CC BY
31
ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВА: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ, ФОРМЫ И ЭЛЕМЕНТНЫЙ СОСТАВ
С.В. МАЛЮГИН,
адъюнкт кафедры теории и истории государства и права Уральского юридического института МВД России
Научная специальность: 12.00.01 — теория и история права и государства;
история учений о праве и государстве E-mail: svm707@mail.ru
Научный руководитель и рецензент: доктор юридических наук С.В. Кодан
Аннотация. Проанализированы явления «законодательная политика государства» в разрезе научного знания. Законодательная политика рассматривается в рамках категории юридической политики. Обозначаются принципы, функции, природа, направления законодательной политики. Исследуется ее элементный состав и выделяется ее значение.
Ключевые слова: законодательная политика государства, законотворчество, юридическая политика, правовая политика.
LEGISLATIVE POLICY OF THE STATE: THEORETICAL FOUNDATION, FORMS AND ELEMENTAL COMPOSITION
S.V. MALUGIN,
postgraduate student of the chair of theory and history of law and state of Ural law institute of the Ministry of the internal affairs of the Russia
Annotation. Article deals with interpretation and analysis conception of Legislative policy of the state in perspective of scientific knowledge. Legislative policy conceders like main part of conception legal policy. Basic principles, functions, nature, lanes of legislative policy are designated in the text. Element structure is investigated and gives it meaning. Keywords: legislative policy of the state, lawmaking, legal policy, law policy.
Невозможно успешно преодолеть глубокие противоречия и систему негативных отношений в жизни страны без научно обоснованной и социально одобренной общей стратегии дальнейшего развития российского общества, государства и права. Необходимы четко обозначенные цели и ориентиры такого стратегического курса развития, основные социальные, экономические и государственно-правовые параметры и характеристики искомого общественно-политического строя. На базе четко ориентированного стратегического курса движения страны к определенному социально-экономическому и государственно-право-
вому строю возможна соответствующая целям и задачам этой стратегии внутренне согласованная, практически значимая и последовательно реализуемая концепция общей юридической политики государства, в которой особую роль играет законодательная политика.
Теоретический аспект заключается в осмыслении и анализе явления «законодательная политика» в разрезе научного знания. Он характеризуется попыткой формирования идеализированной модели-абстракции, выступающей эталоном в государственно-правовой деятельности, в том числе Российского государства,
которой, конечно, не существует в чистом виде в реальности общественно-политической жизнедеятельности общества1. Прикладной аспект, где наряду с теоретическими, концептуальными, научное исследование включает в себя конкретно-практический материал — рассматриваются основные направления реализации законодательной политики в современной России, ее результаты, тенденции и перспективы, обозначены направления дальнейшего развития.
Законодательная политика в структуре юридической политики. Категория юридической политики представляет собой политику в государственно-правовой сфере жизнедеятельности общества2. Юридическая политика выступает как сфера политической деятельности верховной государственной власти и государства, которая предстает в качестве политико-юридического явления, формирующегося как следствие властной управленческой деятельности, направленной на определение стратегии и тактики развития юридической сферы государственной деятельности и совершенствование институтов, связанных с организацией и осуществлением государственной власти, развитием механизмов и процедур законотворчества, преобразованиями и их правовым оформлением в системе государственного управления и государственной службы, развитием судебных и надзорно-контрольных органов и правовой регламентацией их деятельности, а также с подготовкой юристов и развитием правовой науки как важными факторами развития правосознания и правовой культуры3.
В то же время юридическая политика связана с правом, должна быть основана на нем, поскольку право выступает как средство, инструмент властвования и управления в политической сфере общества. Основным направлением юридической политики выступает законодательное, которое нередко выделяют и обозначают как «законодательную политику». В ходе ее реализации в процессе законотворчества происходит оформление и закрепление политических решений в положениях законодательных актов, нормах позитивного права.
Посредством законодательной политики государство одновременно закладывает себе правовую основу своей деятельности в государственно-правовой сфере, а также осуществляет регулирование основных сфер жизнедеятельности общества. Д.И. Луковская отмечает, что «в законотворческой и законопримени-
тельной деятельности находит выражение юридическая политика, которая взаимодействует с экономической, культурной политикой и т.п.»4. Следует учитывать и исторические традиции, поскольку, как указывает В.Г. Графский, «история законодательных реформ в России, помимо силы или слабости организационных и легитимных ресурсов правящего режима, демонстрирует тесную их взаимосвязь с особенностями законодательного процесса и с общим состоянием законодательства и комментирующим его прикладным и теоретическим правоведением»5.
Составляющие законодательной политики, безусловно, являются важными элементами романо-гер-манской правовой семьи, к которой принадлежит и Россия, так как в ней основным источником права является закон. От качества закона зависит, в конечном счете, успешное политико-правое воздействие на правовую сферу государства управленческими решениями, выраженными в законах. В такой правовой семье законодательная политика выступает формирующим правовым началом легального средства в руках политики юридической, выступая первоосновой ее основных институтов. Законодательная политика не только оказывает управленческое влияние на основные сферы жизни общества, но и в силу своей природы служит средством формирования и удержания политической власти посредством установления правового статуса политических институтов и институтов гражданского общества.
Как составная часть юридической политики государства законодательная политика государства — это научно обоснованная, последовательная и системная деятельность субъектов законодательной власти, направленная на определение стратегии и тактики законотворчества, выраженная в форме принятия законов, в целях повышения эффективности правового регулирования.
1 Шундиков К.В. О некоторых методологических проблемах формирования научного понятия правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. № 1. С. 6—15.
2 Бакарджиев Я.В. Теоретико-методологические основы исследования юридической политики государства. Курган, 2008.
3 Кодан С. В. Юридическая политика Российского государства как исследовательская проблема // Наш трудный путь к праву: мат-лы философско-правовых чтений памяти акад. В.С. Нерсесянца. М., 2006. С. 323—346.
4 Луковская Д.И. Политические и правовые учения: историко-тео-ретический аспект. Л., 1985. С. 33.
5 Графский В.Г. История права и правоведения: актуальные проблемы и темы // Евгению Алексеевичу Скрипилеву — ученики и коллеги. М. Екатеринбург. 2003. С. 13.
Принципы, функции, природа и направления законодательной политики. Принципы законодательной политики определяют пути совершенствования правовых норм, выступая в качестве руководящих идей для законодателя. Они являются связующим звеном между основными закономерностями развития и функционирования общества и правовой системы.
Выделяются следующие принципы законодательной политики: социальная обусловленность, реалистичность, устойчивость и предсказуемость и др. Эти принципы следует дополнить основополагающими идеями, характеризующими юридическую сферу государства: принципами взаимосвязи механизма государства и правовой сферы, обязательного развития юридического образования и науки. Причем принципы правовой политики служат ядром политики законодательной и не противоречат ей, а основополагающие идеи существования юридической сферы являются периферией, устанавливающей общие начала функционирования механизма реализации положений правовой сферы.
Методология законодательной политики имеет, по крайней мере, два аспекта. Первый касается выработки правил и принципов работы с законодательным объектом — законопроектом и законом. Второй аспект, по сути, изначальный, касается учета причин, целей и юридического содержания законопроекта и его окончательного текста, отражает метод регулирования определенных отношений через императивные, диспозитивные и иные мобилизирующие средства, необходимые для достижения целей закона6. От правильного выбора тех или иных методов, разрабатываемых концепцией законодательной политики государства, зависит успех законотворческой работы государства.
Законодательная политика выполняет ряд функций в обществе научно-познавательного, методологического и прикладного характера: теоретико-познавательную (гносеологическую), обеспечивающую, прогностическую, оценочную, мировоззренческую и др. Особое место в функциональном значении концепции занимает обеспечивающая функция. Она проявляется в наполнении законодательной деятельности государства соответствующей методологией, специально разработанной законодательной политикой, которая делает эту деятельность легитимной, качественной и успешной.
Законодательная политика разнообразна по своей природе. Так, в зависимости от предмета правового
регулирования (от отраслей права) она может быть конституционной, гражданской, уголовной, финансовой, налоговой, таможенной, банковской и т.д. В зависимости от уровней своего осуществления законодательная политика бывает общефедеральная (централизованная) и региональная (децентрализованная)7. По сферам внутреннего воздействия законодательная политика делится на судебную систему, государственную надзорную систему, систему правоохранительных органов и т.д. По срокам реализуемых целей законодательная политика может быть текущей, чрезвычайной, проспективной. В зависимости от функционального назначения — социальная, регулятивная и правоохранительная. По степени доступности населению информации о ходе законодательной деятельности — открытая, полуоткрытая и секретная.
В законодательной политике выделяются следующие пять основных укрупненных направлений внутренней и внешней политики, требующих законодательного обеспечения:
1) стратегию развития государства, институтов гражданского общества и обеспечение политических прав граждан;
2) стратегию экономического развития, обеспечение прав человека и гражданина в экономической сфере;
3) стратегию гуманитарного развития России, обеспечение прав человека и гражданина в социально-культурной сфере;
4) стратегию национальной безопасности, защиту прав человека и гражданина;
5) стратегию внешней политики, укрепление гарантий прав человека и гражданина8.
Формы реализации законодательной политики. Формами реализации законодательной политики выступают два больших блока — непосредственная и опосредованная формы. Особый интерес для современной юридической науки представляет форма, связанная с народным представительством в законодательной сфере. Ведь посредством реализации субъективных прав граждан законодательная политика насыщается народной волей и непосредственно влияет на законо-
6 Бачило И.Л. О методологии и юридической технике законотворчества // Гос-во и право. 2006. № 6. С. 14.
7 Российская правовая политика: курс лекций / под ред. Н.И. Ма-тузова, А.В. Малько. М., 2003. С. 160-170.
8 Доклад Совета Федерации Федерального Собрания РФ «О состоянии законодательства в Российской Федерации». 2004. URL: http://www.council.gov.ru/joumalsf/cat9/joumal57/2005/number310.html.
дательную деятельность государства. Исходя из концепции народного суверенитета, можно выделить субъективные права народа на:
• прямое волеизъявление (референдум, выборы, народное вето);
• народное представительство;
• неимперативное участие в политической жизни (митинги, демонстрации, шествия, пикетирования и т.п.)9.
«Низы» в настоящее время не готовы и не способны к реализации политической возможности. Следовательно, мы имеем политико-правовую распущенность граждан во всех сферах жизнедеятельности государства «снизу» и видим определенную неспособность государства к решению важных политических проблем «сверху». Усиление непосредственной формы законодательной политики на данном этапе демократизации нашего общества является необходимым условием совершенствования демократии в нашей стране.
Осмысленная государственная политика должна являться основанием практических шагов государства по управлению (или проведению линии государства) в разных сферах и аспектах: идеально — во всех сферах жизни общества, реально — по крайней мере в ключевых для государственного управления10. Это предполагает разработку общей теоретической концепции и набора принципов, способных обеспечить эффективность процедур выработки непосредственной формы реализации законодательной политики как составляющей общей юридической политики государства.
Центральной формой реализации политики является осуществление законотворчества. Оно выступает важнейшим средством управления и непосредственно связано с механизмом и функциями государства и общества, ибо претворяет в жизнь политический курс страны, юридически оформляет важнейшие задачи государства и общества, а также стратегию и тактику их выполнения11. Не случайно юридическая политика при всем многообразии характеристик и определений этого явления понимается и воспринимается в обществе прежде всего как политика законодательная, ибо, будучи закрепленной в законодательстве, приобретает ясную и доступную для широкого обозрения и ознакомления форму12.
Как функция государства законотворчество является основным направлением его деятельности, обусловленной его сущностью и содержанием, а также
стоящими перед ним на том или ином этапе развития государства целями, задачами и социальным назначением. В законотворческих функциях государства выражаются его сущность, предназначение, а структура государства определяется назначением и направлением деятельности, которую оно осуществляет. Законотворческая функция государства предполагает разработку концепции законодательной политики как основного направления в юридической области деятельности госу-дарства13. При этом законодательная политика связана с поиском оптимальных форм правового регулирования: использованием традиционных и инновационных способов правового воздействия, направленных на урегулирование вновь возникших отношений.
Элементный состав законодательной политики. Законодательная политика как вид юридической политики, воздействуя на законотворчество (как строго выстроенную правовую процедуру), привносит методологическую насыщенность в эту деятельность, развивает и делает ее целенаправленной. Она имеет следующие составляющие элементы:
• субъект деятельности — прежде всего государство в лице его законодательных органов, а также аппаратов, обладающих правом влияния на законотворческий процесс;
• объект деятельности — соответствующие общественные отношения в зависимости от приоритетов деятельности, т.е. законодательство;
• цель деятельности — анализ законодательства, приведение его в упорядоченную систему, а также создание законодательного массива для регулирования новых общественных отношений;
• средства деятельности — научные достижения (новации в праве), средства политико-юридического прогнозирования, статистические методы;
• механизмы воплощения в реальность данных положений (анализ, разработка);
• результаты и их оценка.
9 Васильев В.И. Прямая демократия // Гос-во и право. 1994. № 1. С. 116.
10 Хабибулин А.Г. Теоретико-методологические проблемы законотворчества в условиях глобализации // Журнал рос. права. 2006. № 9. С. 42—44.
11 Минюк Н.В. Законотворчество как форма выражения правовой политики // Гос-во и право. 2007. № 6. С. 95.
12 Российская правовая политика: курс лекций / под ред. Н.И. Ма-тузова, А.В. Малько. С. 180.
13 Борисова Ж.П. Понятие законотворчества в современном государстве // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 3. С. 7—9.
Основным субъектом осуществления законодательной политики является парламент, так как его основная функция состоит в выработке и окончательном принятии законов, как представительного органа власти. Законодательная политика, направленная на формирование парламентаризма, следствие профессионализации, специализации и дифференциации политической жизни и государственного управления. Парламентаризм служит олицетворением верховенства закона, законодательной власти в обществе и показателем действенности законодательной политики. Теоретические аргументы и практика современных демократий свидетельствует в пользу двупалатности. Принимая во внимание все аспекты процессов принятия политических решений, двупалатный парламент является более демократичным, чем однопалатный.
Необходимо отметить значимость законопроектов, разрабатываемых и вносимых Правительством РФ современных демократических государств в парламент, что соответствует реальной роли высшего органа исполнительной власти, призванного проводить в жизнь государственную политику, основанную на реализации принятых законов. Правительство РФ, все активнее осуществляя свою главную функцию — исполнение законов согласно классическому принципу разделения властей, добилось существенного прогресса в законотворческой деятельности и по праву является «основным игроком» на этом «поле»14.
Участие высших судов в законодательном процессе проистекает из особой роли судебных органов в системе государственной власти, которые обусловливают их возможности выявлять пробелы, коллизии законодательства. Предпочтительней совершенствовать законодательство в ходе законотворческой процедуры. Однако судебное толкование также является легитимной формой выявления воли законодателя. Важны и пределы толкования15.
Особое место в структуре законодательной политики занимают юридические средства, которые вносят цивилизованность в общественные отношения, предлагая вместо незаконных и стихийных правовые механизмы возникающих проблем, правовые способы устранения конфликтов, правовую энергию в преодолении стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов законодательной политики. Рассмотрение новеллы в праве в разрезе юридических средств выступает ключевой проблемой, так как эта категория
выступает основной формой реализации правового прогресса в законодательстве.
С помощью юридических инструментов, используемых законодательной политикой, создаются соответствующие правовые режимы, обладающие присущими только им характеристиками. В целом мы имеем развитую систему правовых режимов в законодательстве, хотя полностью она не упорядочена. Но тенденции к формированию единой и четкой структуры прослеживаются16.
Современные задачи и цели, стоящие перед законодательной политикой, требуют установления определенных стандартов оценки хода законодательной деятельности и законопроектов. Речь идет прежде всего о проспективной оценке законопроектов, при употреблении которой максимально полно просчитываются положительные и отрицательные последствия введения того или иного законопроекта.
Роль законодательной политики в законотворчестве определяется исходя из ее функционального предназначения — создания четко регламентированных механизмов законодательной деятельности. Оказывая свое влияние на законотворчество, этот вид политики привносит в эту деятельность организованность, делая ее устойчивой и защищенной от влияния негативных факторов. Являясь поддерживающей основой законотворческого процесса, законодательная политика делает его более успешным и эффективным путем внесения в него информации об объекте своего воздействия.
Законодательная политика является связующим звеном между государственным управлением и осуществлением законотворческой функции государства. Причем, чем успешнее законодательная политика, тем эффективнее законотворчество. В этой прямой зависимости законотворчества от законодательной политики и зависит в конечном счете ее предназначение.
Кроме того, значение законодательной политики опосредовано составляющими ее элементами, которые способны влиять на результат при проведении данной разновидности деятельности. Эти элементы характери-
14 Шувалов И.И. Взаимодействие Правительства РФ с другими участниками законотворческого процесса // Журнал рос. права. 2004. № 6. С. 18.
15 Бошно С.В. Влияние судебной практики на законотворчество // Гос-во и право. 2004. № 8. С. 14—22.
16 Малько А.В., Родионов О.С. Правовые режимы в российском законодательстве // Журнал рос. права. 2001. № 9. С. 19—25.
-^jjjj^r.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
зуются творческим потенциалом данного рода деятельности и поэтому существенно влияют на организацию как законотворческого процесса, так и на формирование системы законодательства в государстве. Составляющие ее элементы носят системный характер и показывают эффективность или неэффективность законотворчества. Хотелось бы особо выделить такие ее компоненты, как лоббирование, рецепция права, так как использование их программных установок позволяет выйти на качественно новый уровень в формировании административного управления путем создания отдельных узаконений.
В правовом государстве нельзя построить полностью совершенное законодательство. Меняются идеологические установки политической элиты, совершенствуется юридическая наука государственного управления, поэтому процесс принятия законов носит неустойчивый характер. Но важно заложить как законодательную основу для такого процесса, так и
создать современные механизмы принятия политических решений, выраженных в законах, что выступает основным направлением проводимой в государстве законодательной политики. При возрастании роли законодательства в регулировании общественных отношений в государстве повышается интерес к научной регламентации этой деятельности, что позволяет утверждать об успешном взаимопроникновении наук, изучающих право и политику.
Органы законодательной власти должны иметь ориентиры проводимой в стране формирования законодательства правового государства. Законодательная политика выступает таким ориентиром по формированию законодательства государства. Поскольку законодательство является главным инструментом регулирования общественных отношений в государстве, следовательно, грамотная и научно реализуемая законодательная политика является необходимым условием существования целостного государства.
СУДЬБА ЗАКОНОПРОЕКТА «О ДВОЙНЫХ И ПРОСТЫХ СКЛАДСКИХ
СВИДЕТЕЛЬСТВАХ»
Д.А. МАТВЕЕВ,
адъюнкт кафедры гражданского права и процесса Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.03 — гражданское право; предпринимательское право;
семейное право; международное частное право.
E-mail: matveevb@inbox.ru
Научный руководитель: кандидат исторических наук, кандидат юридических наук,
доктор экономических наук, профессор Н.Д. Эриашвили
Аннотация. Для принятия закона «О двойных и простых складских свидетельствах» необходимо устранить противоречия концептуального характера, содержащиеся в нем. Приведены доводы о необходимости принятия законопроекта для правого регулирования оборота складских свидетельств.
Ключевые слова: складские свидетельства, варрант.
Из рецензии:: «...В результате проведенного анализа автор приходит к выводу, что законопроект необходимо принять для устранения противоречий в правовом регулировании складских свидетельств. В статье определено основное содержание законопроекта, его краткая хронология и доводы о необходимости принятия данного законопроекта».
THE FUTURE OF THE FEDERAL LAW «ON DOUBLE AND COMMON WAREHOUSE CERTIFICATES»
D.A. MATVEEV,
graduate Student of The Department of Civil Law and Legal Proceedings of Moscow University of The Ministry of Home Affairs of Russian Federation
