоритетных направлений промышленной политики региона и определению механизмов их увязки с федеральными приоритетами. Достаточно очевидно, что в этой связи, принимая также во внимание сформировавшиеся в последние годы нормы правовой работы в сфере промышленной политики, назрела острая необходимость существенного изменения и дополнения положений данного Закона.
Подводя общий итог обзору законодательного и нормативно-правового инструментария региональной промышленной политики Свердловской области и Пермского края, можно сказать, что используемые здесь механизмы достаточно разнообразны. Основу в обоих регионах составляют базовые законодательные акты, определяющие подходы к регулированию вопросов реализации государственной политики в научно-технической, инвестиционной и инновационной сферах. Кроме того, к числу эффективных механизмов региональной промышленной политики, способствующих модернизации промышленных систем, относятся целевые программы, используемые в качестве инструментов программно-целевого управления развитием отдельных отраслей промышленности региона. В Свердловской области важнейшее место в формировании комплекса эффективных механизмов законодательного и нормативно-правового обеспечения модернизации промышленности принадлежит системе принципов, сформулированных в Концепции промышленной политики. В связи с чем широкое применение нашли здесь среднесрочные инвестиционные программы и планы, определяющие основные направления развития и модернизации отдельных отраслей, в рамках которых органами государственной власти устанавливаются различные меры поддержки субъектов промышленного предпринимательства. Следует также отметить, что в рассмотренных нами регионах серьезное внимание уделяется вопросам прогнозирования и формирования системы стратегического планирования социально-экономического развития как элементам механизма модернизации в рамках реализации региональной промышленной политики.
Одновременно необходимо учитывать, что процесс формирования законодательного и нормативно-правового поля модернизации промышленности находится в постоянном развитии. Вместе с тем, как действующие, так и разработанные и предлагаемые к принятию законодательные акты (например, проекты законов Свердловской области «О технопарках в Свердловской области» и «О кластерной политике в Свердловской области») являются нужными и значимыми. Однако приходится признать, что они связаны с регулированием только отдельных отношений и аспектов реализации промышленной политики и не обеспечивают комплексного подхода к проблеме регулирования и модернизации промышленного развития в целом [9, с. 48].
Таким образом, несмотря на достаточно широкий спектр правовых актов, обеспечивающих модернизацию региональных промышленных систем, комплексный механизм законодательного и нормативно-правового обеспечения модернизации промышленности в рассмотренных нами регионах пока не сформирован. Обусловлено это различными факторами, включая формальный и декларативный характер многих действующих документов и несовершенство нормативно-правовой базы по реализации части региональных законов. По мнению авторов, главной причиной - является отсутствие целого ряда принципиальных для осуществления эффективной модернизации промышленности законодательных актов федерального уровня. Так, в Российской Федерации до сих пор не приняты законы «О промышленной политике в Российской Федерации» и «Об интеллектуальной собственности в Российской Федерации». В то же время достаточно очевидно, что отсутствие федеральных законов, регулирующих отношения в обозначенных сферах, снижает эффективность региональных механизмов, не позволяет увязывать региональные приоритеты с общефедеральными и, в целом, тормозит развитие законодательства субъектов Российской Федерации в области промышленной политики.
Как показывает проведенный в данной работе анализ законодательных актов и нормативно-правового обеспечения в сфере региональной промышленной политики, в таких промыш-ленно развитиях регионах как Свердловская область и Пермский край, остро ощущается необходимость законодательного определения четких принципов и направлений промышленной политики на федеральном уровне. Это позволит существенно расширить возможности и повысить эффективность регионального законодательства и нормативно-правового обеспечения по модернизации промышленности. Базовыми законодательными актами в этой связи,
О ¡33
О ^
К
И
¡33 >
О ■П К
¡=1
•по
>■
ьа о
л 1
о
м
•<
ей И
К
о
ас ££
к
могут стать Федеральные законы «О промышленной политике в Российской Федерации» и «О региональной промышленной политике в Российской Федерации», которые сформируют каркас единой системы правоотношений между органами государственной власти, местного самоуправления и иными субъектами промышленной деятельности с целью обеспечения модернизации отечественной промышленности.
Литература
[1] Важенин С.Г., Берсенев В.Л., Важенина И.С., Татаркин А.И. Территориальная конкуренция в экономическим пространстве. - Екатеринбург: Институт экономики УрО РАН, 2011.
[2] Романова О.А., Стариков Е.Н. Стратегический мониторинг в управлении развитием экономического потенциала машиностроительного комплекса. Препринт. - Екатеринбург: Институт экономики УрО РАН, 2009.
[3] Регионы России: Социально-экономические показатели / Федеральная служба государственной статистики. - М., 2010.
[4] Ткаченко И.Н., Стариков Е.Н. Методические подходы мониторинга развития экономического потенциала регионального машиностроительного комплекса. Препринт. - Екатеринбург: Изд-во Урал. гос. экон. ун-та, 2009.
[5] Романова О.А., Стариков Е.Н. Управление развитием экономического потенциала машиностроительного комплекса региона // Экономика региона. - 2009. - №2.
[6] Аверина Л.М., Макарова И.В., Стариков Е.Н. Механизмы взаимодействия власти и бизнеса по развитию производственной кооперации на территории Свердловской области // Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Развитие механизма стратегического антикризисного управления корпоративными образованиями и региональная промышленная политика: проблемы и инновации» (Пермь, 12 ноября, 2009 г.). - Пермь: Перм. гос. ун-т; Перм. гос. техн. ун-т; Ин-т экономики УрО РАН (Пермский филиал), 2009.
[7] Смирнов Е. Инновационный вектор промышленной политики Европейского Союза // Международная экономика. -2007. - №2.
[8] Романова О.А., Макаров А.В., Петров А.П. Чененова Р.И., Макарова И.В. Формирование промышленного кластера в экономике крупнейшего города. - М.: Экономика, 2008.
[9] Романова О.А. Условия и факторы структурной модернизации региональной промышленной системы // Экономика региона. - 2011. - №2.
[10] Законы Пермского края от 2 апреля 2008 г. №220-ПК «О науке и научно-технической политике в Пермском крае»; от 11 июня 2008 г. №238-ПК «Об инновационной деятельности в Пермском крае»; от 25 декабря 2009 г. №569-ПК «Об управлении и распоряжении интеллектуальной собственностью Пермского края»; от 11 июня 1998 г. №103-З «О промышленной политике Пермской области». - \Mww.http: // minprom.permkrai.ru / га1с)е1 / 1 /
[11] Закон Свердловской области от 2 апреля 2001 г. №33-ОЗ «О государственной научно-технической политике Свердловской области» // Собрание законодательства Свердловской области. - 2001. - №4.
[12] Закон Свердловской области от 30 июня 2006 г. №43-ОЗ «О государственной поддержке субъектов инвестиционной деятельности в Свердловской области» // Собрание законодательства Свердловской области. - 2006. - №6 (2006). - Ст. 631.
[13] Закон Свердловской области от 15 июля 2010 г. №60-ОЗ «О государственной поддержке субъектов инновационной деятельности в Свердловской области» // Собрание законодательства Свердловской области. - 2010. - №7-5 (2010). -Ст. 1151.
[14] Постановление Правительства Свердловской области от 3 ноября 1999 г. №1266-ПП «О Концепции промышленной политики Свердловской области» // Собрание законодательства Свердловской области. - 1999. - №11. - Ст. 1150.
О
щ
о
м
