CC BY
195
УДК 351.74(091)(571.54)
doi: 10.18097/1994-0866-2015-0-7-225-229
ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ БАЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОРОДСКОЙ ПОЛИЦИИ В XVIII в.
© Евтехов Роман Артурович
аспирант кафедры всеобщей и отечественной истории Бурятского государственного университета
Россия, 670000, г. Улан-Удэ, ул. Ранжурова, 6 E-mail: romachka1818@rambler.ru
Правоохранительная деятельность полиции в отношении гражданства осуществлялась в Российской империи не в полной мере. В статье рассматриваются основные нововведения в нормативно-правовых актах центрального правительства, направленных на регламентацию деятельности городской полиции. Источниками исследования послужили неопубликованные архивные материалы государственного архива Республики Бурятия и опубликованные законодательные акты, которые в целом составляют нормативную базу деятельности органов полиции города Верхнеудинска. Основные документы, рассмотренные в статье, позволяют определить правовое положение органов полиции, их функции, штат, структуру, подчиненность, ответственность за свою деятельность. Анализ функциональных обязанностей городской полиции и коменданта подвел автора к выводу об общей подчиненности полиции интересам государства, несмотря на то, что содержание ее относилось на счет городского населения.
Ключевые слова: городская полиция, правоохранительная деятельность, комендант, уездный город, Иркутская губерния, городничий, регламент.
LEGISLATIVE BASIS OF CITY POLICE ACTIVITIES IN THE 19th CENT.
Roman A. Evtekhov
Research Assistant of the department of general and national history, Buryat State University 6 Ranzhurova St., Ulan-Ude, 670000 Russia
The modern concept of the law enforcement of the police activities in relation to citizenship in the Russian empire didn't fully perform. Considering the basic legal regulations of the central government aimed at regulating the activities of the Metropolitan Police, the author describes the innovations introduced by them. The sources of the research were unpublished archival materials of State Archive of the Republic of Buryatia and published legislation Acts which generally constitute the regulatory framework of the police activities in Verkhneudinsk. The key documents discussed in the article allow us to determine the legal status of the police departments, their functions, personnel, structure, subordination, responsibility for their activities. The analysis of the functional responsibilities of the city police and commandant led the author to the conclusion that the total subordination of the police to the state interests, despite the fact that its maintenance was regarded to the account of the urban population.
Keywords: city police, law enforcement, commandant, county town, Irkutsk Province, mayor, regulations.
Актуальность исследований вопросов, связанных с организацией и функционированием полицейских органов Российской империи, обусловлена изменением взаимоотношений государства и общества в 90-е годы XX века и новыми тенденциями усиления полицейского контроля России в начале XXI века. Опыт организации и взаимодействия государства и общества в области правоохранительной деятельности может использоваться и на данном этапе, когда российское общество ищет новые пути корректирования своих взаимоотношений с силовыми органами.
Вопрос о качестве охраны прав и свобод гражданства определяется в том числе через нормативно-правовую базу, в которой четко оговариваются функции учреждения полиции. Нормативная база — это основа деятельности любого государственного учреждения. Изучение нормативных актов позволяет определить, каков основной функционал правоохранительных органов и какие основные тенденции он имеет. Являются ли органы правопорядка действительными защитниками прав и свобод либо это система контроля государства над обществом.
В Государственном архиве Республики Бурятия состоит на хранении несколько фондов, имеющих прямое отношение к деятельности полиции в конце XVШ—XIX веках. Среди них основные: фонд 90 — Верхнеудинская городская полиция, фонд 88 — Управление Верхнеудинского коменданта, фонд 20 — Верхнеудинский городовой магистрат и фонд 11 — Верхнеудинская городская управа и городничий. В фонде 88 отложились делопроизводственные документы канцелярии коменданта (ведомости, рапорты), переписка (промемории, сообщения) и нормативные документы (указы коменданта, губернского правления). В этом же фонде отложились акты центрального правительства (указы, штаты, уставы, инструкции, положения). В фонде 90 протоколы заседаний, приказы, указы, распоряжения городничего. В фондах 11, 20 отложились указы и сообщения Верхнеудинской городской полиции и городничего, указы Иркутского губернского правления. В этом объеме документов так или иначе присутствуют указания и ссылки на акты центрального правительства, регламентировавшие деятельность Верхнеудинской полиции.
Сравнительный анализ показывает, что функции современной полиции как системы охраны правопорядка, призванной предотвращать преступную деятельность и вести уголовное делопроизводство, не всегда совпадают с функционалом полиции Российской империи второй половины XVIII века — первой половины XIX века, которая не была ориентирована на охранение гражданства, важнейшую, на наш взгляд, задачу данной структуры. Об этом писал видный российский историк права И. И. Дитятин еще во второй половине XIX века. Описывая структуру полиции XVII века, он указывал, что «объезжие головы» (прообраз квартальных надзирателей) совершали объезд города не столько в интересах гражданства, сколько по казенным надобностям, так же как и пожароохранные мероприятия осуществлялись не для того, чтобы оградить посады от огня, а для того, чтобы не пострадали казенные здания и склады [3, с. 311].
Характерным для полицейского законодательства XVШ—XIX веков является понятие «благочиние», которое дословно обозначает «приличие, благопристойность, благоустройство, примерное поведение». Причиной этого является первоочередность задач, связанных с охраной интересов государства и обеспечения «внешнего» порядка. Среди наиболее ранних документов с упоминанием этого термина выделяется «Наказ о градском благочинии» (1649). Документ предписывал организацию уличного ночного и дневного дозора, пресечение хулиганства, драк, разврата, воровства. Большая часть документа посвящена противопожарным мерам, уголовно-следственная работа не предусматривалась.
К наиболее важным регламентирующим документам, обнаруженным среди описи документов, находящихся при Верхнеудинской полиции, относятся «Регламент главного магистрата» (1721), «Наказ губернаторам, воеводам и их товарищам» (1728), «Устав управы благочиния» (1782). В описи документов указаны четыре законные книги — собрания указов Петра I, Екатерины Алексеевны, Петра II, «Учреждение для управления губерний» (1775), а также относящиеся к XIX веку. «О средствах к исправлению полиции в городах» (1803) и «Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губерний (1862) [2, л. 20—21]. Здесь же собраны многочисленные инструкции, уставы, штаты, регламенты различных учреждений, документы, касающиеся санитарных, хозяйственных, военных и других сфер жизни города, которые были необходимы полиции для контроля над порядком и исполнением этих документов ведомственными присутствиями.
Вообще, вопрос использования и хранения столь важных документов очень интересен. Во-первых, точно известно, что в первой трети XIX века в городе еще не было архива для хранения документов. При вступлении на должность городничего П. А. Измайловым в одном из первых пунктов его «записки для памяти» был вопрос о состоянии архивов, подобраны ли, где хранятся, кто за ними смотрит [2, л. 7]. Для нового городничего были подготовлены обстоятельные ответы на его записку, в частности, по делу архивов было указано, что при полиции имелись дела с 1765 года. Здесь нужно оговориться, что эта дата совпадает с предполагаемым началом службы первого коменданта Удинска. Было ли в это время уже образовано
полицейское правление, сказать пока очень сложно, но если учесть, что в списке хранящихся при полиции в 1814 году законных книг многие относятся к военному ведомству, можно заметить, что часть их отложилась из канцелярии коменданта. Поэтому вполне возможно, что часть хранимых полицией документов является на самом деле документами канцелярии коменданта. Так или иначе было указано, что документы до 1808 года, провозглашенные от высшего начальства, были приведены в порядок городничим П. Е. Решетниковым и переданы им служащему при полиции подканцеляристу Стрелкову и хранились там же. При необходимости документы изыскивались и использовались в делопроизводстве, в том числе по прошениям других присутственных мест. Так, земский комиссар Левин, обращаясь к коменданту Константинову с просьбой о доставлении узаконений о моровой язве и скотском падеже, предположил, что такие документы должны храниться только в полиции или архиве.
«Регламент главного магистрата» 1721 г. — один из ранних документов, который предписывал создание «доброй полиции» как регулярной службы в государстве. В этом документе правительство Петра I попыталось отразить европейский вариант создания полиции — местными самоуправляемыми единицами — магистратами. Однако малочисленность и экономическая нестабильность городского населения не только не позволили этого сделать, но и впоследствии поставили магистраты под контроль полиции. Кроме того, местное самоуправление и полиция оказались в условиях некоего противоборства. Так, расширение компетенции городского самоуправления в XIX веке шло за счет уменьшения полномочий полиции [7, с. 48]. «Наказ губернаторам, воеводам и их товарищам» 1728 г. ограничивал функции воевод и губернаторов «татебныя, разбойныя и убивственныя» делами, а также разбором гражданских жалоб. В помощь им определялись военные команды. Окончательное, юридическое подчинение полиции губернскому правлению было положено «Наставлением губернаторам» 1764 г. За исключением столицы полиция Российской империи подчинялась губернским канцеляриям, губернатор становился высшим полицейским звеном губернии.
Этот период совпал с перегруппировкой войск в Забайкалье в связи с указом императрицы Екатерины II от 28 ноября 1763 года, в котором отмечалась необходимость укрепления границы с маньчжурами. 11 октября 1764 года была образована Иркутская губерния. В этом же году изданный указ о гарнизонных батальонах с положением о штате определял для состояния в Удинске одну роту, поддержание порядка в котором поручалось коменданту в звании майора [1, л. 19]. Комендант, пришедший на смену воеводе, фактически полностью перенял его функционал. Он занимался административными, хозяйственными, санитарными, полицейскими, пожароохранными и прочими вопросами посадской части города. Часто к коменданту обращались как к высшему начальнику в городе за скорейшим разрешением частных городских вопросов. Как бы подчеркивая свою роль главы города, томский комендант так и писал «...а как здешнего города я старший... » [9, с. 29].
Согласно ордеру иркутского губернатора А. И. Бреля на имя коменданта майора Мертвецова, полицию должен возглавлять обер-комендант или комендант [2, д. 144, л. 17]. Впоследствии с учреждением Удинской провинциальной канцелярии в 1775 году, которая была обоснована Брилем, этот вопрос вновь был поднят воеводой. На основании многочисленных нормативных документов воевода артиллерии И. В. Тявешев требовал передачи полицейского правления в ведение провинциальной канцелярии и его лично как единственного в городе градоначальника. Комендант, секунд-майор И. А. Аппелегреин отвечал, что, «почитая и наводя справки», данное требование удовлетворить невозможно, мотивируя это указами Иркутской губернской канцелярии и отсутствием указаний руководства к передаче полиции под ведомство воеводы. Сложность этой ситуации заключалась в том, что со времени издания указа о возможности губернаторов избирать коменданта по своему усмотрению эта должность не имела строгой регламентации. В то же время их деятельность зачастую регулировалась особыми актами о должности, в которых прописывались их обязанности и задачи по управлению крепостью и городом, как, к примеру, общеизвестное описание должности коменданта
Тифлиса и прочих городов Грузии. В этом плане коменданты полностью копировали предшествующих им воевод.
Важнейшим документом для становления общих положений о полиции, ее структуре и функциях является «Учреждение для управления губерний» 1775 года. Этот документ вводил новое административно-территориальное деление страны, регламентировал создание сельской полиции. Общее руководство полицией возлагалось на наместническое правление (генерал-губернатор), непосредственное руководство — на комендантов, при их отсутствии — на городничих. Для этих должностей были более четко разработаны задачи по сохранению благочиния и порядка в городе, фактически они стали ответственными за сохранение порядка и благочиния. В функционал городничих и комендантов входило обеспечение безопасности, пожарной охраны, санитарная инспекция, досмотр за местными органами управления, исправностью коммуникаций, ведение делопроизводства, сбор рекрутов и другое. Вся эта деятельность осуществлялась при помощи полиции, городовой команды и караула. Таким образом, документ устанавливал жесткий полицейский контроль над территорией города. Однако этот документ не устанавливал источников материального обеспечения полиции, средства и способы достижения порядка в городе.
Продолжение регламентации деятельности полиции связано с изданием в 1782 году «Устава благочиния или полицейского». Документ предписывал создание в городах коллегиального органа полицейской охраны, возглавляемого комендантом (городничим) управы благочиния. Город делился на части для удобства ведения уличного надзора. К основным функциям управы относились сохранение порядка, добронравия и благочиния, контроль над исполнением обязательных указов и постановлений центрального правительства, поимка беглых и беспаспортных, контроль цен и торговли и прочие задачи, предписанные городничему по «Учреждению для управления губерний», а также оглашение постановлений правительства. Однако наиболее важной была подробная роспись штата городской полиции, его функционал и реализация: порядок ведения следствия, допроса, действий полиции при различных преступлениях. Данный документ скрупулезно регламентировал службу городской полиции, о чем свидетельствует факт действия устава вплоть до 1862 года без существенных изменений и дополнений.
Российская полиция в силу своей прямой подчиненности интересам государства не имела ориентированности на общество, хотя и содержалась местными (уездными, губернскими) городскими обществами. Это было установлено указом ЕИВ от 18 декабря 1797 года: «...по городам, где учреждены доныне городские полиции, содержание их относится на счет городов... таким же образом поступать и по другим губерниям, в коих по знатнейшим городам окажется нужно устроить подобную полицию» [8, с. 848]. В соответствии с данным указом было принято решение о создании Верхнеудинского городского полицейского присутствия, о чем коменданту С. А. Константинову был выслан соответствующий указ [1, д. 716, л. 8]. Утверждая штат городской полиции, Константинов руководствовался сведениями о городской полиции городов Новгородской губернии, которые имелись в его распоряжении. Наиболее подходящим оказался штат городской полиции города Старая Руса. С использованием этих и других нормативно-правовых баз и на основе устава благочиния под руководством коменданта 10 октября 1798 года была учреждена Верхнеудинская городская полиция.
Таким образом, основные нормативно-правовые акты, рассмотренные выше, являются источниками учреждения и функционирования городской полиции в окраинных уездных городах Российской империи. Эти документы регламентируют все детали деятельности полицейских органов на местах, объем штатов, материальное обеспечение, ежедневные обязанности, подчинение, отчетность и даже некоторую моральную составляющую. Стоит отметить, что полиция по уездным городам российской империи в целом была унифицирована, создавалась по общему утвержденному штату и пользовалась основным регламентирующим документом — Уставом благочиния.
Анализируя основные акты центрального правительства о структуре и деятельности
городской полиции, можно сделать вывод о том, что в последней трети XVIII века была заложена основная регламентирующая база, которая обеспечивала деятельность городской полиции в Российской империи. Основные функциональные обязанности полиции сводятся к контролю за миграцией, соблюдению противопожарных и санитарных норм, решению административных вопросов и разбору гражданских жалоб. Основная тенденция деятельности полиции была направлена на защиту интересов государства и контроль общества, но теми же документами были предусмотрены элементы правовой защиты населения от посягательств на их жизнь, имущество, честь и прочее.
Литература
1. Государственный архив Республики Бурятия. Ф. 88. Оп. 1. Д. 2.
2. ГАРБ. Ф. 90. Оп. 1. Д. 138.
3. Дитятин И. И. Устройство и управление городов России. — СПб.: Тип. П. П. Меркульева, 1875. — 507 с.
4. История органов внутренних дел: сб. документов. Вып. 2. Общая полиция в России XVIII века / сост. А. Я. Малыгин, М. И. Сизиков. — Курск: РОСИ, 1998. — 38 с.
5. Кручинин В. Н. Становление и развитие законодательства о полиции в России в XVIII — начале XX вв.: дис. ... канд. юр. наук: 12.00.01 / Академия управления МВД России. — М., 1998. — 199 с.
6. «Наказ о градском благочинии» от 30 апреля 1649 года [Электронный ресурс]. — URL: http:// fireman.ru/myzei/istor1/uk1649.htm (дата обращения: 17.12.2014).
7. Паликова Т. В. Культура городов Прибайкалья (вторая половина XIX века — 1917 год). — Улан-Удэ: Изд-во Бурят. гос. ун-та, 2010. — Ч. 1. — 118 с.
8. Полное собрание законов Российской империи. — СПб.: Тип. II отд. собственной ЕИВ канцелярии, 1830. — Т. XX. — 1034 с.
9. Чернова И. В. Томская городская полиция в конце XVIII — начале XX вв.: дис. ... канд. ист. наук: 07.00.02 / Томский гос. ун-т. — Томск, 2005. — 181 с.
References
1. Gosudarstvennyy arkhiv Respubliki Buryatiya [State Archive of the Republic of Buryatia]. f. 88. op. 1. d. 2.
2. GARB [State Archive of the Republic of Buryatia]. f. 90. op. 1. d. 138
3. Dityatin I. I. Ustroystvo i upravlenie gorodov Rossii [Design and management of cities in Russia]. — Sankt-Peterburg. 1875. P. 507.
4. Istoriya organov vnutrennikh del : sbornik dokumentov. Vyp. 2. Obshchaya politsiya v Rossii XVIII veka [The history of internal affairs: a collection of document p. Vol. 2. General Police in Russia XVIII century] sost. A.Ya. Malygin. M.I. Sizikov. Kursk. 1998. P. 38 .
5. Kruchinin V. N. Stanovlenie i razvitie zakonodatel'stva o politsii v Rossii v XVIII — nachale XX vv. : di p. ... kand. yur. nauk : 12.00.01 [Formation and development of the law on police in Russia in XVIII - early XX centurie p. : Di p. ... Cand. legal Sciences] Akademiya upravleniya MVD Rossii. Moskva. 1998. P. 199.
6. «Nakaz o gradskom blagochinii» ot 30 aprelya 1649 goda ["Instructions on Gradskij deanery" from April 30. 1649] http: fireman.ru myzei istor1 uk1649.htm (data obrashcheniya - 17.12.2014)
7. Palikova T. V. Kul'tura gorodov Pribaykal'ya (vtoraya polovina XIX veka — 1917 god) [Culture Pribaikalye cities (the second half of the XIX century - 1917)]. Ulan-Ude. 2010. Part. P. 118.
8. PSZRI [Complete Collection of Laws of the Russian Empire]. Tom XX. St. Petterbur. 1830. P. 1034 .
9. Chernova I. V. Tomskaya gorodskaya politsiya v kontse XVIII — nachale XX vv. : di p. ... kand. Ist. Nauk : 07.00.02 [Tomsk city police in the late XVIII - early XX centurie p. : Di p. ... Cand. Historical. sciences]. Tomsk. 2005. P. 181.
