CC BY
72
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОГО ПРАВА
И.Н. Шапкин*, Е.В. Лаптева**
Законодательная деятельность
банковских ассоциаций РФ и проблема лоббизма
Аннотация. Статья «Законодательная деятельность банковских ассоциаций РФ и проблема лоббизма» является одним из итогов исследования, проведенного по заказу Правительства РФ в 2013 г. Статья посвящена вопросам совершенствования законодательства РФ в сфере бизнеса, в частности деятельности финансово-банковских организаций. На примере банковских ассоциаций — АРБ и АРБР рассматривается история постепенного усиления влияния бизнеса на изменение текущего российского законодательства. Исследователями сделан акцент на проблему лоббизма и борьбу банковских организаций за принятие соответствующего закона о лоббизме. Авторы рассматривают этапы разработки законодательства о лоббизме, конкретные усилия банковских ассоциаций на этом пути, конечный итог (принятие соответствующих нормативных правовых актов). Авторы приходят к выводу, что законодательное закрепление института лоббизма в современной России могло бы способствовать улучшению делового климата и, в конечном итоге, обеспечить более высокую степень открытости отношений бизнеса и власти, а также снизить уровень коррупции. Ключевые слова: бизнес-организации, банковские ассоциации, лоббизм, законодательство, власть, закон, предложения, финансы, нормативы, акты, коррупция.
В настоящее время в России идет активный поиск собственной модели взаимоотношений государства и бизнеса. Сложная ситуация во взаимоотношениях бизнеса и государства требует укрепления законодательной базы, с участием обеих сторон. Одним из важных направлений работы над законодательством в сфере бизнеса является законодательное оформление лоббизма. С 1991 г. бизнес выступает за легитимизацию лоббистских отношений. Неоднократно делались попытки законодательного закрепления лоббистской деятельности. Проблема лоббизма неоднократно обсуждалась в отечественной науке и практике, есть масса публикаций на эту тему11.
1 См.: Любимов А.П. История лоббизма в России. М., 2005; Заславский С.Е., Нефедова Т.И. Что мешает формированию отечественного лоббизма? // Право и политика. 2000. № 2 и др.
Однако, несмотря на долгую дискуссию, по различным причинам закон так и не был принят, что в определенной мере осложняет работу бизнеса и его ассоциированных структур во взаимодействии с государственными органами.
История работы над законодательством в этой области отражена в табл. 1 (см. на с. 1925).
Уже в начальный период реформ (1991— 1994 гг.) начали создаваться первые бизнес-организации, которые проявили себя позднее как активные участники изменения существующего законодательства и сторонники законодательного оформления лоббизма. Среди этих организаций особо выделялись банковские ассоциации, которые ярко проявили себя в 1994—1999 гг., когда представители банковских ассоциаций в основном отказались от участия в политических выборах и переориентировались на лоббистскую деятельность.
© Шапкин И.Н., 2014
* Шапкин Игорь Николаевич — доктор экономических наук, Финансовый университет при Правительстве РФ. [[email protected]]
109386, Россия, г. Москва, ул. Новороссийская, д. 24, корп. 1, кв. 313. © Лаптева Е.В., 2014
** Лаптева Елена Васильевна — доктор исторических наук, Финансовый университет при Правительстве РФ. [[email protected]]
111675, Россия, г. Москва, ул. Рудневка, д. 1, кв. 166.
Таблица 1
Этапы разработки законопроекта о лоббизме
Год Состояние процесса
1992-1993 Начало работы над законопроектом о лоббировании в рамках комитетов Верховного Совета РФ.
1994-1995 Просветительская работа, направленная на привлечение общественного внимания к законодательству о лоббировании.
1995 (октябрь) Внесение законопроекта в Государственную Думу (авторы В.А. Лепехин и С.А. Автономов).
1996 (декабрь) Комитетом Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций (второго созыва) были проведены парламентские слушания на тему «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти».
1997 (апрель) В Торгово-промышленной палате проходит «круглый стол» по вопросам лоббизма.
1997(май) В Московской высшей школе социальных и экономических наук (МВШСЭН) проходит еще один «круглый стол» на тему «Механизм регулирования лоббистской деятельности в современной России».
2001 Внесение в Государственную Думу законопроекта «О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» (№ 97801795-2, вносился депутатами В.И. Зоркальцевым, Г.Н. Махачевым, А.В. Чуевым) (снят с рассмотрения).
2003 Внесение в Государственную Думу законопроекта «О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» (№ 396138-3, вносился депутатами Б.Б. Надеждиным, Б.Е. Немцовым, И.М. Хакамадой) (снят с рассмотрения).
2005 (январь) Заседание Комитета Ассоциации Менеджеров по отношениям с органами власти. Обсуждение состояния дискуссии и перспектив принятия закона «О лоббировании».
Однако государство на этом этапе отказалось рассматривать ассоциации в качестве посредника бизнеса. Был взят курс на сближение с крупным бизнесом. Власть стала рассматривать его в качестве второго субъекта модернизации страны. После президентских выборов 1996 г. ее представители были включены в высшие эшелоны исполнительной власти. Был нарушен баланс в отношениях бизнеса и государства. В руках небольшой, но влиятельной группы представителей бизнеса, которые с легкой руки журналистов были названы «олигархами», сосредоточивался большой объем властных полномочий, создавались условия для перерождения демократического строя в олигархический.
Но банковские ассоциации не сдавались. Они совершенствовали свою структуру, расширяли сферу своей деятельности, концентрировались на работе над законами в банковской и предпринимательской сферах.
Необходимо сказать, что первые банковские ассоциации возникли почти одновременно с воссозданием коммерческих банков в связи с необходимостью защиты корпоративных интересов, для сглаживания и разрешения противоречий между отдельными групповыми интересами. В
условиях реформ начала 1990-х гг., высоких уровнях рисков, неопределенности и нестабильности банковские ассоциации выступили за создание в стране благоприятного экономического и правового климата, соблюдение норм и правил, установленных законами и прочими нормативными актами.
В 1990 г. был принят Закон «О банках и банковской деятельности», дававший право формировать банковские ассоциации. На основании этого закона возник Российский банковский союз (предшественник нынешней Ассоциации российских банков). К этому времени уже существовали созданные еще в 1989 г. Московский банковский союз (МБС) и Ленинградская ассоциация коммерческих банков, позже преобразованная в Ассоциацию банков Северо-Запада. При организации первых отечественных банковских ассоциаций использовался зарубежный опыт, в частности, за образец была взята Европейской банковская федерация. Первая волна банковского учредительства сопровождалась созданием десятков банковских общественных организаций, среди которых преобладали ассоциации с региональной или областной специализацией, например, Алтайский банковский союз, Пермский банковский союз,
Актуальные проблемы предпринимательского права
Омский банковский союз, Уральский банковский союз и др.
В декабре 1990 г. руководители 37 коммерческих банков, созданных на базе территориальных контор и отделений Промстройбанка СССР и 13 его областных управлений, подписали договор об учреждении Российской ассоциации акционерно-коммерче-ских промышленно-строительных банков «Россия» (АРБР). Концепция создания этого объединения и географическое положение вошедших в нее кредитных организаций придали Ассоциации общероссийский характер. Она стала первым банковским объединением всероссийского значения.
По итогам объединительной деятельности банковских союзов 1990-х гг. можно сказать, что наиболее выделились своей активной позицией и деятельностью (в том числе и в законотворческой сфере) две крупных ассоциации — Ассоциация российских банков (АРБ) и Ассоциация региональных банков России (АРБР).
АРБ ярко проявила себя в период финансового кризиса, разработав пакет предложений для обеспечения стабильности на банковском рынке. Многие предложение АРБ нашли практическую реализацию22.
Активно в работу по преодолению кризиса включилась и АРБР. В приведенной ниже таблице представлены предложения Ассоциации, сделанные ей в 2008—2009 гг., многие из которых были включены правительством в антикризисный пакет. По этой таблице можно судить о важности работы ассоциации и о ее масштабах (см. табл. 2 на с. 1927).
АРБР в целом отличается активным поведением в сфере законодательной инициативы. Особенно это заметно в настоящее время. АРБР неоднократно проводит опросы региональных банков, на основе которой строит свою работу. Опросы позволяют выявить наиболее актуальные текущие проблемы. В 2012 г. среди банков — членов АРБР были проведены опросы по поводу ряда федеральных законов, постановлений Правительства и указов Президента. Среди них — Федеральный закон от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (с изм. и доп.); Указание Банка России от 30.04.2008 № 2005-У «Об оценке экономического положения банков» (зарегистрировано в Минюсте России 26.05.2008 № 11755); Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности» (с изм. и доп.) (утратил силу); Положение ЦБ РФ№ 302-П от 26.03.2007 «О правилах ведения бухгалтерского учета в кредитных организациях, расположенных на территории Российской Федерации»; Положение Банка России от 26 марта 2004 г. № 254 П «О порядке формирования кредитными
организациями резервов на возможные потери по ссудам, по ссудной и приравненной к ней задолженности»; Положение «О методике определения собственных средств (капитала) кредитнх организаций» (утв. Банком России 10.02.2003 № 215-П) (ред. от 25.10.2013)(зарегистрировано в Минюсте России 17.03.2003 № 4269); Положение «О консолидированной отчетности» (утв. ЦБ РФ 30.07.2002 № 191-П) (ред. от 03.12.2012 с изменениями, вступившими в силу с 01.01.2013), инструкция Банка России от 16 января 2004 г. № 110-И «Об обязательных нормативах банков» (с изменениями и дополнениями) (утратила силу); Проект положения «О порядке создания, ведения и хранения в кредитных организациях баз данных на электронных носителях». С использованием информационных технологий был проведен онлайн-опрос банков-членов: «Банки и Лизинг: взаимодействие в текущий момент»33.
В 2012 г. АРБР представила свой проекта федерального закона «О внесении изменений в статью 7 Федерального закона "Об ипотечных ценных бумагах"» в части изменения обязательных нормативов для кредитных организаций при эмиссии облигаций с ипотечным покрытием и поправки к проекту федерального закона № 495103-5 «О внесении изменений в статью 7 Федерального закона "Об ипотечных ценных бумагах"» в части исключения соответствия нормативам Н17 и Н19 эмитентов облигаций с ипотечным покрытием, а также консолидации с правительственным законопроектом № 594840-5 и совершенствования отдельных норм законодательства о выпуске и обращении ипотечных ценных бумаг. Следует отметить, что при участии АРБР был составлен проект федерального закона о потребительском кредитовании, таблица поправок к проекту федерального закона № 455931-5 «О национальной платежной системе», а также составлены предложения по изменению проекта стратегии развития банковского сектора РФ на период до 2015 г. АРБР приняла активное участие в разработке концепции управления проблемной задолженностью и формирования новых точек экономического роста, предложений к стратегии развития банковского сектора на 2010—2012 гг.
Не отставала и законотворческая работа Ассоциации российских банков (АРБ). По инициативе комитета АРБ совместно с НФА, НАУФОР, Ассоциацией региональных банков обратились в Правительство и ФСФР с просьбой ввести мораторий на применение санкций по 224-ФЗ, что и было сделано ФСФР. По инициативе и при непосредственном участии комитета были подготовлены проекты трех информационных писем ФСФР, выпущенных в целях разъяснения правоприменительной практики. Рекомендации, подготовленные комитетом, позволили значительно
2 См.: Годовой отчет АРБ.2008 г.; Годовой отчет АРБ. 2009 г.
См.: АРБР. Вестник банковского дела. 2012. Вып. 1-5.
Таблица 2
Предложения банковской ассоциации
Предложение Ассоциации «Россия» Нормативный правовой акт Правительства РФ Дата принятия
I. Рефинансирование и повышение ликвидности банковской системы
1. Замещение внешних валютный заимствований российских банков и корпораций внутренними займами, предоставленными за счет средств государственных фондов. Федеральный закон № 173-ФЗ «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации». 13 октября 2008 г.
2. Расширение объемов и механизмов кредитования кредитных организаций со стороны Банка России. Федеральный закон № 173-ФЗ «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации». 13 октября 2008 г.
3. Предоставление кредитов банкам без обеспечения. Положение ЦБ РФ о предоставлении Банком России российским кредитным организациям кредитов без обеспечения № 323-П. Федеральный закон № 173-ФЗ «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации». 16 октября 2008 г.
4. Увеличение капитала российских кредитных организаций за счет вхождение в него банков с государственным участием и государства, в том числе с использованием государственных ценных Федеральный закон № 175-ФЗ «О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 г.». Федеральный закон № 173-ФЗ «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации». Октябрь 2008 г.
бумаг. Федеральный закон от № 181-ФЗ «Об использовании государственных ценных бумаг Российской Федерации для повышения капитализации банков». 18 июля 2009 г.
5. Широкое использование кредитных рейтингов для оценки качества финансовых активов и кредитного качества заемщиков. Федеральный закон № 173-ФЗ «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации». 13 октября 2008 г.
6. Поддержка государством эмиссии ипотечных ценных бумаг коммерческих банков. Указание ЦБ РФ № 2134-У «О перечне ценных бумаг, входящих в ломбардный список Банка России». 27 ноября 2008 г.
7. Увеличение объемов выкупа ипотечных кредитов у кредитных организаций. Распоряжение Правительства РФ № 1730-р «О бюджетных ассигнованиях, направляемых Росимуществу в качестве взноса в уставный капитал Открытого Акционерного общества "Агентство по ипотечному жилищному кредитованию" в целях реализации Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002--2010 гг.». 22 ноября 2008 г.
II. Поддержка рынка кредитования и снижение кредитных рисков
1. Упрощение процедуры обращения взыскания и реализации заложенного имущества. Обращение взыскания во внесудебном порядке. Федеральный закон № 306-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты российской федерации в связи с совершенствованием порядка обращения взыскания на заложенное имущество». 30 декабря 2008 г.
Актуальные проблемы предпринимательского права
2. Предоставление государственных гарантий для целей поддержки рынка межбанковского кредитования. Федеральный закон № 173-ФЗ «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации». 13 октября 2008 г.
3. Предоставление государственных гарантий по кредитам предприятиям реального сектора экономики. Федеральный закон № 131-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О Федеральном бюджете на 2009 г. и плановый период 2010 и 2011 гг.». 29 июня 2009 г.
III. Организация работы с проблемными активами и банками
1. Поддержка заемщиков, оказавшихся в сложной жизненной ситуации. Создание ОАО «Агентство по реструктуризации ипотечных жилищных кредитов». Февраль 2009 г.
2. Создание эффективных механизмов санации кредитных организаций. Федеральный закон № 175-ФЗ «О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 г.». 27 октября 2008 г.
IV. Развитие финансового рынка и внедрение новых финансовых инструментов
1. Расширение перечня разрешенных активов для инвестирования пенсионных накоплений «молчунов». Федеральный закона № 182-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах» и Федеральный закон «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации». 18 июля 2009 г.
2. Развитие рынка срочных сделок и совершенствование режима их налогообложения. Стратегия развития финансового рынка РФ на период до 2020 г., утверждена распоряжением Правительства РФ № 2043-р. 29 декабря 2008 г.
3. Создание внутреннего рынка секьюри-тизации неипотечных активов Стратегия развития финансового рынка РФ на период до 2020 г., утверждена распоряжением Правительства РФ № 2043-р. 29 декабря 2008 г.
4. Внедрение новых видов ценных бумаг, включая кредитные ноты. Стратегия развития финансового рынка РФ на период до 2020 г., утверждена распоряжением Правительства РФ № 2043-р. 29 декабря 2008 г.
5. Противодействие инсайдерской торговле и манипулированию на рынке ценных бумаг. Проект Федерального закона «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком», внесен Правительством РФ. Январь 2009 г.
снизить количество неправомерных уведомлений, получаемых кредитными организациями от субъектов 224-ФЗ.
И АРБ, и АРБР в равной степени имеют заслуги в области развития законодательства в банковской сфере. В настоящее время банковские ассоциации работают по нескольким основным направлениям этой области:
- Разработка правовой базы, обеспечивающей функционирование системы управления проблемной задолженностью;
- Законодательное укрепление пассивной базы кредитных организаций (например, введение в законодательство безотзывных вкладов и т.д.);
- Работа в целом над законодательным оформлением лоббизма в банковской сфере в РФ. Отсутствие в современной России нормативных документов, регулирующих лоббизм, явля-
ется серьезным препятствием для развития подобной практики в приемлемых для общества и государства формах, а между тем законодательно регламентированная лоббистская деятельность является одной из альтернатив самой серьезной проблемы современной России — коррупции.
Лоббирование выступает в виде системы аргументации, механизма подготовки и принятия соответствующих актов. Регламентация отношений государства и бизнеса является обязательным условием противодействия противоправным, коррупционным схемам. Побочным продуктом неформализованных отношений является распространение неправовых отношений, что может спровоцировать усиление криминального поведения (коррупции, взяточничества) как госслужащих, так и представителей бизнеса.
Законопроект о лоббизме и лоббистской деятельности принят не был. Этот закон является необходимым и вместе с тем недостаточным элементом в диалоге бизнеса и государства. Принятие лишь одного нормативного акта не может принципиально повлиять на взаимодействие государства и бизнеса. Запретительная и разрешительная стратегии в отношении лоббизма взаимозаменяемы и сочетаемы и отражаются в совокупности нормативно-правовых актов. Требуется комплекс мер, в том числе и законодательных, которые призваны вывести на качественно новый уровень взаимодействие бизнеса и власти, сделать его более понятным и прозрачным.
Законодательное закрепление института лоббизма в современной России могло бы
способствовать улучшению делового климата в стране, сформировать в России новый цивилизованный рынок лоббистских услуг, позволив: создать условия для цивилизованного продвижения интересов делового сообщества; снизить издержки хозяйствующих субъектов во взаимодействии с органами власти; обеспечить более высокую степень открытости отношений бизнеса и власти и снизить уровень коррупции; увеличить скорость и эффективность принятия решений органами государственной власти; повысить уровень доступности чиновников для представителей делового сообщества. И усилия банковских ассоциаций, работающих в этом направлении, незаменимы.
Библиография:
1. Аравина ТИ., Кузнецов Ю.Ю. Лоббизм: национальные образцы и степень социальной приемлемости // Со-цис. 2000. № 9. С. 59-63.
2. Берлин А.Д., Григор Г.Э. Корпоративный лоббизм: теория и практика. М., 2005. 234 с.
3. Ведев А., Григорян С. Развитие российской банковской системы в текущем десятилетии результаты опроса крупнейших банков. Исследование подготовлено в рамках Доклада «Стратегия-2020: новая модель роста — новая социальная политика». М., 2011. 50 с.
4. Заславский С.Е., Нефедова Т.И. Что мешает формированию отечественного лоббизма? // Право и политика. 2000. № 2. С. 28-40.
5. Кинякин А.А. Финансово-промышленный лоббизм в России и Германии // Актуальные проблемы политологии. М., 2001. С. 47-55.
6. Копытова А.И. Роль банковских ассоциаций и союзов в экономике страны // Вестник Томского государственного педагогического университета. 2011. № 12 (114). С. 30-35.
7. Лаптева Е.В. Кодекс этических принципов банковского дела. Статья // European Social Science Journal (Европейский журнал социальных наук). 2013. № 10. Т. 2. C. 485-496.
8. Любимов А.П. История лоббизма в России. М., 2005. 204 с.
9. XI Всероссийская банковская конференция. «Банковская система России 2009: стратегии выхода из кризиса»: информационно-аналитические материалы. М., 2009. 95 с.
10. Роль банковских ассоциаций и союзов в создании условий для укрепления и развития национальных банковских секторов: сб. аналитич. материалов. Белград, 2011. 67 с.
11. Толстых П.А. Практика лоббизма в Государственной Думе Федерального собрания Российской Федерации. М., 2006. 280 с.
12. Шапкин И.Н. Предпринимательский лоббизм как механизм взаимодействия власти и бизнеса (на примере ЕС) // Государственное регулирование экономики и повышение эффективности деятельности субъектов хозяйствования: матер.УП межд. науч.-практ. конф. (Минск, 21-22 апр. 2011 г.): сб.ст.: в 2 ч. Минск, 2011. Ч. 2. С. 63-66.
References (transliteration):
1. Aravina T.I., Kuznetsov Yu.Yu. Lobbizm: natsional'nye obraztsy i stepen' sotsial'noi priemlemosti // Sotsis. 2000. № 9. S. 59-63.
2. Berlin A.D., Grigor G.E. Korporativnyi lobbizm: teoriya i praktika. M., 2005. 234 s.
3. Vedev A., Grigoryan S. Razvitie rossiiskoi bankovskoi sistemy v tekushchem desyatiletii rezul'taty oprosa krupneishikh bankov. Issledovanie podgotovleno v ramkakh Doklada «Strategiya-2020: novaya model' rosta — novaya sotsial'naya politika». M., 2011. 50 s.
4. Zaslavskii S.E., Nefedova TI. Chto meshaet formirovaniyu otechestvennogo lobbizma? // Pravo i politika. 2000. № 2. S. 28-40.
5. Kinyakin A.A. Finansovo-promyshlennyi lobbizm v Rossii i Germanii // Aktual'nye problemy politologii. M., 2001. S. 47-55.
6. Kopytova A.I. Rol' bankovskikh assotsiatsii i soyuzov v ekonomike strany // Vestnik Tomskogo gosudarstvennogo ped-agogicheskogo universiteta. 2011. № 12 (114). S. 30-35.
7. Lapteva E.V. Kodeks eticheskikh printsipov bankovskogo dela. Stat'ya // European Social Science Journal (Evro-peiskii zhurnal sotsial'nykh nauk). 2013. № 10. T 2. S. 485-496.
8. Lyubimov A.P. Istoriya lobbizma v Rossii. M., 2005. 204 s.
9. XI Vserossiiskaya bankovskaya konferentsiya. «Bankovskaya sistema Rossii 2009: strategii vykhoda iz krizisa». Infor-matsionno-analiticheskie materialy. M., 2009. 95 s.
10. Rol' bankovskikh assotsiatsii i soyuzov v sozdanii uslovii dlya ukrepleniya i razvitiya natsional'nykh bankovskikh sek-torov: sb. analitich. materialov. Belgrad, 2011. 67 s.
11. Tolstykh P.A. Praktika lobbizma v Gosudarstvennoi Dume Federal'nogo sobraniya Rossiiskoi Federatsii. M., 2006. 280 s.
12. Shapkin I.N. Predprinimatel'skii lobbizm kak mekhanizm vzaimodeistviya vlasti i biznesa (na primere ES) // Gosu-darstvennoe regulirovanie ekonomiki i povyshenie effektivnosti deyatel'nosti sub»ektov khozyaistvovaniya: mater. VII mezhd. nauch.-prakt. konf (Minsk, 21-22 apr. 2011 g.): sb. st.: v 2 ch. Minsk. 2011. Ch. 2. S. 63-66.
Материал поступил в редакцию 29 июля 2014 г.
